Содержание к диссертации
Введение
1. Предопределенность изменений процесса управления государственной и муниципальной собственностью институциональными преобразованиями в трансформирующейся экономике 19
1.1 Содержание и основные направления изменений в государственной собственности при переходе к рынку 19
1.2 Структура и институциональные противоречия развития госсобственности в общей системе отношений 40
2. Организационно-экономические основы управления государственной собственностью: современные подходы и практический опыт 61
2.1 Социально-экономические условия и организационные формы управления государственной собственностью на этапе посткризисного оживления 61
2.2 Возможности адаптации зарубежных моделей управления госсобственностью к российским условиям 82
2.3 Региональные аспекты управления государственной собственностью в транзитивной экономике 102
3. Стратегическое управление земельной собственностью со стороны государства: факторы формирования, механизм реализации 123
3.1 Специфика становления рынка земли в российской экономике 123
3.2 Система управления государственной земельной собственностью в комплексе имущественных отношений 143
3.3 Экономический механизм управления использованием земельных ресурсов на муниципальном уровне 159
Заключение 178
Список использованной литературы
Приложения
- Структура и институциональные противоречия развития госсобственности в общей системе отношений
- Возможности адаптации зарубежных моделей управления госсобственностью к российским условиям
- Региональные аспекты управления государственной собственностью в транзитивной экономике
- Система управления государственной земельной собственностью в комплексе имущественных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что приоритетным направлением реформирования российского общества в 90-е годы XX в. и в начале XXI в. стало изменение отношений собственности, обеспечивающих всеобщую связь всех сторон экономической жизни, и создание нового хозяйственного механизма, основанного на многообразии её форм, инициативе и самостоятельности экономических субъектов. Однако достаточно большая часть объектов собственности по-прежнему входит в структуру государственного имущественного комплекса, эффективность использования которого во многом предопределяет устойчивость экономического развития страны в целом. Весьма важным представляется появление муниципальной собственности, характеризующейся наличием существенных особенностей функционирования и специфичностью процесса управления. Это актуализирует разработку эффективного механизма управления государственной и муниципальной собственностью, поиск действенных вариантов и управленческих технологий.
Значимость указанного подхода к решению столь многоаспектной проблемы, как обеспечение рационального управления собственностью на государственном и муниципальном уровнях, предопределяется рядом обстоятельств.
Во-первых, при организации управления государственной и муниципальной собственностью пока не в полной мере учитываются произошедшие в период трансформации российской экономики институциональные преобразования, затрагивающие содержание и структуру данных форм собственности, вследствие чего управленческие решения не обеспечивают их эффективного использования в условиях восстановительного роста национального хозяйственного комплекса.
Во-вторых, система управления государственной и муниципальной собственностью основывается на постановке и решении по большей части текущих задач, то есть не отвечает принципам стратегического управления, предполагающего разработку миссии, постановку цели и определение стратегий ее достижения для создания соответствующих социально-экономических условий по поддержанию стабильности государственного сектора. Это повышает значимость стратегического подхода к управлению госсобственностью, реализация которого возможна при адаптации российским условиям, уже сложившихся и апробированных к настоящему моменту в странах с развитой рыночной экономикой моделей и стратегий управления имущественными комплексами со стороны государства и муниципалитетов.
В-третьих, до сих пор в России реально не решены наиболее значимые вопросы владения, распоряжения и пользования земельной собственностью, как стратегически важной составляющей государственного и муниципального имущества, окончательно не завершено разграничение полномочий органов исполнительной власти по данным позициям, что, с одной стороны, осложняет процедуры управления, а с другой - обусловливает подмену выполняемых функций различными органами власти. Это остается одной из основных причин низкой эффективности управления государственными земельно-имущественными комплексами, отсутствия реальной экономической власти населения в конкретных муниципалитетах.
Избранная тема исследования является чрезвычайно важной еще и потому, что вопросы обеспечения эффективности управления государственным и муниципальным имуществом как главной цели национального управления в условиях постприватизационного периода, несмотря на часто встречающиеся в научной литературе упоминания о необходимости ускоренного решения данных проблем, не изучены в должной мере с учетом экономических интересов субъектов имущественных отношений. Не стала эта цель основной и в практической деятельности Правительства России, региональных и местных органов управления.
Вместе с тем, изучение диссертационных и монографических исследований показало, что проблема усовершенствования процесса управления государственной и муниципальной собственностью, а также смежная с ней проблематика все более привлекают внимание ученых и практических
4 работников, и по ней представлено значительное число современных и важных разработок.
Степень разработанности проблемы. Значимость института собственности в современной отечественной экономике, его возрастающее влияние на успешное осуществление экономических реформ в России, очевидная необходимость повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью в постприватизационный период предопределяют соответствующую тематическую направленность теоретических дискуссий и практических рекомендаций ряда авторов.
Научные основы теории управления собственностью, как особым экономическим феноменом, обеспечивающим реализацию соответствующих экономических интересов через присвоение результатов хозяйственной деятельности, разработаны в классических трудах Дж. Бьюкенена, М. Вебера, Г. Демсеца, Дж. Кейнса, Ф. Листа, К. Маркса, А. Маршалла, К. Менгера, Д. Норта, П. Прудона, А. Смита, Л. Туроу, О. Уильямсона и др.
Анализ сложившихся в переходной экономике России особенностей трансформации отношений собственности, а также условий их развития на этапе восстановительного роста российской экономики, и явлений, характерных для общественного сектора хозяйства, предпринят в исследованиях Л. Абалкина, О. Белокрыловой, С. Глазьева, Т. Игнатовой, Н. Кетовой, Г. Клейнера, Ю. Колесникова, В. Кокорева, Я. Кузьминова, Л. Львова, В. May, В. Овчинникова, В. Радаева и др.
Вопросы функционирования государственной собственности, а также направления решений проблемы повышения эффективности управления ею, рационализации проведения мероприятий по преобразованию отношений в этой сфере, в частности, предложения механизма разгосударствления и приватизации, не только не наносящего вред отечественному хозяйственному комплексу, но и увеличивающего доходы государственного бюджета в процессе рыночной трансформации экономики России (к сожалению, не задействованного на практике), раскрыты в работах Л. Андреевой, Е.Балацкого, А.Бузгалина, В.Виноградова, Ю.Винслава, Г.Горланова, А.Городецкого,
5 С.Гриненко, С.Губанова, Н.Дорогова, В.Завьялова, В.Зарубина, А.Илларионова, С.Клиновой, А.Колганова, М.Корсакова, В.Куликова, В.Кушлина, И.Ларионова, В.Лексина, В.Лоскутова, Л.Макаревича, О.Мамедова, Л.Матвеевой, В.Мау, Ю.Мильнера, И.Нагибиной, А.Некипелова, Ю.Осипова, К.Павлова, П.Половинкина, А.Радыгина, Б.Райзберга, И.Рисина, А.Рожкова, В.Савченко, А.Сидоровича, А.Силина, С.Слепакова, В.Соколова, Дж.Стиглица, Е.Торкановского, Ю.Трещевского, К.Хубиева, Б.Шулындина, В.Шупыро и др.
Отдельные проблемы и перспективы развития муниципального управления имущественными комплексами в целом, а также земельной собственностью в частности, исследованы в работах М.Боровской, В.Воротилова, Н.Дорогова, В.Ивановой, В.Игнатова, Е. Кабановой, Е.Кибенко, А.Кочута, И.Красовской и др.
Следует отметить значимость исследований вышеперечисленных ученых, целостность и конструктивность ряда предложения, сформулированных ими в связи с необходимостью решения задач совершенствования управления государственной и муниципальной собственностью. Однако организационно-экономические аспекты, касающиеся принципов принятия ответственных управленческих решений, факторов и условий усиления его социальной направленности, повышения мотивации быстрого реагирования органов управления всех уровней на происходящие изменения, результативности использования госсобственности и имущественных комплексов муниципалитетов представляются разработанными явно недостаточно.
В этой связи выбор темы диссертационного исследования, постановка его цели, задач и трактовка рабочей гипотезы определяются теоретической важностью и практической значимостью разработки проблемы инструментарной поддержки процесса принятия управленческих решений по поводу имущественных отношений, складывающихся на уровне государства в целом и конкретных муниципалитетов, а также разрешения существующих противоречий и преодоления несоответствий в этой сфере.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в разработке концептуальной модели эффективно действующего механизма управления государственной и муниципальной собственностью, учитывающей особенности принятия управленческих решений в этой сфере на этапе восстановительного роста российской экономики, обеспечивающей реализацию социально значимых приоритетов при использовании, как государственных активов в целом, так и земельно-имущественных комплексов в частности.
Данная цель обусловила необходимость решения взаимосвязанных задач, представленных тремя блоками:
1. Выявить особенности институциональных преобразований, характеризующих изменения в отношениях собственности на государственном и муниципальном уровнях на этапе трансформации посредством анализа содержания и основных направлений эволюции в государственной и муниципальной собственности при переходе к рынку, а также изучения структуры и институциональных противоречий развития госсобственности в общей системе экономических отношений.
2. Проанализировать возможности повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью в современной рыночной ситуации, выявить социально-экономические условия и обосновать организационные формы управления имущественными комплексами на государственном и муниципальном уровнях, обеспечивающие согласованность действий управленческих структур, оценить перспективы адаптации зарубежных моделей управления собственностью государственного сектора и муниципалитетов к российским условиям с учетом региональных особенностей и факторов макросреды.
3. Обосновать концептуально-методологические подходы к стратегическому управлению земельной собственностью на государственном и муниципальном уровнях, смоделировать механизм управления земельными ресурсами крупного города, предложить схему взаимодействия субъектов двухуровневого управления земельной собственностью: регион-муниципалитет.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования определен процесс управления государственной и муниципальной собственностью, реализуемый в условиях трансформации российской
7 экономики России, способы и принципы функционирования объектов, основу которых составляют указанные формы собственности. Предметом исследования выступают методы, инструменты и технологии совершенствования управления государственной и муниципальной собственностью, адаптированные к условиям посткризисного оживления российской экономики, повышающие действенность механизма принятия управленческих решений с учетом тенденций модернизации имущественного комплекса.
Теоретико-методологическая основа исследования представлена рядом положений теории управления, рассматриваемой в координатах классической политической экономии (субъектно-объектная характеристика собственности, процесс воспроизводства, восхождение от абстрактного к конкретному), теории институционализма (институты власти и собственности, институциональные основы государственного механизма управления, институционализация процессов обеспечения экономической безопасности и защиты государственной собственности), теории транзитивной экономики (системный характер трансформации отношений собственности, переход процесса становления в процесс устойчивого воспроизводства экономической системы и др.)
При изучении проблем управления земельно-имущественным комплексом на государственном и муниципальном уровнях проанализированы и интерпретированы результаты, имеющиеся по данной проблематике исследований, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных управлению муниципальной земельной собственностью, повышению конструктивности механизма совершенствования использования муниципального земельного имущества, создания эффективных систем управления объектами муниципальной недвижимости.
Использование этих концептуальных положений позволило комбинировать познавательно-креативные ресурсы различных методологических подходов в целях обоснования избранной научной гипотезы и разработки концептуальных основ управления собственностью на государственном и муниципальном уровнях.
Информационно-эмпирическая база исследования представлена официальными данными Федеральной службы государственной статистики (Росстата) и ее региональных органов, Территориального управления Росимущества по Ростовской области, Департамента земельно-имущественных отношений г. Ростова-на-Дону, фактическими материалами, представленными в тематических статсборниках, ежегодниках, ведомственных справочниках, содержащих фактологические данные в рамках изучаемой проблемы по Ростовской области и Южному федеральному округу, а также результатами монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, разработками коллективов НИИ и управленческих структур. Достаточно объемный блок представляет информация, размещенная в сети Интернет.
Нормативную базу исследования составляют законодательные акты и другие официальные документы государственных органов Российской Федерации, в частности Конституция РФ, Гражданский и Земельный кодексы РФ, официальная информация Федерального Собрания Российской Федерации, Министерств финансов, экономического развития и торговли Российской Федерации и Ростовской области, материалы субъектов Федерации и их муниципальных образований об опыте использования муниципальной собственности в условиях реформы местного самоуправления.
Инструментарно-методический аппарат исследования построен на использовании принципов, обеспечивающих применение системного подхода к разработке проблемы формирования механизма эффективного управления имущественными комплексами на государственном и муниципальном уровнях в единстве его субъектно-объектного и функционально-технологического аспектов. При разработке стратегии управления объектами как госсобственности на макро-, мезо- и микроуровнях, так и муниципальной собственности использовались различные методы и приёмы научного познания, в том числе историко-генетический, экономико-статистический, методы экономической диагностики и мониторинга, сравнительного сопоставления го прогнозирования и моделирования. Каждый из этих частных методов
9 использовался адекватно его функциональным возможностям и разрешающим способностям для решения соответствующих этапных исследовательских задач. Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на предположении о том, что одной из основных причин низкой результативности экономических преобразований в России, связанных с переходом к рыночной экономике, является несовершенство управления собственностью, в том числе государственной и муниципальной, что актуализирует разработку концептуальной модели эффективно действующего механизма принятия управленческих решений органами государственной власти в отношении объектов, базирующихся на этих формах собственности, которые в рыночной экономике позволяют органам государства и местного самоуправления, с одной стороны, активно формировать рыночную среду путем создания правового поля на основе разработки нормативных актов, обязательных для всех субъектов рынка, с другой - выполнять хозяйствующие и социально-экономические функции, выступая на рынке в качестве одного из субъектов. При этом естественной основой такого участия в хозяйственной жизни представляется профессиональное управление собственностью как на уровне государства в целом, так и конкретных муниципалитетов, обеспечивающее эффективное использование денежных потоков, связанных с эксплуатацией объектов государственной и муниципальной собственности, современную корректировку системы планирования и управления.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Экономическая природа процесса управления государственной и муниципальной собственностью в условиях восстановительного (инвестиционно-инновационного) роста российской экономики детерминирована как характером организационно-экономических отношений между институциализированными субъектами и менеджерами по поводу обеспечения рационального использования объектов государственной и муниципальной собственности посредством реализации организационно-экономических функций соответствующими органами управления с учетом экономических интересов общества и государства, так и многообразием,
10 многофункциональностью, диверсифицированностью и территориально-отраслевой спецификой объектов этих форм собственности. Это предопределяет зависимость эффективности данного процесса в России не столько от формы собственности с точки зрения ее субъектной принадлежности (государственная, муниципальная, частная), сколько от особенностей социально-экономических условий ее использования, заинтересованности, ответственности и профессионализма руководителей и специалистов органов управления, их умения рационально перераспределять ресурсы бюджетов и формировать дополнительные внебюджетные финансовые потоки.
Механизм управления государственной и муниципальной собственностью на этапе посткризисного оживления российской экономики может быть представлен в виде системы блоков, включающих: административно-управленческие решения в отношении объектов управления; идентификацию и анализ основных их характеристик (в частности, по их преобразованию в процессе трансформации); систему учета и анализа функционирования объектов собственности по качественным параметрам и количественным показателям; планирование мероприятий по повышению эффективности использования объектов собственности; комплекс мер по государственной поддержке реализуемых программ; систему сбора и обработки информации, способствующую повышению действенности управленческих решений; систему контроля за использованием финансовых и информационных потоков с последующим управляющим воздействием, обеспечивающим их корректировку в соответствие с изменениями.
Изучение практики управления государственной и муниципальной собственностью в странах с развитой рыночной экономикой позволяет выделить три основных типа имущественно-земельной политики, проводимой в крупных городах: первый тип - реализация управленческих решений местными властями в условиях доминирования муниципальной собственности на землю (данная политика основана на использовании преимущественно арендных методов пользования земельными участками, реализуется в Финляндии, Швейцарии, Канаде, Индии и др.); второй тип - политика, основу которой составляет принятие решений по регулированию достаточно свободного рынка городских земель, с использованием преимущественно экономических инструментов регулирования объектов недвижимости рыночных цен, налогов, платежей (реализуется в городах Испании, Португалии, Греции, Кипра и др.); третий тип политики управления недвижимостью можно назвать смешанным, т.е. сочетающим элементы первых двух типов (проводится в США, ФРГ, Великобритании, Италии). Анализ сформулированных таким образом моделей позволяет рекомендовать для городов России реализацию дифференцированного подхода к управлению государственной и муниципальной собственностью, основу которого составляет третий тип политики, с учетом особенностей и национальной специфики российских регионов, и рекомендовать для реализации смешанную модель управления государственной и муниципальной собственностью, как в наибольшей степени соответствующую условиям и современным тенденциям развития государственного и муниципального секторов национальной экономики.
Преобразования в структуре отношений собственности, реализуемые в ходе реформирования российской экономики, обусловили ряд позитивных и негативных последствий, среди которых наиболее значимыми являются: региональная дифференциация результатов приватизации; деформация структуры доходов государства от использования объектов государственной собственности в сторону доходов от продажи объектов имущества и пакетов акций; в целом низкая эффективность использования объектов собственности. Данные последствия в настоящее время стимулируют новую волну преобразований, предполагающих: частичный пересмотр и корректировку результатов приватизации; установление общественного контроля над использованием доходов от пользования государственной и муниципальной собственностью; перенос центра тяжести управления собственностью с федерального на региональный и местный уровни.
Управление государственной собственностью предполагает построение трехуровневой системы - на макро-, мезо- и микроуровнях, учитывающей специфику каждого из них. При этом на макроуровне процесс
12 управления осуществляется на основе взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, владельцев федерального имущества, заинтересованных ведомств, международных организаций и фондов. Мезоуровень ориентирован на взаимодействие элементов системы управления Росимущества и его территориальных органов, органов по управлению имуществом субъектов Федерации, структурных подразделений других министерств и ведомств. Управление на микроуровне базируется на принятии управленческих решений в отношении государственных предприятий, непосредственно участвующих в формировании доходов государственного бюджета. Управленческие решения на этом уровне касаются управления пакетами акций, находящихся в государственной собственности, аренды, соглашений о разделе продукции, лизинга и т.д.
Успешная реализация государственной земельной политики, сбалансированной с учетом фискальных и инвестиционных интересов, требует решения ряда проблем в области создания действенного организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами, обеспечивающего принятие рациональных решений в таких сферах, как разграничение прав ведения между федеральным, областным и муниципальным уровнями; способ экономического функционирования госсобственности; оценка эффективности управления земельно-имущественными комплексами; планирование и организация рационального использования земель с целью предотвращения нарушений принципов рационального землепользования.
Приоритетными целями управления земельно-имущественными комплексами на муниципальном уровне представляются: рост поступлений доходов в бюджет муниципального образования от продажи и сдачи в аренду земельных участков, а также выпуска в обращение муниципальных земельных облигаций; повышение эффективности использования земельных ресурсов и активизация рыночного оборота земель; получение ощутимого социального эффекта при направлении доходов от использования собственности муниципалитетов для решения социальных проблем, таких как сокращение безработицы, улучшение медицинского обслуживания населения и др. В
13 качестве инструментов, обеспечивающих достижение указанных целей, выступают: регламентирование землепользования и застройки на принципах правового зонирования; контроль за процедурой торгов (аукционов, конкурсов) по продаже незастроенных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или прав их аренды на условиях строительного освоения; проведение инвестиционных конкурсов по предоставлению частным инвесторам права на реконструкцию застроенных кварталов с переселением граждан из ветхого фонда; участие граждан в принятии градостроительных решений путем проведения общественных слушаний и др.
Научная новизна диссертации состоит в обосновании концептуальной модели механизма управления государственной и муниципальной собственностью в условиях посткризисного восстановительного роста российской экономики с позиций обеспечения действенности управленческих решений по совершенствованию ее структуры, взаимодействия с частным бизнесом, рационализации способов экономического функционирования и др. при признании весьма значимой роли муниципальной собственности, сформировавшейся в рамках земельно-имущественного комплекса национальной экономики.
Конкретно приращение научного знания характеризуется следующими положениями: - систематизированы основные изменения, происходящие в структуре отношений государственной и муниципальной собственности на этапе трансформации национальной экономики, наиболее важными из которых представляются: значительное уменьшение доли государственной собственности в общей ее структуре, становление муниципальной собственности; формирование «правового поля», предопределяющего политику государства в отношении имущественных комплексов государственных предприятий, территориальное варьирование распределения госсобственности, преобладание внеэкономических методов преобразования отношений собственности; сформулированы институциональные противоречия, имеющие место в системе реализации государственной и муниципальной собственности: во-первых, несоответствие поставленных целей и полученных результатов процессов преобразования государственной собственности, что, в первую очередь касается приватизации, во-вторых, подмена общественных интересов интересами государства как «надэкономического» частного собственника, в-третьих, несоответствие потенциала государственной собственности и результатов от ее использования, в-четвертых, противоречие между наличием значительного потенциала для позитивных преобразований в государственной собственности в средне- и долгосрочной перспективе и существованием институциональных барьеров по их осуществлению; уточнены условия совершенствования функционирования объектов государственной и муниципальной собственности в России в период трансформационных преобразований, среди которых: организационные (определяющие достижение поставленных целей использования объектов государственной и муниципальной собственности, реализующие интересы государства, доминирование социальных приоритетов и др.); финансовые (обеспечивающие максимизацию доходов от использования объектов собственности, стимулирование экономических финансовых потоков, объективную оценку финансовой устойчивости объектов); информационные (создающие условия по формированию массива полной и достоверной информации, обеспечивающей рациональность и согласованность принимаемых управленческих решений); имущественные (формирующие материальную и законодательную базу функционирования объектов государственной и муниципальной собственности); правовые (регламентирующие порядок управления госсобственностью и ее использования); - предложены альтернативные варианты стратегий управления государственной и муниципальной собственностью, реализация которых целесообразна в зависимости от социально-экономический условий и целей экономической политики государства: стратегия увеличения масштабов государственной собственности, реализуемая при необходимости расширения
15 государственного сектора; стратегия сокращения масштабов государственной и муниципальной собственности, предполагающая повышение эффективности системы управления ею; стратегия уменьшения числа уровней в системе управления государственной собственностью, приемлемая в периоды экономических спадов и снижения эффективности инвестирования в государственные предприятия; стратегия возрастания количества уровней в системе управления государственной собственностью, стимулирующая повышение социально-экономической эффективности в долгосрочной перспективе; стратегия концентрации полномочий и ответственности у единого органа, реализующего право на управление государственным имуществом, призванная обеспечить единство подходов к управлению, а также сохранность государственной собственности; стратегия отраслевых полномочий, которая может быть использована в случаях необходимости реализации отраслевого подхода к управлению государственной собственностью; сформулировано содержание двух моделей управления объектами государственной и муниципальной собственности, сложившиеся в мировой практике: 1) модель управления деятельностью государственных предприятий непосредственно уполномоченными министерствами, преимуществом которой является экономия на агентских издержках, 2) модель управления с помощью специально созданных классических холдингов, преимуществом которой выступает концентрация и специализация управленческих ресурсов на уровне холдинга, что позволяет рекомендовать для условий России использование второй модели в российской практике управления объектами государственной и муниципальной собственности, создание холдингов и других структур, способных обеспечивать эффективное использование объектов госсобственности; обоснованы перспективные направления развития земельного рынка России в условиях восстановительного роста, реализация которых способна обеспечить расширение экономической инициативы основных субъектов земельного рынка, таких как федеральные и региональные органы государственной власти; органы местного самоуправления (муниципалитеты); сельхозпроизводители - собственники и арендаторы земель; граждане -собственники садово-огородных участков; государственные и частные предприятия, использующие земли; финансово-кредитные структуры, имеющие финансовые ресурсы для покупки земель или предоставления кредитов под залог земель; иностранные инвесторы, использование средств которых целесообразно для повышения результативности развития земельно-имущественных отношений в рамках национального хозяйства; - разработан механизм управления земельной собственностью на уровне муниципального образования, включающий взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органом по управлению муниципальным имуществом, управленческие функции сформулированы следующим образом: информационные, реализуемые посредством внедрения информационных технологий в деятельность субъектов, задействованных в процессе пользования земельной собственностью; нормативные, проявляющиеся в обосновании эффективной правовой технологии управления; организационные, предполагающие обеспечение работ по оценке качественного состояния земель; осуществление мониторинга и инвентаризации земель; оценки и контроля.
Значимость результатов исследования для теории и практики.
Определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблемы, обобщением и осмыслением отечественного и зарубежного опыта как в области управления имущественными комплексами в целом, так и конкретно земельно-имущественными комплексами, а также государственной собственностью, в частности, а также обоснованием условий реализации концептуальной модели социально и экономически эффективного механизма управления объектами государственной и муниципальной собственности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена концептуальной постановкой проблемы и ее решением в рамках выполненных разработок. Обобщения, выводы и предложения, представленные в диссертации, развивают и дополняют ряд позиций теории управления
17 государственной собственностью и могут служить теоретической основой для дальнейших исследований по данной проблематике. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы: - при концептуальном обосновании политики в области формирования эффективного механизма управления имущественным комплексом в целом, а также объектами земельной собственности, в частности, на макро-, мезо- и микроуровнях; - в учебном процессе при совершенствовании программ учебных курсов по экономической теории, теории переходной экономики, региональной экономики, а также спецкурсов по теории и практике управления государственной земельной собственностью на уровне муниципалитетов.
Практическая значимость представленных в работе положений и рекомендаций заключается в том, что основные выводы и рекомендации могут быть использованы при обосновании стратегии управления объектами государственной собственности на региональном уровне и разработке федеральных и региональных программ в области управления государственной собственностью, а также при составлении прогнозов, учитывающих влияние ее динамики на развитие основных секторов трансформационной экономики. Отдельные результаты исследования могут быть использованы местными органами власти для повышения эффективности управления земельной собственностью. Разработанные предложения по формированию механизма управления земельной собственностью, принятые к внедрению в рамках деятельности городской администрации Роства-на-Дону могут быть использованы в других муниципальных образованиях России.
Апробация результатов работы. Теоретические положения и практические выводы работы были представлены в докладах автора на семинаре представителей территориальных управлений Министерства имущественных отношений Российской Федерации (Москва, 2004 г.), на окружном совещании руководителей территориальных органов Минимущества России, Минсельхоза, Росземкадастра, МНС по Южному федеральному округу (аппарат Полномочного представителя Президента в ЮФО, Ростов-на-Дону,
18 2004г.), обсуждались на ежегодных семинарах руководителей Комитетов по управлению муниципальным имуществом районов и городов Ростовской области (Ростов-на-Дону, 2005 и 2006 гг.), а также на научно-практических конференциях ВУЗов Ростова-на-Дону, Таганрога и Волгодонска.
По результатам проведенного исследования было опубликовано 6 научных работ общим объемом 3,75 печатного листа.
Структура и объём диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Объем работы 189 страниц машинописного текста, 18 таблиц, 18 рисунков и 16 приложений. Список литературы включает 216 наименований.
Структура и институциональные противоречия развития госсобственности в общей системе отношений
Значимость изучения основных институциональных противоречий развития государственной собственности в рамках системы имущественных отношений народнохозяйственного комплекса определяется тем, что экономическое развитие может происходить в различных институциональных контекстах. Однако определенно можно сказать, что одни законодательные и социальные условия, так же, как природные условия более благоприятны для экономического развития, нежели другие. Природа отношений в рамках государственной собственности, как особого типа экономических отношений по поводу присвоения материальных и нематериальных благ для целей выполнения государством его функций была определена ранее в рамках данной работы. Экономическая сущность государственной собственности проявляется в выполняемых ею функциях. В разных литературных источниках отмечаются разные функции государственной собственности. Обобщение большинства существующих подходов, представленных такими российскими учеными, как В.Лексин, Б.Мильнер и А.Швецов, может быть представлено в виде следующих положений:1 1. Государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала, функ ционирующего в национальной экономике. Так, государственная собственность составляет: в электроэнергетике Японии, Канады, Франции — 100%; на желез нодорожном транспорте Франции, Италии, Швеции, Испании, Австрии — 100%; в почтовой связи США и Японии — 100%; авиатранспорте Франции и Испании — 100%,
Италии — 75%. 2. Государственная собственность позволяет государству быть самостоя тельным субъектом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и за рубежом. 3. Государственная собственность является гарантом обеспечения многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права. 4. Государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, обеспечение экономической безопасности и т.д.). 5. Государственная собственность создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя большую долю издержек в тех сферах хозяйственной деятельности, которые невыгодны для частного предпринимательства. В связи с этим свободный перелив капитала в эту сферу лишь под влиянием управления невидимой руки рынка невозможен. Для этого необходимо государственное регулирование и поддержка. Государственная собственность обеспечивает также функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ. 6. Важнейшей функцией государственной собственности является материальное обеспечение национальной безопасности. 7.
Государственная собственность материально обеспечивает сглаживание экономических кризисов, мобилизуя ресурсы на быстрейший выход из кризиса путем снижения налогообложения, использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высоких технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т.д. Выполнение указанных функций осуществляется различными элементами государственной собственности. Укрупненная структура государственной собственности может быть описана с указанием таких основных элементов в рамках отношений государственной собственности, как объекты, субъекты, содержание отношений. С точки зрения Гражданского Кодекса Российской Федерации основными объектами отношений собственности являются:2 вещи (движимые и недвижимые), информация, нематериальные блага, работы и услуги, результаты интеллектуальной собственности. С точки зрения характеристики движимого и недвижимого имущества, государственная собственность, в свою очередь, может быть классифицирована на несколько крупных блоков, позволяющих выделить составляющие движимого и недвижимого имущества (рис. 1.1.2 и рис. 1.1.3) В свою очередь, из законодательных определений таких объектов, как участки недр и леса, также следует их тесная взаимосвязь с земельными участками и соответственно с регулирующим положением фактически первенствующего для всех названных типов объектов недвижимости земельного законодательства. Движимые вещи Гражданским Кодексом Российской Федерации определены как вещи, не относящиеся к недвижимости. Объекты собственности образуют имущество участников экономических отношений. Имуществом с экономической точки зрения называется запас благ (вещей и прав на чужие действия), находящийся в обладании известного лица.5 Понятие имущественного комплекса как сложной вещи, объединяющей неразрывно связанные недвижимые и движимые компоненты, является очень важным, поскольку к этой схеме можно привести такие сложные объекты недвижимости, как: памятники истории, культуры, архитектуры; охранные зоны; ландшафтные комплексы и т.п.
Общим для приведенного перечня является неразрывная связь составляющих их отдельных объектов недвижимости (земельные участки, здания и сооружения, обособленные водные объекты и многолетние насаждения) и движимых вещей (выдающиеся элементы интерьера, культурные ценности, исторические вещи, уникальные библиотеки и коллекции, именные знаки принадлежности и т.д.). При формировании перечня объектов, которые должны быть включены в состав государственного имущественного комплекса, прежде всего, их следует, по нашему мнению, разделить на три группы по степени значимости и функциональному назначению. Первая группа - объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу относятся объекты, прямо связанные с: обеспечением обороны и безопасности; защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства; проведением внешней политики и поддержанием международных отношений; управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации; функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); проведением фундаментальных научных исследований; контролем за природопользованием и охраной окружающей среды; охраной памятников истории и культуры; хранением государственных запасов и резервов; эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.
Возможности адаптации зарубежных моделей управления госсобственностью к российским условиям
Необходимость адаптации моделей зарубежной практики управления государственной собственностью обусловлена тем, что в российской хозяйственной деятельности до сих пор не произошло формирование системы управления государственной собственностью на основе принципа экономической рациональности, что более свойственно рыночной экономике. А это, в свою очередь, порождает вполне оправданный интерес к опыту стран Западной и Восточной Европы, уже переживавших к настоящему моменту процессы трансформации экономической системы, накопивших значительный теоретический и практический запас навыков и уже отработанных механизмов.
Важные особенности их опыта заключаются в масштабах государственной и частной собственности, превалировании одной из них в структуре национального хозяйства, характере их функционирования. Различия в масштабах той или иной формы собственности определяют степень воздействия государства на экономические процессы, протекающие в ходе общественного развития, и возможность их регулирования при существующем соотношении форм собственности. Вместе с тем, в разные периоды развития государств различаются их количественное и качественное соотношения, неодинаковы и масштабы их участия в сфере производственных отношений, что в определенной мере обусловлено общим ходом и потребностями экономического процесса, возможностями и качественным составом секторов экономики. Для стран Западной Европы такие изменения были характерны в период экономического роста, а для США — во время ее экономической стагнации.1
В США и Швеции роли государственного сектора принципиально различны. В США его доля составляет около 30%, а в Швеции — около 70%. Весьма сложно ответить на вопрос, какое соотношение государственного сектора и частного является целесообразным. Это соотношение определяется для каждой страны индивидуально в зависимости от ее истории, институциональной структуры, предпочтений населения, экономических условий развития государства (в прошлом и настоящем) и других факторов.
Американская модель экономического развития свидетельствует об относительности размеров и параметров государственного сектора экономики. Так, степень влияния государства не находится в прямой зависимости от масштабов его собственности и непосредственного участия в предпринимательской деятельности. При этом государство имеет возможность оказывать решающее воздействие на экономические и социальные процессы благодаря своим значительным финансовым ресурсам и оптимальному их использованию в конкретных условиях динамики национальной и мировой экономики.2
Шведская модель развития государственного сектора экономики и его роли в обеспечении благополучия шведского общества базируется не на вещных или объектных формах, а на функциональных принципах. Здесь государство регулирует деятельность экономических объектов только в целях исполнения капиталом и его элементами определенных функций в государственной системе. Важнейшие задачи государственного сектора экономики в Швеции - аккумуляция и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели. Шведская модель исходит из положения, что децентрализованная рыночная система производства всегда эффективна. Государство не вмешивается в производственную деятельность фирм, а активная политика на рынке труда должна свести к минимуму социальные издержки рыночной экономики. Цель состоит в максимальном росте производства в частном секторе и как можно большем перераспределении государством поступившей прибыли для повышения жизненного уровня народа, но без воздействия на основы производства. При этом упор делается на инфраструктурные элементы и коллективные денежные фонды. Такая форма функционирования государства привела к возрастанию его роли в распределении, потреблении и перераспределении национального дохода через налоги и государственные расходы. Частный капитал при такой системе как бы освобождается от многих видов «непроизводительных» для него затрат. Стимулируется использование большей части прибыли на расширенное накопление капитала, так как государство берет на себя преобладающую часть затрат на образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры, научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и др.3
В различных странах наблюдался значительный рост масштабов прямого и косвенного вмешательства государства в экономику. Вследствие этого увеличилась доля государственных расходов в ВВП. Показатели доли государственных расходов в ВВП представлены в табл. 2.2.1.
Исходя из данных табл. 2.2.1., можно сказать о том, что государственное вмешательство в экономические процессы, в данном случае реализующееся в изменении (увеличении величины) государственных расходов в целом дает положительный эффект, который проявляется в результате интенсификации внутрихозяйственной, социальной и политической жизни, в условиях интернализации и нестабильности мирового хозяйства. При этом наиболее высокие темпы роста указанных расходов наблюдаются в таких странах, как Франция, Испания, Англия, Новая Зеландия, Япония, Швеция.
Вместе с тем в отдельных странах наблюдались процессы обратного порядка, например, приватизация, ослабление государственного влияния в производственной сфере. Эта тенденция проявлялась как в странах Европы (Великобритания, Франция, Италия и Германия), так и в странах Латинской Америки и Восточной Европы. Ослабление прямого государственного регулирования, перенесение акцентов на дерегулирование, денационализацию, приватизацию и другие процессы в сфере государственной собственности в этих странах было обусловлено необходимостью уменьшения чрезмерных бюджетных расходов.
Как следует из табл. 2.2.1., в 2004 г. в данной выборке доля государственных расходов имеет наибольшее значение в Италии (без учета Швеции). Именно за рассматриваемый период (с 1998 по 2005 г.) наблюдалась тенденция роста показателя ВВП на 9,1%), расходов государства — на 7,8%, а отношение расходов к ВВП выросло на 8,7%). Стабильный рост ВВП был обусловлен одновременным увеличением текущих расходов.
Региональные аспекты управления государственной собственностью в транзитивной экономике
Необходимость изучения региональных аспектов управления государственной собственностью обусловлена тем, что на современном этапе развития общества экономические аспекты регионального развития приобретают все большее значение, а само понятие регион отождествляется с основной формой территориальной организации производительных сил в России. При этом проблема повышения эффективности управления госсобственностью стала более актуальной в связи с интенсификацией процессов разработки стратегий управления регионами.
Анализ современного состояния системы управления собственностью в целом и государственной собственностью в частности позволяет отметить ряд тенденций, сформировавшихся как итоги приватизационного процесса в российской экономике.
Так, во-первых, приватизационный процесс, происходящий в российской экономике, привел к значительной региональной дифференциации его результатов. При всем этом можно выделить группу субъектов РФ, характеризующуюся более весомой, чем в среднем по стране (или основной), долей предприятий (объектов), приватизированных после 1994 г. (в основном за счет предприятий собственности субъектов РФ и федеральной собственности), включая и создание в этот период акционерных обществ. Во-вторых, отмечается разная региональная динамика приватизационных процессов. В-третьих, наблюдается дифференциация используемых методов приватизации.
В целом, в результате приватизационного процесса 1992-2005 гг. можно отметить все еще сохранившийся значительный масштаб государственного сектора (порядка 41% в целом по стране). Однако этот показатель также характеризуется значительной региональной дифференциацией: 1. Группа регионов с наименьшей глубиной приватизации, состоящая из 26 субъектов РФ (Мурманская, Ленинградская, Владимирская область, Москва, Мордовия, Калмыкия, Татарстан, Самарская область, Дагестан, Ингушеия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Краснодарский край, Пермская область, Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Таймырский, Эвенкийский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский, Чукотский, Корякский автономные округа), где приватизировано менее половины всех предприятий. В Мордовии, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии, Тыве и на Таймыре доля приватизированных предприятий составила менее 1/5. 2. Группа регионов, где приватизировано более половины предприятий, но меньше, чем в целом по стране (то есть не более 60%), состоит из 16 субъектов РФ (Карелия, Новгородская, Псковская, Московская, Нижегородская, Пензенская, Ульяновская области, Марий-Эл, Чувашия, Адыгея, Новосибирская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Красноярский край, Еврейская автономная, Амурская, Магаданская области). 3. Группа регионов с наибольшей глубиной приватизации (в негосударственный сектор перешло не менее 80% предприятий), состоящая из 12 регионов (Орловская, Рязанская, Белгородская, Волгоградская, Саратовская области, Ставропольский край, Оренбургская, Челябинская, Томская области, Бурятия, Читинская, Сахалинская области). 4. Группа регионов, где было приватизировано больше, чем в целом по стране (то есть не менее 60% предприятий), но меньше, чем в третьей группе (то есть не более 80%), в которую входят все субъекты РФ, не вошедшие в три вышеупомянутые группы.
Кроме того, анализ использования государственной собственности показал, что основным источником доходов от управления ею на федеральном уровне за последние годы стала продажа пакетов акций АО и государственного имущества. В 2005 г. за счет этого получено 31,3 млрд. руб., или в 1,5 раза больше намеченного. В то же время доходы от аренды принесли в федеральный бюджет лишь 3,4 млрд. руб., дивиденды - 5,57 млрд. руб. (см. рис. 2.3.1)
Такое соотношение доходных источников управления государственной собственностью крайне ненормально. К тому же большинство приватизированных предприятий стали работать заметно хуже. Нередко новые хозяева больше заинтересованы в распродаже ликвидной собственности, чем в повышении эффективности управления ею.
В результате государство лишается не только рычагов воздействия на эти нередко ключевые сферы для экономики страны, но и потенциальных источников пополнения бюджета. В 2003 г. 99% доходов, полученных от приватизации федерального имущества, составили средства от продажи пакетов акций крупных предприятий топливно-энергетического комплекса. Это стало одной из причин усиления напряженности в ряде регионов, (см. рис. 2.3.2) Учитывая указанные негативные моменты, региональные власти ищут более эффективные пути управления собственностью, получения от нее не единовременных, а стабильных источников бюджетных средств, поскольку принципиальная особенность современного состояния собственности субъекта федерации состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходо-потребляющей, а не доходопроизводящей (до 60-70% бюджетных доходов (с учетом кредиторской задолженности бюджета) направляется на цели поддержания объектов данной собственности в минимально работоспособном состоянии).
Система управления государственной земельной собственностью в комплексе имущественных отношений
Необходимость определения места управления государственной земельной собственностью в комплексе имущественных отношений национальной экономики определяется тем, что создание и практическая реализация целостной системы государственного управления гражданским оборотом земельных ресурсов, в состав которых входят помимо земли технологически или функционально прочно связанные с ней объекты недвижимости, недра, лесной фонд и покрытые водой территории, является одним из определяющих условий стабильного политического, социального и экономического развития российской экономики.
Как было указано ранее, земельно-имущественные отношения представляют собой правовое, административное, экономическое и информационное взаимодействие субъектов собственности - государственных и муниципальных органов власти, юридических и физических лиц по вопросам состояния, преобразования и передачи объектов собственности - земельной собственности и прочно связанной с нею недвижимости.
Государственное управление земельными ресурсами заключается в использовании органами власти организационно-экономического механизма опосредованного воздействия, включающего изменения законодательства, налогообложения, процентных ставок, целевых нормативов, социальных стандартов, критериев эффективности и др., на деятельность хозяйствующих субъектов в области владения, распоряжения и пользования земельными ресурсами. Для этого представляется необходимым разработать и реализовать на всех уровнях власти взаимоувязанную систему правовых, административных и экономических мер, объединенных единой политикой государственного регулирования земельно-имущественных отношений, которая должна обеспечивать стабильное, сбалансированное и эффективное развитие всех объектов земельной собственности независимо от их организационно-правовой формы в интересах отдельных землепользователей и народного хозяйства в целом.
В российской практике государственное управление федеральных органов исполнительной власти распространяется на находящиеся в эксплуатации и не-эксплуатируемые земли на территории РФ независимо от их категории и форм собственности.
Особую актуальность разработка механизма формирования эффективного механизма управления использованием государственной земельной собственностью приобретает в свете негативных результатов вовлечения земли в рыночный оборот, которые в сфере сельскохозяйственного производства, например, проявились в снижении плодородия сельскохозяйственных угодий.2 Причинами такой ситуации следующие: в России в качестве основного принципа наделения землёй был избран принцип бесплатного предоставления земли по среднерайонной норме; реформируемые сельскохозяйственные предприятия работали в отрицательном экономическом поле; в соответствии с историческим опытом лишь где-то в третьем поколении человек становится крупным и реальным собственником; не решён законодательно вопрос перераспределения земли от неработающего к работающему собственнику.
В современных условиях Правительством России определены задачи земельной политики. Целями земельной реформы являются повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста . Однако до сих пор не решён главный вопрос: насколько приоритетной можно считать ценность частной собственность на землю.4
Субъектами государственного управления земельными ресурсами являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ и ее субъектов. К объектам государственного управления относятся земельные ресурсы РФ и ее субъектов. Органы местного самоуправления выступают в роли управляющей подсистемы земельными ресурсами территорий муниципальных образований.
То есть можно выделить три уровня управления земельными ресурсами в условиях современного развития российской экономики, имеющих определенный объект управления, организационную структуру и соответствующие полномочия:5 государственный уровень (федеральный и субъекта Федерации), муниципальный, внутрихозяйственный, выражающийся в организации использования земель самим собственником, владельцем, землепользователем или арендатором земельных участков.
Успешная реализация государственной земельной политики, сбалансированной в плане фискальных и инвестиционных интересов, требует решения ряда основных проблем в области создания действенного организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами: 1) разграничение государственной собственности между федеральным и муниципальным уровнями. В настоящее время в России более 94% всех земель находится в государственной «неразграниченной» собственности, но в то же время право управления и распоряжения ими по законодательству принадлежит органам местного самоуправления. Поэтому необходимо разграничить земельную собственность на три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный.
При этом необходимо исходить из того, что государство как собственник должно иметь в своем распоряжении только земли, обеспечивающие его стратегические нужды, а также земли, которые не представляют интерес для муниципальных образований и частного сектора. Такой подход позволит передать юридическим и физическим лицам подавляющее большинство объектов недвижимости и на основе использования рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование. 2) организация оценки эффективности управления земельно-имущественными комплексами, под которой понимается такое управление, при котором обеспечивается достижение поставленных целей (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов, что является обязательным критерием при оценке деятельности государственных органов и управляющих государственным имуществом.
