Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и нормативно-правовое регулирование общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия 18
1. Понятие общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия 18
2. Нормативно-правовое обеспечение общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия 43
3. Объективные и субъективные факторы возникновения экологических объединений, осуществляющих деятельность в сфере уничтожения вооружений 78
4. Принципы общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия 88
Глава II. Особенности правового регулирования общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия 94
1. Общая характеристика правовых форм общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия 94
2. Правовые формы общественного участия на стадии размещения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия 103
3. Правовые формы общественного участия на стадии проектирования объектов по уничтожению ядерного и химического оружия 109
4. Правовые формы общественного участия на стадиях строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации, реконструкции, ликвидации или технического перевооружения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия 155
Заключение 179
Нормативно-правовые акты 182
Литература 197
- Понятие общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия
- Объективные и субъективные факторы возникновения экологических объединений, осуществляющих деятельность в сфере уничтожения вооружений
- Правовые формы общественного участия на стадии размещения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия
- Правовые формы общественного участия на стадиях строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации, реконструкции, ликвидации или технического перевооружения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия
Введение к работе
На протяжении многих лет мировое сообщество стремится ликвидировать различные виды оружия массового поражения, что является комплексной, многоплановой и чрезвычайно сложной в реализации проблемой. Она требует одновременного решения как технических, проектных, строительных, так и эксплуатационных задач, создания необходимой правовой базы с учетом полного обеспечения технологической и экологической безопасности, а также экологических прав и законных интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
Это связано с тем, что окончание в 1980-х годах «гонки вооружений» привело к масштабным сокращениям численности стратегических наступательных вооружений в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки, а также в ряде других стран. Страны мира взяли на себя взаимные обязательства по уничтожению арсеналов оружия, хранящегося на их территории, в результате чего возникла необходимость в организации деятельности по размещению объектов по его уничтожению.
Данный процесс поставил перед каждой из вовлеченных в него сторон ряд серьезных проблем как социально-экономического, так и политического характера. Одной из наиболее важных является необходимость учета экологических прав и законных интересов граждан при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов уничтожения ядерного и химического оружия, а также обеспечение участия общественности в области решения экологически значимых проблем данного уровня.
Актуальность диссертационного исследования непосредственным образом связана с выполнением Россией международных конвенциональных обязательств по уничтожению запасов вооружений. В рамках подписанных соглашений и договоров (СНВ-1, СНВ-2, Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении и др.) на территории Российской Федерации предполагается размещение определенного количества промышленных объектов по уничтожению ядерного и химического оружия. В Российской Федерации расположено семь основных арсеналов хранения химического оружия (п. Горный (Саратовская область), п. Мардыковский (Кировская область), п. Леонидовка (Пензенская область), г. Почеп (Брянская область), г. Щучье (Курганская область), Удмуртская республика (п. Кизнер и г.
Камбарка), а также определенные предприятия военно-промышленного комплекса страны занимаются производством ядерного оружия.
Вопросы уничтожения вооружений и обеспечения прав общественности на участие в подготовке и принятии решений, связанных с размещением подобных объектов, актуальны как для Удмуртии, так и для России в целом. Для Удмуртской республики проблема уничтожения вооружений особенно важна, т.к. на ее территории располагается свыше 33% всего химического оружия Российской Федерации, которое необходимо уничтожить к 2012г. (г. Камбарка и п. Кизнер), а основная доля промышленных предприятий республики ориентирована на оборонное производство.
В соответствии с Федеральной целевой программой «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» от 24 октября 2005г. в Удмуртии в г. Камбарка с 2005 года был введен в действие объект по уничтожению люизита, в 2009г. планируется размещение объекта по уничтожению иприта в пос. Кизнер. Особая важность и уровень указанных объектов позволяет отнести их в категорию «экологически значимых», что в большинстве случаев порождает возникновение конфликтов у органов власти и управления с населением, проживающим в районах предполагаемого размещения данных комплексов, а также нарастание общей социальной напряженности в регионе, что, в конечном итоге, значительно замедляет выполнение Российской Федерацией международных конвенциональных обязательств в области уничтожения вооружений.
Отношения в области обеспечения участия граждан и общественных организаций в сфере принятия решений о размещения потенциально опасных промышленных объектов по уничтожению ядерного и химического оружия в настоящее время представляют проблемный формирующийся междисциплинарный правовой институт. Они складываются в процессе реализации норм международного, конституционного, экологического и ряда иных отраслей права.
Анализ нормативно-правового обеспечения этих отношений показывает, что номенклатура правовых источников по данной проблеме находится в стадии динамического развития. В то же время рядом известных ученых-правоведов (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, В.Н. Яковлев, А.К. Голиченков, и др.) подчеркивается, что формирование института участия общественности в процедуре принятия экологически
5.
значимых решений представляется законодательно необходимым для становления демократического правового государства в Российской Федерации, т.к. именно гражданские инициативы являются той движущей силой, которая способствует недопущению негативного воздействия на окружающую среду при размещении потенциально опасных промышленных объектов, к которым, согласно законодательству, относятся объекты по уничтожению ядерного и химического оружия.
Таким образом, деятельность по уничтожению вооружений непосредственным образом связана с защитой экологических прав и законных интересов населения, проживающего на территориях хранения химического оружия или существуют предприятия военно-промышленного комплекса, производящие разновидности ядерного оружия, где потенциально существует вероятность размещения объектов по его ликвидации.
При осуществлении указанной экологически значимой деятельности, как правило, наблюдается значительный подъем общественной активности, связанный с формированием гражданских инициатив в защиту конституционных прав в области охраны окружающей среды.
В период с 1999 г. по 2005 г. в Удмуртии возникло свыше десяти региональных общественных объединений («Правозащита», «Общественный экологический комитет», «Союз за химическую безопасность», «Комитет общественных советников» и т.д.), целью которых является осуществление общественного экологического контроля (организация и проведение экологических референдумов, общественных обсуждений, слушаний в рамках ОВОС, общественных экологических экспертиз и т.д.) на этапах подготовки и принятия решений, связанных с размещением объектов по уничтожению ядерного и химического оружия.
Все вышесказанное обусловило выбор темы диссертационного исследования, т.к. выявление и систематизация существующих форм и методов общественного участия в процедуре подготовки и принятия решений, связанных с размещением промышленных объектов высокого класса опасности, к которым относятся и объекты по уничтожению ядерного и химического оружия, в свете реализуемой Российской Федерацией политики разоружения на современном этапе является чрезвычайно важной задачей.
Целью диссертационного исследования является выявление и систематизация правовых форм и методов общественного участия, а также особенностей и проблем его реализации при процедуре подготовки и принятия решений, связанных с проектированием, строительством, вводом в эксплуатацию и иными стадиями хозяйственного процесса экологически значимых промышленных объектов по уничтожению ядерного и химического оружия на территории Российской Федерации.
Указанная цель предопределила постановку следующих задач:
- изучение имеющихся научных и практических исследований в области
определения форм и методов общественного экологического участия при принятии
экологически значимых решений;
- установление терминологической и правовой сущности понятий "экологически
значимые решения", "экологически опасные объекты", "общественное экологическое
участие", «общественная экологическая организация»;
- проведение системного комплексного анализа существующих нормативно-
правовых актов международного, федерального, регионального и местного уровней в
области обеспечения прав общественных объеданений на участие в экологически значимой
деятельности;
определение системы правовых форм и методов участия граждан и общественных организаций в процедуре подготовки и принятия экологически значимых решений, а также механизма их правовой реализации;
выявление особенностей правовых форм и методов общественного участия на стадиях хозяйственного процесса (проектирования, строительства, эксплуатации и др.) промышленных объектов высокого класса опасности, а также объектов по уничтожению ядерного и химического оружия;
- проведение сравнительно-правового анализа форм и методов участия
общественности по критериям наибольшей эффективности и максимальной степени
реализации закрепленных прав;
- анализ уровня и форм общественной активности на территориях хранения
химического оружия в Российской Федерации;
выделение особенностей участия общественности в области принятия решений о размещении экологически опасных производств на территории Удмуртской республики;
обобщение форм и методов общественной активности, существующей в районах хранения и уничтожения химического оружия на территории Российской Федерации и зарубежных стран;
предложение направлений по совершенствованию законодательства в области реализации форм и методов общественного участия в процедуре подготовки и принятия экологически значимых решений, а также общественного экологического контроля, осуществляемого на различных стадиях (этапах) экологически значимой деятельности.
Поставленные цели и задачи определили сущность и содержание предмета исследования.
Предметом диссертационного исследования являются материальные и процессуальные нормы, регламентирующие общественные отношения в области реализации правовых форм и методов общественного участия при подготовке и принятии экологически решений, связанных с проектированием, строительством, вводом в эксплуатацию и иными стадиями (этапами) объектов по уничтожению ядерного и химического оружия в Российской Федерации, а также законодательство зарубежных стран в области осуществления общественного экологического контроля в области ликвидации вооружений.
Сферой исследования по указанной проблеме являются:
- нормы права, а также правоотношения в сфере общественного экологического
участия;
практические особенности реализации указанных правовых норм; система законодательных и иных нормативных правовых актов международного, федерального, регионального и местного уровней;
особенности судебной и правоприменительной практика, касающейся участия граждан и общественных экологических организаций в области решения экологически значимых проблем;
проекты законов и иных нормативных правовых актов в сфере правового статуса общественности на уровне Российской Федерации и субъектов РФ;
- научные исследования, предметом которых являются правовые, политические,
философские, социальные, организационные, исторические и иные аспекты отношений в
области участия общественности в процедуре участия экологически значимых проблем.
- материалы по истории общественного экологического участия и зарубежный опыт
в данной области.
Эмпирическую основу работы составляет опыт деятельности Центров по работе с общественностью, расположенных на территориях арсеналов хранения химического оружия Российской Федерации, Комитетов Общественных Советников, созданных при администрациях Боткинского, Кизнерского и Камбарского районов Удмуртской республики, а также ведущих общественных объединений Удмуртской республики, осуществляющих общественный экологический контроль деятельности по уничтожению вооружений.
При написании диссертации применялся комплекс методов, а именно исторический, статистический, сравнительно-правовой и конкретно-социологический методы научного познания. Диссертантом также использовались иные общие и частные методы научного исследования.
Степень разработанности темы. О значимости и своевременности темы диссертационной работы свидетельствует степень ее исследованности. В настоящее время отсутствуют комплексные теоретические разработки в области правовой регламентации форм и методов участия общественности в процедуре подготовки и принятия решений, связанных с ликвидацией вооружений. Большинство имеющихся исследований освещают лишь некоторые аспекты данной проблемы, т.е. только определенные формы и методы общественного участия (например, порядок организации и проведения экологических референдумов, общественных экологических экспертиз, общественных слушаний в рамках процедуры ОВОС и т.д.). Системного правового анализа форм и методов общественного экологического участия в процессе размещения объектов по уничтожению вооружений не производилось.
Формулирование и обоснование теоретических положений, выводов и рекомендаций осуществлены на основе изучения работ в области общей теории права, международного, конституционного, экологического и природоресурсного права.
За основу написания диссертационного исследования были положены общие положения общественного участия, рассматривающиеся в рамках теории государства и права, конституционного права России и международного права. Среди них можно выделить следующие учебные пособия и монографии: Алексеев С.С. 1981, 1982; Венгеров А.Б. 1996; Комаров С.А. 1994; Лазарев В.В. 1992; Матузов Н.И., Малько А.В. 2003; Хропанюк В.Н. 1995. В области политико-правового статуса общественных объединений наиболее значительные выводы диссертанта базировались на работах Авакьяна С.А. 1996, Бережнова А.Г. 1991; Витрука Н.В. 1979; Люшера Ф. 1993; Матузова Н.И. 1972; Мюллерсона Р. 1991; Хабермаса Ю. 1995; Четвернина В.А. 1993; Шайкенова Н.А. 1990; Эбзеева Б.С. 1992. Международно-правовые аспекты общественного экологического участия в процедуре принятия решений в области разоружения затрагиваются Тункиным Г.И. 1999; Колосовым Ю.М., Кривичиковым Э.С. 1996-1997; Лукашук И.И. 1996; Черниченко СВ. 1993. Правовой статус международных общественных экологических организаций исследуется Кольяром К. 1973, Ашавским Е.М. 1980, Топорниным Б.Н. 1998, Шибаевой Е.А. 1986-1988 и др. Вопросы международной безопасности, в том числе и процедуры разоружения, рассматриваются Арцибасовым И.Н., Егоровым С.А. 1989, Блищенко И.П. 1984, Полторак А.И., Савинским Л.И. 1976, Скакуновым Э.И. 1983, Собакиным В.К. 1984, Кузнецовым В.И., Тузмухамедовым Р.А., Ушаковым Н.А. 1972 и в других монографиях.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, нормативные акты федерального, регионального и местного уровней, регулирующие отношения в области общественного участия в процедуре подготовке и принятия экологически значимых решений, нормативно-техническая документация, касающаяся регламентации этапов (стадий) хозяйственного процесса по промышленным объектам высокого класса опасности, а также экологическое законодательство США, Швейцарии, Германии и других стран Европейского Союза.
В эколого-правовой литературе проблемы общественного экологического участия затрагивались в рамках общей теории экологического права О.С. Колбасовым (1993, 1997). В.В. Петровым (1991) и другими учеными. В форме систематизированного учебного материала освещались в авторских учебниках: В.Н Яковлевым (1988), В.В. Петровым
(1995), C.A. Боголюбовым (1996,1999, 2000, 2001, 2004, 2005). М.М. Бринчуком (1998, 2000), О.И. Крассовым (2002); О.Л. Дубовик (2004, 2005) в комментариях к законодательству под редакцией В.В. Петрова (1994), в практикуме по экологическому праву под редакцией А.К. Голиченкова (1997) и других работах.
Ряд теоретических и практических аспектов данной проблемы были рассмотрены в научных статьях о правовой регламентации общественного экологического участия в процедуре принятия экологически значимых решений, формах и методах участия общественности, а также защите экологических прав и законных интересов граждан при осуществлении экологически значимой деятельности (Боголюбов С.А. 1996, 1998, 1999, 2000, 2001,2002,2004,2005,2006 и т.д.; Васильева М.И. 1989, 1990, 1995,1996,1999, 2000, 2002, 2003, 2005 т.д.; Пакратов И.Ф. 1998; Бринчук М.М. 1996, 2000, 2002, 2003 и т.д.; Ларионов ГА. 1996; Яковлев В.Н. 1999, 2001, 2003 и т.д.); о состоянии экологического законодательства США в сфере общественного экологического участия (Краснова И.О. 1995, 1997, 2000, 2002); о гарантиях прав и свобод граждан при осуществлении хозяйственной или иной деятельности (Журавлев Ю.А. 1996; Круглое В.В. 1996, 1998, 2000; Злотникова Т.В. 2000, 2002, 2004 и т.д.); о правах граждан и общественных объединений на доступ к экологически значимой информации (Казанцев В. 2000; Аваков О. 2001) и других научно-исследовательских статьях.
В рамках исследований данной темы существует ряд монографических работ, посвященных правовому регулированию деятельности общественных экологических организаций в процедуре принятия экологически значимых решений (Боголюбов С.А. 1988, 1995; Васильева М.И. 1996, 2003; Захарченко Т. 1994; Колбасов О.С. 1976; Яковлева О.А., Мищенко В.Л., Устюкова В.В. 1996; Аксенова О. 1998; Халий И.А. 1997; Баришпол И.Ф. 1991; Гришин Н. 1997; Гусева Т. 1998) и ряд других.
На уровне кандидатских и докторских диссертационных исследований по указанной проблеме можно выделить следующие основные работы: Боголюбов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР. 1989; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. 1992; Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности. 1998; Азаров Г.И. Правовые вопросы организации и
деятельности общественных инспекций по охране природы. 1981, Анисимов А.П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты). 1997; Ашихмин И.М. Международно-правовое обеспечение экологической безопасности в военной деятельности. 1997; Байдаков С.Л. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан. 1999; Васильева М.И. Общественный интерес в экологическом праве. 2003; Вербицкий В.В. Правовое регулирование экологической безопасности РФ. 1999; Гобачев П.В. Право человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения законодательства Российской Федерации и международных стандартов. 1995; Гришин Н.Н. Правовые проблемы участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду. 2000; Петрова Г. В. Проблемы правовой охраны окружающей среды в деятельности международных организаций. 1982; Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в охране окружающей природной среды. 1989; Хмелева Е.Н. Правовые основы деятельности общественных экологических организаций. 1997; а также другие работы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в настоящей работе впервые предпринята попытка систематизации существующих правовых форм и методов общественного участия в процедуре подготовки, принятия и реализации экологически значимых решений по уничтожению ядерного и химического оружия.
В современной научно-правовой и исследовательской литературе предпринимались фрагментарные попытки обобщения нормативно-правового обеспечения и практики участия общественности в области принятия решений, связанных с размещением экологически значимых объектов по уничтожению вооружений. В основном, они касались отдельных аспектов данного процесса, т.е. рассматривались конкретные форм или методов общественного участия. С учетом того, что в Российской Федерации существует крайне незначительный практический опыт в области размещения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия (т.к. данные отношения только начинают складываться), в настоящее время отсутствуют научно-исследовательские разработки, касающиеся комплексного изучения правовых форм и методов участия общественности при
проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию объектов по уничтожению ядерного и химического оружия.
Диссертантом анализируются и обобщаются имеющиеся в международном и российском законодательстве правовые механизмы общественного экологического участия в области уничтожения вооружений, анализируется опыт деятельности общественных экологических объединений США, Германии, Швейцарии и других стран.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования правового регулирования в сфере общественного экологического участия диссертантом предложены конкретные практические рекомендации.
В результате проведенного исследования диссертантом получены следующие основные выводы и положения, выносимые на защиту:
Отношения в области уничтожения вооружений носят глобальный характер и, помимо правовых, технических, технологических, экономических и иных аспектов, должны включать процедуру обязательного привлечения общественности к решению вопросов о размещении объектов по утилизации ядерного и химического оружия.
Для реализации закрепленных Конституцией экологических прав и законных интересов граждан следует создать действенный правовой механизм привлечения общественности к участию в решении экологически значимых проблем, включающий правовые гарантии обязательного сотрудничества органов государственной власти, местного самоуправления, субъектов хозяйственной деятельности с общественностью при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений любого уровня, способных оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье человека. Для достижения данных целей могут быть созданы специальные уполномоченные консультативные органы, включающие в свой состав представителей всех указанных структур.
3. Формы и методы общественного экологического контроля должны
присутствовать на всех стадиях хозяйственного процесса (стадии размещения,
проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, ликвидации, реконструкции или
перепрофилирования) экологически значимых объектов. Для реализации указанных
положений следует дополнить ст. 12 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» положениями об общественных экологических инспекторах, которые должны обладать правом на посещение промышленных объектов, на получение документации, содержащей экологически значимую информацию и т.д. Деятельность общественных экологических инспекторов должна осуществляться в тесном сотрудничестве с государственными экологическими инспекторами.
4. Ст. 13 Федерального закона «Об охране окружающей среды» следует дополнить
положениями, устанавливающими обязанности должностных лиц органов государственной
власти и местного самоуправления, а также руководителей предприятий, учреждений и
организаций предоставлять экологическую информацию по общественным запросам, а
также меры юридической ответственности за ее непредоставление. Указанным законом
должны быть предусмотрены гарантии прав граждан и общественных объединений на
получение своевременной, полной и достоверной экологически значимой информации о
состоянии окружающей среды и природных ресурсов в районе реализации экологически
вредной деятельности на безвозмездной основе по первому требованию (исключение
может составлять плата за информацию, необходимая на ее сбор и обработку). Ст. 20
Федерального закона «Об уничтожении химического оружия» следует дополнить
положениями о том, что граждане, юридические лица, в том числе общественные
объединения имеют право на получение своевременной, полной и достоверной
информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению
химического оружия.
Общественные представители (наблюдатели) в составе государственной экологической экспертизе должны быть наделены правом совещательного голоса при утверждении заключения государственной экологической экспертизы, а в случае несогласия с ним правом на выражение особого мнения.
Считаем необходимым принятие Федерального закона «Об уничтожении стратегических наступательных вооружений» - комплексного правового акта, который бы всесторонне и многоаспектно регулировал отношения по уничтожению такого вида вооружений, являлся действенным механизмом снижения социальной напряженности, содержал бы особенности правовых форм и методов участия общественности на стадиях
подготовки, принятия и реализации решений о размещении объектов по уничтожению вооружений, а также служил реальной гарантией конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду при уничтожении ядерного оружия.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе основные теоретические выводы и определения могут быть использованы для формирования принципиально новой конструктивной политики органов государственной власти общей и специальной компетенции, органов местного самоуправления и должностных лиц, которые в силу своих полномочий занимаются разработкой и принятием экологически значимых решений и установлением диалога с общественностью.
В целях реализации грамотной скоординированной деятельности общественности концепция и основные положения диссертационного исследования могут быть положены в основу инструктивно-методического пособия для общественных экологических организаций Удмуртии и России, что позволиг применить заинтересованными субъектами все имеющиеся правовые способы и средства недопущения вредного воздействия планируемой промышленной, производственной или хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека. Необходимо подчеркнуть особую важность данного пособия для органов государственной власти и местного самоуправления, которые зачастую некомпетентны в вопросах построения диалога с общественностью при решении экологически важных вопросов, что является основной причиной возникновения напряженности и социально-экологических конфликтов в регионах.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе для преподавания дисциплин «Экологическое право» студентам, обучающимся по специальности «юриспруденция», а также спецкурса «Экология и общественность: правовые аспекты» для студентов-юристов экологической специализации.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического, аграрного и природоресурсного права Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета. Материалы диссертационного исследования с 2002г. стали основой учебного спецкурса «Экология и общественность: правовые аспекты» для студентов дневного отделения специализации
«экологическое, аграрное и природоресурсное право» в Институте права, социального управления и безопасности.
Основные теоретические положения диссертации нашли практическое применение некоторыми общественными экологическими организациями Удмуртии (Удмуртским региональным представительством международной организации Global Green, региональной общественной организацией «Общественный экологический комитет», Комитетом общественных советников при Боткинской, Кизнерской, Камбарской районными администрациями, региональной общественной организацией «Правозащита»).
В 2001г. результаты диссертационного исследования послужили основой комментированного пособия для депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики по этапам размещения комплекса по утилизации ракетных двигателей твердого топлива в Боткинском районе Удмуртской республики.
Автор диссертационного исследования являлся одним из организаторов и принимал активное участие в проведении экологического референдума в Удмуртской республике (1999г.), общественной экологической экспертизы и общественных слушаний, по проекту комплекса по утилизации ракетных двигателей твердого топлива в Боткинском районе Удмуртской республики (2000г.), а также был правовым экспертом в составе общественной экологической экспертизы по проекту размещения промзоны объекта по уничтожению люизита в г. Камбарка Удмуртской республики (2003г.).
В апреле 2006г. автором был разработан том "Нормативно-правовое регулирование охраны окружающей среды в районе реализации проекта размещения объекта по уничтожению иприта в пос. Кизнер Удмуртской республики", одним из разделов которого было "Участие общественности на этапах подготовки, принятия и реализации решений по объекту по уничтожению химического оружия в г. Камбарка Удмуртской республики".
С 2001г. по настоящее время диссертант является одним из участников проектов, организуемых по инициативе Российского Зеленого Креста и международной экологической организации Global Green, целью которых является экологическое образование учителей средних школ неблагоприятных районов Удмуртской республики, где уже имеются или планируется размещение объектов по уничтожению вооружений.
С октября 2006г. совместно с Центром информационных ресурсов ГУ Минприроды Удмуртской республики автором разрабатывается комплексная долгосрочная программа "Участие общественности в решении экологических проблем Удмуртской республики".
Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, перечня нормативно- правовых актов и библиографического списка.
Понятие общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия
Развитая система общественных организаций - неотъемлемый элемент гражданского общества. Независимые негосударственные формирования влияют на государственно-властные структуры при помощи установленных законодательством форм и методов общественного участия. Содержание их участия всегда непосредственно связано с определенными проблемами социальной жизни общества.
Эффективность функционирования общественных организаций находится в прямой зависимости от четкости терминологической базы, посредством которой структурируются общественные организации. Уяснение сути понятий и терминов является чрезвычайно важным как в теории, так и в правоприменительной практике, ибо исключается разночтение их смысла и тем самым снимаются неопределенность, взаимонепонимание, а нередко и конфликты.
Известно, что в действующем законодательстве для определения субъектов права на участие в принятии экологически значимых решений зачастую используются термины, не имеющие четко зафиксированных характеристик (например, население, жители, затрагиваемая общественность и т.д.), что не дает возможности их однозначной трактовки и применения. Представляется неясной степень допустимости включения в состав «общественности» лиц, работающих над природоохранным проектом, работников подрядных организаций, привлеченных для работы на экологически опасном объекте, и т.д.
Впервые в правовой научной литературе вопрос об экологической терминологии был рассмотрен О. Колбасовым: «Терминологическое взаимопонимание необходимо как условие дружной работы ученых и практиков в процессе развития экологического права» (и его применения. - Е.Б.). «Право как регулятор человеческого поведения тем более эффективно выполняет свою роль, чем более верно, концептуально и лингвистически выражены его констатации, предписания, запреты и дозволения»1.
Изучение существующих «терминологических блужданий» в отношении таких понятий, как «общество», «организация», «общественность», позволит определить сущность и содержание терминов «экологическая общественная организация», «общественное участие», «экологически значимые решения», «намечаемая хозяйственная и иная деятельность», «экологически значимые объекты», а, следовательно, установить и специфику их деятельности.
Названные термины рассматриваются с трех позиций: 1) международного законодательства; 2) российского законодательства; 3) науки.
Как нам это известно, впервые определение общественности было дано идеологом просвещенного абсолютизма Н.М. Карамзиным, который рассматривал его значение в принадлежности к понятию «общество», в участии, причастности или приобщении к чему-либо2.
Термин «общественность» большинством традиционно воспринимается как активная часть населения, способная выразить и отстаивать общественный интерес.
В Словаре русского языка определение общественности дается как понятие собирательное, означающее передовую часть общества, выражающую его мнение . Приведенные характеристики являются верными и отвечают сути понятия «общественность». Необходимо опираться на законное определение термина «общественность», которое следует рассматривать в контексте реализации экологически значимых решений и доступа к экологически значимой информации. Следует отметить, что этому определению современным российским законодательством к настоящему моменту практически не уделено достаточного внимания.
Впервые данный термин был упомянут Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, ратифицированной пятнадцатью странами мира и вступившей в силу в 1997 г. В ней определяется основное искомое понятие следующим образом: «общественность это одно или несколько физических или юридических лиц»5.
Аналогичное определение дано в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды . Это определение можно понимать достаточно широко. Под общественностью должно понимать любого человека, организацию или группу лиц, вне зависимости от места проживания или какого-либо статуса.7
Представляется весьма спорным включение в определенное Конвенцией понятие «общественность» юридических лиц. Юридические лица не имеют персонифицированного характера, не могут быть индивидуально определены, поэтому, на наш взгляд, они не могут быть составными элементами общественности, под которой мы понимаем совокупность граждан, то есть физических лиц, каждое из которых обладает соответствующими правовыми, личностными и иными характеристиками. Если в состав правоотношения и входит какое-либо юридическое лицо, то применительно к понятию «общественность» оно может быть представлено гражданами, обладающими определенным должностным статусом. Но, поскольку деятельность общественности всегда нацелена на защиту определенной сферы общественных отношений, на разрешение социально-экологических проблем, связанных с необходимостью реализации экологических прав граждан или общественных организаций, из состава общественности, на наш взгляд, необходимо исключить должностных и иных лиц, преследующих коммерческую или служебную заинтересованность (экологических экспертов и т.д.).
По нашему мнению, под термином «общественность» также нецелесообразно понимать экологические общественные объединения, профсоюзные организации, научные и технические общества, объединения товаропроизводителей, потребителей, предпринимательские структуры, товарищества собственников жилых помещений и другие объединения участников как по профессиональным и личным интересам, так и по месту жительства и иным признакам. Мы не разделяем точку зрения Н.Н Гришина на то, что общественность означает одно или несколько физических или юридических лиц, за исключением тех, кто должен принимать решения по обсуждаемым вопросам в силу своих служебных обязанностей8. Одно физическое лицо может быть представителем общественной организации или общественности, но никак не общественностью. Во избежание путаницы в определении понятия «общественность», на наш взгляд, данный термин подлежит закреплению в законодателаном порядке. При этом важно размежевать права полномочия субъектов общественности в нормах и обозначить круг вопросов, решаемых ими в различных правовых демократических формах (проведение референдумов, общественных обсуждений, публичных мероприятий и т.д.) и в иных формах местного самоуправления.
Объективные и субъективные факторы возникновения экологических объединений, осуществляющих деятельность в сфере уничтожения вооружений
Известно, что сущность, задачи, цели, структуру и технологии определенной организации формирует внешняя среда, то есть совокупность объективных и субъективных факторов, которыми обусловлено возникновение и функционирование общественных экологических организаций. Объективные факторы определяют характеристику явлений материального мира как существующих независимо от воли и сознания субъекта, противостоящих ему или взаимодействующих с ним. Объективное противопоставляется субъективному как основанному лишь на частном опыте знаний или действии конкретного субъекта .
«Субъект» и «объект» - понятия, которыми обозначают необходимых и взаимообусловливающих друг друга участников познавательного процесса или практического действия. Субъект как философская категория - это тот, кто познает и действует, то есть активно действующий и познающий, обладающий сознанием и волей индивид или социальная группа. Объект как философская категория - это то, что познается или на что направлена познавательная практическая и иная деятельность субъекта или социальной группы. Субъект и объект неразрывно связаны между собой и не могут существовать друг без друга, то есть если есть субъект, то непременно есть и объект, и наоборот. Объект - не просто внешний мир, природа и общество. Это та часть объективной действительности, которая вовлечена в процесс познавательной или практической деятельности субъекта.
Представления об окружающем мире и общественных отношениях формируются в результате не одностороннего воздействия объекта на субъект, а вследствие их взаимодействия. Такое взаимодействие носит общественный характер.
Современное экологическое состояние окружающей нас природы обусловливает необходимость не только ее познания, но и активного участия в предотвращении опасности жизни и деятельности человека. Так, в настоящее время состояние окружающей среды является весьма тревожным. Виднейшие ученые-экологи утверждают, что человечество уже живет в разрушающемся мире в условиях все нарастающего жестокого экологического кризиса, который постепенно превращается в кризис всей цивилизации9. Это выражается в истощении озонового слоя Земли, массовом сокращении биологического разнообразия на планете, загрязнении водных ресурсов и т.д. Такое тревожное состояние диктует необходимость образования и активизации деятельности общественных объединений в области охраны окружающей среды. Здесь должен проявиться субъективный фактор. Об этом, как уже говорилось, прямо записано в ст.ЗО Конституции РФ.
Объективные факторы возникновения и функционирования общественных экологических организаций. Не вдаваясь в содержание взаимодействия объекта и субъекта в области экологических отношений, отметим следующее. Общественные организации экологической направленности возникают тогда, когда органы государственной власти не в состоянии (экологически и организационно) своими усилиями решить «кричащую» экологическую проблему, а также тогда, когда необходимо защитить нарушенный экологический интерес, что записано в Конституции Российской Федерации.
Исследуемая нами проблема общественного экологического участия рассматривается применительно к области уничтожения вооружений, поэтому к основным объективным факторам возникновения и функционирования общественных экологических организаций мы отнесем консолидированную политику стран мирового сообщества, направленную на сокращение и уничтожение запасов стратегических наступательных вооружений. Считаем, что в целях уяснения особенностей правовых форм и методов участия общественности на стадиях подготовки и принятия решений, связанных с уничтожением ядерного и химического оружия, сфера отношений в области сокращения и уничтожения запасов стратегических наступательных вооружений -разоружение - требует более тщательного изложения. Сразу следует подчеркнуть, что данный фактор является основополагающим объективным фактором возникновения и функционирования только для общественных экологических организаций, целью которых является защита прав и законных интересов граждан в области уничтожения вооружений
Разоружение как основной объективный фактор возникновения и функционирования общественных экологических организаций, участвующих в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия. В настоящее время все большую значимость приобретает одна из глобальных проблем человечества, затрагивающая интересы многих стран - проблема безопасного уничтожения запасов ядерного и химического оружия.
На протяжении многих лет мировое сообщество стремится ликвидировать ядерное и химическое оружие как оружие массового поражения, что является комплексной, многоплановой и чрезвычайно сложной в реализации проблемой95. Завершившаяся в 1980-х годов «гонка вооружений» привела к масштабным сокращениям численности стратегических наступательных вооружений в Российской Федерации, Соединенных Штатах Америки, а также в ряде других стран. Страны мира взяли на себя взаимные обязательства по уничтожению арсеналов оружия, хранящегося на их территории, в результате чего возникла необходимость в организации деятельности по размещению объектов по его уничтожению .
В современных условиях проблема уничтожения вооружений - многосторонняя проблема, включающая социальные, экономические, технические, технологические и правовые аспекты. В последнее время они становятся предметом все более интенсивного изучения.
Процесс уничтожения вооружений поставил перед каждой из вовлеченных в него сторон ряд серьезных задач как социально-экономического, так и политического характера. Одна из них - необходимость учета экологических прав и законных интересов граждан при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов уничтожения запасов ядерного и химического оружия и, как следствие, обеспечение участия общественности в области решения экологически значимых проблем данного уровня.
Следует отметить, что характерной чертой правового регулирования процесса уничтожения вооружении является его высокая международно-правовая регламентация . Это объясняется тем, что уничтожение ядерного и химического оружия - проблема общемирового масштаба, и вполне оправданным признается тот факт, что большая часть отношений в данной области урегулирована при помощи норм международного права.
Учет общественных интересов в процессе уничтожения запасов ядерного и химического оружия составляет объективную потребность мирового сообщества, что отражается уже в одном из основных положений международного права - принципе всеобщего уважения прав человека Это классический принцип международного права, который закреплен в важнейших международных актах, имеющих универсальный характер. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. установлено, что уважение основных прав и свобод человека, которые являются основой справедливости и всеобщего мира, обеспечивается и соблюдается, с одной стороны, подлинно демократическим политическим режимом и, с другой стороны, всеобщим пониманием и соблюдением прав человека9 . Соблюдение указанного принципа имеет важнейшее значение, поскольку при уничтожении ядерного и химического оружия во главу приоритетных задач должны ставиться обеспечение и защита экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Правовые формы общественного участия на стадии размещения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия
Правовые нормы, регулирующие порядок размещения предприятий и иных хозяйственных объектов и определяющие экологические требования к ним, составляют единый правовой институт. Этот институт имеет комплексный характер, поскольку данные нормы содержатся в разных отраслях законодательства: об охране окружающей среды, в градостроительном, земельном, водном, горном, лесном, санитарно-эпидемиологическом и т.д.
И. О. Крассов подчеркивает, что сущность и содержание института размещения промышленных и иных хозяйственных объектов во многом определяются тем, что и сами объекты, и земельные, водные, лесные ресурсы и участки недр являются объектами недвижимого имущества . Но на это коренным образом должна влиять совокупность экологических требований, определяющих возможность создания объекта недвижимости на соответствующем земельном участке, соблюдение которых предотвратило бы негативное воздействие на окружающую среду либо свело его к минимуму.
Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении и иных стадиях хозяйственного процесса устанавливаются в ст.34 Федерального закона «Обохране окружающей среды» На основании данной нормы размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации или ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда.
Вредное воздействие на окружающую среду напрямую зависит от вида объекта недвижимости и характера его использования в хозяйственных целях. Поэтому экологические требования дифференцируются в зависимости от этих условий. Например, особые природоохранные требования предусмотрены при размещении атомных объектов, отходов производства и потребления и т.д.
Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» определено, что размещение и сооружение ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения должно осуществляться на основании норм и правил в области использования атомной энергии и в области охраны окружающей среды. Также устанавливается, что решение о размещении и сооружении ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения должно быть принято с учетом: потребностей в них для решения хозяйственных и оборонных задач Российской Федерации и отдельных ее регионов; наличия необходимых для размещения указанных объектов условий, отвечающих нормам и правилам в области использования атомной энергии; отсутствия угрозы безопасности ядерной установке, радиационному источнику или пункту хранения со стороны расположенных вблизи гражданских или военных объектов; возможных социальных и экономических последствий размещения указанных объектов использования атомной энергии для промышленного, сельскохозяйственного, социального и культурно-бытового развития региона .
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не устанавливается специальных экологических требований к объектам по уничтожению ядерного и химического оружия. Думается, что в данном случае могут быть применимы нормы ст. 41 указанного закона, определяющей требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники. Устанавливается, что требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в полной мере распространяются на военные и оборонные объекты, вооружение и военную технику, за исключением чрезвычайных ситуаций, препятствующих соблюдению требований в области охраны окружающей среды.
Следовательно, порядок размещения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия соответствует общему порядку размещения промышленных, производственных, хозяйственных и иных объектов.
Стадия размещения любых промышленных, производственных или хозяйственных объектов является первоначальной, основной, поскольку на ней осуществляется выбор места размещения будущего строительства, который должен производиться в целях снижения негативного воздействия указанных объектов на окружающую среду. Материалы, обосновывающие выбор места размещения объектов, разрабатываются на альтернативной (вариантной) основе и базируются на детальном анализе исходной информации.
Порядок размещения промышленных и иных объектов определяется также природоресурсным законодательством.
Разделяя точку зрения В. В. Круглова131, считаем, что для более полного учета воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на природные ресурсы, экосистемы и здоровье человека необходимо на стадии размещения промышленных или иных объектов комплексно предусмотреть экологические требования ко всем природным ресурсам, то есть применительно к земельным, водным, лесным ресурсам, недрам, животному и растительному миру.
Правовые формы общественного участия на стадиях строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации, реконструкции, ликвидации или технического перевооружения объектов по уничтожению ядерного и химического оружия
В отличие от стадий размещения и проектирования экологически значимых объектов по уничтожению ядерного и химического оружия на остальных стадиях хозяйственного процесса участие общественности не имеет четкой правовой регламентации. Характерно, что в отличие от строгой системы форм и методов общественного экологического участия, осуществляемой на предыдущих стадиях хозяйственного процесса (этапах размещения и проектирования), формы и методы участия общественности, применяемые на стадиях строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации, реконструкции, ликвидации или технического перевооружения экологически значимых объектов по уничтожению ядерного и химического оружия, строго к ним не «привязаны». Это означает, что практически все указанные ниже правовые формы и методы участия граждан, населения и общественных экологических организаций могут быть применены на любой стадии хозяйственного процесса. Так, общественный экологический контроль, взаимодействие общественности с органами государственной власти и органами местного самоуправления, информирование населения о состоянии функционирования экологически значимого объекта и т.д. актуальны на всех стадиях (этапах) - от проектирования до ликвидации экологически значимого промышленного объекта.
Но отсутствие четкой правовой регламентации этих методов применительно к стадиям хозяйственного процесса может повлечь тот факт, что соблюдение экологических требований на этих стадиях останется вне требуемого надзора со стороны общественности. В силу этого, на наш взгляд, участие общественности рациональнее рассматривать не по отдельным стадиям создания экологически значимого промышленного объекта, а по применяемым правовым формам и методам участия общественности. К их числу мы относим общественный экологический контроль, общественный экологический мониторинг, взаимодействие общественности с органами государственной власти и органами местного самоуправления, судебную защиту нарушенных экологических прав граждан, информирование населения о состоянии функционирования экологически значимого объекта, общественные экологические инспекторы, общественный экологический аудит, участие в программах экологического образования и воспитания населения и т.д.
Рассмотрим некоторые вышеназванные правовые формы и методы участия общественности.
Известно, что общественный экологический контроль служит весомой гарантией обеспечения общественного экологического интереса. Такой контроль по действующему законодательству осуществляется общественными объединениями (некоммерческими организациями) в соответствии с их уставами220, а также гражданами в соответствии с законодательством.
Существуют различные подходы к определению общественного экологического контроля А.К. Голиченков выделяет три составляющие формирующегося механизма общественного контроля: во-первых, это - политический механизм непосредственного решения общественностью экологических проблем, который может реализоваться тремя путями: во первых, через референдумы и процедуру обсуждения населением экологически значимых вопросов; во-вторых, административный механизм участия общественности в решении экологических проблем, правовую основу которого составляют нормативные акты экологической (о предоставлении природных ресурсов в пользование, в контроле, экологической экспертизе и др.) и иных (о размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации экологически значимых объектов) отраслей законодательства.; в-третьих, это - судебный механизм воздействия граждан на принятие экологических решений, который включает в себя, в первую очередь, право и возможность граждан, общественных организаций обращаться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, здоровью человека и имуществу.
С.А. Боголюбов подчеркивает, что эффективность механизма общественного экологического контроля зависит от того, будет ли в экологическом и ином смежном законодательстве предусмотрен институт обязательного участия общественности в принимаемых экологических решениях .
Точки зрения указанных ученых мы, бесспорно, разделяем, в то же время они нуждаются в дополнениях. Эти дополнения включают следующие правовые формы: - непосредственная организация общественных объединений для защиты нарушенных экологических прав; - запросы, обращения и жалобы по вопросам осуществления экологически значимой деятельности в органы государственной власти всех уровней и в соответствующие органы местного самоуправления; - обращения в природоохранную прокуратуру; - организация и проведение экологического аудита; - защита экологических прав и свобод в судах общей юрисдикции и межгосударственных органах по защите прав и свобод личности; и т.д.
Для повышения эффективности названных и иных правовых форм участия общественности необходимо усилить правовые гарантии по их осуществлению. При этом такие гарантии должны устранить административные и правовые препятствия, попирающие экологические интересы граждан.
Рассмотрим некоторые формы и методы общественного экологического контроля.
Судебная защита экологических прав и свобод. Участие общественности в осуществлении правосудия предполагает защиту нарушенного права на благоприятную окружающую среду посредством обращения в суд. Общественные объединения имеют право предъявлять иски о прекращении вредной деятельности или о приостановлении вредной деятельности; иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, иски обжаловании незаконных действий государственных органов власти и должностных лиц, нарушающих права граждан. Можно обжаловать также непредоставление экологической информации, требовать привлечения должностных лиц к ответственности и возмещения вреда.
Между тем иски о прекращении экологически вредной деятельности наталкиваются на мощные экономические и административные препятствия. Когда экологически значимый объект уже «запущен» в эксплуатацию, с ним непосредственно связаны поставщик, обеспечивающий его сырьем, покупатели продукции; объект обеспечивает работой многих занятых на нем рабочих и служащих; его прибыли учитываются как источник налоговых доходов бюджетов разного ранга. Остановка производства при таких обстоятельствах болезненно сказывается на материальных интересах многих людей, на экономике района, города, региона и нередко страны в целом.
