Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы принятия экологически значимых решений 14
1. Понятие и классификация экологически значимых решений, правовой механизм их принятия 14
2. Понятие, виды и правовая регламентация экологических требоваий . 46
Глава 2. Основные элементы правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений 64
1. Оценка воздействия на окружающую среду в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений 64
2. Экологическая экспертиза в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений 76
3. Экологическая сертификация как элемент правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений 97
4. Потенциал экологического аудита в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений 124
Глава 3. Участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений в России 146
1. Понятие, сущность и формы участия общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений 146
2. Состояние и перспективы правового регулирования участия общественности в принятии экологически значимых решений 177
Список использованных источников 192
Библиографический список
- Понятие, виды и правовая регламентация экологических требоваий
- Экологическая экспертиза в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений
- Потенциал экологического аудита в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений
- Состояние и перспективы правового регулирования участия общественности в принятии экологически значимых решений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современном обществе хозяйственная и иная деятельность оказывает все большее негативное воздействие на окружающую среду, жизнь и здоровье человека, нарушая экологические права граждан.
По официальным данным сегодня около 10 млн. граждан Российской Федерации проживает на территориях с высоким уровнем загрязнения окружающей среды. Из миллиона предприятий Российской Федерации, оказывающих то или иное воздействие на природу, только 11,5 тыс. предприятий отвечает за 99% выбросов и сбросов. Около 15% российской территории по экологическим показателям находится в критическом состоянии. Бездействие может привести к необратимым последствиям для окружающей среды. Для преодоления существующего противоречия между развитием и сохранением природы необходимо найти баланс1. Это возможно при условии, если управленческие и другие решения будут приниматься с учетом экологических требований, неукоснительно выполняемых на практике.
«Основной особенностью современного этапа взаимодействия человека и природы является качественный рост влияния антропогенных факторов на окружающую природную среду, приводящий к истощению природных ресурсов и негативным изменениям в биосфере. Последние десятилетия XX века убедительно показали как опасность сложившейся ситуации, так и необходимость качественного изменения научно-теоретических, юридических, организационных и иных основ принятия и реализации решений, отражающихся на состоянии окружающей природной среды»2.
См.: Материалы совещания Председателя Правительства РФ 30 марта 2011 г. по вопросу «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России» См.: (посещение 31 марта 2011 г.).
См.: Сосунова И.А., Рыбальский Н.Г., Самотесов Е.Д. Методология и методика общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений. - М.: НИА-Природа, РЭФИА. С. 5.
Действующее экологическое законодательство, несмотря на установление экологических требований к хозяйственной и иной деятельности, является несовершенным и не обеспечивает принятие экологически значимых решений.
В этой связи в науке экологического права обоснованно высказывается предложение о необходимости правовой регламентации подготовки и принятия таких решений, в т.ч. с учетом концепции устойчивого развития. Так, обеспечение экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных решений и их выполнение в момент осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности рассматриваются учеными в качестве основных задач формирования экологического законодательства на базе концепции устойчивого развития. При этом создание основ эколого-правового обеспечения ее реализации должно находиться во взаимосвязи с механизмом подготовки и принятия экологически значимых решений3.
Понятие, содержание, элементы правового механизма принятия экологических значимых решений, проблемы его законодательного регулирования и реализации требуют специального научного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В науке экологического права специального монографического исследования темы диссертации не проводилось. Учеными рассматривались вопросы понятия экологически значимых решений (М.М. Бринчук, Е.А. Белокрылова, М.И. Васильева, О.Д. Шакирова), участия общественности в процедуре их принятия (М.М. Бринчук, М.И. Васильева, Н.С. Губская, О.А. Разбаш), в т.ч. в оценке воздействия на окружающую среду (Н.Н. Гришин), включая трансграничный аспект (О.А. Самончик). Г.В. Выпханова исследовала вопросы принятия экологообоснованного хозяйственного и иного решения, учитывающего мнение общественности при рассмотрении информационной
См.: Таловеров СЮ. Совершенствование эколого-правового механизма в условиях современной России // Юридический мир. 2009. № 4. С. 56-59.
5 составляющей оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.
Наиболее полно перечисленные вопросы раскрыты М.М. Бринчуком в рамках правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений, включая его элементы - оценку воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, экологическую экспертизу, экологическую сертификацию и экологический аудит.
Эти элементы исследовались в научной литературе в качестве самостоятельных эколого-правовых мер - оценка воздействия на окружающую среду (Е.Е. Вылегжанина и др.), экологическая экспертиза (В.И. Андрейцев, Т.В. Злотникова, О.Н. Сапранова и др.), экологическая сертификация (А.К. Веселов), экологический аудит (С.Л. Байдаков, И.Г. Иутин, Е.В. Марьин, Г.П. Серов, Т.З. Юсупов).
К теме исследования относятся также работы, в которых рассматривалось понятие «экологические требования» (М.М. Бринчук, Р.Ц. Доржиева, Н.Ф. Реймерс, О.Н. Сапранова, Б.Б. Судавичюс, Ю.Р. Храмова).
Эти научные разработки подтверждают актуальность темы настоящего диссертационного исследования. Вместе с тем они свидетельствуют об отсутствии комплексного рассмотрения правовой регламентации механизма принятия экологически значимых решений.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе подготовки, принятия и реализации экологически значимых решений.
Предмет исследования составляют правовые нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с подготовкой, принятием и реализацией экологически значимых решений, в т.ч. при проведении оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита; федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты
6 органов местного самоуправления в этой области, а также материалы судебной практики.
Цели и задачи исследования. Целью работы является проведение комплексного анализа правовой регламентации механизма подготовки, принятия и реализации экологически значимых решений, выработка предложений по его оптимизации, включая совершенствование правового регулирования его элементов - оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита.
Исходя из цели исследования, определены его основные задачи:
- исследование относящегося к теме диссертации понятийного
аппарата, используемого в научных разработках и предусмотренного
экологическим законодательством, обоснование определений понятий,
относящихся к теме работы;
проведение комплексного анализа экологического и др. отраслей законодательства РФ и субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области принятия экологически значимых решений, в т.ч. при проведении оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита, выявление существующих проблем и противоречий, обоснование предложений по совершенствованию и развитию этих направлений экологического законодательства, обеспечивающих учет мнения общественности и гарантии общественного участия в процедурных вопросах;
анализ и учет при обосновании предложений по теме исследования положений международных актов, относящихся к обеспечению участия общественности в решении вопросов, касающихся реализации экологических прав и охраны окружающей среды.
Методологической основой исследования послужили теоретико-правовые основы экологического законодательства и права. При проведении диссертационного исследования были использованы универсальные методы
7 - исторический, диалектический, эмпирический, логический; общенаучные методы познания - анализа и синтеза, обобщения и т.д., а также специальные юридические методы - понятийно-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. В работе были использованы системно-структурный и комплексный исследовательские подходы. Применение различных методов и подходов в их сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь обозначенной цели.
Теоретической основой исследования послужили научные труды специалистов в области общей теории права, теории управления, ведущих ученых в области экологического, конституционного, административного и других отраслей права.
Исследование теоретико-правовых основ правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений осуществлялось на основе общетеоретических научных разработок С.С. Алексеева, А.В. Малько, а также с использованием трудов ученых конституционного и административного права (Ю.А. Тихомиров и др.), теории управления (В.Д. Граждан, Б. Гурней и др.), а также научных идей экологов (В.И. Данилов-Данильян и др.).
Основу теоретико-правовой базы исследования составили работы ученых - специалистов в области экологического права: В.И. Андрейцева, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, Т.В. Петровой, О.А. Самончик, О.Н. Сапрановой, Ю.Р. Храмовой и др.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция РФ, экологическое и иное законодательство РФ и субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, относящиеся к теме исследования, международные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды.
Эмпирическую основу исследования составили аналитические данные о состоянии и об охране окружающей среды в РФ, материалы правоприменительной, в т.ч. судебной, практики по принятию экологически значимых решений при проведении оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита, данные об участии общественности в этих процедурах, опубликованные в отчетах и периодической печати.
Научная новизна диссертации состоит в том, что работа представляет собой первое комплексное монографическое исследование правового механизма подготовки и принятия экологических значимых решений. Диссертантом дано определение понятий «экологические требования», «экологические значимые решения», определена процедура их принятия.
В работе выявлены проблемы и обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, направленного на обеспечение принятия экологически значимых решений при проведении оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, экологической сертификации и экологического аудита как элементов такого механизма.
Даны определения терминов «участие общественности в механизме принятия экологически значимых решений», «общественность», «заинтересованная общественность», внесены другие предложения, направленные на повышение эффективности общественного участия и учета мнения общественности в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Экологические значимые решения - это результат выбора и принятия варианта хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и/или негативным воздействием на природу, основанного на учете экологических требований, обеспечивающих
9 предотвращение, снижение негативного воздействия этой деятельности на окружающую среду, восстановление ее благоприятного состояния.
2. Основываясь на существующих в теории управления подходах к
определению процедуры управленческого решения предлагается
применительно к экологически значимым решениям выделять этапы (стадии)
подготовки, принятия и выполнения, в том числе контроля, охватывающие
следующие управленческие функции: познавательно-аналитическую (сбор,
обобщение и систематизация экологической и другой информации на стадии
подготовки экологически значимого решения); оценочно-экспертную
(рассмотрение и оценка возможных, в том числе альтернативных вариантов
экологически значимых решений на этапе их подготовки с привлечением
экспертов и общественности); прогнозно-целевая (выработка специалистами,
учеными прогноза реализации оптимального экологически значимого
решения с учетом баланса экологических и других целей); морально-
правовая и документационно-архивная (нормативно-правовое
сопровождение подготовки и принятия экологически значимого решения,
адекватного его цели, придание ему правовой формы); организационная
(определение системы органов управления, обеспечивающих подготовку,
принятие и реализацию экологически значимого решения, включая
информирование общественности и контроль его исполнения).
3. Экологические требования определены как предъявляемые к
хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или
их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации и ее субъектов, природоохранными
нормативами, государственными стандартами, техническими регламентами и
иными нормативными документами, которые направлены на охрану
окружающей среды, восстановление природной среды, рациональное
использование и воспроизводство природных ресурсов, обеспечение
экологической безопасности в интересах настоящего и будущих поколений.
10 При подготовке и принятии экологически значимых решений необходимо обеспечить выполнение общих и специальных экологических требований, предусмотренных для отдельных стадий и видов хозяйственной и иной деятельности, учитывающих специфику состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов, а также отражающих объективные законы развития природы.
Обосновывается необходимость принятия Федерального закона «Об оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе» с включением в него: понятий ОВОС и экологической экспертизы, их видов, принципов, объектов, порядка проведения, ответственности за его нарушение. Реализация этой идеи целесообразна с позиции преемственности в праве и необходимости создания единой стабильной нормативной правовой базы проведения ОВОС и экологической экспертизы в целях подготовки и принятия экологически значимых решений.
Обосновывается возможность и необходимость уточнения принципа обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы, предусмотренного в ст. 3 Федерального Закона «Об экологической экспертизе», изложив его в следующей редакции: «принцип обязательности при проведении экологической экспертизы учета требований экологической безопасности, закрепленных в нормативах качества окружающей среды, других нормативах и нормативных документах в области охраны окружающей среды, а также предусмотренных техническими регламентами и экологическим законодательством». Это позволит избежать неопределенности доктринального понимания экологической безопасности и будет способствовать более высокой степени обоснования экологически значимых решений при проведении экологической экспертизы.
6. Предлагается законодательно закрепить обязательность учета
заключения общественной экологической экспертизы при проведении
11 государственной экологической экспертизы в целях обеспечения гарантий участия общественности в принятии экологически значимых решений.
7. Обосновывается необходимость закрепления в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» понятия «экологическая сертификация» и предлагается ее определение как подтверждение соответствия продукции (работ, услуг), процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации или иных объектов сертификации экологическим требованиям, установленным техническими регламентами, стандартами, сводами правил, иными нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами в целях охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов.
В Законе «Об охране окружающей среды» предлагается также закрепить открытые перечни объектов обязательной и добровольной экологической сертификации, распространив оба вида сертификации на продукцию, процессы, работы и услуги в экологической сфере.
Это позволит устранить существующие противоречия и несоответствия между экологическим законодательством и Федеральным законом «О техническом регулировании», а также будет способствовать более активному и эффективному внедрению экологической сертификации на практике.
8. Для оптимизации правового регулирования экологического аудита и усиления его действенности как элемента правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений, на наш взгляд, необходимо:
- внести в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
изменения, регламентирующие в общем виде цели, задачи, объекты, виды
экологического аудита, а также правовой статус его субъектов;
- принять специальный федеральный закон об экологическом аудите, в
котором следует установить случаи его обязательного проведения, статус
12 экоаудиторского заключения, процедуру и правовые гарантии качества оказания экоаудиторских услуг, ответственность аудиторских компаний;
- внести в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов
деятельности» дополнение, включающее в перечень лицензируемых видов
деятельности проведение экологического аудита.
9. Для повышения эффективности общественного участия и учета
мнения общественности в правовом механизме подготовки и принятия
экологически значимых решений предлагается учесть положения Орхусской
Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе
принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды и законодательно закрепить на федеральном уровне
следующие определения:
- «участие общественности в механизме принятия экологически
значимых решений» - это предусмотренный законом процесс реализации
экологических прав общественности в ходе взаимодействия с органами
государства, органами местного самоуправления, заказчиками намечаемой
(планируемой) хозяйственной или иной деятельности с целью приятия
экологически оправданных решений и контроля за их исполнением;
- «общественность» - это любой человек или группа лиц, любая
организация или их объединение;
- «заинтересованная общественность» не только общественность,
интересы которой затрагиваются или могут затрагиваться принятием
экологически значимых решений, но и та общественность, которая имеет
заинтересованность в этом процессе;
10. Обосновывается необходимость разработки и принятия специального
нормативного правового акта РФ, устанавливающего единые принципы,
формы и процедуры участия общественности в процессе принятия
экологически значимых решений, в котором также предусмотреть:
- требование и механизмы обязательного учета общественного мнения,
выявленного в рамках законодательно установленных процедур и
механизмов общественного участия;
- определить круг вопросов в области общественного участия,
передаваемых на уровень законодательного регулирования субъектов РФ;
- закрепить нормы о юридической ответственности за нарушение прав
общественности в процессе подготовки и принятия экологически значимых
решений, а также за принятие решений с определенным уровнем риска,
оценкой вероятности аварий и иных негативных последствий.
Практическая и теоретическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования экологического и др. законодательства РФ и субъектов РФ, в их нормотворческой деятельности, практике работы государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, осуществляющих подготовку, принятие и реализацию экологически значимых решений, а также в работе субъектов, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность. Материал, содержащийся в диссертации, может быть использован в учебном процессе, при чтении лекций, проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», подготовке спецкурсов по этой учебной дисциплине, проведении научно-исследовательской работы со студентами.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла апробацию на заседаниях сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук, кафедры государственного права юридического факультета ГОУ ВПО Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова. Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены автором в научных публикациях в юридических периодических изданиях, докладывались на научных и научно-практических конференциях:
14 «Российский парламентаризм: национальный и региональный аспект» (г. Владикавказ, декабрь 2009 г.), «Устойчивое развитие Северного Кавказа» (г. Владикавказ, декабрь 2010 г.) и др.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных источников. Структура диссертационного исследования и распределение материала по главам соответствуют основной цели диссертации.
Понятие, виды и правовая регламентация экологических требоваий
Вопрос об экологически значимых решениях, правовом механизме их подготовки и принятия является одним из неразработанных в науке экологического права. Термин «экологически значимые решения» применяется главным образом в эколого-правовых научных исследованиях. Как отмечает О.Д. Шакирова, этот термин упоминается и в прямую, и косвенно, но везде как нечто устоявшееся, не требующее отдельного определения4. Одни авторы используют это словосочетание как одно из основополагающих понятий в их системе доказывания5, другие же авторы косвенно ссылаются на это понятие, говоря на смежные или близкие темы . При этом термин используется по-разному, в разных контекстах и даже имеет разное значение7. Учеными используются также сходные термины — «эколого-обоснованные и эколого-ориентированные решения», «эколого-значимые решения»8.
В российском законодательстве термин «экологически значимые решения» практически не встречается. В законах и подзаконных нормативных правовых актах содержатся нормы, предусматривающие необходимость принятия различных решений, например, в области обеспечения радиационной безопасности (п. 1 ст. 13 Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»9), решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние водных биоресурсов (п. 5 ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» ), об осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст. 1, 3, 73 и др. Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»11), хозяйственных решений, способных повлиять на объекты животного мира и среду их обитания (ст. 20 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ О животном мире« ) и т.д. В данных случаях указываются именно виды тех или иных экологически значимых решений.
В международных нормативных правовых актах в области охраны окружающей среды также отсутствует единообразие терминологии при подготовке и принятии решений. В научных исследованиях обращается внимание на то, что в документах по экологической тематике содержатся такие термины как «решения, касающиеся окружающей среды» , «решения в области охраны окружающей среды», «решения, имеющие значительные последствия для окружающей среды»15, «решения по вопросам охраны окружающей среды»16. Термин «эколого-значимые решения», «экологически значимые решения» используется в Словенской Декларации европейских неправительственных экологических организаций17.
На наш взгляд, термин «экологически значимые решения» является предпочтительным, поскольку в самом общем виде объединяет решения, принимаемые в экологической сфере. При этом возникает необходимость выработки оптимального определения правового понятия «экологически значимые решения» в наибольшей степени отвечающего его содержанию.
В науке экологического права этот вопрос до настоящего времени не решен и продолжает оставаться дискуссионным.
По мнению М.М. Бринчука экологически значимые решения — это те решения, реализация которых оказывает воздействие на природу. Например, решение о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали, перепрофилирование Байкальского целлюлозно-бумажного комбината; выдача лицензии на заготовку древесины, добычу нефти, газа; распоряжение Правительства РФ «О переводе земель, занятых лесами первой группы, во в нелесные», Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия . Наиболее распространенными являются экологически значимые решения, связанные с предоставление земельных участков для строительства, утверждение генеральных планов городов и др.
В этих случаях речь идет об экологически значимых решениях, принимаемых органами государственной власти.
С точки зрения Е.А. Белокрыловой экологически значимые решения — это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов
Государство и право. 2000. № 9. С. 38. либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина19.
Однако в данном случае акцентируется правоприменительный аспект экологически значимых решений, поскольку в общетеоретической юридической- науке индивидуальные юридические акты выделяются в составе юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношении .
М.В. Васильева считает, что экологически значимые решения - это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом21.
Вместе с тем, во-первых, хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется не только органами власти, но также юридическими и физическими лицами, что следует из ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»"". Этими лицами принимаются важные экологически значимые решения, касающиеся данной деятельности, например, о разработке, финансировании и реализации экологических программ. Так, в 2008 г. ОАО «Лукойл» было принято решение об утверждении программы экологической безопасности на 2009 — 2013 годы и увеличении ее финансирования с 27 млрд. руб. до 57,5 млрд. руб. на реализацию 494 мероприятий23.
Экологическая экспертиза в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений
Эффективное функционирование правового механизма принятия экологических решений тесно связано с одним из основных критериев,-соответствия цели выбранного варианта решения экологическим требованиям, например, при определении допустимости реализации планируемой деятельности. При этом возникает необходимость учета научно обоснованных и законодательно закрепленных экологических требований в процессе подготовки и принятия конкретного экологически значимого решения. Соответственно для принятия правильных и обоснованных экологических решений важное значение имеет всестороннее исследование экологических требований.
В этой связи представляет интерес как доктринальное, так и легальное определение понятия «экологические требования».
Ведущий эколог Н.Ф. Реймерс определял экологические требования как «комплекс требований к качеству воздуха, вод, топлива, сырья, пищевой и промышленной продукции, к технологии производства, технологическим выбросам и методам их очистки и отвода» . Данное определение касается экологических требований к отдельным природным объектам и ресурсам, являющихся объектами экологического права, так и к объектам гражданского и других отраслей права. И, кроме того, оно не является универсальным, так как не распространяется на окружающую среду в целом и не затрагивает все виды экологических требований.
В науке экологического права понятие «экологические требования» исследовалось в работах М.М. Бринчука, Н.Ф. Реймерса, О.Н. Сапрановои Б.Б. Судавичюса и др.
При проведении научного исследования экологических требований Б.Б. Судавичюс определяет их «как меру должного отношения к окружающей среде, устанавливаемую на основании познания закономерностей функционирования окружающей среды под действием естественных и антропогенных факторов и определяющую поведение человека (общества) по отношению к окружающей среде и ее ресурсам в тех или иных ситуациях»113. При этом автор высказывает мнение относительно законов, действующих в окружающей среде, как источника экологических требований, отмечая, что к настоящему времени наукой не выявлены какие-либо особые «экологические законы».
Сами же «законы функционирования и развития биосферы» («экологические законы») лишь интегрированное понятие, охватывающее законы физики, механики, геологии, биологии и другие естественные законы, с одной стороны, и законы организации, управления и регуляции, с другой» Такие законы, действуя в совокупности, обеспечивают целостность и функционирование природы как сложной естественной системы.
Вполне обоснованно законам природы некоторыми учеными отводится важная роль в науке экологического права для выработки эколого-правовых мер, формирования и реализации государственной экологической политики и
В данном контексте заслуживает внимания понятие экологических требований, сформулированное М.М. Бринчуком при исследовании правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений, который рассматривает соблюдение экологических требований в качестве формального критерия обоснованности таких решений. По его мнению, под экологическими требованиями, которым должна соответствовать планируемая деятельность понимаются требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и -биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные наукой (в том числе экологической) и практикой и согласованные с законами развития природы»116.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что экологические требования устанавливаются в отношении окружающей среды в целом, ее отдельных природных объектов и природных ресурсов, исходя из законов существования природной среды.
При- этом следует учитывать, что «из зависимости выявления экологических требований от уровня познавательной деятельности, из факта бесконечности материи и познания следует вывод не только о субъективном характере экологических требований, но и вывод об их неограниченности»117. В этой связи, в науке отсутствует какой-либо подробный перечень экологических требований, несмотря на их важность для окружающей среды иобщества.
Вместе с тем, для подготовки и принятия экологически значимых решений важное значение имеют те экологические требования; которые включены в процесс правового регулирования. Как отмечал О.С. Колбасов, правовые нормы, определяющие экологические требования, являются «одним из элементов правового регулирования охраны окружающей среды»?18.
М:М. Бринчук, рассматривая экологические требования посредством права, определяет их как предусмотренные правовой нормой правила, устанавливающие норму должного поведения субъектов права окружающей среды, которым они адресованы, относительно природопользования и охраны окружающей среды от вредных последствий119.
Потенциал экологического аудита в правовом механизме подготовки и принятия экологически значимых решений
Для экологической сертификации, как добровольной, так и обязательной, равное значение для обеспечения экологической безопасности имеют все из перечисленных объектов - продукция (технические, технологические установки, двигатели, транспортные и иные передвижные средства и установки, при эксплуатации которых осуществляются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и др.), процессы, включая их полный перечень (например, перевозка, монтаж, наладка и эксплуатация технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах), работы и услуги, выполняемые и оказываемые, например, с применением методов генно-инженерной деятельности.
Аналогичное мнение высказывалось в научной литературе. Так, Т.В. Петрова при обсуждении проекта технического регламента «Об экологической безопасности» указывала, что в содержательном плане он должен устанавливать требования экологической безопасности к следующим объектам- технического регулирования:
Между тем согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «О техническом регулировании» объектом обязательного подтверждения соответствия, которое проводится в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента, может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации.
Применительно для обязательной экологической сертификации такой подход, на наш взгляд, является необоснованным, поскольку экологически опасными могут быть не только продукция, но и процессы, работы и услуги, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, жизнь и здоровья, человека, животных и растений. Это подтверждается гл. YII Федерального закона «Об охране окружающей среды» установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на всех ее стадиях — доэксплутационой, эксплуатационной и послеэксплутационной.
В этой связи для экологической сертификации представляется необходимым включение в состав объектов, подлежащих обязательной сертификации, наряду с продукцией, также процессов, работ и услуг.
Что касается идеи реформы технического регулирования, то в целом она является позитивной. Однако применительно к экологической сфере Федеральный- закон «О техническом регулировании» не позволяет обеспечить достижение целей и решения задач экологической сертификации. Этот Закон не способствует созданию правовых гарантий на государственном уровне для граждан и других субъектов, их защиты от опасной продукции, работ, услуг, не соответствующих экологическим требованиям. Между тем экологическая сертификация должна стать одной из эффективных правовых мер охраны окружающей среды и оздоровления экологической ситуации в России. Необходимо законодательное урегулирование ее статуса в качестве гарантии обеспечения экологических требований при принятии решения о реализации продукции, поступлении ее на рынок. Это позволит использовать потенциал экологической 123 сертификации как важного элемента правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений. Для достижения этих целей необходимо на законодательном уровне принять следующие изменения. Следует конкретизировать нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды», относящиеся к правовому регулированию экологической сертификации. В него необходимо внести изменения, предусматривающие понятие, цели и задачи экологической сертификации.
Используя общее определение сертификации, предусмотренное ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании», а также учитывая цели, задачи и принципы, объекты, указанные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», предлагается следующее понятие экологической сертификации: экологическая сертификация представляет собой подтверждение соответствия продукции (работ, услуг), процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации или иных объектов сертификации экологическим требованиям, установленным техническими регламентами, стандартами, сводами правил, иными нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами в целях охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов.
В Законе «Об охране окружающей среды» предлагается также закрепить открытые перечни объектов обязательной и добровольной экологической сертификации, распространив оба вида сертификации на продукцию, процессы, работы и услуги в экологической сфере.
На наш взгляд, это позволит устранить существующие противоречия и несоответствия между экологическим законодательством и Федеральным законом «О техническом регулировании», а также будет способствовать более активному и эффективному внедрению экологической сертификации на практике.
Состояние и перспективы правового регулирования участия общественности в принятии экологически значимых решений
Кроме того, следует решить и еще целый ряд проблем, препятствующих учету общественного мнения при проведении ОВОС, экологической экспертизы, принятии других экологически значимых решений.
Так, необходимость учета общественного мнения предусмотрена не только земельным, градостроительным, но» и экологическим законодательством. Наличие материалов ОВОС и протоколов общественного обсуждения необходимо для. государственной экологической экспертизы материалов выбора земельного участка. Соответственно- результаты информирования населения в соответствии со ст. 31 Земельного кодекса РФ и результаты публичных слушаний- по принятию градостроительных решений могут быть дополнительно использованы «в процессе ОВОС.
При отводе земельных участков и принятии градостроительных решений следует устранить дублирование процедур общественного участия и предусмотреть механизм учета выявленного мнения общественности. Такие нормы следует закрепить в экологическом законодательстве, исходя из потенциальной опасности и воздействий на окружающую среду любой намечаемой хозяйственной деятельности и с учетом комплексного характера данной отрасли.
В законодательстве нет единого подхода и критериев установленных для объекта обсуждений. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает возможность организации референдума по материалам отвода земельного участка. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации определяет обязательность общественных обсуждений по документации, являющейся объектом государственной экологической экспертизы. Градостроительный кодекс РФ сужает этот перечень до проектов генеральных планов поселений, городских округов, проектов планировки и межевания территорий, подготовленных на основании решения органа местного самоуправления. Проектная документация на строительство по Градостроительному кодексу РФ не подлежит общественным обсуждениям (слушаниям). Кроме того, указанные нормативные правовые акты по-разному определяют предмет обсуждения и его субъектов.
Общественная экологическая экспертиза как форма участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений также является недостаточно урегулированной и проблемной в данном контексте. Это связано в первую очередь с сокращением перечня объектов государственной экологической экспертизы, что существенно снижает возможности общественного участия в принятии таких решений.
Статья 22 Федерального закона «Об экологической экспертизе» предусматривает право общественной организации (объединения) на получение от заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе. В случае непредставления или отказа в представлении соответствующей документации общественная организация (объединение) может обратиться в арбитражный суд с иском о понуждении к представлению документации. На практике возникают проблемы предоставления документации для проведения общебственной экологической экспертизы даже в судебном порядке.
Проблема заключается в том, что заказчик имеет реальную возможность отказать в выдаче исходной документации, поскольку законодательно не установлена открытость документации ОВОС. Единственный нормативный правовой акт, регламентирующий требования к проектной документации в части ОВОС, - Инструкция по экологическому обоснованию намечаемой хозяйственной и иной деятельности, утвержденная Приказом Минприроды от 29 декабря 1995 г. № 539 , не содержит требований по поводу открытости этой документации. Такое положение негативно сказывается на практике.
Одним из гарантий обязательного предоставления документации необходимой для проведения общественной экологической экспертизы должны быть меры юридической ответственности, в частности, административной.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ334 установлена административная ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4), в т.ч.: за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализацию проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы (ч. 1); осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы (ч. 2), и за незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы (ч. 3).
