Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная сфера в ФРГ (1949-1982 гг.)
1.1. Социальное рыночное хозяйство как политико- экономическая концепция западногерманского государства
1.2. Строительство «государства благоденствия» в ФРГ: достижения и проблемы
Глава 2. Базовые направления социальной политики канцлера ФРГ Г. Коля (1982-1990гг.)
2.1.Место блока социальных проблем во внутренней политике Бонна и выработка политического курса в социальной сфере
2.2. Степень реализации социальных программ федеральным правительством Германии
2.3. Влияние внешних факторов на социальную политику канцлера Г. Коля
Глава 3. Трансформация социальной политики в объединённой Германии (1990-1998 гг.)
3.1. Воздействие процесса объединения Германии на 140
социальную сферу внутренней политики страны
3.2. Новые параметры социальных проблем ФРГ в контексте развития ЕС
Заключение 189
Библиографические ссылки
- Строительство «государства благоденствия» в ФРГ: достижения и проблемы
- Степень реализации социальных программ федеральным правительством Германии
- Влияние внешних факторов на социальную политику канцлера Г. Коля
- Новые параметры социальных проблем ФРГ в контексте развития ЕС
Строительство «государства благоденствия» в ФРГ: достижения и проблемы
Придерживаясь принципа объективности, мы рассматриваем каждое социально-политическое и социально-экономическое явление с различных позиций его активных участников: федерального правительства, профсоюзов, союзов предпринимателей, реципиентов социальных программ.
Системный подход позволил выявить взаимосвязь, отдельных социальных преобразований в ФРГ в 1982-1998 гг., с интеграционными процессами в Европе и глобализацией мирохозяйственных связей в целом.
Из специально-научных методов исторического исследования применялись историко-сравнительный метод, с помощью которого осуществлялось сопоставление развития социальной системы ФРГ и других развитых стран, а также количественный, математический метод - для обработки статистических данных в социальной и экономической областях.
Источниковую базу работы составили опубликованные материалы различного характера. Все источники, используемые в данной работе, можно разделить на три группы.
К первому блоку источников следует отнести официальные документы: законодательные акты бундестага, правительственные постановления, информацию соответствующих федеральных министерств, публичные речи политиков федерального уровня, программные документы Христианско-демократического союза, межгосударственные соглашения
Вторая группа источников представлена мемуарной литературой как государственных, так и политических деятелей ФРГ, непосредственно причастных к выработке и реализации социальной политики. Третий блок источников - периодическая печать и пресса ФРГ, ГДР, Российской Федерации.
Названные виды источников оказались доступными в наибольшей степени с помощью новых электронных информационных баз.
Программные документы Христианско-демократического союза (в частности - Людвигсхафенская программа 1978 г., Манифест будущего 1986 г., Программа принципов 1994 г., Манифест будущего 1998 г.), использовались для исследования изменений подходов к социальной политике правительством страны в период с 1982 по 1998 гг.[91]. Из указанных материалов удалось получить информацию о концепции социальной политики ХДС, традиционном и «новом» социальных вопросах, направлениях развития социальной сферы, влиянии процесса воссоединения на область социальных отношений.
Существенно дополнили сведения по вопросам социальной политики материалы бундестага ФРГ в ракурсе изучения наиболее злободневных проблем, касающихся пенсионного обеспечения (из-за катастрофического старения нации), дорогостоящего медицинского обслуживания, отсутствия фактического равноправия мужчины и женщины, проблемы нового понятия бедность»[92].
Ценный материал для понимания различных аспектов социальной политики (политики занятости; молодежной, семейной политики) содержался в официальных речах федерального канцлера ФРГ Г. Коля[93].
По всем вопросам социальной политики имеется немало ценных и интересных источников не только о деятельности немецких законодателей, но и исполнительной власти - федерального правительства. К ним можно отнести следующие документы: законопроекты, указы и постановления, официальные обращения, тексты объявляемых государственных инициатив федерального правительства, аналитическую информацию федерального министерства по делам семьи, молодёжи, женщин, престарелых; федерального министерства труда и социальных дел, различных социальных служб; перечень предлагаемых социальных мероприятий; справочная информация.
Так, круг проблем, связанный с рынком труда и политикой занятости, пенсионным обеспечением, был исследован при помощи информации федерального министерства труда и социального обеспечения [94]. В области семейной политики, проблем женщин, престарелых, детей имеется немало ценных сведений соответствующего федерального министерства: Presse - und Informationsamt der Bundesministerium fur Familie, Senioren, Frauen und Jugend [95]. Вопросы, затрагивающие сферу здравоохранения, его реформирования, удалось осветить с помощью статистических и информационных данных министерства здравоохранения: Presse - und Informationsamt der Bundesministerium fur Gesundheit und Sozial Sicherung[96]. Важными источниками, позволившими дать объективный анализ социальной политике страны явились различные доклады федерального правительства. Так, 4-й доклад (1986 г.) был полностью посвящен статусу престарелых граждан в германском обществе[97]. В 1995 г. кабинетом Г. Коля был подготовлен доклад о положении женщин в объединённой Германии к 4-й Всемирной женской конференции, проводившейся в г. Пекине в 1995 г.[98].
Данные о влиянии внешней политики ФРГ на социальную сферу страны были получены как из германских источников, так и из различных международно-правовых документов [99].
Привлекались также источники по социальной политике Европейского Союза на английском языке для освещения интеграционных процессов в Европе и их влиянии на проводимые Германией социальные реформы[100]. Развёрнутый анализ социальной политики ФРГ был бы невозможен без изучения социального законодательства и статистических данных, опубликованных в рабочих папках федерального правительства ФРГ -[Arbeitsmappe. Deutschland. Bundesrepublik Deutschland. Sozial - und Wirtcshaftskunde. IBand. Berlin 1998].В них оказались представленными все социально-политические мероприятия государства с 1883 по 1998 гг., а также планируемые мероприятия в социальной сфере вплоть до 2005 г. Нами также использовался немецкий справочник «Die Fischer Chronik. Ereignisse - Personen -Daten. Deutschland 49- 99» (Хроники Фишера. События - Люди - Факты; юбилейный выпуск к 50-летию образования ФРГ) [101]. Использовался также справочник «Германия. Факты» [102].
Степень реализации социальных программ федеральным правительством Германии
Федеральное правительство уделяло внимание реализации права на жилище для своих граждан. Фундаментом в данной сфере социальной политики служили принятые Законы «О жилищном строительстве» (1950 г.), «О премировании граждан, осуществляющих постройку собственных домов» (1952 г.) и «О денежных средствах на жилище» (1964-1965 гг.) [39]. В середине 1950-х гг. на рынке жилья появлялось до полумиллиона новых или восстановленных квартир ежегодно. Хотя имелись трудности: к 1960 г. лишь 10 % квартир имели коммунальные удобства [40].
Одновременно создавалась система бесплатного и льготного образования и профессиональной подготовки. В Западной Германии в середине XX века более 80% представителей молодого поколения получали базовое среднее образование, и лишь 5% учились в университетах [41]. Возможности получения образования резко расширились в 1960-е гг., когда рост благосостояния позволил западногерманским семьям отправлять детей учиться в университеты и другие вузы. При этом правительство начало выплату стипендий малоимущим студентам вузов. В 1969 г. был принят Закон «О профессиональном обучении», а в 1971 г. - рамочный Федеральный закон «Об образовании» [42].
Но, несмотря на достижения, имелись определённые трудности. Так, в 1955 г. пятая часть населения ФРГ жила ниже установленного законом прожиточного минимума в 130 марок в неделю, что свидетельствовало о незавершённости построения «государства благоденствия» [44].
Применительно к 1960-м гг. западногерманские ученые говорят о завершении индустриальной революции; сопровождавшие ее социальные процессы приобрели необратимый характер. Число лиц физического труда в ФРГ за десятилетие уменьшилось на 30%; в сфере работающих по найму оно сравнялось с числом служащих и чиновников [45]. Новым явлением стало
значительное сокращение числа занятых в сельском хозяйстве (на треть за десять лет) и горнодобывающей промышленности. Главное поле деятельности среднего класса переместилось из сферы производства в сферу услуг; достаток и успех для его представителей обеспечивала уже не столько собственность, сколько образование, позволяющее стать юристом, врачом и т.д. В рамках складывающегося постиндустриального общества усиливалась внутренняя консолидация, которая привела к окончательному исчезновению пролетариата как «класса угнетенных».
Достигнутый уровень материального благосостояния общества привел к трансформации социальной политики - отныне она выступала гарантом достойного существования для всех. Государственное страхование от социальных рисков увеличивало склонность молодых людей к поиску нового «постматериального» стиля жизни и делало их все более независимыми от стартовой помощи родителей. В свою очередь, дети в новых условиях перестали восприниматься как гарантия обеспеченной старости, что вело к падению рождаемости и преобладанию малой семьи, быт которой формировали уже не нормы морали, а материальные возможности.
Эпоха «экономического чуда» завершилась в связи с разразившимся хозяйственным кризисом 1966-1967 гг., который привел к тому, что правительство Л.Эрхарда, для выравнивания государственного бюджета, подняло ставку рефинансирования и стало урезать социальные программы. Не справившись с экономическими проблемами, Л.Эрхард ушёл в отставку, так как сопротивлялся прямому государственному вмешательству в экономику по кейнсианским «рецептам».
На 1966 г. пришелся пик экономического кризиса, темпы роста промышленного производства были равны нулю [46]. В два раза выросло число безработных, что не замедлило сказаться на отношении среднего немца к иностранным рабочим [47]. Это проявлялось в появлении лозунга следующего типа: «Германия для немцев», который активно эксплуатировался праворадикальными силами.
Эрхардовские «рецепты» борьбы с кризисом, исходившие из наличия высокого инвестиционного потенциала внутри страны и способности хозяйственного механизма к саморегулированию, устарели. Это обусловило первую модификацию СРХ, осуществленную по методике К.Шиллера, министра финансов ФРГ.
К.Шиллер, автор известной формулы «конкуренция насколько возможно, планирование насколько необходимо», настаивал на государственном стимулировании спроса и переходе к перспективному планированию экономики в духе кейнсианства [48]. Общий объем государственных кредитов достиг в 1967 г. 8 млрд. марок [49]. 8 июня 1967 г. бундестаг принял «стабилизационный закон», который подразумевал оперативное воздействие государства на рыночную конъюнктуру, принятие пятилетних финансовых планов, а также долгосрочных тенденций хозяйственного развития [50]. Предусмотренные законом меры косвенно имели отношение к социальной политике, так как предусматривали высокий уровень занятости населения.
Для преодоления кризиса новому правительству К.Кизингера (1966-1969гг.) удалось добиться перераспределения полномочий в финансовой сфере от земель в свою пользу. Составной частью стабилизационного плана К.Шиллера - Ф.-Й.Штрауса стало согласование действий всех участников производственного процесса - предпринимателей, профсоюзов, федеральных и местных властей.
Влияние внешних факторов на социальную политику канцлера Г. Коля
Затраты на медицинские услуги увеличились с 70 млрд. марок в 1970 г. до 230 млрд. марок в 1984 г., то есть в 3,3 раза. Если в 1970 г. из 100 марок ВВП 6,4 марки тратились на медицинские услуги, то в 1984 г. - уже 9,5 [76]. Расходы больничных касс на оплату медицинских услуг выросли с 25 млрд. марок в 1970 г. до 120 млрд. марок в 1986 г. [77]. Затраты на одного застрахованного выросли за период с 1975 по 1986 гг. на 80%, а заработная плата членов больничных касс, с которой начислялись взносы в больничные кассы, увеличилась только на 73% [78]. Для того, чтобы оплатить прирост затрат, больничные кассы подняли среднюю ставку взноса с 10,04% от фонда заработной платы в начале 1975 г. до 12,15% в 1986 г. и почти 13% к концу 1987 г. [79].
Среднегодовые темпы прироста расходов системы социального страхования на отдельные виды медицинских услуг в 1970-1985 гг. были следующими: амбулаторное врачебное обслуживание-9,0%, амбулаторный прием у зубного врача -9,6%, стационарное обслуживание - 12,7%, лекарства и лечебные средства - 10,9%, прочие услуги - 9,8% [80]. В целом среднегодовой прирост затрат больничных касс в этот период составил 10,7%; в абсолютном размере они выросли с 24411 млн. марок в 1970г. до 111927 млн. марок в 1985 г., таким образом, в 4,9 раза [81].
Рост цен на медицинские услуги, разорявший больничные кассы, вызывал обеспокоенность Федерального правительства. Именно это обстоятельство, по заявлению федерального министра В.Шойбле, лежало в основе решения правительства ФРГ о проведении реформы страхования по болезни и государственного пенсионного страхования в 1989 г. [82].
Опережению расходов больничных касс над поступлениями способствовало то, что по новому закону о пенсионном страховании были уменьшены размеры взносов. Это снизило объем поступлений в фонды страхования по болезни, поскольку взносы в фонд страхования по болезни за пенсионеров поступали от пенсионных фондов. Основной причиной роста цен на медицинские услуги, по мнению западногерманских экспертов, было отсутствие видимой зависимости между объемом и качеством медицинских услуг и размером взноса в фонды страхования по болезни [83].
В результате реформы системы страхования по болезни ожидалась экономия в размере 14,25 млрд. марок [84]. Она достигалась за счет уменьшения числа услуг, оплачивавшихся больничной кассой, в частности, отмены оплаты похорон, проезда к врачу, а также увеличения доли застрахованного лица в оплате услуг дантистов, стоимости лекарств и перевязочных средств, и т.д. Важным элементом нового Закона страхования по болезни являлось введение так называемого «самофинансирования» в виде твердых взносов: застрахованные заранее, до лечения, получали из больничной кассы определенную сумму денег. Разницу между фактической стоимостью медицинских услуг и этой суммой пациент доплачивал своими наличными.
Определенной трудностью в осуществлении реформы страхования на случай болезни являлось выравнивание взносов пенсионеров и других категорий граждан. Рост взносов на обеспечение пенсионеров увеличивал нагрузку пенсионных фондов, помимо этого, при продолжающемся старении населения ухудшалось финансовое положение фондов страхования по болезни. Еще одну трудность представляло выравнивание правового положения рабочих и служащих в плане их охвата страхованием. Предполагалось, что будет отменена обязательность страхования на случай болезни рабочих с годовой зарплатой выше определенного уровня; эта мера касалась приблизительно 730 тысяч человек [85].
При введении твердых взносов, ограничении количества оплачиваемых больничными кассами услуг, росте участия самих застрахованных в оплате медицинской помощи, реформа предусматривала оплату больничными кассами новых видов услуг, а также меры по расширению профилактики заболеваний, пропаганде здорового образа жизни, улучшению возможностей отдыха и т.д. Так, например, разрабатывались национальные программы профилактики сердечно-сосудистых заболеваний, болезни почек, сахарного диабета и др. [86].
Относительно новых видов услуг, предусмотренных реформой, важнейшей являлась оплата больничными кассами ухода за больными на дому. Эта мера представлялась весьма актуальной в условиях роста удельного веса пожилых и престарелых людей в общей численности населения. В соответствии с новым положением, с 1989 г. больничные кассы оплачивали родственникам и прочим лицам уход за больным на дому в течение четырех недель в год [87]. Предполагалось, что расходы на осуществление этой меры будут поглощать около 45% от запланированной экономии в 14,25 млрд. марок [88].
Реформа системы страхования по болезни начала проводиться с I января 1989 г. Ее осуществление позволило стабилизировать цены на медицинские услуги и сохранить высокий уровень медицинского обслуживания в стране [89].
Реформа была направлена на приватизацию страхования по болезни и коммерциализацию здравоохранения, поэтому она неоднозначно сказалась на положении слабо социально защищенных слоев общества. Применение принципа «самофинансирования» сузило возможности получения пенсионерами, безработными, малообеспеченными гражданами полноценного медицинского обслуживания.
Специалисты ФРГ считали, что введение широких льгот для этих категорий граждан, свело на нет всю запланированную экономию средств [90]. С точки зрения профсоюзов, более справедливым было бы финансирование больничных касс через налоги [91]. Несмотря на то, что эта реформа страхования меняла сам принцип финансирования медицинских услуг, основы страхования по болезни оставались без изменения [92].
Новые параметры социальных проблем ФРГ в контексте развития ЕС
Отсутствие заметных улучшений вплоть до 1998 г. можно объяснить также устойчивым нежеланием предпринимателей инвестировать в новые мощности. Кроме того, ярко проявилась негибкость германского рынка труда, проверенная десятилетиями система тарифной автономии стала явно действовать против роста занятости. Но, несмотря на это, Г. Коль считал, что «минимальное регулирование со стороны государства и предоставление максимальной свободы для заключения соглашений сторонам- участницам трудового договора одним из лучших достижений немцев послевоенного периода» [27].
Ведь с 1990г. по 1996 г. ежегодный рост заработной платы опережал рост производительности труда, причём зачастую на несколько процентных пунктов (в 1992 г. - на 6,7; в 1974г. - на 10; в 1970 г.- на 12,3), тогда как «сдержанность» профсоюзов была скромнее (превышение прироста производительности труда над приростом зарплаты в 1997 г. составило 0,8 процентных пункта, в 1998 г. - 0) [28]. Несмотря на сдержанную тарифную политику в 1997-1998 гг. предприниматели были не уверены, смогут ли их партнёры по тарифным переговорам выдерживать курс на ограничение зарплаты (а значит, и на расширение занятости) достаточно долгое время.
В Восточной Германии профсоюзы под флагом борьбы за выравнивание уровней зарплаты провоцировали особенно сильное удорожание рабочих мест, которые становились неконкурентоспособными. Высокая зарплата, требуемая сразу, оборотной стороной имеет высокую безработицу. Чтобы побороть её, требуются институциональные изменения на рынке труда, которые придали бы ему необходимую гибкость. Нужны новые правила взаимоотношений между работодателями и наёмными работниками (в частности, пересмотр механизма тарифной автономии, продуцирующего непомерный и неадекватный рост заработной платы).
Но эти правила нужны уже не только для НФЗ, но и для всей Германии. Поисками альтернативных решений проблемы безработицы озаботились и немецкие учёные ордолиберального направления, связывающие ситуацию и общие тенденции на рынке труда с более широкими вопросами, относящимися к модернизации сферы социально-трудовых отношений. Так, профессор У. Вагнер подчёркивает, что реформа тарифного законодательства и изменение поведения тарифных партнёров являются важнейшими предпосылками эффективного преодоления безработицы. На конкретных позитивных примерах компаний «Бурда друк» и «Виссман веерке» он продемонстрировал эффективность гибких и ориентированных на занятость договоров между работниками и работодателями, заключаемых на уровне предприятий [29].
В 1990-е гг. партнёры по тарифным переговорам оставались незаинтересованными в изменении политики в области зарплаты в сторону, обеспечивающую большую занятость. Чрезмерная централизация тарифных переговоров не учитывала специфических особенностей на местном уровне, но зато усиливала власть переговаривающихся структур на политическом поле. Социальное государство, не допускающее реальной дифференциации, также способствовало нерациональной политике заработной плате.
Таким образом, прав был Г. Коль утверждая, что проблема безработицы лежит не в плоскости объединения, а связана со структурными проблемами немецкой экономики.
Ситуация на германском рынке труда могла улучшиться в 1990-е гг. только в результате институциональной декартелизации рынка, т.е. создание условий для институциональной конкуренции. Тогда бы это привело к конкуренции на рынке труда и в большей степени бы соответствовало интересам безработных, шансы которых бы увеличились на получение работы. Но для этого требовалась сильная политическая воля правительства, которой на практике не было. С объединением Германии основательно изменилась экономическая и финансовая ситуация в стране. Объединение страны привело к серьезному перенапряжению западногерманской экономики. В год из этой самой благополучной (до воссоединения) страны Западной Европы выкачивалось до 85 млрд. марок на развитие «восточных земель» [30]. Откуда же были взяты такие астрономические суммы? Взяты были - у населения всей Германии, и, прежде всего Германии Западной.
Экономика НФЗ не могла самостоятельно изыскивать средства для обеспечения своих граждан социальными видами страхования. Между производимым внутренним продуктом и внутренним спросом в землях существовала огромная разница. Эта разница покрывалась огромными финансовыми перечислениями из западной Германии (см. Приложение 2). Из 204,3 млрд. ДМ, которые были потрачены в новых землях на финансирование социальных платежей, в 1993 г. только 76,4% были уплачены из собственных финансовых доходов [31]. Остаток был профинансирован посредством перечислений с Запада из фондов пенсионного страхования и страхования по безработице.
В 1990-е гг. приоритетным для кабинета Г. Коля оставался вопрос достижения НФЗ устойчивого роста ВВП. В условиях кризиса национальной модели экономики приходилось решать структурные преобразования в восточных землях, порождающие закрытие нерентабельных производств, безработицу и социальную напряженность на территории бывшей ГДР. Для преодоления отсталости восточных земель необходимы были инвестиции в сумме около 2 трлн. марок [32].
Для выравнивания уровня развития западных и восточных земель был даже введен специальный «налог на солидарность» в июне 1991 г., предполагавший повышение уровня налогов на корпорации и доходы физических лиц [33]. По этому закону повышались цены на определенные товары, а деньги с этого налога шли на поддержку НФЗ. И хотя закон был непопулярен среди западных немцев, кабинет Г. Коля всё же проводил его в жизнь. С учетом этих же целей было принято правительственное решение о создании организации «Подъём Востока» [34].
Необходима была новая социальная политика по защите восточных немцев от последствий структурных преобразований. Все эти задачи требовали от федерального правительства новых расходов, а бюджет страны все меньше справлялся со своей задачей.
