Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Начальный этап развития норвежской нефтегазовой промышленности. 1962-1972 18
1.1. Общее состояние экономики Норвегии
и мировой нефтяной промышленности в начале 60-х гг 18
1.2.Начало исследований в Северном море и создание институциональной базы для развития нефтяной промышленности 21
1.3. Первые концессионные раунды, формирование государственных структур управления и начало исследований континентального шельфа 27
1.4.Открытие месторождения «Экофиск» и обсуждение перспектив дальнейшего развития нефтяной промышленности 33
Глава II. От создания нефтяного директората и компании «Статойл» до второго мирового нефтяного кризиса (1972-1979). Усиление позиций государства 39
2.1.Создание нефтяного директората и государственной компании «Статойл» 39
2.2.Нефтяной кризис 1973 г. и его последствия для Норвегии 49
2.3. Реформа налогообложения нефтяной промышленности 1975 г 57
2.4. Добыча и транспортировка нефти на норвежском континентальном шельфе 67
Глава III. Норвежская нефтяная промышленность в период между вторым и третьим нефтяными кризисами. 1980-1985 гг 79
3.1. Значение нефтяного кризиса 1979 г. для норвежской нефтяной промышленности 79
3.2. Предоставление новых концессий и ужесточение системы налогообложения 83
3.3. Роль вспомогательных отраслей нефтяной промышленности 88
3.4. Реформирование системы государственного предпринимательства в нефтяной промышленности 91
3.5. Добыча нефти на шельфе Норвегии в 1980-1985 гг 100
3.6. Закон о нефтяной деятельности 1985 г. и его значение для нефтяной промышленности 105
Глава IV. Время ценовой нестабильности на мировом рынке и норвежская нефтяная промышленность. 1986-2000 гг 115
4.1. Падение мировых цен на нефть в 1986 г.
и его последствия для норвежской нефтяной промышленности 115
4.2. Разработка месторождений с 1986 по 1991 гг 123
4.3. Изменения в налоговой политике во второй половине 80-х гг. и проведение новых раундов лицензирования 129
4.4. Роль нефти во внешней политике Норвегии во второй половине 80-х гг 138
4.5. Норвежская нефтяная промышленность и налоговая реформа 1992 г 145
4.6. Развитие норвежского нефтегазового комплекса в 90-е гг 150
Глава V. Экономические, социальные и политические последствия развития нефтегазового комплекса Норвегии 164
5.1. Влияние нефтегазового комплекса на экономику Норвегии 164
5.2. Значение нефтяной отрасли для
социальной политики Норвегии 176
5.3. Политический консенсус в отношении нефтегазовой отрасли 181
Заключение 187
Библиография 195
- Первые концессионные раунды, формирование государственных структур управления и начало исследований континентального шельфа
- Реформа налогообложения нефтяной промышленности 1975 г
- Реформирование системы государственного предпринимательства в нефтяной промышленности
- Изменения в налоговой политике во второй половине 80-х гг. и проведение новых раундов лицензирования
Первые концессионные раунды, формирование государственных структур управления и начало исследований континентального шельфа
Первый концессионный раунд был проведен в 1965 году. Заявки на участие были получены от 91 иностранных и 9 норвежских компаний. Общее количество 78 блоков было предоставлено 9 группам21. Охваченная в первом раунде область была самой большой в истории норвежской нефтегазовой отрасли. Отрицательным моментом являлось то, что норвежские компании не имели опыта нефтяных операций. Они являлись либо промышленными компаниями, либо вновь созданными организациями, поэтому у них полностью отсутствовал какой-либо опыт в нефтяном бизнесе. Поэтому все ключевые роли достались иностранным компаниям, обладавшим технической базой, квалифицированным персоналом и финансовым капиталом.
Условия концессии были весьма либеральными, вследствие того, что правительство сомневалось в наличии нефти на континентальном шельфе. Поэтому, власти не могли требовать слишком высокой арендной платы на начальной стадии. Особенным моментом норвежской лицензионной компании стало распределение лицензий сразу на два блока, как это существовало в обычной практике лицензирования стран ОПЕК, что стало положительным моментом, который заинтересовал транснациональные компании.
При осуществлении концессионного раунда некоторое предпочтение все же оказывалось тем компаниям, которые учитывали интересы норвежских промышленных компаний. Акции, принадлежащие французам в компании «Норшк Гидро» были выкуплены государством, и с этого момента и по сегодняшний день 51% акций принадлежат государству, и французская компания «Эльф» получила возможность принять участие в 12 блоках. Кроме того «Норшк Гидро» сформировала совместно с двумя французскими компаниями фирму «Петронор», задача которой заключалась в исследованиях на континентальном шельфе страны2 . Аналогичная ситуация создалась и с американской компанией «Амоко», которая заключила соглашение о партнерстве с Норвежским Нефтяным Консорциумом, получила такое же число блоков.
В 1966 году началось формирование государственных структур, отвечающих непосредственно за развитие нефтяной отрасли. Первой такой организацией стал отдел нефти, входившей в департамент горной промышленности министерства промышленности. До этого вопросами, связанными с формированием национальной нефтяной политики занимался Нефтяной Совет при правительстве страны, теперь же система стала двухъярусной. Главным поводом для реорганизации стало распределение политической и отраслевой функций между этими двумя организациями. Летом 1966 г. начались первые исследовательские операции на континентальном шельфе Норвегии. Особенно активны были американские компании «Эссо» и «Филлипс Петролеум». Однако, результаты исследований за первые три года фактически ничего не дали. На норвежском, континентальном шельфе было пробурено 32 скважины, но не одна из них не имела промышленного значения23. К тому же с каждой новой скважиной исследовательские работы в Северном море становились все более дорогими и сложными. Это вызывало недовольство руководства транснациональных компаний, и некоторые компании даже рассматривали планы по свертыванию работ на континентальном шельфе Норвегии. Среди этих неудовлетворенных результатами исследований компаний были такие крупнейшие транснациональные корпорации как «Шелл» и «Эссо». Английская компания "Бритиш петролеум" проведя сейсмические исследования, «заявила о том, что в норвежском секторе континентального шельфа нефти нет» . ТНК увязывали возможность продолжения работ лишь с предоставлением новых блоков для исследований и проведения новых концессионных раундов.
Понимая, что отказ может заставить иностранных инвесторов свернуть разведочные работы, норвежское правительство решило провести с транснациональными корпорациями переговоры по поводу второго раунда предоставления концессий. Ситуация на мировом рынке нефти продолжала оставаться напряженной и нефтяные компании продолжали изыскивать возможность обнаружения альтернативных источников нефти в противовес нефтяным месторождениям стран-членов ОПЕК, что позволило норвежскому правительству также ужесточить свои требования.
Либерально-консервативное коалиционное правительство Пера Бортена, которое возглавило Норвегию осенью 1965 года, отказалось от практики проведения двусторонних переговоров с отдельными компаниями, а также выступило также инициатором создания специальной комиссии Стортинга по изучению систем управления нефтегазовым комплексом в других странах . При подготовке нового раунда лицензирования правительство придерживалось линии своих предшественников, обязывая все заинтересованные стороны ожидать второй раунд, что говорит о едином мнении норвежских правящих кругов относительно транснациональных нефтяных компаний. Опасение, что одной из транснациональных компаний удастся получить лидирующее положение, определяло тактику норвежского правительства, стремившегося выиграть от конкурентной борьбы различных корпораций.
В то же время правительство не спешило проводить собственные исследования, считая это дорогим и бесперспективным занятием в условиях отсутствия конкретной информации о наличии нефти. Так, например первый специальный государственный чиновник, который занимался нефтью (секретарь Нефтяного Совета - Нильс Гулнес) приступил к исполнению служебных обязанностей 1 января 1965 г26. Экономистов, специализирующихся на деятельности отрасли, на государственной службе не было вплоть до 1970 г., а первый геолог был приглашен на работу в министерство промышленности в январе 1968 г. в преддверии второго раунда лицензирования27.
Второй раунд концессий 1968 года был ограничен 14 блоками, которые были предоставлены 6 компаниям . Интересным аспектом второго раунда лицензирования стали изменения в правительственной стратегии. Первоначально условия участия компаний во втором раунде были такими же, как и в первом. Но уже в ходе переговорного процесса норвежское правительство выдвинуло ряд новых, необычных для компаний требований.
До этого, Нефтяной Совет выдвигал идею о том, что непосредственное участие государства в процессе исследований слишком рискованно, как в финансовом, так и в техническом плане. Теперь же в ходе переговоров с иностранными компаниями, министерство промышленности выдвинуло требование о государственном участии в исследованиях и прибылях в случае обнаружения нефтяных месторождений.
Как и ожидалось, транснациональные компании выступили с возражениями относительно государственного участия, и этот вопрос стал ключевым на протяжении всего переговорного процесса. Переговоры требовали времени, однако, в конечном счете, компании пошли на уступки, приняв часть условий, выдвигаемых государством, поскольку они были не столь жесткими как условия, на которых приходилось работать в странах ОПЕК. По стечению обстоятельств, сразу по завершении переговоров компания «Филлипс Петролеум» осенью 1969 году обнаружила нефть в районе «Экофиск», который стал первым крупным промышленным месторождением в норвежском секторе Северного моря. Существует мнение, что в том случае если бы подобное открытие случилось бы во время переговоров, «возможно позиция правительства была бы на них более жесткой» . С этим мнением, пожалуй, можно согласиться, если учесть все последующие изменения в политике государственного регулирования деятельности нефтяной отрасли.
Реформа налогообложения нефтяной промышленности 1975 г
Мировой нефтяной кризис выявил недостатки системы налогового обложения в норвежской нефтяной промышленности. В 1975 году была проведена специальная реформа нефтяного налогообложения . Повышение цены на нефть 70-ых годов подняли рыночную стоимость нефти Северного моря в несколько раз. Поскольку затраты на исследования и разработку недр не увеличивались соответственно, то рост экономической прибыли превысил все прогнозируемые показатели.
Сохранение высоких и стабильных государственных доходов от нефтяных операций стало главной целью при определении норвежской налоговой политики для данной отрасли. Основой налоговой системы, действующей в нефтегазовой промышленности, являлся обычный подоходный налог с корпораций, который составлял в то время 50,8%39. Однако норвежское правительство стремилось к получению большей доли нефтяных доходов или, если говорить другими словами, стремилось перераспределить в свою пользу экономическую ренту, создаваемую в результате нефтяных операций. Экономическая рента, представляющая собой различие между стоимостью затрат на исследования и добычу и рыночной ценой, является предметом поиска частных инвесторов и тем объектом, с которого правительство пробует извлечь выгоду для государства в виде налогов и пошлин. Поскольку норвежское государство являлось собственником нефти и других минеральных ресурсов по праву владельца недр, то на этом основании государство имело законное право обеспечить получение большей части экономической ренты, которая накапливалась при реализации нефтяных ресурсов. Задача по налогообложению являлась специальной и символически важной функцией в отношениях между правительством и транснациональными компаниями. Правительство Норвегии не терпело попыток давления в этом вопросе. Когда в 1974 г. компания «Шеврон» предприняла попытку обсудить налоговую ставку, она получила отказ в получении лицензии, которая была передана компании «Бритиш Петролеум»40.
Реформирование нефтяной налоговой системы может быть отмечено как результат политики административного лицензирования, которое оставляло за государством возможность присвоения экономической ренты при помощи налогового механизма. Государство использовало в отрасли специальный налоговый режим, для того, чтобы создать новый прецедент урегулирования юридических и экономических вопросов. Новым словом в юриспруденции было то, что правительство имело право обложить налогом выделенную отрасль промышленности, согласно своим определенным целям, и своим взглядам на перераспределение дохода и оборот капиталовложений. Новый экономический прецедент заключался в том, что правительство как землевладелец, должно было захватить большую часть экономической ренты от месторождений нефти, где при льготном режиме собственность на добытую нефть была передана частным держателям лицензии.
В 1975 г. норвежский парламент выразил свое мнение в законе о нефтяном налогообложении по поводу распределения доходов между нефтяными компаниями и государством41. При этом предполагалось, что 30% дохода должно принадлежать компаниям, а 70% - государству, как владельцу недр. Такое распределение, по мнению государственных чиновников, обеспечивало высокий уровень оборота капитала частных компаний в 15-20% и обеспечивало высокую норму прибыли. Целевое возмещение частных нефтяных инвестиций было, таким образом, несколько ниже, чем в большинстве стран ОПЕК, но подобное различие может быть оправдано более устойчивым политическим климатом в Норвегии и других странах североморского бассейна.
Для всей Европы поворот в нефтяной норвежской налоговой политике означал уникальную вещь. Дело в том, что философия налогообложения в то время была ориентирована, прежде всего, на такое распределение доходов, которое в большей мере было бы выгодно частным инвесторам. Внезапный рост цены на нефть способствовал переходу доходов от импортеров и потребителей, которыми в большей мере являются развитые страны к ее производителям и экспортерам. Такое развитие событий естественно привлекло внимание государства к экономической ренте, которая принадлежала нефтегазовым компаниям, имеющим исключительные права на добычу нефтяных и газовых ресурсов, принадлежащих правительству на континентальном шельфе Норвегии. И хотя сами нефтяные компании не были причиной роста цены на нефть, но «они занимали на рынке весьма выгодную позицию, которая позволяла им извлечь из той ситуации, которая имела место на мировом рынке, максимум прибыли. Следовательно, существовало очевидное понимание того факта, что правительственный землевладелец обладает суверенным правом получать большую часть экономической ренты, посредством введения новых налогов»42.
В Норвегии, специальный налог на нефтяную деятельность показал, как возможно осуществить перераспределение сверхприбыли в одной отдельно взятой отрасли промышленности. Нужно отметить, и этот факт представляется весьма важным, что до принятия этого налога в норвежской истории не было ничего подобного. В стране традиционно существовала общая налоговая структура, которая являлась одним из регуляторов экономического процесса.
Реформирование системы государственного предпринимательства в нефтяной промышленности
В первой половине 80-х гг. существовало два вопроса, вокруг которых велись споры в норвежском обществе: первый заключался в попытке создания нефтяного фонда для защиты макроэкономического баланса и избежания перегрева национальной экономики, а второй заключался в том, как модернизировать отношения между «Статойл» и государственными органами управления.
Важной дискуссией первой половины 80-х годов было обсуждение возможности создания в Норвегии нефтяного фонда. Он должен был послужить для сбережения нефтяных и газовых доходов от сиюминутного использования, чтобы таким образом избежать перегрева национальной экономики и осуществлять капиталовложения в другие страны. Так называемый Темпо-комитет представил в 1982 году модель подобного фонда, наряду с новыми критериями управления развитием нефтегазового сектора. Несмотря на общее согласие, что слишком большие расходы могут нанести вред экономике страны, норвежское правительство на данном этапе отказалось от этой идеи. Решение о создании подобной структуры было принято гораздо позднее, в 1990 году . Основной темой для дискуссии, по мнению Андерсена, заключался не в том «сколько использовать, но для чего использовать нефтяные доходы» . Заинтересованные группы предпринимателей и различного уровня лобби продолжали осаждать парламент.
Правительство консервативного меньшинства в 1981-1983 гг. решилось пойти на сокращение высокого уровня субсидирования норвежской экономики. Это было вызвано тем, что по странам Западной Европы и США прокатилась волна неоконсервативной экономической политики, главными проводниками в жизнь которой являлись английский премьер-министр М. Тэтчер и президент США Р. Рейган. Однако норвежское правительство не смогло пойти дальше в вопросе либерализации экономики, поскольку оказалось под сильным давлением со стороны тех сил, представляемых в первую очередь НРП, которые требовали гарантий в отношении того, что норвежская нефтегазовая отрасль и ее вспомогательная промышленность смогут развиваться под протекцией государства. Контракт о платформах, работающих на месторождении «Хеймдаль» 1982 года является примером того, как правительство подвергалась давлению со стороны представителей региональных и промышленных интересов. Когда в результате правительственного кризиса в его состав вошли представители партии центра и христианской народной партии в 1983 году, задача сокращения финансовой поддержки нефтегазового комплекса оказалась невыполнимой.
Обе существующих коалиции политических партий (консерваторы и центристы против представителей НРП, сформулировавшей существовавшую концепцию государственного участия в отрасли) стремились заручиться сильной поддержкой в регионах страны. Они хотели использовать проекты развития нефтяного сектора для стимулирования местной экономики в прибрежных районах страны. При высокой цене на нефть, развитие многих нефтяных месторождений стало рентабельным. Общий объем капиталовложений, включая исследования, удвоился в период с 1980 по 1983 гг. и утроился с 1980 по 1985 гг22. Эти годы можно по праву называть «золотой эпохой» нефтегазового сектора.
Другой основной темой для дискуссий относительно нефтяной промышленности в Норвегии в эти годы касались проблем нефтяной администрации. Для организаций, составляющих «норвежскую команду» вопрос заключался не только в том, как использовать свои ресурсы для переговоров с транснациональными нефтяными компаниями. Вопрос также заключался в том, «чтобы определиться относительно своей позиции внутри норвежской системы»23. Формально такой проблемы не существовало. Политическая ответственность оставалась за министерством нефти и энергетики. Нефтяной директорат и «Статойл» отвечали соответственно за технический контроль и коммерческий аспект деятельности.
Проблема заключалась в том, что эти организации обладали различной основой для накопления стратегических ресурсов. Министерство и директорат были ограничены общими правилами государственной службы, регулирующими найм и зарплаты служащих. «Статойл», как коммерческая компания обладал иной, полностью отличной позицией. Для обеспечения защиты национальных интересов в нефтегазовом комплексе компания должна был достаточно быстро развиваться и ориентироваться на международном рынке, чтобы обладать возможностью противоборства транснациональным нефтяным компаниям. В первой половине 80-х гг. по вопросам развития нефтегазовой отрасли в министерстве специализировалось 50 работников, в директорате - 250 работников, а в компании «Статойл» к тому времени было уже 1660 служащих24.
Изменения в налоговой политике во второй половине 80-х гг. и проведение новых раундов лицензирования
Резкое падение государственных доходов от нефтегазового сектора было более сильным по сравнению с падением цены на нефть. Оно отразилось на структуре норвежской системы налогов, которая базировалась на предположении, что цена на нефть может двигаться лишь по пути роста. Поэтому основной заботой было захватить сверхприбыли в процессе роста цены. К началу 90-х годов, когда цена барреля нефти составила 10 долларов, правительство получало слишком мало денег. Общая сумма налоговых выплат в 1989 г. составляла 15.2 млрд. крон3 . Поэтому в налоговой системе необходимо было провести изменения, которые были реализованы правительством в качестве ответного шага на нефтяной кризис.
Снижение цены на нефть после 1986 года способствовало движению налоговой ставки специального налога в сторону сокращения. Сокращение мирового уровня цен явилось «серьезной проблемой для региона Северного моря, где промышленность продолжала работать при высоком уровне налогов»35. При такой ситуации транснациональные компании перестали демонстрировать интерес к новым исследованиям и участию в освоении новых месторождений, требуя от правительства уступок в сфере налогообложения. Капиталовложения в уже существующие месторождения уже были осуществлены, и поэтому было нецелесообразно прекращать операции, а, кроме того, сохранялся и достаточно низкий по сравнению с доходом уровень эксплуатационных расходов. К середине 80-х годов стала ясна тенденция к сокращению числа новых открытий, что приводило к сокращению охваченной экономической ренты. Перспектива сохранения на мировом рынке низких цен на нефть, сохранение высоких налогов и открытие небольших месторождений могло бы серьезно подорвать интерес международных компаний к континентальному шельфу Норвегии. Поскольку норвежское правительство не могло оказать серьезного воздействия на цены мирового рынка и геологию своего региона, у него оставался только один шаг к исправлению ситуации, а именно сокращение уровня нефтяного налогообложения, что должно было удержать компании в стране и заинтересовать их в продолжении работ на континентальном шельфе. Норвегия ответила на третий нефтяной кризис именно таким образом, начав сокращение налоговых ставок, а именно пойдя на сокращение специального налога с 35 до 30% в период с 1986 по 1991 гг.36, однако сохранила неизменной концепцию государственного регулирования отрасли, чему способствовали новые открытия, последовавшие в это время. Нефтяные налоговые изменения этого времени напоминают аналогичные действия правительства после нефтяного кризиса 1979., хотя и в обратном порядке. Характер изменений показал, что нефтяное налогообложение являлось специальным инструментом, поскольку правительству 131 необходимо приспособиться к изменениям на мировом рынке и предотвратить уход частных инвесторов из отрасли или из страны. Можно констатировать тот факт, что в результате падения цены на нефть с 1987 по 1991 гг. норвежское правительство изменяло налоговую ставку специального налога и приспосабливало другие финансовые методы регулирования (учет издержек и др.) для поддержки инвестиционной активности в отрасли.
Говоря об изменении налоговой политики и уступках нефтяным компаниям со стороны норвежских властей необходимо обратиться к характеру переговоров, проводимых норвежским правительством с ведущими компаниями по данному вопросу, которое имело место в 1986-1988 гг.
Корпорации долгое время выражали свое недовольство налоговым бременем, и теперь когда ситуация складывалась не в пользу норвежского правительства, они активизировались. Компании угрожали покинуть месторождения норвежского континентального шельфа, и некоторые из них демонстрировали явную не заинтересованность при проведении новых раундов по концессиям.
В условиях изменения экономических реалий норвежское правительство должно было направить налоговое регулирование и принять другие неотложные меры для того, чтобы своевременно поддержать нефтегазовую отрасль. И государство, и инвесторы вновь вернулись к рассмотрению налоговой проблемы лишь в связи с изменениями, которые произошли на мировом рынке. Теперь правительство было вынуждено пойти на сокращение налоговых ставок. Цель состояла в том, чтобы обеспечить оборот капиталовложений для ТНК в размере 20-25%. Сложность задачи заключалась еще в том, что месторождения на континентальном шельфе находились на разных стадиях разработки. Существует предположение, что «Норвегия могла избежать изменений в своей налоговой политике, поскольку геологические исследования указывали на возможность обнаружения новых крупных месторождений, что способствовало усилению позиций правительства при проведении переговоров с компаниями» . Все же представляется маловероятным в условиях снижения цены на нефть, что без изменения налоговой политики транснациональные компании пошли бы на осуществление новых капиталовложений в нефтегазовый комплекс, поставив государство в очень трудное положение, как основного инвестора отрасли. Стремление стимулировать освоение новых месторождений и восполнить финансовые потери за счет увеличения объемов добычи вот два характерных момента для политики норвежского государства по отношению к нефтяной отрасли в период с 1986 по 1992 годы. В данном случае, открытие новых месторождений, наряду со снижением сгавки специального налога, стало правильным шагом, который стимулировал транснациональные компании на участие в новых проектах.
