Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Задачи реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в период перехода к рынку 6
1.1. Условия функционирования ЖКХ в постсоветской России и первые попытки преобразований в этой сфере 6
1.2. Основные составляющие реформирования ЖКХ в России и регионах. Выделение организационно- управленческого аспекта проблемы 37
Глава 2. Совершенствование организации управления жилищно-коммунальным хозяйством на субфедеральном и муниципальном уровнях 85
2.1. Эволюция оргструктур управления ЖКХ на уровне субъекта РФ 85
2.2. Развитие муниципальных управленческих структур в сфере ЖКХ. Товарищество собственников жилья как новый субъект управления
Заключение 149
Список литературы и источников ] 52
Приложения 161
- Условия функционирования ЖКХ в постсоветской России и первые попытки преобразований в этой сфере
- Основные составляющие реформирования ЖКХ в России и регионах. Выделение организационно- управленческого аспекта проблемы
- Эволюция оргструктур управления ЖКХ на уровне субъекта РФ
- Развитие муниципальных управленческих структур в сфере ЖКХ. Товарищество собственников жилья как новый субъект управления
Введение к работе
Актуальность исследования. Актуальность темы исследования определена существенной ролью реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в реализации целей экономической и социальной политики государства. Жилищно-коммунальная реформа призвана обеспечить значительный рост поступлений в бюджеты всех уровней. а также улучшение жилищных и бытовых условий жизни россиян. Эти задачи в значительной мере должны решаться на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что объективно предопределяет необходимость радикального повышения эффективности деятельности территориальных органов управления ЖКХ, в том числе в организационном аспекте. Между тем соответствующая проблематика явно недостаточно разработана в научной литературе.
В связи с вышесказанным цель исследования - системно-концептуальное обоснование направлений организационного совершенствования управления жилищно-коммунальным комплексом региона Российской Федерации.
Объектом исследования стала эволюция реформируемой системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на вышеуказанных уровнях, а предметом - организационный аспект этой эволюции.
Методологической основой диссертации послужили: 1) системный подход к исследуемому предмету; ) ключевые положения
теории управления, выводы исследователей, занимающихся проблемами территориального развития, а также экономики непроизводственной сферы, в том числе ЖКХ; 3) концептуальные подходы, реализованные в законодательных актах РФ, федеральных, региональных и муниципальных нормативных и методических документах. В качестве фактологической и статистической базы использовались материалы Госкомитета РФ и его региональных управлений, различных государственных и муниципальных ведомств, прежде всего занимающихся реформированием социальной сферы.
Научная новизна диссертации, связанная с реализацией сформулированной ее цели, состоит в разработке учитывающей накопленный негативный и позитивный опыт концепции совершенствования организации системы управления ЖКХ в регионе, включающей обоснование рекомендаций по развитию соответствующих управленческих оргструктур на уровнях субъекта Российской Федерации и муниципального образования.
Конкретный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту, отражен в заключении к диссертации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что обоснованные в ней выводы и рекомендации могут быть использованы в развертывании соответствующих региональных и муниципальных оргструктур управления ЖКХ, в их правовом и методическом обеспечении. Возможно применение материалов диссертации в преподавании различных вузовских курсов
государственного и муниципального управления, в системе подготовки и переподготовки специалистов.
Апробация результатов исследования. Ключевые положения
диссертации воплощены в ряде правовых актов Ставропольского
края, в том числе в постановлениях Губернатора №493 «О
реформировании жилищно-коммунального хозяйства
Ставропольского края» от 31 июля 1997 г., №780 «Об утверждении Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края» от 4 декабря 1998 г., Х164 «О государственной жилищной инспекции Ставропольского края» от 11 марта 1997 г., №863 «О реорганизации государственного унитарного предприятия «Ставрополькрайводсервис» от 30 декабря 1997 г, в Постановлении коллегии Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края» от 18 марта 1999 г.. Соискатель принял участие в ряде региональных общероссийских и международных научно-практических форумах, в совещаниях административно-хозяйственного актива в правительственных структурах краевого и федерального уровней. По теме диссертации опубликовано 5 работ общим объемом ! .5 печатных листа.
Условия функционирования ЖКХ в постсоветской России и первые попытки преобразований в этой сфере
Жилищно-коммунальное хозяйство Российской Федерации является важнейшей отраслью народного хозяйства, деятельность которой оказывает определяющее воздействие на формирование жизненной среды человека.
Производственная структура отрасли носит многоуровневый и многопрофильный характер и интегрирует такие виды деятельности как: жилищное хозяйство, электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, ремонт дорог, эстакад, мостов, озеленение и благоустройство населенных пунктов, уборка улиц и дворов, вывоз и утилизация бытовых отходов, гостиничное, банно-прачечное хозяйство и другие.
Конституцией Российской Федерации определено, что жилищно-коммунальное обслуживание является задачей местного значения и должна решаться местными органами власти. Опыт показывает, что профессиональный подход к созданию органов самоуправления способствует появлению новых форм организации и функционирования служб жилищно-коммунального хозяйства и повышает уровень обслуживания населения. Такой опыт имеется сегодня в Самарской. Новгородской. Тверской. Нижегородской областях, в городах Москве, Санкт-Петербурге, Ярославле и других регионах.
Обобщающей характеристикой жилищно-коммунальных услуг является их необходимость и достаточность для функционирования системы жизнеобеспечения городов, поселков и других населенных пунктов. Предприятия жилищно-коммунального хозяйства могут предоставлять услуги потребителям в виде: а) материальных носителей с определенными качественными показателями, например: вода, тепловая и электрическая энергия и т.п.; б) конкретных работ, выполняемых непосредственно на объекте, например: уборка дворов, подъездов, лестничных клеток, ремонт фасадов и мест общего пользования, вывоз мусора и т.п..
Для жилищно-коммунальных услуг характерно то, что практически все они относятся к группе жизнеобеспечивающих, а, следовательно, и социально значимых. Кроме того, что очень важно, они практически безальтернативны, им нет заменителей. Следовательно, потребитель должен получить весь комплекс услуг в необходимом количестве и соответствующего качества.
Более 70 лет жилищно-коммунальное хозяйство России развивалось в условиях административно-командной системы управления государством и плановой экономики. В тех условиях государственная жилищная политика строилась на принципах бесплатности жилья и дешевизны коммунальных услуг. Многочисленные попытки государства решить жилищную проблему, в том числе обеспечить каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом, не принесли успеха. Не удалось также создать и современную отрасль народного хозяйства, способную в полном объеме предоставлять жилищно-коммунальные услуги населению. По технической оснащенности, количеству и качеству предоставляемых услуг, уровню обслуживания, эффективности и другим параметрам она значительно отстает от развитых стран. Это приводит к прямым потерям воды, электроэнергии, тепла и т.п., авариям, потерям рабочего времени в других отраслях и значительным моральным издержкам. Среди причин такого положения можно выделить следующие: во-первых, примерно с середины 20-х годов тарифы на жилищные и коммунальные услуги фактически не повышались, во-вторых, имело место хроническое недофинансирование из бюджета эксплуатационных, ремонтных и воспроизводственных нужд отрасли; в-третьих, низкая квартирная плата и плата за коммунальные услуги, не способствовали бережному отношению населения к жилью, использованию воды, тепла и т.п.; в-четвертых. жилье нельзя было купить, продать, наследовать. Все это привело к старению и обветшанию жилищного фонда, снижению надежности инженерных систем, применению устаревших технологий и росту расходов на содержание жилищного фонда и предоставление коммунальных услуг.
Предпринятая в начале 90-х годов в Российской федерации реформа жилищно-коммунального хозяйства в значительной степени изменила структуру отрасли и предопределила тенденции ее дальнейшего развития, которое стало носить рыночный характер. Первый этап реформы (1990-1996 гг.) был достаточно динамичным в части Создания законодательной и нормативной базы, апробирования новых форм и механизмов, а также разрушения государственной монополии в жилищно-коммунальной сфере. В этот период были уточнены основные цели реформы и созданы правовые основы для ее проведения.
На первом этапе были приняты закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об основах федеральной жилищной политики», проведено разграничение собственности, в результате которого основная часть государственного жилищного фонда и соответствующих объектов жилищно-коммунальной сферы, в том числе технического характера, перешла в муниципальную собственность. Президентские указы и правительственные постановления позволили создать условия для решения многих вопросов проведения реформы в жилищно-коммунальной сфере.
Основные составляющие реформирования ЖКХ в России и регионах. Выделение организационно- управленческого аспекта проблемы
Радикальное реформирование жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и создание материальной и социально-экономической оазы для его пореформенного развития является одной из ключевых проблем рыночных преобразований в России.
Необходимость проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства была продиктована несостоятельностью прежней системы жилищно-коммунального обслуживания, существовавшей многие десятилетия. ее отсталостью и архаичностью, крайней монополизированностью, слабой управляемостью и низкой эффективностью.
Основные направления жилищной реформы были сформулированы в !991-1992 годах в Законах Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и «Об основах федеральной жилищной политики».
В основе реформы, осуществляемой в Российской Федерации, лежит переход от планово-распределительных к рыночным отношениям в жилищной сфере, при которых социальное государство берет на себя определенные обязательства по решению жилищной проблемы лишь в отношении малоимущих и других, определенных законом, граждан. В отношении всех других граждан государство не несет ответственности за решение их жилищной проблемы, но оказывает в этом широкое содействие. Государство всегда заинтересовано в решении жилищной проблемы, ибо это влияет на общее благосостояние граждан, состояние и мобильность рынка труда, социальную защищенность населения и социальный мир в обществе. Следует, однако, подчеркнуть, что ситуация, сложившаяся в жилищной сфере за предшествующий социалистический период, кардинально измениться за короткий срок не может, что и порождает главные проблемы и трудности реформирования этой отрасли народного хозяйства на рыночной основе.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства определена как одно из приоритетных направлений структурных преобразований в экономике России на ближайших период, что было записано в Среднесрочной программе Правительства Российской Федерации на 1997-2000 гг. и определено Указом Президента Российской Федерации по реформе жилищно-коммунального хозяйства.
Концепция свела воедино различные направления реформы в жилищном секторе. определила основные цели и приоритеты проводимых преобразований. Из вопроса местного значения реформа жилищно ! коммунального хозяйства превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, требующий комплексного системного подхода при ее реализации на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
В настоящее время на федеральном уровне, в основном, завершено формирование концептуальной и нормативно методической базы проведения преобразований в жилишно коммунальном секторе экономики. Реализация предложенной стратегии - компетенция региональных властей и органов местного самоуправления, которые должны разрабатывать собственную политику с учетом социально-экономической ситуации в регионах. И I
В перспективе существенное влияние на формирование конкурентной среды в данной группе может оказать внедрение новых технологий, позволяющих осуществлять локальное обслуживание относительно небольших групп потребителей.
Рассмотрим главные составляющие реформирования жилищно-коммунального хозяйства на уровне региона, обратив при этом основное внимание на роль совершенствования системы управления жилищно-коммунальным комплексом в реализации основных направлений реформы.
Мировой опыт и российская практика последних лет достаточно убедительно показывают, что создание эффективных механизмов управления жилищным фондом и его инфраструктурным - обеспечением достигается путем четкого выделения функций собственника жилищного фонда и делегирования им на конкурсной основе функций управления и обслуживания недвижимости специализированным организациям. При таком подходе система управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования может рассматриваться как трехзвенная система, : включающая: ? собственников жилищного фонда и других объектов недвижимости; ? заказчиков жилищно-коммунальных услуг; подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг. За последние годы значительно изменилась ситуация с собственностью на объекты жилищного и коммунального хозяйства, которая характеризуется тремя основными тенденциями: ? массовой приватизацией жилищного фонда; ? передачей объектов жилищно-коммунального хозяйства из государственной собственности в муниципальную; ? акционированием объектов жилищно-коммунального хозяйства, в основном электро- и теплоснабжения, входящих в единую систему энергоснабжения страны.
Эволюция оргструктур управления ЖКХ на уровне субъекта РФ
Конституция Российской Федерации не устанавливает органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Она предоставляет субъектам право самостоятельно формировать систему региональной власти, требуя при этом, чтобы эта система не противоречила основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Все это в полной мере относится к формированию в регионах системы управления жилищно-коммунальным комплексом.
Проведение широкомасштабной реформы жилищно-коммунального хозяйства является ключевым вопросом государственной социальной и экономической политики. Эта реформа должна позволить существенно увеличить эффективность данного сектора экономики, улучшить условия проживания населения в жилищном фонде, увеличить реальные жилищные права граждан и, одновременно, стабилизировать экономическую ситуацию на предприятиях, снизив их расходы по содержанию социальной сферы.
В конечном итоге реформа жилищно-коммунального хозяйства должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.
Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства субъекта Российской Федерации и муниципального образования, исходя из Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, должен являться перевод жилищно-коммунального хозяйства региона на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым количеством и качеством жилищно-коммунальных услуг.
Организация управления жилищно-коммунальным хозяйством основана на разграничении функций, прав и ответственности уровней и субъектов управления в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 5991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Важнейшей задачей региональных органов управления и контроля является осуществление реформы ЖКХ на территории субъекта. На основе региональной Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
В этой связи основными функциями органов государственной власти по управлению жилищно-коммунальным хозяйством региона являются: своевременное принятие нормативно-правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации по всем направлениям преобразований; формирование взаимоотношений с муниципальными образованиями, которые обеспечивают координацию хода реформ в городах и районах, а также стимулируют развитие конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства; использование альтернативных форм предоставления услуг, внедрения прогрессивных ресурсосберегающих технологий, иных мероприятий, способствующих снижению стоимости предоставления жилищно-коммунальных слуг; организация информационного обеспечения и мониторинга хода реформы на территории региона: содействие завершению передачи из государственной в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований; контроль и регулирование деятельности естественных и локальных монополий; защита прав потребителей. Для непосредственного контроля за реализацией единой технической политики, соблюдением нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за качеством и надежностью обслуживания потребителей на территории региона функционирует государственная жилищная инспекция со своими службами во всех муниципальных образованиях.
Практика показывает, что реформа ЖКХ проходит заметно успешнее в тех регионах, где в составе структуры власти субъекта Федерации работают подразделения (управления. комитеты, департаменты, комиссии), управляющие процессом реформ и координирующие политику в сфере жилищно-коммунального хозяйства региона.
Общая схема многоуровневой системы управления жилищно-коммунальным хозяйством в регионе представлена на рисунке 1.
Общее руководство реформой, разработкой и реализацией политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства осуществляется администрацией (правительством) субъекта Российской Федерации. С этой целью создается Управление жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики.
Развитие муниципальных управленческих структур в сфере ЖКХ. Товарищество собственников жилья как новый субъект управления
В настоящее время на федеральном уровне, в основном, завершено формирование концептуальной и нормативно-методической базы проведения преобразований в жилищно-коммунальном секторе экономики. Реализация предложенной федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ концепции и стратегии реформы - компетенция, в первую очередь, органов местного самоуправления на уровне муниципального образования.
Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, часть поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией или иная населенная территория, располагающая муниципальной собственностью, имеющая местный бюджет, местные выборные органы, на которой осуществляется местное самоуправление. Муниципальные образования создаются по модели государственных, однако органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Особенностями функционирования местного самоуправления является ведение значительной части общественных дел, имеющих государственное значение: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, управление жилищно-коммунальным хозяйством и др.. Следовательно, органы местного самоуправления при решении указанных вопросов должны обладать властными полномочиями, реализация которых в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, т.е. органы самоуправления должны обладать принудительной властью, а не опираться только на общественное мнение. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, поэтому органы местного самоуправления разрабатывают собственную жилищную политику в зависимости от социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
Рассмотрим основные субъекты муниципального управления жилищно-коммунальным комплексом на примере городского хозяйства. Вначале рассмотрим управление муниципальным жилищным фондом как административную функцию собственника - органа местного самоуправления. Исходя из конституционных полномочий органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы наиболее эффективного управления муниципальной собственностью, в т.ч. и муниципальным жилищным фондом и жилищно-коммунальным хозяйством.
Создание эффективных механизмов управления муниципальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением, достигается путем четкого выделения функций собственника жилищного фонда (муниципалитета) и делегирования им, в свою очередь, на конкурсной основе функций управления и обслуживания муниципальной недвижимости специализированным организациям. Такая идеология в общем виде нашла отражение в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.
При конкретном формировании система управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством должна рассматриваться как трехзвенная, куда входят: собственники жилищного фонда и других объектов недвижимости; - заказчики жилищно-коммунальных услуг; - подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг.(см. рис. 5)
Важным шагом в организации работы по реформированию жилищно-коммунального хозяйства должно стать формирование в городе единой политики финансирования жилищного хозяйства, а также создание системы реального контроля и сопоставления уровня обслуживания жилья. Кроме того, вопросы эксплуатации жилищного фонда должны решаться в тесной взаимосвязи с вопросами ресурсообеспечения. Объективно, переход на реальные договорные отношения между организациями - заказчиками услуг и тепло-, водоснабжающими и другими коммунальными предприятиями поставщиками этих услуг, приведет к возникновению различных конфликтных ситуаций, в том числе методического и административного характера. Это станет особенно заметно, когда перейдет в практическую плоскость решение проблем ресурсосбережения в жилищном фонде. В качестве арбитра в таких ситуациях может выступить представитель собственника, который в целом административно курирует эту сферу городского хозяйства. Таким представителем собственника должен стать департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации города.
Основными направлениями и задачами деятельности этого департамента являются: ? формирование политики нового строительства, реконструкции и модернизации жилищного фонда; ? тарифная политика в сфере жилищно-коммунальных услуг; ? политика в области ставок (доли) оплаты жилищно-коммунальных услуг населением; создание системы договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве; ? распоряжение бюджетными и внебюджетными средствами, направляемыми в жилищно-коммунальное хозяйство города и контроль за их расходованием; ? формирование конкурентной среды в жилищно-коммунальном комплексе; П8 контроль за деятельностью предприятии - естественных и локальных монополистов по предоставлению коммунальных услуг; ? формирование политики ресурсосбережения; ? формирование нормативной базы и административная поддержка в создании товариществ собственников жилья; ? учет и контроль недвижимости в жилищной сфере, содействие формированию цивилизованного рынка жилья.
Важной задачей департамента должно стать совмещение административных и финансовых рычагов управления. Для этого в его распоряжение целесообразно передать распоряжение и контроль за использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того. Постановлением Правительства РФ N 707 от 18 июня 3996 г. в структуру оплаты жилья введены начисления на капитальный ремонт и плата за наем муниципального жилья. Эти средства не связаны с текущими затратами по содержанию жилищного фонда, они аккумулируются для проведения работ по реконструкции и модернизации жилищного фонда. Причем принципиально важной становится задача перераспределения этих внебюджетных ресурсов в пределах всего муниципального образования.
