Содержание к диссертации
Введение
1. Управление развитием жилищно-коммунального комплекса: теоретические предпосылки совершенствования 14
1.1. Жилищно-коммунальный комплекс как социально-экономическая система 14
1.2. Состояние и проблемы современного жилищно-коммунального комплекса 30
1.3. Предпосылки реформирования организационно-управленческих структур жилищно-коммунального комплекса 44
2. Концепция программно-целевого управления развитием жилищно-коммунального комплекса 59
2.1. Выбор оптимального подхода к совершенствованию управления.
развитием жилищно-коммунального комплекса: основные положения 59
2.2. Целевая программа развития жилищно-коммунального комплекса структура и управление 70
3. Система управления жилищно-коммунальным комплексом на основе целевых программ особенности реализации 88
3.1. Постановка задач по программно-целевому управлению жилищно-коммунальным комплексом 88
3.2. Мероприятия по корпоративно-организационному развитию предприятий жилищно-коммунального комплекса на основе, программно-целевого подхода 105
3.3. Технологии оценки качества программно-целевого управления жилищно-коммунальным комплексом 127
Заключение 139
Библиографический список 142
Приложения 158
- Состояние и проблемы современного жилищно-коммунального комплекса
- Предпосылки реформирования организационно-управленческих структур жилищно-коммунального комплекса
- Целевая программа развития жилищно-коммунального комплекса структура и управление
- Мероприятия по корпоративно-организационному развитию предприятий жилищно-коммунального комплекса на основе, программно-целевого подхода
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные условия развития, различных секторов российской экономики (включая жилищно-коммунальный комплекс) формируются под влиянием общеэкономических процессов глобализации и. модернизации, а также управленческих решении органов государственной власти федерального и местного уровней. Проводимая в настоящее время в России в рамках национальных проектов' реформа жилищно-коммунального комплекса требует разработки новых подходов к управлению его функционированием и планированию развития как сложного межотраслевого территориального комплекса; аккумулирующего интересы различных подсистем экономики страны.
Рыночные отношения, в которых вынуждены сейчас функционировать и развиваться предприятия жилищно-коммунального комплекса (ЖКК), испытывающие острый дефицит финансовых и материальных ресурсов, особенно остро проявляют существующие здесь проблемы: нечеткое определение целей проектов развития ЖКК, практически полное отсутствие экономических и социальных критериев для сравнения альтернативных вариантов такого рода проектов, слабая проработанность методик их адекватной оценки и отбора. Кроме того, недостаточно учитываются в решениях по развитию ЖКК их ресурсообеспеченность и региональные условия реализации.
Неустойчивое состояние отрасли, отмечающееся на современном этапе, свидетельствует о низкой эффективности существующей системы управления, следствием чего является хроническое недофинансирование, тяжелое финансовое положение жилищно-коммунальных предприятий, высокая степень износа основных фондов, низкое качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. В связи с этим основными направлениями1 реформирования ЖКК является обеспечение его финансовой устойчивости, модернизация, эффективное функционирование и развитие рыночных
механизмов, обеспечение экономичности, обоснованной платы за его услуги и социальной защиты малоимущих граждан.
Кризис данной сферы и необходимость совершенствования местного самоуправления потребовали разработки федеральной целевой программы
«Жилище» на 2002-2010 годы и подпрограммы «Реформирование и
1 I I " * модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»,
утвержденных постановлением правительства РФ от 17.11.2001 № 797. В то
же время, ряд вопросов, связанных с реформированием ЖКК, в\ частности,
таких как формирование системной концепции программно-целевого
развития управлением комплекса, в настоящее время- недостаточно
проработан, что позволяет заявить тему настоящего диссертационного
исследования как новационную.
Степень разработанности проблемы. Совершенствованию развития ЖКК и связанным с этой проблемой вопросам посвящены многочисленные законы Государственной^ Думы, и региональных законодательных организаций, указы и рекомендации правительства России, монографические и периодические издания.
Общие проблемы управления и экономики ЖКК как социально-экономической системы, совершенствования функционирования и управления жилищно-коммунальной сферой нашли отражение в трудах В.Боголюбова, В.Бузырева, Н.Васильевой, Л.Чернышова, Н.Чепаченко, В.Чекалина, И.Сидорова, Е.Смирнова, В.Попкова, В.Кабакова, Е.Песоцкой, А.Аболина, И.Бычковского, А.Дронова, Н.Костецкого, Г.Круглика, А.Шамузафарова, 0:Волкова и других. За рубежом теоретические основы управления предприятием и формирования цен в сфере естественных монополий исследованы в трудах Р.Коффа, Н.Ансофора, М.Баканова, У.Бумоля, Г.Демшеца, Р.Познера, Д.Морриса и др.
Наибольший вклад в разработку методологии формирования целевых комплексных программ внесли такие видные зарубежные и отечественные ученые как Р.Кофф, Д.Клиланд, А.Аганбегян, В.М.Глушков, М.Лемешев, Е.
Майминас, Г. Попов, Т. Поспелов, Б.Райзберг, В.Лексин.
Программному и программно-целевому подходам к управлению развитием экономики народного хозяйства в целом и на уровне его регионов и муниципальных образований посвящены исследования В.Покровского, В.Кириченко, А.Аганбегяна, Р.Шнипера, Г.Фильварова, Ю.Бочарова, И.Иодо, А.Кочеткова, С.Успенского, А.Симоновой, Б.Мильнера, В.Кабакова, Н.Федоренко, И.Сигова, Е.Носова, Г.Попова, Б.Райзберга, Б.Бусыгина, А.Кобилева, А.Когута, В.Рохчина, В.В.Чекалина, Л.Крупицкого и других. За рубежом этой проблеме посвящены работы Ч.Хитча, С.Оптнера, Э^Квейда, РМаккина, Э.Янча, В.Майера и других.
Теоретическим вопросам регулирования процесса развития регионов и муниципальных образований, управления их имуществом и финансами в России посвящены исследования Г.Ветрова, Н.Давыдовой, В.Лапина, А.Широкова, А.Черкасова, В.Ясюнаса, Е.Анимица, А.Тертышного, А.Когута, Н.Ратнера, ЛІТарасевича, Л.Аносова, М.Боровской, Б.Хорева, А.Кобилева, В.Белоусова, Н.Лябах, Ю.Колесникова, Н.Кетовой, В.Овчинникова, Л.Велихова, Л.Матвеевой, А.Дружинина, Г.Гореловой, В.Зарубина, Б.Хорева, В.Рочхина и многих других. За рубежом проблемы регионального и муниципального управления исследовались Х.Берром, Х.Лампертом, Р.Мерори, Дж.Форрестером, П.Сандером, Д.Томасом, Б.Спермингом, М.Миллером, П.Самуэльсоном, Р.Акоффером, Н.Ансофором и др.
Несмотря на многочисленные исследования, посвященные отдельным аспектам рассматриваемой в диссертации проблемы, теоретико-методологические и прикладные аспекты совершенствования механизма управления развитием муниципального ЖКК на программно-целевой* основе остаются непроработанными. Данное обстоятельство в сочетании с актуальностью исследуемой проблемы определили выбор темы исследования, его цель и этапные задачи.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в адаптации инструментария программно-целевого подхода к
совершенствованию процесса управления функционированием и развитием ЖКК, ориентированного на повышение эффективности и надежности его функционирования, сокращение затрат на эксплуатацию и комплексное развитие, улучшение качества предоставляемых услуг, снижение загрязнения окружающей среды.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость алгоритмизированного решения ряда взаимосвязанных задач:
- исследовать теоретико-концептуальные основы управления жилищно-
коммунальным комплексом как социально-экономической системы;
- проанализировать основные проблемы современного состояния и
направлений реформирования жилищно-коммунального комплекса;
сформировать концепцию программно-целевого подхода к управлению жилищно-коммунальным комплексом;
- изучить особенности разработки и направления реализации* целевой
программы по управлению ЖКК для учета в инструментарии программно-
целевого подхода к управлению его функционированием и развитием;
- разработать план реализации мероприятий по корпоративно-
организационному развитию предприятий ЖКК на основе программно-
целевого подхода;
- предложить новые технологии оценки качества управления в ЖКК на
основе программно-целевого подхода.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является процесс управления функционированием и совершенствованием процесса развития ЖКК как социально-экономической системы в составе управления жизнедеятельностью города. Предметом исследования являются, методы, механизмы и формы управления существующим и перспективным жилищно-коммунальным комплексом, разработка и реализация проектов перспективного развития этой сферы.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды ведущих зарубежных и отечественных ученых, посвященные
проблемам управления в социально-экономических системах, частно-государственному партнерству и развитию ЖКК в условиях рыночных отношений, совершенствованию его функционирования и развития; исследования ученых по функциональному управлению жизнедеятельностью города как социума, комплексному развитию в его структуре жилищно-коммунального комплекса.
При разработке проблемы совершенствования процесса управления функционированием и развитием ЖКК в соответствии с поставленными целями и задачами использовались различные методологические подходы, нормативные документы, методы экономического анализа и экономико-математического моделирования.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась, на основе федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2001г. № 797, концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области на 2004-2010 годы, утвержденной решением коллегии № 17 от 22.03.04г., официальных статистических данных Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, нормативно-правовых актов Российской Федерации и Ростовской области, бухгалтерской отчетности финансово-хозяйственной деятельности предприятий МУП ЖКХ, материалов монографических и диссертационных исследований отечественных и зарубежных авторов и расчетов, выполненных автором.
Инструментально-методический аппарат. В работе использовались научные методы исследования, такие как анализ, описание, сравнение, обобщение, системный подход и др. При выполнении диссертации также использовались следующие методы: институциональный подход, монографический и экспертный методы и др.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в обосновании целесообразности применения программно-целевого подхода к
совершенствованию процесса управления функционированием и развитием жилищно-коммунального комплекса и состоит в системе теоретических положений, направленных на совершенствование процесса управления ЖКК. Это обусловлено тем, что современные экономические условия не только актуализируют активизацию перехода ЖКК на рыночные условия хозяйствования, но и инициируют его качественную реструктуризацию в целях повышения эффективности, надежности и экономичности функционирования на основе реформирования системы управления. Положения диссертации, выносимые на защиту:
В методологическом аспекте повышение эффективности управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования как важнейшим элементом- его инфраструктуры, в рамках которого осуществляется совокупность социально-экономических видов деятельности предприятий и организаций, занятых обслуживанием населения, выступает предпосылкой и необходимым условием перехода к рыночным отношениям и наиболее полной реализации потенциала социально-ориентированного развития ЖКК. Наиболее существенно характеристики и функции ЖКК как социально-экономической системы проявляются в границах муниципального образования, что определяет взаимозависимость и взаимообусловленность реализуемых в рамках данных систем подходов к управлению. В соответствии с этим задача эффективного управления ЖКК предполагает четкое представление его структуры, определяемой кругом реализуемых управленческих задач.
Неэффективность систем управления ЖКК характеризуется следующими факторами: ветхо-аварийным состоянием материально-технической базы и жилищного фонда, неотлаженным финансово-хозяйственным механизмом, слабым кадровым потенциалом и неадекватной новым условиям хозяйствования структурой управления; наблюдающаяся в настоящее время бессистемность и несовершенство организационных структур управления, применяемых в ЖКК, является главной
институциональной причиной его низкоэффективной работы, что инициирует поиск новых подхода к построению адекватной системы управления в этом секторе экономики. В данном контексте одним из современных направлений реформирования системы управления ЖКК видится существенная структурная перестройка экономических отношений в данной сфере на основе ее демонополизации, создание конкурентной среды, повышение эффективности управленческих решений, внедрение ресурсосберегающих технологий, что в совокупности определяет направления и модели организационно-управленческих изменений в ЖКК.
Крупномасштабность и сложность решения экономических, социальных и других задач управления развитием ЖКК требуют комплексного и эффективного использования выделяемых ресурсов и организации совместной работы при проектировании развития и планировании реализации инновационных проектов в данной- сфере экономики. Осуществление всего комплекса перечисленных мероприятий определяет необходимость перевода существующей системы управления на программно-целевую основу, сочетающую системный и комплексный подходы к принятию и реализации управленческих решений в соответствии с условиями и требованиями адаптивной системно-теоретической концепции программно-целевого развития жилищно-коммунального комплекса.
Государственно-частное партнерство в различных экономических и инфраструктурных сферах народного хозяйства в условиях рыночных отношений показало свою высокую эффективность, что определяет целесообразность использования его моделей в процессе совершенствования организационно-правовых форм взаимоотношений муниципальных органов управления и коммунальных предприятий. К числу эффективных мероприятий в данном направлении относятся: акционирование предприятий и организаций ЖКК и создание на их базе управляющих компаний; реорганизация органов местного самоуправления и органов управления коммунальных предприятий для их вхождения в рынок; ликвидация моделей
«хозяйственного ведения» и монополизма в жилищно-коммунальной сфере; переход во взаимоотношениях между муниципальными органами власти и управляющими органами предприятий ЖКК на инвестиционные соглашения-концессии и ряд других.
5. Разработка адаптивного инструментария для коррекции сложившейся системы управления в ЖКК показала, что одной из основных проблем совершенствования процесса управления в данной сфере является отсутствие системы объективных и адекватных индикаторов для мониторинга работы организаций, управляющих объектами ЖКК. Это потребовало создания новых эффективных технологий оценки качества управления ЖКК на основе программно-целевого метода для анализа эффективности управления предприятиями и организациями жилищно-коммунальной сферы и корректировки применяемых на микро- и мезоуровне программ управления. Апробация данного авторского инструментария на примере МУП «Горводоканал» г. Новочеркасска показала его действенность и возможность использования в других муниципальных образованиях для решения задач модернизации жилищно-коммунального комплекса и целого спектра других, связанных с ним в системе социально-экономических отношений, отраслей, сфер деятельности, а также государственных и частных институтов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в авторском теоретическом исследовании взаимосвязи процессов управления в жилищно-коммунальном комплексе и общеэкономических трансформаций, и состоит в постановке и концептуальной проработке алгоритма программно-целевого подхода к совершенствованию процесса управления* ЖКК, направленного на развитие и повышение эффективности использования его потенциала за счет реализации новых моделей взаимодействия предприятий данной сферы, других отраслей и органов власти территории. Элементы научной новизны состоят в следующем:
— обоснована концептуальная основа управления жилищно-
коммунальным комплексом как социально-экономической системой, базирующейся на учете принципов трансформации экономики страны, которые в единстве с механизмами инновационного развития отрасли формируют специфические формы их реализации в процессе принятия и осуществления управленческих решений, определяемых текущим состоянием материально-технического, производственного, кадрового и управленческого потенциала ЖКК, а также возможных перспектив его развития;
— показано, что несовершенство организационных структур и процесса
управления, используемых в ЖКК, является главной институциональной
причиной его низкоэффективной работы, что определяет необходимость
формирования гибкой, мобильной и адекватной системы комплексного
управления жилищно-коммунальной сферой;
обоснована необходимость совершенствования управления
жилищно-коммунальным комплексом на основе программно-целевой концепции, реализующей комплексность решения задач инновационного развития в соответствии с реформированием коммунальной сферы на муниципальном уровне.
— предложен комплекс мероприятий в рамках муниципально-частного
партнерства, направленный на совершенствование системы управления ЖКК
в условиях перехода к рыночным отношениям в рамках общеэкономических
трансформаций, заключающийся в проработке организационно-
экономических форм управления коммунальными предприятиями и
предложениями по децентрализации управленческих структур путем
создания на их базе управляющих компаний;
— предложены новые технологии оценки качества программно-
целевого управления в жилищно-коммунальном комплексе на основе
индикаторов оценки работы хозяйствующих субъектов, являющихся
инструментарно-методическим и расчетно-аналитическим обеспечением
системы мониторинга, позволяющего совершенствовать процесс принятия
управленческих решений.
Теоретическая,значимость исследования^состоит в разработке новой системно-теоретической концепции программно-целевого подхода к управлению функционированием и развитием жилищно-коммунального комплекса, включающей предложения по- совершенствованию его организационно-правового управления.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью цели и степенью решения поставленных задач по управлению развитием ЖКК на новой методологической основе, базирующейся на идее применения программно-целевого подхода к управлению, ориентированному на повышение надежности' и качества предоставляемых коммунальных услуг, сокращение загрязнения окружающей среды, обеспечение экономически обоснованных затрат на коммунальные услуги и платы за них путем сокращения! затрат на .их производство ^эксплуатацию.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и научные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях Южно-Российского государственного технического университета (НПИ) (г. Новочеркасск, 2007-08 гг.).
Вопросы, рассмотренные в диссертации, ее основные положения и выводы, а также прикладные рекомендации и методики нашли отражение в курсах лекций и практических занятиях по дисциплинам «Теория управления», «Муниципальное управление», «Региональная экономика и управление» в ЮРГТУ (НПИ).
Основное содержание диссертации и результаты выполненных исследований изложены в шести опубликованных научных работах, среди которых две статьи в научном издании, рецензированном ВАК, и одна монография.
Соответствие содержания работы- паспорту специальности. Диссертационное исследование выполнено в соответствии с паспортом
специальности 05.13.10 - Управление в социальных и экономических системах (экономические науки): п. 3. Разработка моделей описания и оценок эффективности решения задач управления и принятия решений в социальных и экономических системах; п. 4. Разработка методов и алгоритмов решения задач управления и принятия решений в социальных и экономических системах.
Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из
введения, трех глав, заключения; содержит 19 рисунков, 6 таблиц, список
использованных источников, включающий 186 наименований, 8
приложений.
Состояние и проблемы современного жилищно-коммунального комплекса
Анализируя} факторы,. влияющие на работу организации коммунального комплекса можно выделить следующие факторы внутренней среды. Первая группа — это состояние материально-технической базы. Оно характеризуется высоким уровнем износа коммунальной инфраструктуры (более 60% в среднем по Российской Федерации), сверхнормативными потерями тепла в тепловых сетях (до 30% от произведенной тепловой энергии), перерасходом топлива.и низким КПД (20-40%) в котельных малой мощности, либо низкой загрузкой больших котельных, применением устаревших технологий обработки воды (более 50% подаваемой в сеть воды не соответствует СанПиН), дефицитом мощностей канализационных сооружений, утечкой и неучтенным расходом воды в системах водоснабжения (15% от всей подачи воды в год в среднем по России).
Другим фактором можно считать состояние жилищного фонда,. находящегося- в муниципальной собственности на момент реформирования-ЖКК,. которое характеризуется наличием значительной доли ветхого, аварийного жилья, недостаточным уровнем благоустройства.
Следующий фактор — финансово-хозяйственный, механизм. Он характеризуется высоким уровнем недофинансирования производимых работ (около 20%), дебиторской и кредиторской задолженностью1.
Еще одним фактором внутренней- среды является персонал,, его качественные характеристики и эффективность его труда . Здесь нужно отметить, что численность.персонала на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза выше, чем в аналогичных зарубежных предприятиях. Это свидетельствует о низком уровне квалификации работников организаций коммунального комплекса и неэффективной системе кадрового менеджмента.
В качестве еще одного фактора можно выделить структуру, управления ЖКК города. Она представлена собственниками жилищного фонда, других объектов недвижимости, заказчиками жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), подрядными организациями обеспечивающими предоставление ЖКУ. Введение новой системы управления привело к двойному взиманию НДС при разделении функций заказчика и-тюдрядчика.
Негативным следует признать.и хаотичность проведения приватизации, а также непроработанность вопросов управления жилищным фондом, в котором оказалось жилье разных собственников.
Система функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг, сложившаяся к началу постсоветского периода отечественной истории, была вполне типичной для командно-административной экономики с точки зрения институциональной среды, технических характеристик, взаимоотношений производителей и потребителей, механизмов формирования цен (тарифов). Ей были присущи недостатки, обусловившие общую неэффективность типа хозяйственного поведения, названного впоследствии «затратным механизмом»; господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация рынков, высокий уровень дотаций.
На протяжении десятилетий в нашей стране складывалось потребительское отношение к этой сфере жизнеобеспечения. Оно проявлялось в финансировании и снабжении ЖКХ по остаточному принципу, отсутствии интереса к данной» сфере со стороны инженерно-конструкторского корпуса и научно-исследовательских институтов, ставших причиной, ее неудовлетворительного состояния и слабой восприимчивости к требованиям.научно-технического прогресса.
Услуги, предлагаемые организациями данного сегмента экономики, могут быть предоставлены в виде доведенных до потребителей материальных носителей с определенными качественными показателями (тепловая и электрическая энергия, вода и т.д.), а также в виде непосредственно работ на объекте (обслуживание жилых домов, санитарная очистка т.д.). Основной обобщающей характеристикой жилищно-коммунальных услуг является их необходимость для функционирования и жизнеобеспечения городов и населенных пунктов.
В силу технологических особенностей коммунального комплекса и условий формирования современных систем жизнеобеспечения территорий большинство его организаций и, в первую очередь, связанные с сетевой поставкой ресурсов, занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории (являются локальными монополистами). При этом географические границы товарных рынков, как правило, определяются административными границами городов и районов (исключения в отдельных случаях составляют межрайонные электрические и водопроводные сети и ряд других объектов, имеющих межрайонное значение).
Особенностью функционирования- коммунальной сферы является проявление негативных последствий монопольного положения предприятий-поставщиков и производителей услуг, выражающееся не только в необоснованном завышении цен и тарифов на услуги, но и в их неудовлетворительном качестве, надежности и экологической безопасности, при этом у потребителя отсутствует возможность отказаться от жилищно-коммунальных услуг по причине незаменимости их другими услугами.
Необходимо отметить, что монопольное положение организаций коммунального комплекса приводит к недостаточно эффективному использованию имеющихся финансовых и материальных ресурсов, отсутствию оперативного реагирования на требования потребителей, путем. принятия1 адекватных экономических мер и управленческих решений, отсутствию личной заинтересованности работников в соблюдении показателей качества услуг и работ.
Предпосылки реформирования организационно-управленческих структур жилищно-коммунального комплекса
Задача управления жилищно-коммунальным комплексом приобретает необходимость коренного реформирования, а сама система управления требует глубоких преобразований. Особенно эта проблема заслуживает внимания на муниципальном уровне, как наиболее значимом в непосредственном приближении в экономических отношениях между людьми на первичном уровне управленческого воздействия экономической власти государства.
Рассматривая систему управления сферой жилищно-коммунального комплекса, следует отметить, что она формируется под воздействием факторов как эндогенного, так и экзогенного характера, которые, порождают разнообразные проблемы в управлении.
Принятие закона о местном самоуправлении и придание всей полноты ответственности за развитие и состояние жилищно-коммунального комплекса муниципалитетам порождает необходимость новых подходов к управлению. Вследствие этого изменяется и представление о структуре, методах, функциях и особенностях муниципального управления. Рассмотрение муниципального управления невозможно без определения принципов управления, которыми должна руководствоваться администрация территориального органа .
Анализируя систему управления ЖКК, следует отметить, что в ее основе должно быть рациональное распределение функций и организация четких взаимоотношений между собственником инженерной инфраструктуры, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание объектов инженерной инфраструктуры и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно- коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного -фонда, независимо от его принадлежности.
Изучение схем управления жилищным фондом в муниципальных образованиях городов областного подчинения показывает, что в большинстве муниципальных образований схема управления жилищным фондом соответствует федеральному, региональному законодательству и-ведомственным нормативным актам. Организации, осуществляющие функции заказчика в большинстве своем являются муниципальными учреждениями: «Департамент городского хозяйства» (г. Новочеркасск) «Служба единого заказчика» (гг. Новошахтинск, Батайск,. A3OB)J муниципальными унитарными предприятиями «Жилищно-эксплуатационное управление»(гг. Таганрог, Миллерово) муниципальными учреждениями «Управляющая- компания» (гг. Гуково, Донецк), муниципальными предприятиями «Служба: заказчика» (г. Каменск-Шахтинский), .МУИ «Управляющая: организация» (г.Волгодонск);
В г. Ростове-на-Дону (Первомайском районе) в ЖКК осуществляет деятельность частная управляющая компания- ОАО «Коммунальщик, Дона». Однако в ряде муниципальных образований схема управления не полностью; соответствует требованиям,, а именно: не разделены функции заказчика и подрядчика (гг. Миллерово Каменск-Шахтинский и др.);
В некоторых муниципальных образованиях нет единого подхода к формированию-договорных отношении. В частности, заключенные договора с подрядчиками;- поставщиками жилищно-коммунальных услуг не содержат полного объема информации о взаимоотношениях сторон (гг. Гуково, Миллерово, Новошахтинск, Сальск Азов).
Следует сделать, вывод, что сложившаяся система управления; характеризуется низкой эффективностью. Службы заказчика, как правило, многочисленны, у работников отсутствует мотивация повышения качества работы отрасли, имеет место недостаточный уровень квалификации работников.
Альтернативой действующей системы, при которой решения об управлении многоквартирным жильем принимаются муниципалитетами, является развитие общественного самоуправления в жилищной сфере. Оно может развиваться в различных формах. Это и квартальные, и домовые комитеты самоуправления, и создание объединений домовладельцев — товариществ собственников жилья.
Жилищный кодекс РФ с целью демонополизации хозяйственной и управленческой деятельности в сфере управления жилищным фондом ввел множественность вариантов организации управления, многоквартирным домом1.
На собственников помещений в многоквартирном доме жилищное законодательство» возлагает обязанность и одновременно предоставляет право самостоятельно в срок до I января 2008 г. выбрать наиболее удобный для них способ управления соответствующим многоквартирным домом из установленных в ст.161 ЖК РФ: непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников- жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией2. Был издан приказ МСА и ЖКХ РО № 57 «Об утверждении методических рекомендаций для органов местного самоуправления по выбору и деятельности управляющей организации для управления многоквартирными домами» от 10 мая 2006г. (в редакции от 16.11.2006 г) в целях методического обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий, установленных ст. 161-163 Жилищным кодексом РФ и Постановлением Правительства РФ № 75 «О порядке проведения органами местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом от 6 февраля 2006 г. Предлагаемые способы управления должны обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования таким имуществом, а также предоставление коммунальных услуг проживающим гражданам.
Целевая программа развития жилищно-коммунального комплекса структура и управление
Программно-целевой метод предусматривает принятие и реализацию целевых программ (ЦП), направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития муниципального образования и ЖКК.
Комплексная.программа - это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения полный комплекс социально-экономических, производственно-технических, научно-исследовательских и организационно-хозяйственных мероприятий, осуществление которых обеспечивает реализацию поставленных целей. Она включает в себя подпрограммы, характеризующиеся наличием единой цели, однородностью сферы деятельности и относительной? самостоятельностью выполнения. Основной компонент подпрограммы — программное мероприятие. Оно имеет четкие количественные показатели выполнения, связанные с ликвидацией проблемной ситуации, директивные сроки исполнения и ресурсное обеспечение. Классификация целевых комплексных программ представлена в приложении 5.
Разработка долгосрочных комплексных программ - сложный процесс, включающий множество операций прогнозно-аналитического и проектного характера и большое количество технико-экономических расчетов, которые строятся в соответствии с содержанием и структурой этих программ, что предполагает широкое и комплексное использование экономико-математических методов и современных компьютерных технологий. Типичная схема программы должна включать в себя следующие основные блоки: — целевой, фиксирующий главную цель, и подцели- программы, определяющие оптимальную последовательность их реализации; — структурный, позволяющий определить целереализующие системы (объекты народного хозяйства и их элементы, объединяемые по признаку их целевого назначения, развитие и функционирование которых обеспечивает решение проблемы); — технико-экономического обоснования, содержащий комплекс мероприятий, выполнение которых необходимо в каждой из целереализующих систем; — ресурсный, определяющий объем и структуру целевым- образом распределяемых ресурсов, необходимых для осуществления намеченных мероприятий; — организационный, предусматривающий ответственных за исполнение намеченных мероприятий по всем блокам программы, источники и сроки выделения ресурсов, а также сроки осуществления мероприятий. Для разработки системы целей ЖКК и последующих блоков целевой программы необходимо определить основные принципы его развития. Процесс формирования целевой программы должен включать ряд обязательных этапов1: — аналитический этап, в ходе которого проводится всесторонний анализ проблемных ситуаций, возникших в рамках стратегических приоритетов муниципального образования, формулируется цель предполагаемых изменений; — этап определения стратегии. На этом этапе определяют долговременное направление или комбинацию направлений, на которых следует искать пути достижения цели; — этап формирования программы. В ходе этого этапа выделяются основные задачи и мероприятия по их реализации, определяется разбивка по основным временным показателям; — этап оценки финансовых и ресурсных возможностей, предполагающий оценку финансовых возможностей для реализации целевой программы, и определение возможных источников погашения затрат (бюджеты различных уровней, привлеченные средства и ресурсы). Структура программы следующая: — целевой1 блок, в котором отражается, какой из стратегических приоритетов реализует данная программа; — структурный блок, в котором даются характеристики основных мероприятий для достижения социальных целей; — ресурсный блок, где указывается! потребность в материальных и финансовых ресурсах для выполнения мероприятий программы; — блок технико-экономических обоснований, где составляются необходимые балансы для обеспечения потребностей за счет собственных ресурсов муниципального образования, привлечения средств инвесторов и средств населения. В целевом блоке программы развития выделяются следующие разделы. Первый раздел характеризует основные социальные пропорции, динамику численности различных по уровню доходов слоев населения и трудовых ресурсов, распределение занятых по сферам приложения труда и отраслям хозяйства, соотношение занятых производительным, трудом и занятых в непроизводственной сфере.
На эти пропорции оказывают влияние как отраслевые, так и территориальные факторы. Второй раздел раскрывает социальные цели, приоритеты и задачи программы развития. Специальные подразделы отражают уровень удовлетворения социальных потребностей населения и его благосостояние. Программно-целевой метод ориентирует на достижение определенных целей, вытекающих из какой-либо одной, но крупномасштабной задачи. Под целевой программой понимается комплекс взаимосвязанных видов деятельности, объединенных общностью конечной цели (или группы связанных целей) и технико-организационных мероприятий для их осуществления, независимо от отраслевой и ведомственной принадлежности исполнителей. В ней указывается срок достижения ее конечных результатов. Программа — это совокупность мероприятий, направленных на достижение глобальных и локальных целей и вытекающих из них текущих и перспективных задач. При построении структуры программных мероприятий большое значение имеет правильная формулировка конечных целей программы. Под целью понимается ожидаемое состояние данной системы или тот результат, который должен быть получен благодаря ее функционированию. Каждая цель должна выражать общественную необходимость, закономерность развития, соответствующую общим закономерностям общественного развития. Цели подразделяются на группы: народнохозяйственные, отраслевые, региональные (территориальные), производственного объединения, предприятия, подразделения. К составляющим генеральной цели относятся три главных требования: всестороннее развитие человека, развитие экономики страны с учетом сохранения и улучшения окружающей среды, расширение и активизация предпосылок развития и рационального размещения производительных сил. По времени действия щели могут быть: постоянными и временными (на данный отрезок времени). Система целей управления отражает задачи хозяйственной политики на данном этапе развития. Они могут быть текущими, связанными с обеспечением нормального функционирования системы, и перспективными - по упорядочению и развитию системы. Развитие жилищно-коммунального комплекса связано с рассмотрением большого и сложного круга вопросов, поэтому необходимо руководствоваться не одной целевой установкой, а иерархией целей. Цель программы, как правило, разбивается на подцели разного иерархического уровня. При формировании дерева целей допускается альтернативный подход к реализации целей программы1. Соотношение и взаимосвязи целей разных уровней моделируется на «дерево целей». «Дерево целей», построенное в результате анализа и расчленения исследуемой проблемы, является логической основой для организации работ по ее решению. Общая цель - первый уровень, конкретизация через подцели и задачи до конкретных работ - второй уровень.
Мероприятия по корпоративно-организационному развитию предприятий жилищно-коммунального комплекса на основе, программно-целевого подхода
Изменение организационной структуры; является; необходимым условиемповышения эффективности, и качества менеджмента-ворганизации. Для; изменения- организационной, структуры на изучаемом предприятии предполагается обращение к. механизмам корпоративного управленияг (рис. 16). Корпоратизация - это процесс, в рамках которого государственная, организация выделяется из общей административной структуры и наделяется полномочиями осуществлять свою деятельность на- коммерческих принципах, оставаясь при этом в государственной собственности.
Следующим шагом по корпоратизации является смена организационно-правовой? формы-Водоканала, и; создание; государственно-, частного партнерства путем акционирования.. Такая форма организации; предпринимательской деятельности имеет некоторые характеристики корпорации и некоторые характеристики товарищества. Эта мера позволит привлечь частный капитал на предприятие и даст определенную самостоятельность от муниципалитета.
Финансы и управление Водоканала должны быть отделены от муниципальной администрации, и отношения между ними следует определить в рамках Сервисного соглашения. Сервисное соглашение определяет виды, объемы и качество услуг, которые должен оказывать Водоканал (вторая сторона Соглашения), ал-акже права и обязанности первой стороны данного соглашения - муниципальной администрации, представляющей интересы потребителей.
Некоторые муниципальные администрации уже заключили так называемые «договоры о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения» со своими Водоканалами. Тем не менее, договор о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения не может рассматриваться как сервисное соглашение, поскольку он не определяет ключевые показатели: эффективности финансовой деятельности Водоканала, стандарты обслуживания,- принципы тарифного регулирования,, порядок утверждения; производственных и финансовых планов, а также не. отвечает другим требованиям, предъявляемым к сервисному соглашению. Сервисное соглашение определяет: - общие условия; - принципы, срок действия соглашения; порядок продления и расторжения и т.Д;); -.." имущество (перечень имущества; передаваемого городской администрацией» Водоканалу на обслуживание, порядок создания, право собственности и порядок передачи нового имущества и т.Д:); - услуги (объем услуг, которые должен оказывать Водоканал городской администрации, правила эксплуатации; стандарты, услуг водоснабжения и- водоотведения, правила присоединения и- отключения абонентов, приборный учет водопотребления; правила выставления счетов и сбора?платежей; требования:к информированию общественности и связям с-потребителями :);: - капиталовложения (порядок, разработки предложений; планов; проведения экспертизы, проектирования, закупок, выполнения работ по реконструкции; капитальному, ремонту И: новому строительству и осуществления надзора); - финансирование капиталовложений (бюджетные средства, источники финансирования и т.д.); - порядок установления тарифов (политика в отношении сближения тарифов для. населения и прочих потребителей, элементы себестоимости,, включаемые в тарифы, периодичность и порядок пересмотра тарифов и т.д.); - возмещение Водоканалу льгот, предоставленных потребителям, и управление дебиторской задолженностью (порядок взимания задолженности с населения, бюджетных организаций и прочих абонентов, порядок списания сомнительной задолженности и т.д.); - обязательства по формированию отчетности и порядок контроля и надзора за деятельностью Водоканала; - порядок расторжения соглашения.
Одним из ключевых элементов соглашения является методика расчета и порядок утверждения тарифов, которые должны быть прописаны абсолютно четко. В этой связи важным элементом Сервисного соглашения является обеспечение стабильного и предсказуемого финансирования деятельности Водоканала и представление ему автономии в принятии управленческих решений. Это может потребовать радикального изменения характера взаимоотношений между муниципальной администрацией и Водоканалом, а также изменения подходов Водоканала к управлению своей деятельностью.
Сервисное соглашение должно послужить более четкой ОСНОВОЙ ДЛЯ деятельности Водоканала, но при этом к качеству оказываемых услуг будут предъявляться, повышенные требования. Следует заметить, что данный документ не предназначен для использования в. качестве, обязательного для исполнения юридического контракта между администрацией муниципального образования и Водоканалом. Тем не менее, процесс разработки и внедрения такого соглашения на взаимоприемлемой основе будет способствовать диалогу между сторонами по широкому кругу проблем, которые в настоящее время тормозят программу реформ, инициированную федеральным правительством. Решение этих проблем поможет подготовиться к преобразованию Водоканала из МУІТ в АО- и создаст условия для привлечения представителей частного сектора к управлению эксплуатацией и вложению средств в обновление объектов инфраструктуры.
