Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и виды посягательств на атмосферный воздух 12
1. Понятие, признаки и составы правонарушений, посягающих на атмосферный воздух 12
2. Эколого-криминологическая характеристика нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха 29
3. Противоправность загрязнения атмосферного воздуха 49
4. Наказуемость деяний, посягающих на атмосферный воздух 71
Глава II. Разграничение уголовной и административной ответственности за загрязнение атмосферы 93
1. Общая характеристика административных экологических правонарушений в сфере загрязнения атмосферы 93
2. Место ответственности в системе административно-правовых средств охраны атмосферного воздуха. 106
3. Преступные посягательства на атмосферный воздух 123
4. Способы описания и основания разграничения преступлений и административных правонарушений, посягающих на атмосферный воздух 141
5. Загрязнение атмосферы как последствие других правонарушений 152
Глава III. Специфика иных видов юридической ответственности за загрязнение атмосферы 166
1. Дисциплинарные проступки и их разграничение с иными правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха 166
2. Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха 174
Источники 192
Библиографический список используемой литературы
- Понятие, признаки и составы правонарушений, посягающих на атмосферный воздух
- Эколого-криминологическая характеристика нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха
- Общая характеристика административных экологических правонарушений в сфере загрязнения атмосферы
- Дисциплинарные проступки и их разграничение с иными правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Загрязнение атмосферного воздуха -одна из самых важных экологических проблем в мире. Если употребление загрязненной воды можно ограничить путем ее дополнительной домашней очистки, то от вдыхания воздуха уберечься нельзя. Дыхание является беспрерывной функцией организма, человек за сутки вдыхает до 20 тысяч литров воздуха.
Как известно, загрязнение атмосферного воздуха может быть вызвано естественными (выветривание почвы, извержение вулканов, лесные и степные пожары, пыльные бури и т.д.) и антропогенными факторами, действие которых усиливается в связи бурным ростом объемов выпуска продукции, ростом потребления и другими процессами. Последствия загрязнения воздуха многообразны: разрушение зданий, ухудшение здоровья человека, изменение экосистем и т.п. Поэтому борьба с загрязнением атмосферного воздуха становится одним из основных приоритетов экологической политики во всем мире.
На уровне международного сообщества, отдельными государствами принимаются меры по предупреждению необратимых изменений качественного состояния атмосферного воздуха. Опасность представляют и глобальные, и локальные загрязнения, то есть сосредоточение вредных загрязнений в пределах определенной местности, если их содержание достигает размеров, непосредственно угрожающих здоровью населения. Именно здесь особенно велик потенциал юридических инструментов, в частности, мер ответственности, за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.
Загрязняющие вещества обладают различными токсическими свойствами. При проникновении в организм человека через органы дыхания, кожу или с пищей они представляют угрозу для его здоровья. Их неблагоприятное действие может проявляться в виде острых или хронических отравлений и различного рода других тяжелых заболеваний, атмосферное загрязнение в первую очередь влияет на сопротивляемость организма.
Данные об уровнях загрязнения атмосферного воздуха более чем в 100 городах России свидетельствуют, что значительная группа населения (15,2 млн.
_4-
человек) подвергается вредному воздействию взвешенных частиц; второе по масштабу место занимает бенз(а)пирен (13,9 млн. человек); и третье - фенол (10,4 млн. человек). В Государственном докладе Министерства здравоохранения РФ за 1999 г. приведены данные о негативном воздействии на здоровье россиян по 21 веществу. Результаты расчета рисков смерти от них учтены в Национальном плане действий по гигиене окружающей среды Российской Федерации на 2000 - 2002 гг. Например, только от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами число смертей равняется 21000, что составляет 7% ежегодных случаев смерти среди жителей этих городов. Вклад же канцерогенных загрязняющих веществ в смертность составляет 1-3% и не превышает 10% от смертности, вызываемой загрязнением атмосферного воздуха вообще.'
Действие указанных объективных обстоятельств усугубляется еще
несколькими факторами. Во-первых, традиционным отношением населения
России к экологическим проблемам, в особенности к загрязнению элементов
окружающей среды. Общественное сознание несмотря на многочисленные
сигналы оценивает загрязнение атмосферного воздуха как недостаточно важную
проблему, что, по-видимому, связано с представлениями о значительной
территории нашей страны, пренебрежением к здоровью и т.п. Это, в свою очередь,
порождает пренебрежение к эколого-правовым запретам и ограничениям: уровень
правонарушаемости в исследуемой сфере охраны атмосферного воздуха
чрезвычайно высок. Данные ежегодных Государственных докладов о состоянии
окружающей среды в Российской Федерации, ведомственной статистики МВД
РФ, прокуратуры и других ведомств весьма показательны: в 2001 г. в ходе
осуществления проверок должностными лицами МПР России и его
территориальных органов за соблюдением законодательства в области охраны
атмосферного воздуха было выявлено 25,8 тыс. нарушений. По результатам этих
проверок 209 дел передано на рассмотрение в суды, арбитражные суды и
прокуратуру, 140 из них рассмотрено. Возбуждено 3 уголовных дела. Более чем
4,7 тыс. лиц привлечено к административной ответственности. За нанесенный
окружающей среде ущерб предъявлено 223 иска на сумму 2,4 млн. руб.
1 Здесь и далее приводятся данные Государственных докладов о состоянии окружающей среды Российской Федерации за 1997 - 2001 гг. См. также: Онищенко Г.Г. Окружающая среда и состояние здоровья населения. / Экологическая безопасность: проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 13.
Ограничена, приостановлена или прекращена деятельность на 539 объектах.
Наконец, загрязнение атмосферы, носящее трансграничный характер, представляет угрозу не только для России, но и для всей планеты. В связи с этим необходимо использовать опыт зарубежных стран и международного сообщества в целом в области охраны такого важного средообразующего элемента, как атмосферный воздух.
Предметом исследования являются материальные и процессуальные нормы, регулирующие охрану атмосферного воздуха, практика их применения на территории нашей страны, а также уголовное законодательство об охране атмосферы некоторых зарубежных стран.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление специфики регламентирования и реализации юридической ответственности за загрязнение атмосферы.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
определение понятия и признаков правонарушений, посягающих на атмосферный воздух;
анализ состояния, структуры и динамики нарушений законодательства в области охраны атмосферы;
описание отдельных признаков составов правонарушений в области охраны атмосферного воздуха;
характеристика и оценка деятельности правоохранительных и иных контролирующих органов по выявлению и рассмотрению данных правонарушений;
выявление эффективности отдельных видов юридической ответственности, а также иных используемых в данной сфере правовых инструментов;
определение способов разграничения правонарушений в области охраны атмосферного воздуха;
- изучение зарубежного опыта, оснований и условий международно-
правовой ответственности.
Методология и методика. Методологической основой исследования является системно-функциональный подход к анализу и оценке правового регулирования экологически значимого поведения граждан и органов
государственной власти в области охраны атмосферного воздуха. В ходе настоящего исследования использовались методы сравнения, наблюдения, обобщения и т.д. Их применение дало возможность получать конкретные результаты и выводы на основе общих и частных методов научного познания: статистического, сравнительно-правового, логического, системно-структурного.
Формулирование и обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и выводов осуществлены на базе работ в области общей теории права, административного, уголовного, экологического права, криминологии, европейского и международного права охраны окружающей среды. Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области теории государства и права об основаниях, структуре и видах юридической ответственности, составе правонарушения: Васильева А.В., Венгерова А.Б., Лазарева В.В., Матузова Н.И., Малько А.В. и др. Работы по экологическому и природоресурсовому праву Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Быстрова Г.Е., Габитова Р.Х., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Духно Н.А., Ерофеева Б.В., Иконицкой И.А., Колбасова О.С, Краснова Н.И., Красновой И.О., Крассова О.И., Петрова В.В., Петровой Т.В., Фоминой Л.П., Чубукова Г.В. и других ученых послужили необходимой предпосылкой для конкретных выводов и оценок эффективности юридической ответственности и административно-правовых инструментов, используемых для охраны атмосферного воздуха. Труды специалистов в области уголовного права и криминологии, в частности, Гальперина И.М., Жалинского А.Э., Жевлакова Э.Н., Карпеца И.И., Кудрявцева В.Н., Наумова А.В., Плешакова A.M., Рарога А.И., Тяжковой И.М., Яцеленко Б.В. и др. позволили провести уголовно-правовой и криминологический анализ экологической преступности, а также толкование и оценку уголовно-правовых норм об ответственности за загрязнение атмосферы. Работы по вопросам международного права охраны окружающей среды Бергхольцаса И., Виноградова СВ., Колбасова О.С., Копылова М.Н., Кремера Л., Тимошенко А.С. явились базовыми для сравнительно-правового исследования регламентации вопросов ответственности за загрязнение атмосферы, для сопоставления требований международного и национального законодательства.
Нормативная база исследования - Конституция РФ, федеральные и
_7-
региональные законодательные и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, нормативно-техническая документация, уголовное законодательство Германии, Испании, Китая, Латвии, Голландии, а также акты международного законодательства.
Эмпирическую основу работы составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации; данные о состоянии окружающей среды, состоянии, структуре, динамике экологических правонарушений в России, опубликованные в ежегодных Государственных докладах о состоянии окружающей среды Российской Федерации за период с 1997 по 2001 годы или отраженные в иных формах ведомственной отчетности Госкомэкологии России и Министерства природных ресурсов Российской Федерации, МВД РФ, Минздрава РФ и других органов.
Степень разработанности темы исследования. Отечественная наука всегда уделяла значительное внимание различным аспектам правового регулирования охраны атмосферного воздуха: отдельные вопросы, связанные с охраной атмосферного воздуха, были исследованы такими учеными, как Бринчук М.М., Васильева Г.В., Жариков Ю.Г., Жевлаков Э.Н., Габитов Р.Х., Валиуллин Ш.М., Файзулин Г.Г. и др. Так, в диссертационном исследовании М.М.Бринчука ("Правовая охрана атмосферного воздуха в развитых капиталистических странах" - 1978 г.) впервые были проанализированы основные понятия объекта охраны, правовые инструменты охраны атмосферного воздуха и другие вопросы. Специальные работы (кандидатские диссертации) выполнены: Малышко Н.И. ("Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха от загрязнения" - 1979 г.), Малышевой М.Р. ("Охрана окружающей среды от шумового воздействия" - 1981 г.), Габитовым Р.Х. ("Правовая охрана атмосферного воздуха" - 1996 г.), Минниахметовым Р.Г. ("Правовые вопросы охраны атмосферного воздуха от загрязнения автотранспортом" - 1999 г.). Эти исследования в своей совокупности сформировали концепцию правовой охраны атмосферного воздуха в нашей стране, что позволило - с учетом реалий современной экологической ситуации в мире и Российской Федерации - более подробно рассмотреть наиболее злободневные проблемы.
В последние годы в ряде работ уже с учетом нового законодательства
исследуются отдельные вопросы правового обеспечения охраны атмосферного
воздуха. В частности, было подготовлено несколько кандидатских диссертаций:
Федоровым B.C. "Развитие законодательства Российской Федерации об охране
атмосферного воздуха" (2000 г.), исследовавшим теоретические положения и
'* предложившим ряд практических рекомендаций, направленных на
совершенствование законодательства об охране атмосферного воздуха, выявление
наиболее эффективных мер реализации этого законодательства, обоснование
целей, задач, этапов его дальнейшего развития; Намчуком А.В. "Загрязнение
атмосферы. Уголовно-правовые и криминологические аспекты" (2000 г.),
проанализировавшим историю развития природоохранного законодательства по
трем периодам (дореволюционному, советскому и на современном этапе),
исследовавшим состав преступления, предусмотренного ст.251 УК РФ, а также
криминологические и криминалистические аспекты проблемы борьбы с
загрязнением атмосферы. В 2000 г. Габитовым Р.Х. защищена докторская
диссертация на тему "Теоретические проблемы правовой охраны атмосферы
Земли в современных условиях", в которой исследованы вопросы названия
'* отрасли права ("воздухоохранное право"), предмет, структура, направления
развития законодательства об охране атмосферного воздуха, проблемы права собственности на атмосферный воздух.
Кроме того, обширный материал содержится в учебной литературе по
экологическому праву (Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Крассов
О.И.), по уголовному праву (Дубовик О.Л., Жевлаков Э.Н., Лопашенко Н.А.,
Плешаков A.M., Яцеленко Б.В. и др.), а также в комментариях к УК РФ, КоАП РФ
и РСФСР, в отдельных статьях. Их анализ показывает, что проблематика
юридической ответственности за загрязнение атмосферы - с большей степенью
подробности освещается в комментариях и учебниках по уголовному, с меньшей -
по экологическому праву, а также весьма фрагментарно - в некоторых
специальных работах. Монографические исследования, посвященные
р юридической ответственности за загрязнение атмосферы как комплексному
институту, отсутствуют.
Новизна исследования и научные результаты заключаются в: анализе статистических данных о состоянии атмосферного воздуха и о правонарушениях в
этой области; реализации комплексного подхода к проблеме юридической ответственности за загрязнение атмосферы и смежных нарушений; анализе составов правонарушений в области охраны атмосферы, установленных новым КоАП РФ; проведении сопоставления национального уголовного законодательства с уголовным законодательством зарубежных стран; выявлении способов разграничения составов смежных правонарушений; обосновании необходимости и направлений изменения ст.251 УК РФ, предусматривающей ответственность за загрязнение атмосферы. Кроме того, настоящая работа представляет собой первое комплексное научное исследование, посвященное вопросам юридической ответственности за загрязнение атмосферы, проведенное с момента вступления в силу УК РФ и КоАП РФ.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Латентность правонарушений и преступлений, посягающих на
атмосферный воздух, чрезвычайно высока, а применяемость норм,
устанавливающих ответственность - низка. Это связано с недостаточной реакцией
правоохранительных органов на сообщения об их совершении, отказами в их
регистрации, несоблюдением процессуальных требований при оформлении
документов, несовершенством действующего законодательства и рядом других
факторов.
2. Деятельность органов исполнительной власти по реализации таких
правовых инструментов, как регистрация, уведомление, сертификация,
лицензирование (разрешение), нормотворчество, является, также как и
административная ответственность, процессуальной деятельностью, отступление
от которой в ряде случаев способствует совершению правонарушений.
3. В целом набор правовых инструментов, определяющих границы охраны и
возможного воздействия на атмосферу, достаточен. В случае нарушения
установленных правил наступает юридическая ответственность. Но, тем не менее,
в отдельных случаях наблюдается пробельность правового регулирования, в
частности, касающегося всего жизненного цикла автомобильного транспорта как
существенного источника загрязнения атмосферы.
4. Фактическое содержание субъективной стороны основного состава
преступления, предусмотренного ч.1 ст.251 УК РФ, требует изменений уголовного
закона путем внесения указания на вину в форме неосторожности.
5. Существующие методические документы, регулирующие порядок оценки и возмещения вреда, нанесенного окружающей среде, не отражают всех особенностей последствий ущерба, нанесенного ее компоненту - атмосферному воздуху. Оценка экологического ущерба в связи с его загрязнением должна учитывать накопленный международный опыт, влияние загрязнения атмосферного воздуха на здоровье населения (в том числе данные социально-гигиенического мониторинга), и включать оценку экологических рисков, а также влияние экологических факторов на стоимость недвижимости и т.д.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы в: деятельности правоохранительных и судебных органов, рассматривающих и разрешающих дела об экологических правонарушениях; практической деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль в области охраны атмосферного воздуха; нормотворческой деятельности законодательных органов для совершенствования законодательства; а также в учебном процессе - при преподавании курса «Экологическое право» и спецкурсов («Экологические преступления», «Актуальные проблемы экологического права» и др.)
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах, а также докладывались на на\~чных и научно-практических конференциях: "Актуальные проблемы правопорядка" (2000 г. - Москва), "Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства" (2000 г. - Москва - пос. Жаворонки Московской обл.), "Роль науки и образования для устойчивого развития на пороге 3-го тысячелетия" (2000 г. - Москва), "Юридическое обеспечение безопасности человека в России" (2001 г. - Москва), "Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства. Методика преподавания и научные исследования" (2002 г. -Москва - пос. Софрино Московской обл.); на семинаре "Современные проблемы управления и права в сфере природопользования" (2000 г. - Москва), а также на Пятой, Шестой и Седьмой Всероссийских школах молодых ученых-юристов (2000 г. - г. Петродворец - о. Валаам, 2001 г. - г. Сочи, 2002 г. - г. Великий Новгород).
Имеющийся в данном исследовании материал использовался и используется в лекционных курсах и семинарских занятиях по экологическому праву на юридическом факультете Московского Государственного Педагогического Университета, на гуманитарном факультете Московского Государственного Университета геодезии и картографии, на курсах повышения квалификации для практических работников в Консалтинговом центре при МПР России, на занятиях для сотрудников Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД г. Москвы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемых нормативных документов и библиографии.
Понятие, признаки и составы правонарушений, посягающих на атмосферный воздух
Правомерное поведение является осознанной формой деятельности субъектов права, которая соответствует правовым нормам. Оно предписывается государством, так как отвечает интересам граждан, общества и государства. Правомерное поведение может иметь активный - в виде соответствующего действия, или пассивный характер - бездействие, воздержание от действия2.
Правонарушение является антисоциальным, антиобщественным поведением, запрещенным правом3. Это особая разновидность поведения субъектов права, которая посягает на общественные отношения, урегулированные нормами права. Нарушение таких норм противоречит общественным интересам и зачастую приводит к общественно опасным последствиям.
Общим признаком правонарушения является его свойство порождать юридическую ответственность, то есть различные установленные законом неблагоприятные последствия для правонарушителя: физические, имущественные, моральные и иные ущемления. Таким образом, правонарушение является основой для наступления юридической ответственности. Не может быть юридической ответственности без правонарушения.
В отечественной литературе подробно рассматриваются вопросы юридической ответственности. В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания как реакция государства и общества на совершенное правонарушение4.
В общей теории права выработана позиция, по которой правонарушение понимается как противоправное, виновное, общественно опасное деяние, совершенное путем действия или бездействия, причиняющее вред обществу, государству или отдельным лицам. Все правонарушения - это деяния людей, а не воздействие сил природы, предметов или действия животных. Деяние включает в себя не только процесс, но и цель, средства, результат, а также такие категории, как мотивы, психологическое отношение к содеянному, ценностные ориентации. Правонарушение - это отклоняющееся поведение5, которое может принимать форму действия или бездействия. Деяние человека может быть квалифицировано как правонарушение при условии, что оно представляет общественную опасность. Понятие общественной опасности включает в себя наличие вреда или угрозы его причинения и их общественную оценку. Противоправность является юридическим выражением общественной опасности деяния, его вредности для общества. Необходимо также, чтобы деяние было результатом свободного волеизъявления правонарушителя, его виновным поведением. И, наконец, каждое правонарушение наносит ущерб общественным, государственным, коллективным или личным интересам, приводит к вредным для общества последствиям, или угрозе наступления таких последствий.6
Основные моменты, связанные с определением содержания понятия экологического правонарушения, нашли свое отражение в работах ученых-экологов: О.Л.Дубовик7, Ю.С.Шемшученко8 и других9.
По мнению В.В.Петрова, экологическое правонарушение - это виновное, противоправное поведение, нарушающее установленный экологический правопорядок и причиняющее вред природной среде. Под экологическим правопорядком В.В.Петров понимал «систему принципов и правил, регулирующих научно обоснованное взаимодействие социалистического общества и природной среды в интересах рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и здоровья, благополучия советских людей».10 Жевлаков Э.Н. считает, что экологическое правонарушение -это общественно опасное, запрещенное законодательством под угрозой наказания действие или бездействие, направленное на причинение вреда отношениям в сфере экологии.11 По мнению Адиханова Ф.Х., экологическое правонарушение -это «противоправное виновное действие или бездействие, нарушающее урегулированные нормами экологического права общественные отношения и причиняющее вред государству, природопользователям и окружающей среде, а через это и здоровью человека либо содержащее реальную угрозу причинения такого вреда». Б.В.Ерофеев определяет экологическое правонарушение как «виновное, противоправное поведение, наносящее вред гармоничному взаимодействию общества с природой и приносящее неблагоприятные последствия как для общества, так и для природы не только в настоящий период, но и в далеком будущем».13
Таким образом, экологическое правонарушение представляет собой: 1) акт поведения - деяние (действие или бездействие); 2) деяние общественно опасное, то есть причиняющее вред социальным отношениям в сфере взаимодействия общества и природы; 3) как правило виновное деяние; 4) деяние противоправное -противоречащее нормам права (запрещаемое ими); 5) деяние, за совершение которого предусматривается применение мер правовой ответственности14. Экологическая направленность противоправного поведения состоит в том, что это посягательство на специфический объект - отношения в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой, а также причинение вреда окружающей природной среде (или отдельным природным объектам), а посредством этого - здоровью граждан и имуществу физических и юридических лиц, либо существование реальной угрозы его наступления. При этом причинение вреда здоровью или имуществу при совершении запрещаемого эколого- правовыми нормами поведения может иметь место только в результате негативных изменений в качественном состоянии окружающей природной среды.
Результаты многочисленных исследований нашли свое отражение в законодательстве: понятие экологического правонарушения было включено в ст.81 Закона РСФСР. «Об охране окружающей природной среды»15. Оно определялось как виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которое должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, ответственность, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность.
Эколого-криминологическая характеристика нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха
Загрязнение природной среды газообразными, жидкими и твердыми веществами и отходами производства, вызывающее деградацию среды обитания и наносящее ущерб здоровью населения, является наиболее острой экологической проблемой, имеющей приоритетное социальное и экономическое значение. Влияние хозяйственной деятельности на окружающую среду характеризуется производством большого количества загрязняющих веществ, отходов и другими факторами, которые приводят к изменению естественных ландшафтов, загрязнению атмосферы, земель и водных объектов.
Рассмотрим данные, характеризующие объемы и виды вредных воздействий на атмосферный воздух, в сопоставлении с данными о правонарушениях за пятилетний период (1997 - 2001 гг.).
Продолжающийся в течение последних лет в Российской Федерации спад промышленного производства, характеризующийся остановкой одних предприятий и неполной загрузкой других, сопровождается некоторым сокращением антропогенной нагрузки на окружающую среду. В то же время снижение объемов загрязнений, образующихся на промышленных предприятиях и соответственно поступающих в воздух и иные компоненты природы, не вызывает адекватного уменьшения техногенной нагрузки на природную среду. Одновременно прослеживается и снижение капитальных вложений в объекты природоохранного назначения. При стабилизации экономической ситуации в России, когда промышленные предприятия начнут увеличивать производственные мощности, специалистами Госкомстата России57 прогнозировалось дальнейшее ухудшение качества окружающей среды.
В 1998 г. органами прокуратуры выявлено 32009 экологических правонарушений, тогда как в 1997 г. - 24036. Прирост числа правонарушений за год составил 33%, а по отношению к 1996 г. - 73%. Из числа всех правонарушений, выявленных прокурорами в сфере охраны окружающей среды, наибольшее количество составили нарушения законодательства, регулирующего отношения в области охраны земельных и водных ресурсов, а также атмосферного воздуха. Их число в 1998 г. увеличилось до 21717 (в 1997 г. - 17016), прирост правонарушений в этой сфере достиг 28%58. По представлениям прокуроров за нарушение законодательства в сфере охраны земельных и водных ресурсов, атмосферного воздуха в 1998 г. к материальной ответственности привлечено 662 лица (в 1997 г. - 641); к дисциплинарной - 2671 (в 1997 г. - 2429). По постановлениям прокуроров возбуждено 104 уголовных дела в 1998 г. (96 уголовных дел в 1997 г.), в административном порядке наказано соответственно 3400 и 3592 чел. Всего зарегистрировано преступлений по ст.251 УК РФ (загрязнение атмосферы) в 1997 г. - 2, в 1998 г. - 4 (из них 3 материала закончены производством и направлены в суд)59. Столь низкие показатели подтверждают, что органы следствия и дознания продолжают рассматривать экологические преступления как второстепенные, социально незначительные. Количество возбуждаемых уголовных дел, как и в прошлые годы, не соответствует числу реально совершаемых экологических преступлений. Прежде всего это утверждение верно в отношении ст.251 УК РФ (загрязнение атмосферы). Рост числа дел по указанной статье незначителен, хотя и составляет 100%. Анализ применения норм Уголовного кодекса показывает, что в большинстве случаев они по-прежнему не работают, тенденции привлечения виновных к уголовной ответственности не меняются: в общей структуре зарегистрированных экологических преступлений преобладают преступления, связанные с незаконным завладением природными ресурсами. Кроме того, латентность преступлений данного вида остается одной из самых высоких.
К 2000 г. ситуация несколько меняется. Согласно статистическим данным о работе прокуроров по вопросам, связанным с охраной природы, в 2000 г. ими выявлено уже 56,4 тыс. нарушений законодательства об охране природы (+37,9% в сравнении с 1999 г.). По результатам проверок внесено 13,0 тыс. представлений (+37,3% ), привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности соответственно 4,8 тыс. (+29,7%) и 1,3 тыс. (+31,9%) лиц, возбуждено 522 (+10,4%) уголовных дел. В защиту интересов государства и граждан заявлено 1,8 тыс. (+50,3%) исков в судебные органы.
Опережающими темпами возрастали нарушения законодательства об охране земельных, водных ресурсов и атмосферного воздуха. Их прирост в 2000 г. составил 32,3% по сравнению с 1999 г. Наибольшее число таких правонарушений было выявлено в Краснодарском крае, Ростовской области, Ямало-Ненецком автономном округе. Почти в 9 раз увеличилось количество правонарушений в Республике Хакасия, в 3 раза - в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Мордовия, в 2 раза - в Республике Коми.60
В 2000 г. сохранялась стабильная тенденция роста экологических преступлений. Несмотря на то, что они составляют незначительную долю в общем числе зарегистрированных преступлений, их рост постоянно превышал общий прирост преступности. Если общее число зарегистрированных преступлений с 1999 г. по 2000 г. сократилось на 1,7%, то число экологических преступлений возросло на 19,4% (с 12413 до 14818). В результате их удельный вес в общей структуре преступности увеличился с 0,3% в 1999 г. до 0,5% в 2000 г. Увеличивалось также количество лиц, совершающих указанные преступления.
В 2000 г. в общей структуре экологических преступлений по-прежнему преобладают преступления, связанные с незаконным завладением природными ресурсами. Количество случаев загрязнения атмосферы остается на прежнем уровне: в 2000 г. всего зарегистрировано преступлений по ст.251 УК РФ - 7 (в 1999 г. - также 7), из них закончены производством - 3 (в 1999 г. - б)61.
В 2001 г. в ходе осуществления проверок должностными лицами МПР России и его территориальных органов за соблюдением законодательства в области охраны атмосферного воздуха было выявлено 25,8 тыс. нарушений. По результатам этих проверок 209 дел передано на рассмотрение в суды, арбитражные суды и прокуратуру, 140 из них рассмотрено. Возбуждено 3 уголовных дела. Более чем 4,7 тыс. лиц привлечено к административной ответственности. За нанесенный окружающей среде ущерб предъявлено 223 иска на сумму 2,4 млн. руб. Ограничена, приостановлена или прекращена деятельность на 539 объектах62.
Наиболее распространенными нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха в 2001 г. являются нарушения установленных нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу - 23-26% общего числа выявленных нарушений (из них 9-10 % приходится на стационарные источники выбросов и 13-16% - на передвижные), осуществление деятельности без разрешительных документов или несвоевременное их оформление - 15-18%; ненадлежащее осуществление производственного контроля - 16%; невыполнение предписаний органов госконтроля - 9,6%; нарушение законодательства при выдаче разрешений на выбросы - 3%.
В 2001 г. всего зарегистрировано экологических преступлений 17128 (для сравнения: 2000 г. - 14818, 1999 г. - 12413, 1998 г. - 8628, 1997 г. - 6971)63. Из них количество зарегистрированных преступлений по ст.251 УК РФ - 6 (в 2000 г. - 7), выявлено лиц, совершивших преступления, квалифицируемые по данной статье -4 (в 2000 г. - 3).
Прежде всего, случаи загрязнения атмосферы связаны с изношенностью технологического оборудования на производстве, отсутствием средств на строительство очистных сооружений и другие мероприятия по охране окружающей среды. Вместе с тем нередки случаи загрязнения атмосферы, а также земель и водной среды в результате халатности и бездействия должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, безответственно относящихся к выполнению своих обязанностей по охране природы и обеспечению экологической безопасности.
Общая характеристика административных экологических правонарушений в сфере загрязнения атмосферы
Основанием наступления административной ответственности за правонарушения в сфере охраны атмосферного воздуха является наличие в деянии признаков состава административного проступка в области охраны атмосферного воздуха, а также вина субъекта ответственности, наличие правовой нормы, установившей запрет и содержащей санкцию за его нарушение.
В настоящее время в специальном экологическом законодательстве отсутствуют нормы, содержащие перечень и (или) описание составов правонарушений в области охраны атмосферного воздуха. Обычно используется бланкетная норма о том, что лица, виновные в нарушении законодательства РФ об охране атмосферного воздуха, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Ранее нормы об административной ответственности за посягательства на окружающую среду содержались в КоАП РСФСР, Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и некоторых других актах, а также в Федеральном законе от 30.03.99 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". В ст. 55 указанного Закона имелась специальная норма, устанавливающая административную ответственность за нарушения санитарного законодательства в области охраны атмосферного воздуха. В КоАП РФ включена ст.6.3, содержащая общий запрет нарушать законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, действующие санитарные правила и гигиенические нормативы.
Согласно ч.2 ст.2 КоАП РСФСР законодательные акты об административных правонарушениях до включения их в установленном порядке в Кодекс применялись на территории Российской Федерации непосредственно. Это означало, что в систему законодательства об административных правонарушениях входили также иные законодательные акты (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их компетенции), регулирующие отдельные вопросы административной ответственности и не включенные в КоАП РСФСР.
В КоАП РФ подобная норма отсутствует: согласно ст. 1.1 нормы об административной ответственности должны содержаться исключительно в КоАП и законах об административных правонарушениях субъектов РФ. Таким образом, в них сконцентрированы все составы правонарушений, в том числе и в области охраны окружающей среды. Это вызывает много возражений, т. к. пока не оформлены в виде правовых многие экологические требования. По мнению М.М.Бринчука, "их нормативное закрепление в активно развиваемом законодательстве будет требовать постоянного внесения изменений и дополнений в КоАП РСФСР. Пользование таким кодексом будет затруднено."195 Однако с введением в действие КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и законов субъектов РФ196.
Одной из основных новелл КоАП РФ является установление ответственности для юридических лиц. Административная ответственность юридических лиц за экологические правонарушения была установлена Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. КоАП РСФСР не содержал таких норм. По мнению практика - помощника судьи Арбитражного Суда Приморского края Аппаковой ТА. - возникают сомнения о возможности установления вины в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения197. Представляется, что введение этого института в новом КоАП позволит повысить эффективность борьбы с экологическими правонарушениями, в частности, с правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха, и создаст необходимые предпосылки для улучшения экологической обстановки в стране.
Административной ответственности юридических лиц присущи традиционные признаки состава административного правонарушения, которые, однако, обладают некоторыми особенностями. В основном это касается понятия вины. Кроме того, применение мер административной ответственности к юридическому лицу осуществляется не только с целью наказания за виновное поведение, но и для обеспечения выполнения конкретной организацией своих обязанностей, требований государственных органов199.
Вопросы ответственности за административные правонарушения в области охраны атмосферного воздуха достаточно подробно рассматривались в работах М.М.Бринчука, Р.Х.Габитова200, а также в комментариях к КоАП РСФСР201. В настоящее время нормы нового КоАП РФ, касающиеся ответственности за правонарушения в сфере охраны атмосферного воздуха, анализируются в уже опубликованных и готовящихся к изданию комментариях к этому акту202.
В отличие от КоАП РСФСР, содержавшего восемь составов посягательств, КоАП РФ от 30.12.01 № 195-ФЗ содержит лишь три специальных состава правонарушения, посягающего на атмосферный воздух. Нормы нового кодекса регулируют меньший круг вопросов. При этом сохранены некоторые административно-правовые запреты, например, в статье 8.21 содержатся нормы, аналогичные указанным в статьях 77 (выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух) и 79 (нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу) КоАП РСФСР. Несколько видоизмененные статьи 80 (выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах) и 81 (эксплуатация автомототранспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах) КоАП РСФСР также вошли в новый КоАП РФ (ст.8.22 и 8.23). Что касается составов несоблюдения требований по охране атмосферного воздуха при сборе, складировании, сжигании и ином обращении с отходами, а также нарушения правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов (ст.82 и 83 КоАП РСФСР), то в новом КоАП РФ содержатся общие составы (8.2 и 8.3) несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами; нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей среде. При этом исключены отдельные специальные составы, например, невыполнение предписаний органов, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферного воздуха (ст.84 КоАП РСФСР), ответственность в новом КоАП РФ предусмотрена ст. 19.5, называющейся «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)». Кроме того, в КоАП РФ имеются ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)», ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» и ст. 19.7 «Непредоставление сведений (информации)».
Дисциплинарные проступки и их разграничение с иными правонарушениями в области охраны атмосферного воздуха
Дисциплинарная ответственность за проступки в сфере охраны атмосферного воздуха применяется в отношении работников предприятий, учреждений, организаций, и регулируется нормами трудового законодательства и, частично, административного. Также дисциплинарная ответственность устанавливается правилами внутреннего распорядка, уставами различных видов, внутренними актами организаций, различными федеральными и региональными нормативными правовыми актами. Основные черты дисциплинарной ответственности состоят в том, что ее основанием является дисциплинарный проступок; она налагается в форме дисциплинарного взыскания; дисциплинарные взыскания применяются в порядке подчиненности уполномоченными органами или должностными лицами; пределы дисциплинарной власти этих органов или должностных лиц определяются правом319. Дисциплинарная ответственность может применяться как самостоятельный вид ответственности, а также наряду с другими видами юридической ответственности.320
Согласно ст. 192 ТК РФ дисциплинарным проступком является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей .
Более или менее систематизированный перечень дисциплинарных экологических проступков в нормативных правовых актах, в отличие от уголовного или административного законодательства, отсутствует. В каждом случае вопрос решается исходя из конкретных обязанностей работника. "Для привлечения к дисциплинарной ответственности необходимо наличие обязательного условия - осуществления профессиональной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов или оказанием воздействия на окружающую среду. При этом к такого рода профессиональной (производственной, научной и иной) деятельности предъявляются специальные требования по соблюдению норм экологического законодательства, нормативов качества окружающей среды, по выполнению планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Кроме того, важным условием является выполнение нормативно или в порядке индивидуального правоприменения либо по договору определенной (конкретной) трудовой функции как части производственной или иной деятельности предприятия (организации) либо выполнение функций должностного лица (организационно-хозяйственных, административно-распорядительных)"322.
Субъектами должностных проступков в сфере охраны атмосферного воздуха являются должностные лица и работники предприятий, учреждений, организаций. Они могут быть оформлены по трудовому договору или контракту как на определенный срок, так и бессрочно, либо по гражданско-правовому договору, но при этом должны действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ. По мнению Ю.И.Щуплецовой, «ответственность может наступить также и для тех, чьи трудовые функции напрямую с природоохранной деятельностью не связаны. Любой работник, действия которого нанесли вред окружающей природной среде, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности»323.
Объектом дисциплинарных проступков в сфере охраны атмосферного воздуха является порядок деятельности, обязательный для соблюдения указанными в соответствующем нормативном, правоприменительном акте лицами (руководителями и работниками), специальные и общие требования по безопасности деятельности предприятий, оказывающих неблагоприятное воздействие на атмосферный воздух, определенные в установленном нормативными правовыми актами порядке планы, программы и иные комплексные или отдельные мероприятия по охране атмосферного воздуха, реализация которых или контроль за которыми включены в служебные функции соответствующего работника.
Объективная сторона дисциплинарных проступков в сфере охраны атмосферного воздуха представляет собой деяние (в форме действия и, зачастую, бездействия), состоящее в нарушении установленных законом и другими нормативными правовыми актами общих и специальных требований по охране атмосферного воздуха, правил, планов, определяющих организацию и осуществление деятельности руководителя или работника предприятия, оказывающего неблагоприятное воздействие на состояние атмосферы. По мнению Н.А.Духно, "если должностные лица и иные работники в соответствии с положениями, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами не выполняют планы и мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, нарушают нормативы качества окружающей среды и требования природоохранительного законодательства во время работы, значит они нарушают трудовую дисциплину"324. По этому признаку дисциплинарные правонарушения разграничиваются с другими видами правонарушений.
Субъективную сторону дисциплинарных проступков в сфере охраны атмосферного воздуха составляет вина, чаще всего в форме неосторожности, но в определенных случаях и умышленная.
Следует согласиться с мнением Ю.И.Щуплецовой, что, к сожалению, до сих пор не преодолена существующая традиция, когда природоохранительным проблемам отводилось одно из последних мест. Большинство населения не верит в эффективность мер как дисциплинарной, так и административной ответственности. По результатам проведенного ею исследования целью применения мер ответственности является лишь наказание виновных, "поэтому материальные аспекты и выходят на первый план, тогда как изначально целью должно являться поддержание качества окружающей среды. Такого качества, которое будет наиболее благоприятно для жизни и здоровья граждан. Об этой цели обычно помнят при подготовке размещения вредных производств, при нарушении санитарных правил и правил обращения с токсичными отходами, однако когда речь заходит о применении мер ответственности, дело ограничивается наказанием виновных. Почему-то мало кто задумывается над тем, яасколько улучшилось качество окружающей природной среды после того, как руководитель промышленного гиганта за выброс загрязняющих веществ в атмосферу заплатил штраф в размере одной минимальной заработной платы."325
Дисциплинарной ответственности, в отличие от других видов юридической ответственности, присуща упрощенная процедура применения, что является недопустимым для ответственности за экологические правонарушения вообще, и за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха в частности. То есть в случае совершения работником предприятия дисциплинарного проступка руководитель предприятия налагает на него один из видов дисциплинарного наказания, предусмотренного ст. 192 ТК РФ, что оформляется приказом по предприятию, и зачастую этот факт даже не доводится до сведения коллег наказанного, что могло бы сыграть некую превентивную, предупреждающую роль.
