Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Географические и социально-экономические условия как основа развития регионального экологического законодательства
1. Исторические аспект развития правовой базы и правоприменительной практики по Курской магнитной аномалии 13
2. Состояние окружающей среды и социально-экономические условия в регионе Курской магнитной аномалии 40
Глава 2. Характеристика нормативно-правовой базы охраны окружающей среды в районе Курской магнитной аномалии
1. Теоретические основы формирования экологического законодательства и характеристика федерального экологического законодательства как источника регулирования охраны окружающей среды и природопользования 56
2. Нормативные правовые акты Курской и Белгородской областей как источники экологического права 86
3. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления как источники экологического права 101
4. Нормативные и иные правовые акты природопользователей 113
Глава 3. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в районе Курской магнитной аномалии
1. Организационная основа правоприменения в сфере охраны окружающей среды и природопользования 126
2. Задачи и функциональная деятельность правоприменительных органов 153
Заключение 188
Список источников и литературы
- Исторические аспект развития правовой базы и правоприменительной практики по Курской магнитной аномалии
- Состояние окружающей среды и социально-экономические условия в регионе Курской магнитной аномалии
- Теоретические основы формирования экологического законодательства и характеристика федерального экологического законодательства как источника регулирования охраны окружающей среды и природопользования
- Организационная основа правоприменения в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Введение к работе
Актуальность темы. Первичным фактором социально-экономического развития любой территории выступает окружающая среда, обладающая определенным качественным своеобразием, уникальностью в сочетании насыщающих ее природных компонентов, различной мерой устойчивости природных систем к антропогенным воздействиям. На разных этапах развития общества степень взаимовлияния природных и социально-экономических факторов менялась по мере совершенствования орудий и средств производства, получения научных знаний и, в конечном итоге, ориентированности государства на достижение определенных целей.
Современный этап в решении проблем в системе «общество - природа», несмотря на все сложности переходного периода, переживаемого Российским государством, дает определенный шанс в пересмотре приоритетов, а именно возможность установления приоритета охраны окружающей среды над экономическими интересами.
Известно, что в настоящее время, как и в обозримом будущем, основу экономического развития Российского государства составляет использование его природно-ресурсного потенциала, причем, в первую очередь, на уже освоенных территориях, обладающих соответствующей инженерной и социальной инфраструктурой, где в течение многих десятилетий эксплуатируются природные объекты и где, следовательно, не требуется дополнительных существенных капиталовложений. Таким регионом является Курская магнитная аномалия.
Между тем, именно в этих регионах требуется проводить взвешенную экономическую политику, сопряженную с проведением комплекса реабилитационных мероприятий, связанных с оздоровлением окружающей среды, созданием благоприятных условий жизнедеятельности людей.
Правовой основой деятельности, связанной с воздействиями на окружающую среду и ее отдельные компоненты, включая меры по ее охране, восстановлению нарушенных экосистем, недопущению ее ухудшения, является механизм правового регулирования, основными элементами которого выступают право вые нормы, обличенные в определенные правовые формы и составляющие законодательство, а также правоприменительная деятельность как составная часть правореализующей деятельности. Следовательно, совершенствование указанных элементов механизма правового регулирования — залог улучшения качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.
Эффективность деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования находится в прямой зависимости от качества федерального законодательства, нормы которого прямо либо опосредованно регулируют указанные отношения. В этой связи требует анализа законодательство о реформе федеративных отношений и муниципального управления.
Тему исследования актуализирует и предстоящее обновление природоре-сурсного законодательства.
Если федеральное законодательство содержит универсальные нормы, не учитывающие региональные факторы (природные, экономические, социальные), то законодательство субъектов федерации и муниципальные нормативные правовые акты в основном призваны отразить указанные особенности. Уникальность ситуации заключается в том, что регион Курской магнитной аномалии расположен в границах территорий двух субъектов федерации - Курской и Белгородской областей. При схожих природных и социально-экономических условиях законодательство этих субъектов значительно разнится, поэтому его сравнительный анализ представляется актуальным.
Задача права как регулятора общественных отношений заключается не только в формулировании правил поведения, но и в создании механизма их реализации. Одним из направлений в реализации права является правоприменение, т.е. юридическая деятельность, осуществляемая соответствующими субъектами - органами управления, судами, прокуратурой.
Проводимая в настоящее время административная реформа внесла принципиальные изменения в идеологию управления, систему органов управления,
их компетенцию, в том числе и в области экологического управления, что также побуждает к исследованию этих процессов.
Все изложенное предопределяет актуальность данной проблемы и предпринятого исследования.
Предмет диссертационного исследования - исследуется система федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также нормативных правовых актов в данной сфере правоотношений, принятых в Курской и Белгородской областях, практика деятельности правоприменительных органов.
Цель диссертационного исследования — основной целью исследования является комплексное изучение особенностей правоотношений в сфере охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии.
Задачами диссертационного исследования являются:
- изучение ретроспективы правового регулирования указанных отношений в советский период;
- выявление конкретных экологических проблем региона Курской магнитной аномалии;
- исследование нормативной правовой базы федерального, регионального и муниципального уровня, регулирующей отношения в области охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии;
- анализ системы и компетенции органов экологического управления федерального и регионального уровня в регионе Курской магнитной аномалии;
- анализ практики деятельности судов и прокуратуры в области охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии;
- исследование функциональной деятельности правоприменительных органов в регионе Курской магнитной аномалии.
Научная разработанность темы и ее теоретическая и правовая основы. Проблемы охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии не были предметом специальных научных исследований.
При подготовке диссертационной работы изучены нормативные правовые и иные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней, регулирующие как общие требования в области охраны окружающей среды и природопользования, а также устанавливающие систему и компетенцию органов экологического управления, так и специальные, связанные с учетом особенностей указанных отношений в контексте предмета исследования. Кроме того, изучены локальные нормативные и иные правовые акты основной категории природопользователей в регионе Курской магнитной аномалии - недропользователей.
В процессе работы над диссертационным исследованием изучались труды представителей теории государства и права, науки конституционного, муниципального, административного, трудового права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.В. Бибичева, К.С. Вельского, А.Б. Венгерова, К.Н. Гусова, С.Л. Зивса, В.Б. Исакова, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича и др.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды представителей науки экологического и природоресурсного права советского и современного периодов: В.И. Андрейцева, СБ. Байсалова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Ю.А. Вовка, А.К. Голиченкова, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Н.Г. Жаворонковой, А.А. Забе-лышенского, Л.А. Заславской, Н.Д. Казанцева, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, Е.Н. Колотинской, И.О. Красновой, Э.С. Навасардовой, Е.В. Новиковой, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева, Ю.И. Тютекина, Ю.С. Шемшученко и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания — исторический, диалектический, логический, системный, а также специально юридические методы - сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное специальное исследование правовых проблем охраны окружающей среды в регионе Курской магнитной аномалии.
В работе на основе критического анализа деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, уполномоченных в области охраны окружающей среды и природопользования, сформулированы выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию организационно-правового механизма охраны окружающей среды и природопользования в регионе Курской магнитной аномалии.
Положения, выносимые на защиту.
1. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в качестве причины (источника) такой ситуации называет лишь техногенные аварии либо стихийные явления. В то же время наступление указанных последствий, которые позволяют квалифицировать чрезвычайную ситуацию, по крайней мере, как локальную, местную или территориальную, зачастую не является следствием аварий, а
представляет результат хозяйственной деятельности. Именно поэтому было бы целесообразным законодательное закрепление правового режима территорий с неблагоприятной экологической обстановкой, явившейся следствием суммарного воздействия хозяйствующих субъектов. Данная проблема в определенной мере решается в проекте федерального закона № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Правовой режим таких территорий должен включать меры по их экологической реабилитации, в том числе возлагая дополнительные, помимо платы за пользование (загрязнение) компонентами окружающей среды, имущественные (компенсационные) обязанности на природопользователей.
Это тем более важно для КМА, поскольку данные правовые меры будут одновременно распространяться на территории нескольких субъектов федерации, в частности в границах КМА, что требует установления зоны экологического бедствия федерального уровня.
1 См.: Собрание законодательства РФ, 26.12.1994, N 35, ст. 3648.
2.На территории Курской магнитной аномалии следует выделить 3 зоны, характеризующиеся тревожной экологической обстановкой.
Очевидно, что экологические проблемы должны решаться на всей территории КМА, однако в указанных зонах - в первую очередь. В этой связи можно говорить о необходимости зонирования территории КМА с выделением эколо-го-проблемных ареалов (территорий с кризисной экологической обстановкой) -зон, пострадавших в результате хозяйственной деятельности и требующих неотложных мер по их экологической реабилитации.
3. В результате изменения законодательства, связанного с реформой федеративных отношений и местного самоуправления, упразднена компетенция субъектов Российской Федерации в области осуществления экологического контроля. Лишение субъектов РФ права на реализацию функции государственного экологического контроля еще больше обостряет экологические проблемы в регионах. Отсутствие технического, финансового и кадрового обеспечения, а также правовой регламентации проведения муниципального экологического контроля не позволяет, на наш взгляд, органам местного самоуправления эффективно его осуществлять. Существует настоятельная необходимость восстановить функцию субъектов РФ на осуществление государственного регионального экологического контроля. Одновременно надо внести аналогичные изменения в ст.ст. 15 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» . Законодательно необходимо также закрепить признаки объектов, в отношении которых проводится государственный экологический контроль субъектов РФ.
4. В связи с тем, что проводимая в настоящее время административная реформа дезинтегрировала функции экологического управления, включая лицензирование воздействий на отдельные природные объекты и контрольно-надзорные функции, представляется целесообразным создание межрегиональной комиссии по экологической безопасности КМА из представителей органов
2 См.: Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
государственной власти и местного самоуправления Белгородской и Курской областей.
5. Учитывая специфику экологических проблем в регионе КМА, необходимо принять в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России» подпрограмму «Рациональное использование и охрана недр»3, в которой должна быть закреплена система мер, направленных на улучшение неблагоприятной экологической обстановки.
6. Силами двух субъектов Федерации невозможно кардинально улучшить экологическую ситуацию в этом районе. Поскольку КМА находится на территории нескольких субъектов РФ, предлагается разработать подпрограмму «Охрана окружающей среды в регионе КМА» в рамках ФЦП «Экология и природные ресурсы России». При этом не исключена возможность принятия такой подпрограммы одновременно с федеральной целевой программой социально-экономического развития Центрального федерального округа. Необходимость в такой программе обусловлена потребностями в комплексном подходе к разработке системы мероприятий по основным параметрам социально-экономического развития округа, включая улучшение экологической обстановки.
Принятию указанных целевых программ должна предшествовать разработка ТерКСОП Курской магнитной аномалии.
7. В целях защиты здоровья и жизни человека, сохранения благоприятной природной среды следует законодательным путем отказаться от сверхлимитного загрязнения окружающей среды и отдельных ее компонентов и тем самым от возможности беспредельного нанесения вреда природе. «Откупные» платежи не являются барьером на пути деградации экосистем и не восполняют в полной мере затраты на восстановление природных компонентов и здоровья населения.
8. Деятельность по добыче полезных ископаемых следует признать опасным промышленным производством с последующим введением обязательного
страхования имущественного риска деятельности и возможности использования страховых сумм в случае причинения вреда окружающей среде и здоровью населения на возмещение этого ущерба.
9. Для повышения эффективности правоприменения в области охраны окружающей среды и природопользования предлагается воссоздание упраздненных в Курской области природоохранных прокуратур.
10. Обязанность по выполнению природоохранных мероприятий новым природопользователем за предыдущего пользователя может включаться в качестве условия конкурса на право природопользования, если такая процедура предусмотрена законодательством о недропользовании и лесопользовании. Эти условия могут включаться в лицензии и иные разрешительные документы и при наделении правом природопользования без проведения конкурса (аукциона) - сделка под условием. Невыполнение прежним пользователем природоохранных мероприятий признается в качестве обременения для нового приро- допользователя.
Что же касается прежних природопользователей, то невыполненные ими природоохранные мероприятия должны оцениваться в денежном эквиваленте и признаваться долгами лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность.
11. Проведенное исследование горного и земельного законодательства, правоприменительной практики зарубежного, в том числе американского, правового опыта показывает, что правовое регулирование рекультивации земель и природного ландшафта в процессе недропользования, возвращения сельскому и лесному хозяйству изъятых для промышленных нужд территорий имеет существенные недостатки. В связи с этим формулируются предложения о распространении на общий лицензионный порядок пользования недрами специальных требований законодательства о соглашениях о разделе продукции и использовании фондов для проведения работ по ликвидации (консервации) месторождений полезных ископаемых, в том числе рекультивации нарушенных земель,
восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот. При этом должна быть законодательно закреплена обязанность недрополь-зователя вносить необходимые средства в ликвидационные фонды для финансирования работ по рекультивации нарушенных земель.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут быть использованы в дальнейших научных и учебных целях, в нормотворческой деятельно- , сти, практике работы государственных и муниципальных органов, реализую щих компетенцию в области экологического управления.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, отражены автором в научных публикациях, докладывались на международных научно-практических конференциях: «Образование в решении эко-проблем», 2001 г. Курский государственный университет, Курская государственная сельскохозяйственная академия; «Агроэкологические проблемы совре # менности», 2001г. Курская государственная сельскохозяйственная академия; «Современные проблемы земледелия и экологии», 2002 г. Научно- исследовательский институт земледелия и защиты почв от эрозии.
Автор принимал участие в разработке Закона Курской области «Об охране окружающей среды». Рекомендации по исследуемым вопросам направлены в
• Курскую областную Думу и Губернатору области с целью принятия нормативно-правового акта о первоочередных мерах по стабилизации экологической обстановки в городе Железногорске и Железногорском районе.
Материалы исследования, касающиеся состояния экологической системы региона, с соответствующими рекомендациями направлены в прокуратуру Курской области с целью обращения в Генеральную прокуратуру РФ с предложением о воссоздании на территории Курской области природоохранной прокуратуры.
Результаты исследования направлены также в Курский государственный медицинский университет и комитет здравоохранения Курской области с целью последующей выработки конкретных методов медико-санитарного характера, направленных на защиту здоровья граждан, проживающих в первую очередь на территории Железногорского района.
Материалы исследования используются в учебном процессе на юридическом факультете Курского государственного университета по курсу «Экологическое право».
Исторические аспект развития правовой базы и правоприменительной практики по Курской магнитной аномалии
Курская магнитная аномалия (КМА) - это большой железорудный бассейн, расположенный, главным образом, в пределах Курской и Белгородской областей, а также частично в ряде районов Брянской, Воронежской и Орловской областей, однако интенсивная промышленная разработка месторождений ведется на территории Курской и Белгородской областей.
Впервые магнитная аномалия была обнаружена в конце 18 века П.Б. Ино ходцевым при составлении карт Генерального межевания, имевшем целью точное определение границ земельных владений отдельных лиц, крестьянских общин, городов, церквей и других собственников земли, начатое в 1766 г. и за вершенное к середине 19 века. Генеральное межевание было вызвано частыми земельными спорами. Проверка старинных владельческих прав вызывала у дворянства сопротивление, поскольку в собственности помещиков к середине 18 века находились многочисленные самовольно захваченные казенные земли. Проведению Генерального межевания предшествовали создание 5 марта 1765 г. Комиссии о Генеральном межевании и издание Манифеста от 19 сентября 1765 г. с приложенными к нему Генеральными правилами. В 1766 г. на основе этих правил были изданы инструкции для землемеров и межевых губернских кан целярий и провинциальных контор. В процессе Генерального межевания земли приписывались не к владельцам, а к городам и селам. Инструкции подробно регламентировали условия отвода земель различным категориям населения и учреждениям. Составлялись планы отдельных земельных «дач», которые затем сводились в генеральные уездные планы. Генеральное межевание было всеимперским и обязательным для землевладельцев. Оно сопровождалось изучением хозяйственного состояния страны. Все планы содержали экономические примечания, включающие, в том числе сведения о качестве земель и лесов, о промыслах и промышленных предприятиях и др.
Именно в процессе этой деятельности и были обнаружены признаки месторождения. Изучение границ аномалии и выяснение глубин залегания руды велись с 1896 по 1918 г. В 1919 г. работы были возобновлены, а в 1920 г. принимается специальное постановление о комплексном изучении КМА. С 1920 г. начала работать Особая комиссия по исследованию КМА, возглавляемая И.М. Губкиным. После Великой Отечественной войны работы были возобновлены в более широком масштабе.
Первоначально была единая Курская губерния, в дальнейшем преобразованная в область, куда на правах уездных центров входили города: Белгород, Старый Оскол с прилегающими землями. В 1955 году Н.С. Хрущёв, активно занимавшийся вопросами передела территорий, отвёл южные районы Курской области для образования новой Белгородской области. Название КМА, принятое в 20-х годах, так и осталось объединительным названием Курского железорудного региона. В дальнейшем, ввиду нахождения основных залежей руды на территории Белгородской области, были построены Лебединский и Стойлен-ский ГОКи с открытым способом добычи и ГОК «КМА руда» с подземным способом, в г. Старый Оскол вступил в действие ещё и крупный Электрометаллургический комбинат.
Промышленное освоение месторождений КМА начато в 1952 г. вводом в эксплуатацию на Коробковском месторождении опытного рудника им. И.М. Губкина. В 1959-60 г.г. в строй действующих вступили рудники на Лебединском и Михайловском, а в 1969 г. на Стойленском месторождениях.
Для обеспечения деятельности формирующихся горнодобывающих предприятий началось строительство атомных электростанций - Курской и Нововоронежской. Период 50-80-х годов характеризуется высокой научной активностью в области исследования взаимодействия общества и природы, в том числе и в сфере той части правовой системы, которая регулирует отношения, связанные с воздействиями на окружающую среду. Дискуссия о понимании земельного права «в широком» и «узком» смысле5 завершилась «победой» сторонников последней точки зрения, поскольку законодатель счел необходимым дифференцировать правовое регулирование земельных, водных, горных, лесных, фаунистиче-ских отношений, что было оправдано, с одной стороны, политикой государства, направленной на активное вовлечение природных ресурсов в процесс материального производства, а с другой — упрощением юридической техники при регулировании этих отношений. В этот же период формируются теоретические и нормативно-правовые основы природоохранительного права, сначала выделяемого в качестве института, а затем и отрасли6. Параллельно с этими теориями развивается идея формирования комплексной отрасли права — экологического права или права окружающей среды.7
«Озабоченность» государства в решении экологических проблем отразилась в республиканских законах об охране природы, принятых в союзных республиках в конце 50-начале 60-х годов и явившихся, по сути, «мертворожденными», поскольку были лишены механизма реализации. Однако ученые-экологи последовательно доказывали необходимость принятия союзного закона «Об охране окружающей среды» (ряд авторов склонялся к идеи принятия Основ законодательства об охране окружающей среды Союза ССР и союзных республик, что позволило бы приблизиться к реализации идей сочетания экологических (природоохранительных) и экономических (природоресурсовых) отношений.
Экологическое законодательство того периода состояло из кодифицированных актов (союзных и республиканских) и законов - Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1969 г.), Земельного кодекса РСФСР (1970 г.), Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик (1970 г.), Водного кодекса РСФСР (1972 г.), Основ законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик (1975 г.), Кодекса РСФСР о недрах (1976 г.), Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.), Лесного кодекса РСФСР (1978 г.), Законов «Об охране животного мира» и «Об охране атмосферного воздуха» - союзного и РСФСР (соответственно 1980 г., 1982 г.).
Состояние окружающей среды и социально-экономические условия в регионе Курской магнитной аномалии
Курская магнитная аномалия — крупнейший в мире железорудный бассейн, в недрах которого на глубине 400-700 метров залегают миллиарды тонн железных руд, триллионы тонн железистых кварцитов, дополнительно присутствуют бокситы, сульфиды медно-никелевых руд, руд редких и благородных металлов. В верхних слоях сосредоточены запасы мела, мергеля - исходного сырья для производства цемента, имеются кирпично-черепичные суглинки и глина, строительные пески и щебень. Все это, а также выгодное географическое положение, близость к источникам недорогой энергии (Курская и Нововоронежская атомные электростанции), наличие сети железных и автомобильных дорог, благоприятные климатические условия делают бассейн КМА одной из важнейших сырьевых баз страны. Это тот регион, где воздействие человека на окружающую природную среду, интенсивно осуществлялось на протяжении 40-летней разработки и эксплуатации железорудного бассейна, поэтому нынешнее состояние природных объектов, социально-экономические параметры территории являются следствием его хозяйственного освоения. В связи с этим, представляется необходимым обозначить региональные экологические проблемы КМА и сформулировать организационно-правовые способы их разрешения.
Курская магнитная аномалия, в границах проведенных магнитных съемок составляет площадь 150 тыс. кв. км. Наибольший практический интерес представляет центральная часть КМА. Здесь находятся основные железорудные районы бассейна - Курско-Орловской, Старооскольский, Новооскольский и Белгородский, расположенные на территории Курской и Белгородской областей.
Как отмечается в Основных направлениях социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу, европейский центр России, где расположены субъекты РФ, на территории которых находится и КМА, образует собой экономическое ядро государства, основу его производственного и научно-технического потенциала и современного экономического уклада. Здесь сосредоточено около половины экономического потенциала России (более 2/5 ВВП и основных фондов, более 1/3 всего объёма промышленной продукции) притом, что занимаемая территория — менее 1/10 от общей площади страны. На территории региона существует развитая инфраструктурная система, в том числе крупнейшие аэропорты, железнодорожные и автомагистрали.
Характерная особенность региона заключается в том, что это староосвоен-ная территория. Поэтому одной из основных задач его экономического развития является перестройка структуры экономики, определение новых приоритетов индустриально-инвестиционной политики.
Экологические проблемы характерны для крупных городов, а также городов, в которых расположены предприятия металлургии, химической и горнодобывающей промышленности. Поэтому в качестве одной из важнейших задач развития Центрального региона выступает охрана окружающей среды и совершенствование природопользования, включая воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, усиление контроля за основными источниками загрязнения.
КМА расположена на территории региона, являющегося частью Среднерусской возвышенности, где находятся самые ценные и плодородные почвы в России - черноземы. Именно здесь берут начало реки: Северский Донец, Ока, Десна, Сейм, Ворскла и их многочисленные притоки. 15 % территории занимают смешанные, хвойные и лиственные леса.
Ценными частями степи являются урочища, пойменные луга, на которых произрастают реликтовые растения. Характерна высокая видовая насыщенность растительного мира - до 80 видов высших сосудистых растений на 1кв.м. Такой уникальный показатель, не встречающийся более в России, дал право профессору Московского университета - инициатору создания в 1935 году Центрально-Черноземного заповедника В.В. Алехину назвать эти степи «Курской ботанической аномалией».
В большей степени первоначальный доземледельческий ландшафт лесостепи в значительной мере изменен деятельностью человека. Много лесов вырублено, а большая часть степи распахана и вскрыта для железорудных работ.
Несмотря на это, в настоящее время в регионе имеются значительные площади, пригодные для обитания многих видов животных. На территории обитает 28 видов промысловых животных.
Уникальные запасы руды по своему количеству и качеству залегают всё-таки на достаточной глубине. Чтобы добраться до первых пластов надо проделать огромный объём работ. Снять слои земли до ста пятидесяти метров и глубже, установить целую систему дренажных шахт и штреков для откачки обильных грязевых вод, осуществить сильные взрывы залегающих пород, переправить миллионы тонн руды из карьера на дробильно-сортировочные фабрики. Для достижения поставленных целей необходимы мощные горнообогатительные комплексы.
С начала 50-х годов ускоренными темпами стала развиваться горнорудная промышленность КМА. Первоначально основной упор делался на добыче так называемых богатых руд, в которых уровень содержания железа превышает 60%. Вступила в действие шахта имени Губкина с подземным способом добычи. Возрастающие экономические потребности страны привели к созданию крупнейших горнообогатительных комбинатов (ГОКов), представляющих собой целые производственные комплексы, включающие в себя: карьеры открытой добычи, дробильно-сортировочные фабрики, обогатительные цеха, тепло-энерго предприятия, крупные хозяйства большегрузного автотранспорта и манёвренного железнодорожного состава. Основная задача была поставлена на переработку сотен миллионов тонн железистых кварцитов — сырья имеющего содержание железа до 35% , но залегающего в огромных количествах в карьерах, где уже выбрана богатая руда.
Теоретические основы формирования экологического законодательства и характеристика федерального экологического законодательства как источника регулирования охраны окружающей среды и природопользования
Активное формирование экологического законодательства в последнее десятилетие, с одной стороны, является отражением заинтересованности государства в урегулировании отношений, возникающих в области природопользования и охраны окружающей среды, с другой - следствием общей тенденции развития всех отраслей законодательства, их нормативно-правовое обновление в свете изменений социально-экономических и политических реалий.
Проблемы формирования экологического законодательства на современном этапе и тенденции развития этого процесса в будущем неоднократно обсуждались на научно-практических конференциях, являлись предметом научных исследований. 7
В силу того, что экологическое законодательство является составной частью системы российского законодательства, ему присущи все особенности, свойственные законодательству РФ, и в то же время оно характеризуется и рядом специфических черт, присущих ему как регулятору особой области общественных отношений - отношений в сфере взаимодействия общества и природы.
Особенностью экологического законодательства, как и некоторых других отраслей российского законодательства, является его многоуровневость, заложенная Конституцией РФ. Как отмечает СВ. Поленина, «система законодательства выступает в виде трех основных структур - иерархической («вертикальной»), отраслевой («горизонтальной») и федеративной. Главная особенность последней состоит в том, что она включает в себя совокупность федеральных нормативных правовых актов различной правовой силы, изданных в пределах сферы исключительной компетенции Российской Федерации и в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции РФ), с одной стороны, и совокупность, изданных каждым субъектом Российской Федерации законов и подзаконных актов — с другой. В свою очередь, принятые каждым субъектом Российской Федерации нормативные акты, начиная с конституции (устава) и заканчивая подзаконными актами, образуют построенную в соответствии с иерархической зависимостью подсистему актов данного субъекта».28 Соглашаясь с предложенной классификацией системы законодательства, тем не менее, отметим, что, на наш взгляд, не следует ассоциировать все нормативные правовые акты, принимаемые субъектами РФ с федеральным законодательством. Действительно, принятые в строгом соответствии с указаниями федеральных нормативных правовых актов законы и подзаконные акты субъектов РФ можно признать частью федеративной структуры законодательства. В то же время нормативные правовые акты, не соответствующие положениям Конституции РФ и иным федеральным нормативным правовым актам не должны признаваться частью федерального законодательства, а подлежат отмене и (или) требуют приведения в соответствие с федеральным законодательством. Более того, если федеральные нормативные правовые акты распространяют свое действие на всю территорию страны, то акты, принятые субъектом Федерации регулируют отношения в пределах только его территории. При отсутствии федерального закона по вопросам совместного ведения субъект РФ вправе принимать собственный нормативный правовой акт, что означает возможность существования регионального регулирования общественных отношений при отсутствии федерального акта. Ряд федеральных законов наделяет субъекта федерации компетенцией в регулировании отдельных сфер деятельности, следовательно, в этой части принятые субъектами федерации законы и иные подзаконные нормативные правовые акты будет отличаться друг от друга. В субъектах РФ развивается нормотворчество органов местного самоуправления. Причем их компетенция, в рамках которой осуществляется муниципальное нормотворчество, зависит не только от федерального законодатель ства. Каждый субъект федерации в настоящее время может наделять органы местного самоуправления дополнительными к установленным РФ полномо чиями. Как правило, они закрепляются в конституциях (уставах) субъекта РФ и законах о местном самоуправлении. Таким образом, характеризуя законода тельство Российской Федерации в современных условиях, правильнее было бы говорить о наличии в его структуре (системе) федерального законодательства, законодательства субъектов федерации и нормативных правовых актах, принимаемых органами местного самоуправления. Существует и еще один уровень нормотворчества - локальный, представленный нормативными актами, принимаемыми хозяйствующими субъектами в пределах их компетенции. Далее мы попытаемся дать краткую характеристику экологического законодательства в контексте его возможностей регулирования общественных от ношений в регионе старого хозяйственного освоения, где уже много лет име ются серьезные экологические проблемы, требующие, если не кардинального разрешения, но по крайней мере «смягчения».
Одной из проблем, связанных с развитием законодательства, является разграничение компетенции в соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. В литературе ставятся вопросы и о необходимости скорейшей реализации исключительной федеральной компетенции, например, до сих пор отсутствует документ, определяющий основы в области экологического развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71); достаточно проблематичным является вопрос исключительного управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71), в ряде случаев на основе договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между РФ и ее субъектами, а также соглашениями, заключаемыми федеральными органами исполнительной власти с субъектами федерации права по управлению федеральным имуществом, в качестве которого выступают и некоторые природные объекты, передаются субъектам РФ; дискуссионными остаются и вопросы правовой регламентации владения, пользования и распоряжения природными объектами, объявленными ГК РФ объектами недвижимости, поскольку гражданское законодательство Конституция РФ относит к исключительному ведению РФ (п. «д» ст. 71), а ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах - к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Еще несколько лет назад возникал вопрос о легитимности принятия субъектами федерации нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения в случаях отсутствия федеральных законов. Однако этот вопрос был решен Конституционным Судом в постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации,29 а затем п. 2 ст. З ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 4 июля 2003 г.)30. Подтвердил право субъектов РФ осуществлять собственное регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. В этот же ряд можно поставить вопрос о правомерности принятия на уровне РФ законодательных актов, имеющих достаточно ограниченный спектр действия и по сути являющихся «посягательством» на компетенцию субъектов РФ, предусмотренную ст. 73 Конституции РФ.
Организационная основа правоприменения в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Задача права как регулятора общественных отношений заключается не только в формулировании правил поведения, но и в создании механизма их реализации. Как писал Л.С. Явич: «Право представляет собой вполне реальный фактор социальной жизни, но, конечно, не только потому, что есть кодексы и собрания узаконений, а прежде всего потому, что государственная воля, выраженная в законах, находит и должна находить свое осуществление в поведении людей - граждан, исполняющих закон, судей, применяющих его санкции к нарушителям правовых требований, лиц, которые устанавливают между собой на основе закона юридические отношения, и т.д.».62
Применение права есть один из элементов (подсистем) механизма правового регулирования, представляющего собой, по мнению В.Б. Исакова, систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, - норм права, юридических фактов и актов применения права, правоотношений, актов реализации прав и обязанностей.63
Правоприменение осуществляется соответствующими субъектами — органами управления, судами, прокуратурой.
Субъекты, осуществляющие правоприменительную деятельность, можно подразделить на две группы.
Первую составляют органы, реализующие исполнительно распорядительные полномочия в указанной сфере отношений и именуемые органами государственного экологического управления, вторую - органы, в соответствии с Конституцией РФ, входящие в судебную систему России.
Одним из инструментов реализации экологической политики государства, обеспечения конституционных прав каждого на благоприятную окружающую среду, решения конкретных региональных экологических проблем является создание и функционирование органов экологического управления, причем ведущую роль в этом процессе играют органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления. Именно эти субъекты управления, наделенные соответствующей компетенцией, могут воздействовать на приро-допользователей, возлагая на них определенные экологически значимые обязанности (устанавливая нормативы воздействий на окружающую среду, проводя экологическую экспертизу, выдавая лицензии на право природопользования и т.д.), выявляя и пресекая экологические правонарушения, выполняя иные организационные мероприятия, направленные на улучшение качества окружающей среды, рациональное использования природных ресурсов (экологическое программирование и др.).
В литературе встречается несколько подходов к определению управления. Некоторые авторы выделяют управление в широком значении этого явления и в его узком значении. В.Е. Чиркин пишет: «Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В узком смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства... В широком смысле — это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных... отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной..., их органов, государственных служащих».
Э.С. Навасардова, поддерживая эту точку зрения, отмечает: «Государственное управление - сложный правовой феномен, призванный реализовать властные полномочия государства, обеспечить выполнение стоящих перед ним задач. В широком смысле «государственное управление» означает деятельность государственной власти, причем не только исполнительной, но и других ветвей власти, поскольку каждая из них, так или иначе, вносит «лепту» в управление социально-экономическим развитием общества».65
Исходя из данных определений, мы можем включить в систему органов управления не только органы исполнительной власти (в том числе муниципальные исполнительные органы) представительные органы государственной власти и местного самоуправления, но и судебные органы.
Не входят в эту систему структурные подразделения природопользовате-лей, реализующих задачи производственного экологического менеджмента, поскольку в отличие от органов государственной власти и местного самоуправления они лишены властных полномочий. Однако этот вид управления также призван сыграть положительную роль в соблюдении природоохранного законодательства, поддержании экологического благополучия региона.
С точки зрения урегулирования «экологических конфликтов» на региональном и локальном уровнях такой широкий подход к классификации органов экологического управления, на наш взгляд, оправдан.
Понятие управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования в литературе имеет различные трактовки.
О.С. Колбасов выводил понятие государственного управления в области охраны окружающей среды как систему учреждений и мер государственного воздействия на все жизненно важные стороны общественного бытия, влияющие на взаимодействие общества и окружающей среды.66
Ю.А. Вовк ставит знак равенства между управлением в области использования и охраны объектов природы и управлением природопользованием, в широком смысле этого понятия (имея в виду непосредственное или косвенное воздействие человека на все без исключения природные ресурсы, как земельные, водные, лесные, минерально-сырьевые, энергетические и т.п. так и удовлетворяющие физические духовные, эстетические потребности людей), обозначая его как организаторскую деятельность, направленную на обеспечение наиболее рационального использования природных ресурсов и всемерную охрану окружающей среды.67
И.Ф. Панкратов определяет государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды как организацию деятельности органов государства и общественных формирований по выполнению планов и мероприятий в области рационального использования природных ресурсов, охраны природы и улучшения окружающей человека среды.68
Б.В. Ерофеев относит данную сферу отношений к одной из функций государства «в лице его государственного аппарата, направленная на создание и поддержание необходимых параметров экологопользования в стране и охраны окружающей среды».69
СБ. Горельцев характеризует государственное управление в сфере экологии как организующую деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды.70
М.М. Бринчук определяет управление в сфере взаимодействия общества и природы как совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде.71
Э.С. Навасардова квалифицирует экологическое управление как способ воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеющий своей задачей их упорядочение, координацию и развитие для достижения определенной цели, а именно поддержания оптимального состояния окружающей среды, ее оздоровление, рациональное использование природных ресурсов и, в конечном счете, создание благоприятных условий для жизнедеятельности людей.
