Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Защита трудовых прав как комплексная правовая категория: внешние и внутренние аспекты
Глава 1. Защита трудовых прав как главная детерминанта и смысл трудового права 17
1. Защита трудовых прав человека - основная причина появления и существования трудового права 17
2. Значение и понятие юридической защиты и юридической охраны трудовых прав 75
3. Содержание и форма юридической защиты трудовых прав
4. К вопросу о способах защиты трудовых прав 97
Глава 2. Правоохранная деятельность государственных органов как основной элемент в российской системе защиты трудовых прав
1. Понятийный аппарат, характеризующий правоохранную деятельность
2. О специфике правоохранной деятельности в сфере труда 157
3. К проблемам правовой организации труда в государственных органах как факторе эффективной правоохранной деятельности ^87
Раздел 2. Защита трудовых прав отдельными государственными органами
Глава 3. Государственные органы, призванные к осуществлению защиты прав работников 240
1. Федеральная инспекция труда как орган специализированного государственного надзора и контроля в защите трудовых прав работников 240
2. Уполномоченные по правам человека как органы защиты трудовых прав работников
Глава 4. Государственные органы, призванные к осуществлению защиты прав работников и иных субъектов трудового права -^4
1. Суд как орган защиты трудовых прав работников и иных субъектов трудового права 304
2. Прокуратура как орган защиты трудовых прав работников и иных субъектов трудового права 353
3. Федеральная служба судебных приставов как орган защиты трудовых прав работников и иных субъектов трудового права 400
Заключение 433
Список источников 444
Приложение 500
- Значение и понятие юридической защиты и юридической охраны трудовых прав
- О специфике правоохранной деятельности в сфере труда
- Федеральная инспекция труда как орган специализированного государственного надзора и контроля в защите трудовых прав работников
- Прокуратура как орган защиты трудовых прав работников и иных субъектов трудового права
Введение к работе
І.Актуальность темы исследования
Принятие Трудового кодекса РФ констатировало для российского трудового права как одной из ведущих отраслей, охватывающей своим регулированием важнейшую сферу жизнедеятельности, вступление в новый этап своего формирования. Отличительные свойства трудового права как элемента национальной системы права состоят в связанности перспектив его развития с развертыванием отраслевого защитного потенциала. Это подтверждает как исторический опыт, так и современный этап развития отношений в сфере труда, который, отличаясь значительным динамизмом, высвечивает и многие новые аспекты в проявлении исконных сущностных начал. Одной из самых значимых новелл ТК РФ следует считать легализацию плюралистической идеи в осуществление защиты трудовых прав. Появление в ТК РФ нового раздела, посвященного способам защиты трудовых прав, подтверждает важность данной категории в установлении сбалансированной и устойчивой системы трудовых отношений, вскрывает наличие в ней неизвестных значимых качеств. Между тем в науке трудового права России до сих пор не было комплексных монографических исследований по данной проблематике. Эволюция государственности в России в направлении усиления начал, соответствующих правовому государству и становление нашего общества как общества гражданского стимулируют такого рода исследования, поскольку их результаты будут способствовать становлению внеаномальных отношений между субъектами трудовых отношений. Следовательно, важными задачами для науки трудового права в настоящий момент, в условиях ускорения технических, технологических, организационных, социально-экономических и пр. процессов в сфере труда, является теоретическое осмысление опыта отстаивания
участниками трудовых отношений своих прав. Это может содействовать успешному проведению последующих мероприятий по совершенствованию трудового законодательства, связанных с принятием иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права. Развитие в них принципов, заложенных основополагающим актом о труде, важно для реального утверждения в системе ценностей российского общества приоритета прав и свобод человека и гражданина.
В настоящей диссертации анализируются проблемы возникновения, становления и последующего совершенствования правового регулирования социальных отношений по защите трудовых прав, ее значения в системе трудоправовых явлений. Исследование посвящено современным теоретическим и практическим проблемам развития законодательства о защите трудовых прав, которое базируется на мировом историческом опыте защиты права на труд, как естественного права человека, являющегося неотъемлемым компонентом феномена прав человека, в свою очередь, рассматриваемого в качестве величайшего достижения человеческой цивилизации. При этом внимание автора сконцентрировано на правоохранной деятельности государственных органов, ибо именно этот вариант в условиях российской действительности выступает как приоритетное направление в юридической защите трудовых прав.
2. Цель и задачи исследования
Целью настоящей диссертации является анализ происхождения, тенденций развития и современного состояния защиты трудовых прав в ее значимых проявлениях, с выделением важнейших составляющих, отражающих внешние и внутренние сущностные аспекты, определение и совершенствование методов ее правового регулирования.
Названной целью обусловлены следующие главные задачи работы:
• Всестороннее исследование понятия защиты трудовых прав, выявление ее сущностного характера в аспекте истоков возникновения, взаимодействия содержания и формы, роли структурных компонентов, установление ее соотношения со смежными понятиями
• Разработка структуры защиты трудовых прав как правовой категории, определение в качестве ее значимых составляющих принципов, форм, способов, мер, средств, субъектов, стадий защиты
• Рассмотрение способов защиты трудовых прав как важнейшего элемента ее внутренней структуры, установление их действительного многообразия, выделение оснований классификации, дифференциация способов защиты применительно к статусу участников трудовых отношений
• Обоснование попытки формирования понятийного аппарата, применяемого для обозначения органов, участвующих в защите прав с закреплением за ними дефиниции органов правоохраны, определение органов правоохраны в сфере труда, их перечня и классификации
• На основе анализа суждений об определении компетенции органов, участвующих в правоохранной деятельности, раскрытие признаков отраслевого подхода в формировании их системы
• Рассмотрение правового положения кадрового состава органов правоохраны в аспекте факторов ее эффективности, обоснование необходимости расширения пределов воздействия трудового законодательства по кругу лиц в сфере функционирования государственных органов правоохраны
• Рассмотрение в системе защиты трудовых прав особенностей деятельности судов, прокуратуры, уполномоченных по правам человека РФ, федеральной инспекции труда и службы судебных приставов
• Аргументация совершенствования законодательства о статусе органов, наделенных полномочиями по защите трудовых прав, с учетом внешних и внутренних аспектов их деятельности
З.Теоретические основы исследования получены в результате тщательного изучения трудов отечественных и зарубежных специалистов в области философии и права, в первую очередь трудового, а также теории и истории государства и права, конституционного, административного, гражданского, уголовного права, гражданского процесса, филологии, социологии, политологии и др. В диссертации были использованы работы таких ученых как О.В.Абрамова, Н.Г.Александров, Е.М.Акопова, С.С.Алексеев, М.В. Баглай, Д.Н.Бахрах, А.К.Безина, В.В. Бойцова, В.В.Борисов, Л.Ю.Бугров, А.М.Васильев, И.С.Викторов, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, Б.Н.Габричидзе, С.Ю.Головина, С.А.Голощапов, В.М.Горшенев, В.П.Грибанов, К.Н.Гусов, И.К.Дмитриева, В.М.Догадов, ИЛ.Дюрягин, Е.А.Ершова, О.В.Зайцева, Т.В.Иванкина, С.А.Иванов, Д.А.Керимов, И.Я.Киселев, К.Д.Крылов, А.М.Куренной, О.Э.Лейст, Ф.М.Левиант, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукашева, A.M. Лушников, М.В.Лушникова, СП. Маврин, А.В.Малько, Н.С.Малеин, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, М.В.Молодцов, Л.А.Николаева, Н.В.Ростовщиков, Н.М.Саликова, И.С.Самощенко, В.Н.Скобелкин, О.В.Смирнов, В.И.Смолярчук, П.Р.Стависский, А.И.Ставцева, Т.А.Сошникова, Л.А.Сыроватская, Л.С.Таль, В.Н.Толкунова, Ю.А.Тихомиров, А.А.Ушаков, Н.Ю.Хаманева, Е.Б.Хохлов, Н.А.Чечина, Д.М.Чечот, С.Ю.Чуча, В.Ш.Шайхатдинов, И.И.Шелымагин, В.В.Ярков и др.
4. Методологическая основа исследования. При написании работы в качестве базового использовался наиболее распространенный для юридических наук формальнологический метод исследования, в частности, в области исследования понятийного аппарата трудового права, разработки авторских дефиниций, выяснении тех или иных юридических
особенностей изучаемых явлений, выделении их сущностных признаков, классификации и т.д.. В основу исследования легло сопоставление положений международного и российского трудового права, достаточно широко применялся анализ общих и специальных норм национального законодательства. В работе с материалами, при обобщении содержания актов и документов правоприменительного характера, оценке их значимости акцент делался на конкретно-социологическую методику. Некоторые выводы диссертации получены путем рассмотрения явлений в их исторической ретроспективе, а также посредством методов системно-структурного подхода в оценке интересующего предмета.
5. Информационная база. В качестве информационной базы при работе над диссертацией автору служили: 1) нормативно-правовые акты ООН, МОТ и других международных организаций, 2) действующий (и действовавший) нормативный массив РФ (СССР) и ее субъектов, 3) материалы судебной и правоприменительной практики, 4) литературные источники по философии, правовым и другим смежным наукам, 5) энциклопедические и справочные издания, публикации в периодической печати и сети Интернет, данные статистических исследований.
6. Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в науке трудового права комплексно исследуются теоретические и практические проблемы его сущностного явления - защиты трудовых прав, его роли для данной правовой отрасли во многообразных значимых проявлениях. Защита трудовых прав рассматривается в качестве многоаспектного явления, что позволяет говорить о нем, в частности: как межотраслевой правовой категории; как факторе возникновения трудового права в качестве автономной отрасли и источнике его собственного развития; как сущностном отраслевом начале, охватывающим цели, методы, принципы трудоправового регулирования, пронизывающее в той или иной степени все системообразующие составляющие трудового права (институты общей и особенной части, отдельные нормы); как самостоятельной структурообразующей единице в виде отраслевого института трудового права; как элементе характеристики субъективного права и статуса участника трудового правоотношения; как компоненте механизма правового регулирования в сфере труда, выражающего цель конкретного правоотношения и акта реализации права и пр.
В диссертации обосновываются и выносятся на защиту теоретические положения, направленные на совершенствование правового регулирования реализации и защиты трудовых прав, практические предложения по совершенствованию норм, регламентирующих статус участников трудовых отношений по определению путей достижения наиболее полного удовлетворения ими своих потребностей в сфере труда.
Положения, выносимые на защиту:
1. С новых для науки трудового права позиций показан генезис прав человека - в неразрывной связи не только с социально-экономическим прогрессом человечества в целом, но и прежде всего - со становлением и развитием прав человека как важной детерминанты этого прогресса. Предложена авторская периодизация основных этапов генезиса защиты прав человека в сфере труда. Первый этап (до конца 18 в. - начала 19 в.) охарактеризован через использование в указанной защите неюридических средств, объективирование в системе естественных прав человека трудовых прав, формирование трудового права. Второй этап показан через последующее юридическое закрепление трудовых прав от уровня отдельных актов национального законодательства до придания нормативному регулированию в данной сфере конституционной силы и создания системы международно-правового гарантирования трудовых прав, включая деятельность специально уполномоченных органов. Второй этап признан перманентным на сегодня. Доказано, что идея социального государства неразрывна с глубоким развитием последовательной защиты трудовых прав человека.
2. В диссертации по-новому структурирован понятийный аппарат, связанный с охраной и защитой прав. Автор, применяя диалектику общего, особенного и отдельного рассматривает две смежные системы понятий: (1) охрана прав, охрана прав субъектов трудового права, охрана трудовых прав работника; (2) защита прав, защита прав субъектов трудового права, защита трудовых прав работников. Вторая система подключает к себе, по логике диссертанта, институциональный аспект, благодаря которому признается существование межотраслевого института защиты прав субъектов российского права и предполагается признать институт защиты прав субъектов трудового права (с определенными пединститутами, среди которых и подинститут защиты трудовых прав работников) в качестве института его общей части. Определяются исследованные в такой конструкции категории. В том числе охрана трудовых прав рассматривается как результаты деятельности специальных органов, наделенных полномочиями по обеспечению устойчивости правовых отношений в сфере труда путем выявления, предупреждения, пресечения нарушений и ущемлений в том числе естественных прав их участников, устранение и минимизацию неблагоприятных последствий изменения их состояния. Защита трудовых прав определяется как результат интеграции возможностей, находящихся в распоряжении субъекта трудового права и обеспеченных силой государства, для отражения чужих притязаний, преодоления препятствий и сохранения естественного состояния права, протекающих в определенных стадиях, опосредованных степенью выражения угрозы праву.
3. Обоснована необходимость рассмотрения защиты трудовых прав как многоаспектной категории, выражающей сущность трудового права, которая должна отражать противодействие угрозе нарушения всех качеств прав в труде, детерминирующих его юридическую и естественную природу, охватывать потребности всех участников трудовых отношений, включая и основных, и вспомогательных субъектов трудового права. Автором определяются компоненты формы и содержания защиты трудовых прав. Диалектика содержания и формы защиты трудовых прав, выявляя, в чем конкретно состоит ее сущность как требования о безопасности права, вскрывает причинность, вариативность, стадийность, функциональность, результативность, протяженность во времени и другие характеристики своего выражения на уровне, опосредуемого связью с каким-либо определенным субъектом. Внешняя форма подразумевает способ существования и выражения определенного индивидуального содержания. Внутренняя форма включает то, что приобрело устойчивость, что стало повторяться, то есть некий инвариант формы. Принципы защиты - основополагающие установки, закрепленные в законодательных актах или выводимые из их содержания, на которых строят свою деятельность субъекты защиты в процессе реализации ее целей. Формы защиты - это вид сферы юридической деятельности, в которой протекают охранительные правоотношение по поводу трудового права. Субъекты защиты - это участники охранительных правоотношений по поводу трудового права, наделенными правомочиями по применению мер защиты. Способы защиты - это порядок реализации своих правомочий субъектами охранительных правоотношений. Меры защиты - цели и результаты охранительных правоотношений, направленных на обеспечение неприкосновенности, пресечения нарушения и ликвидацию последствий нарушения. Средства защиты - это акты документирования воли субъектов защиты и хода их взаимоотношений по применению мер защиты. Стадии защиты - этап в динамике деятельности субъектов защиты, опосредующий степень угрозы безопасности праву. Аргументирована необходимость совершенствования регламентации о способах защиты трудовых прав на основе расширения их списка и согласования компетенции уполномоченных органов, исходя из существующего действительного многообразия. Предложена классификация способов защиты трудовых прав.
4. Сформулированы выводы о дифференциации способов защиты трудовых прав в зависимости от статуса субъекта трудовых отношений, о включении в действующий нормативный массив правил об особенностях применения способов защиты каждым субъектом. В частности, специфика защиты работодателя должна предполагать 1) фиксацию права обжалования работодателем действий всех органов надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, в том числе профсоюзов; 2) определение единых начал оспаривания действий этих органов (в ведомственном и судебном порядке); 3) конкретизацию процедуры его осуществления применительно к каждому субъекту контрольно-надзорной деятельности; 4) детализацию судебной процедуры защиты прав работодателя применительно к основаниям обращения в суд. Предложены существенные новеллы в раздел XIII ТК РФ, в том числе новая редакция ст. 352 ТК РФ.
5. В целях упорядочения отношений в сфере деятельности органов, осуществляющих защиту трудовых прав, предполагается разграничить государственные и негосударственные органы, представляющие собой органы правоохраны, и их службу, выступающую как служба правоохраны; отмечено, что это необходимо для акцентирования роли кадрового состава организаций, функционирующих в сфере защиты прав, в повышении ее эффективности. Сформулировано понятие отраслевого подхода в определении критерия интеграции органов, выполняющих правоохранительные задачи и функции. Для целей реального претворения в жизнь механизмов защиты прав и обеспечения должного взаимодействия всех компонентов важно, чтобы нацеленность полномочий соответствующих органов при их группировке имела предметную определенность, отражающую сориентированность всей их системы на выполнение защитной функции по отраслевому признаку. Ведь в сфере реализации жилищных, семейных, земельных, имущественных и пр. прав граждан основная нагрузка ложится на разные группы органов. В определенную совокупность входят и те, что призваны обеспечить квалифицированную охрану трудовых отношений. Дана дефиниция органа правоохраны в сфере труда, под которым предложено понимать государственный или негосударственный орган, обеспечивающий устойчивость трудовых отношений путем выявления, предупреждения, пресечения нарушений и ущемлений трудовых прав, устранения и минимизации неблагоприятных последствий изменения их состояния. Описан круг органов правоохраны в сфере труда, проведена их классификация, одним из важнейших критериев дифференциации соответствующих органов признан учет их возможностей во влиянии на защиту отдельных или многих субъектов трудового права.
6. Впервые в юридических науках обоснован вывод о зависимости искомого результата в укреплении законности трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений от уровня прочности трудоправового и социального статуса личного состава органов правоохраны. Признано целесообразным дифференцированно рассматривать вопрос о трудоправовом статусе представителей государственных структур, как факторе влияния на эффективность защиты прав граждан в сфере труда, исходя из масштабности вклада последних в процесс формирования устойчивой сферы наемного труда, а также в силу особой специфики их собственного правового положения.
7. Новационно проанализированы проблемы функционирования судов как органов защиты трудовых прав в условиях развертывания процесса разветвления судебной системы, с учетом задач конституционной, гражданской, уголовной, административной судебной юрисдикции, формирования предпосылок к созданию специализированных судов; исследованы причины недопустимости снижения гарантий, доступности судебной формы защиты трудовых прав, для чего в качестве принципа института трудовых споров предлагается закрепить принцип процессуальной поддержки заявителя-работника, предусмотрев его среди регламентации ГПК РФ об особенностях данной категории дел, сформулированных в виде отдельного раздела. Признано нецелесообразным распределение компетенции по рассмотрению трудовых споров между различными судебными органами, предложено пересмотреть компетенцию мировых судей в этой части, уточнить ее в отношении арбитражных судов с тем, чтобы закрепить рассмотрение всех дел, вытекающих из трудовых отношений в рамках единого органа, которым сегодня следует полагать федеральный суд общей юрисдикции.
8. В разрезе специфики средств, мер, способов защиты в сфере труда (новеллизационно определяемых элементов защиты) рассмотрены проблемы совершенствования системы органов прокуратуры. Обоснован вывод о значительном правозащитном ресурсе прокуратуры в этой сфере, ослабление роли которой на современном этапе ее реформирования грозит образованию пробелов в реализации права на судебную защиту трудовых прав граждан, снижает общий уровень их гарантированности.
9. В новационном аспекте проанализированы нормативно-правовые истоки функционирования федеральной инспекции труда в России. Отмечается наиболее последовательное претворение в национальном нормативном массиве положений, гарантирующих права инспекторов по выявлению нарушений. Что касается их компетенции по устранению выявленных нарушений, то в ее регламентациях наблюдается значительная коллизионность, усугубляемая неразрешенностью вопросов о соотношении полномочий между другими органами, в том числе с судами при решении вопросов о восстановлении на работе. Предлагаются меры по преодолению коллизий.
10. Продемонстрирована актуальность оснований для вмешательства уполномоченных по правам человека РФ в устранение нарушений в сфере труда, которые ранее не рассматривались в системе защиты трудовых прав. Представляется необходимым уточнить общую законодательную концепцию относительно особенностей национальной модели данного государственного института в плане определения границ его воздействия на субъекты организационно-властной деятельности. Охарактеризовано функционирование данного института (как на уровне субъектов РФ, так и РФ) в системе компонентов структуры защиты трудовых прав.
11. Впервые в науке трудового права исследована роль службы судебных приставов во влиянии на результаты защиты трудовых прав, дана оценка применяемых ею способов, средств, мер и пр. по защите трудовых прав. Обосновывается вывод, что участие судебного пристава в процедурах защиты трудовых прав способно обогатить практику и теорию трудовых отношений, поскольку проявляет зарождение новых явлений, наполняет известные новым содержанием. Это касается развертывания такого понятия как фактическое допущение к работе, оценке мер по охране заработной платы, порядку расторжения трудового договора по инициативе работодателя и многих других вопросов.
6. Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая ценность исследования состоит в основном в том, что в нем впервые в науке трудового права России комплексно исследуются теоретические и практические проблемы такого явления как защита трудовых прав с позиции юридической сущности и приоритетной роли правоохранной деятельности государственных органов. В диссертационном исследовании предложено решение следующих теоретических проблем: исследовано понятие «защита трудовых прав» в его многообразии, разработана структура защиты трудовых прав как правовой категории, дано определение в качестве ее значимых составляющих принципов, форм, способов, мер, средств, субъектов, стадии; сформулирована терминология для обозначения органов, участвующих в защите трудовых прав; раскрыты признаки отраслевого подхода в формировании органов, осуществляющих задачи и функции правоохраны; обоснован вывод о зависимости искомого результата в укреплении законности и устойчивости трудовых отношений от уровня прочности правового и социального статуса личного состава органов, задействованных в защите трудовых прав.
Практическая значимость связывается с тем, что в диссертации обосновываются положения, направленные на совершенствование соответствующей сферы правового регулирования; сформулированы многочисленные конкретные предложения по развитию правовых норм, регламентирующих отношения, проанализированные в диссертации. В частности, предложена новая редакция ст. 352 ТК РФ, обоснованы основания для совершенствования правовых регламентации главы 56 ТК (и Др.) в целом. Кроме того, диссертация может быть использована и в учебных целях - при изучении общего курса трудового права и специальных курсов в рамках трудоправовой специализации. А главное практическое значение этого исследования связывается с возможностями для улучшения деятельности государственных органов по защите трудовых прав.
7. Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные положения работы излагались в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях и круглых столах г.Перми (1998-2005 гг.), Екатеринбурга (2002 г.), Челябинска (2005), Москвы (2003, 2004, 2005 гг.), Оксфорда (2004). Результаты исследования также нашли отражение в научных публикациях, в том числе монографиях «Российское трудовое право и служба в прокуратуре» (Пермь, 2001, в соавторстве), «Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав» (Пермь, 2005), 2-х авторских учебных пособиях «Государственная служба в РФ и проблемы трудового права», (Пермь, 2002) «Прохождение службы в отдельных государственных органах (трудоправовой аспект)» (Пермь, 2003) и кафедральном учебном пособии «Российское трудовое право» (М., 2003.). Теоретические и практические аспекты проведенного исследования используются при проведении лекционных и семинарских занятий в образовательных учреждениях г.Перми. Автором разработаны спецкурсы «Государственная служба и проблемы трудового права в РФ», «Защита трудовых прав в России и за рубежом».
Значение и понятие юридической защиты и юридической охраны трудовых прав
Сущность любого явления может заключаться и в содержании, и в форме. А.А.Ушаков подчеркивал, что вопрос о содержании и форме в праве в юридических науках запутан102. Он продолжает оставаться дискуссионным. Не вдаваясь в ее подробности, еще раз отмечу, что содержание в праве - право или его отдельно взятые элементы с позиций единства всех составляющих такого объекта, а форма есть способ выражения содержания103.
Вызывает интерес позиция Д.М.Чечота, который писал, что одним из необходимых условий реальности осуществления субъективного права является создание и функционирование всеобъемлющей системы форм защиты, а также постоянное совершенствование средств и способов защиты субъективного права и охраняемого законом интереса. Вплотную приблизившись к определению указанных понятий, Д.М.Чечот указывал, что в правовых формах осуществляется защита нарушенных прав, с помощью средств заинтересованные лица защищают свои права или права других лиц, способы применяются юрисдикционным органом для защиты нарушенных прав. Формами защиты Д.М. Чечот считал судебную, административную, общественную, арбитражную, нотариальную. К средствам защиты знаменитый советский процессуалист относил иск, заявления, жалобы, в том числе кассационную, протест. Под способами он подразумевал те, которые применяются для обеспечения восстановления нарушенного права или подтверждения оспариваемого, реализацию охраняемого законом интереса. Подразделяя их на материальные и процессуальные, среди первой группы Д.М.Чечот называл признание права, восстановление, присуждение, прекращение правоотношения и взыскание, а во вторую включал процессуальные формы рассмотрения дела и, как его результат, вынесение решения. При этом ученый подчеркивал важность исторического аспекта в существовании конкретных форм104.
Из разработок специалистов в трудовом праве заслуживает серьезного внимания классификация элементов защиты, предлагаемая Т.В. Иванкиной, которая различает организационно-процессуальные формы и материально-правовые способы защиты. К первым она относит надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда, которые осуществляются государственными органами и органами профсоюзов, разрешение трудовых споров, обжалование в суд действий и решений, нарушающих трудовые прав граждан, самозащиту трудовых прав. По мнению Т.В.Иванкиной, материально-правовые способы защиты - это те меры, с помощью которых устраняются нарушения права. К ним относятся, прежде всего, восстановление на прежней работе незаконно уволенного или переведенного работника, выплаты в возмещение ущерба, возложение на работодателя обязанности предоставить работнику определенные условия труда и льготы, предусмотренные нормами права, отмена незаконно и необоснованно наложенного взыскания и т.д.105
Анализ позиций Д.М.Чечота и Т.В.Иванкиной указывает на следующее. К сожалению, в теоретико-юридических работах, даже когда авторы выходят на уровень философии права или близкий к нему уровень, часто слово «форма» используется в приземленном смысле, как синоним понятий «класс», «вариант» в родовидовых сочетаниях и т.д. Вряд ли это с научных позиций оправданно. Думается, что в теоретическом контексте оспариваемому термину должен быть возвращен философский смысл диалектики научных категорий содержания и формы. Это предопределяет и использование слова «содержание». Но если у Д.М. Чечота есть форма и содержание (последнее, по сути, в виде связки средств и способов защиты), то у Т.В.Иванкиной вместо содержания показаны юридические последствия реализации форм в несколько преувеличенно привязанном к трудоправовой конкретике развороте.
Приходится констатировать, что в науке трудового права при изучении соответствующих вопросов нередко неполно учитываются общие методологические устои. Нельзя не вспомнить о том, что П.Р.Стависский выделял меры защиты. Под ними этот ученый понимал принудительное исполнение нарушенной обязанности, направленное на пресечение неправомерных действий и восстановление прежнего положения без какого-либо дополнительного обременения и учета субъективного фактора. К таким мерам применительно к 70-м г.г. прошлого века он относил следующие: признание недействительными условий коллективных договоров и договоров о труде, ухудшающих положение рабочих и служащих по сравнению с законодательством о труде; восстановление на работе незаконно уволенных или переведенных на другую работу; допущение к работе незаконно отстраненных от нее рабочих и служащих; признание неправильной или не соответствующей действующему законодательству формулировки причин увольнения работника; отмену приказов администрации предприятий, нарушающих трудовые права рабочих и служащих или иным образом противоречащих трудовому законодательству и др.106. То есть защиту трудовых прав названный автор связывает только с мерами по восстановлению нарушенного права.
О специфике правоохранной деятельности в сфере труда
На эффективность правоохранной деятельности, бесспорно, влияет способность ее механизма учитывать особенности тех отношений, которые охватываются его воздействием. Он может и должен быть настроен на защиту самых разнородных объектов. Ведь общественная жизнь многогранна и чуть ли не все ее грани охраняются правом. Механизм правоохраны имеет способность профилироваться, корреспондируя специфике объектов защиты. Раз существуют органы правоохраны, наделенные особой компетенцией в сфере защиты прав субъектов от преступных посягательств, то должны быть и другие группы со специализированной нацеленностью полномочий. Значит, кроме той классификации органов правоохраны, которая приведена в первом параграфе данной главы, возможна и другая - в зависимости от специализации правоохранной деятельности. Отдельные группы органов выполняют задачи в сфере выявления, пресечения, предотвращения и наказания за административные правонарушения, а есть и такие, которые несут главную нагрузку в реализации и защите жилищных, семейных, земельных и других прав субъектов права. В свете данного исследования важно, что и трудовые, а также иные, непосредственно связанные с ними правоотношения также нуждаются в квалифицированной охране. Такой подход в определении критерия объединения соответствующих органов можно обозначить как отраслевой. При этом важно подчеркнуть, что, будучи объединенными в совокупность отраслевых органов правоохраны, отдельные из них применительно к деятельности в связи с разными отраслями права модифицируют и используемые приемы ее осуществления. В этой связи будет вполне оправданным признание сориентированности всей системы на выполнение защитной функции по отраслевому признаку. Сказанное требует прежде всего установления круга органов правоохраны в сфере трудового права и выявления особенностей в их деятельности, предопределенных особенностями трудового права России. Круг соответствующих органов я постараюсь определить в настоящем параграфе, а особенности правоохранной деятельности некоторых важнейших из них будут охарактеризованы во втором разделе диссертации. Учитывая, что большинство органов, отвечающих за защиту трудовых прав, в своем функционировании опосредуют потенциал нескольких отраслей права, ставлю здесь задачу показать и интеграцию отраслей российского права в процессе защиты трудовых прав. Таково своеобразие методологии этого параграфа.
Поскольку проблемы правоохранной деятельности классически в России связывались и связываются в первую очередь с уголовным и уголовно-процессуальным правом, начну анализ с соответствующих вопросов ответственности за нарушение трудовых прав.
Статья 419 ТК РФ как вид ответственности за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, предусматривает и уголовную ответственность, наступающую в порядке, установленном специальным законом. Следует признать, что вытекающая из содержания упомянутой регламентации проблематика не является новой для юридических наук, по ней есть исследования168. В то же время несколько факторов указывают на недостаточность ее разработки.
Во-первых, защита трудовых прав в таком порядке в основном связывается с исследованием признаков некоторых составов преступного деяния и деятельностью судов169. Хотя в число органов, осуществляющих защиту трудовых прав в уголовном порядке, должны быть включены также и органы, производящие дознание, следствие, оперативно-розыскную работу по этим делам (осуществляющие досудебные фазы: МВД, служба судебных приставов, прокуратура и др.). Неучет данного обстоятельства приводит к тому, что деятельность органов, ответственных за раскрытие, предупреждение, расследование дел, связанных с нарушениями трудовых прав, фактически оказывается выключенной из действия механизма по защите этих прав, что отрицательно отражается на качестве такой деятельности.
Во-вторых, в названных исследованиях изучаются далеко не все составы, включенные в пласт защиты трудовых прав, предусмотренные в УК РФ. Обычно список выглядит следующим образом: ст. 143 УК РФ -«Нарушение правил охраны труда»; ст. 145 УК РФ - «Необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет»; ст. 146 УК РФ - «Нарушение авторских и смежных прав»; ст. 147 УК РФ -«Нарушение изобретательских и патентных прав»; ст. 215 УК РФ -«Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ»; ст. 217 УК РФ - «Нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах». Особое удивление в этой связи вызывает частое отсутствие даже упоминания ст. 1451 УК РФ «Невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат», которая дополнительно включена в УК на основании ФЗ РФ «О дополнении Уголовного кодекса РФ» от 17.02.95 г.170 К слову сказать, работа по данному направлению деятельности в последнее время несколько активизировалась. За первые 4 месяца 2004 г. прокуратурой возбуждено 81 уголовное дело по этой статье171. Кроме того, надо учесть, что практика показывает - раскрытие, расследование и судебное разбирательство и других уголовных преступлений зачастую разворачивается на фоне других видов нарушений трудовых прав и смежных с ними. Прикладной анализ свидетельствует: дела по фактам незаконной деятельности при банкротстве, превышении и злоупотреблении должностными полномочиями, уклонении от налогов, как правило, и возбуждаются по заявлениям работников, которые бывают, например, осведомлены о незаконных финансовых операциях своих руководителей, о приобретении ими значительного имущества при длительной задолженности по заработной плате; об уклонении работодателя от уплаты налогов при превышении выдаваемых сумм заработной платы, указанным в расчетных ведомостях и пр. Поэтому имеется достаточно оснований расширить список статей УК РФ, при применении которых можно вести речь о защите трудовых прав работников. К ним можно отнести приведенные в таблице составы, указанные применительно к подведомственности расследования уголовных дел (см. схему 7).
Федеральная инспекция труда как орган специализированного государственного надзора и контроля в защите трудовых прав работников
Научное познание требует движения от фактов к законам. При этом искомый результат рождается на основании обобщения ряда единичных явлений. Выяснение вопроса об основаниях эффективности защиты трудовых прав заставляет стремиться к конкретизации и расширению базы поиска доказательств и накопления материала, чтобы получить наиболее достоверный результат. «И если каждое отдельное участвует в образовании общего, то только путем учета и тщательного анализа единичных правовых явлений можно углубить познание сущности права, обнаружить новые и конкретизировать известные закономерности его развития»265.
Что касается функционирования системы защиты трудовых прав, то и его оптимизация в значительной степени связана с выяснением специфики отдельных звеньев, поскольку лишь бесперебойная работа каждого элемента обеспечивает стабильность и эффективность всего механизма. Согласно изложенному выше авторскому подходу к генезису развития системы защиты трудовых прав важнейшим результатом его современного этапа видится создание системы специализированных органов, уполномоченных к осуществлению защиты трудовых прав. Подчиняясь общей логике исследования при рассмотрении более частных вопросов функционирования системы защиты трудовых прав, настоящий раздел целесообразно посвятить выяснению особенностей статуса отдельных государственных органов как компонентов, формирующих основу объединения их в специализированную совокупность. При этом в качестве структурообразующего фактора для данной части исследования видится целесообразным использовать тот критерий, который при дифференциации данных органов позволяет акцентировать их защитный потенциал уже применительно к специфике трудовых отношений.
Выше давалась классификация органов правоохраны в сфере труда с использованием различных оснований. Здесь представляется важным сослаться еще на один существенный фактор, который в целях усиления эффективности защиты разграничивает органы по степени их участия в защите трудовых прав различных субъектов трудового права. Ведь очевидно, что для защиты участников трудовых отношений с противоположными интересами должны применяться специфические правовые средства. Иными словами для работников и работодателей выбор адресата обращения для защиты своих прав может быть различным: если работники могут прибегнуть к помощи профсоюзов, то работодателям этот вариант отстаивания своей позиции, естественно, не подходит. Поэтому можно утверждать о наличии групп органов правоохраны в сфере труда с нацеленностью полномочий на защиту отдельных субъектов трудового права или группы субъектов.
Исходя из основных функций отрасли, речь в первую очередь, должна идти об органах, призванных к защите прав работников. Однако в отношении государственных органов следует оговорить не абсолютный характер этой градации: ведь каждый государственный орган нацелен на охрану и государственных интересов в обязательном порядке. Кроме того, ориентируясь на системный подход к пониманию защиты прав, нельзя не учитывать и возможность различных субъектов реализовывать различные меры защиты. Это означает, что, если один из субъектов трудового права обжалует действия своего партнера путем обращения в компетентные органы (подачей жалобы, иска, заявления и пр.), то другой вправе осуществлять свою защиту, оспаривая правомерность соответствующих притязаний (путем предъявления встречного иска, обоснования возражений и т.д.). При отказе в удовлетворении требований лица, инициировавшего обращение в соответствующий орган, последний косвенно выступает защитником другой стороны. В этом смысле можно говорить лишь о преимущественной защите кого-либо из субъектов трудовых отношений со стороны органов государства.
Но с другой стороны, их специфика как органов защиты трудовых прав, позволяет установить более строгий критерий дифференциации соответствующих возможностей в осуществлении прав различных субъектов трудового права, в том числе работников и работодателей. Ведь в компетенции государственных органов прямо предусматриваются как источники возбуждения соответствующих полномочий, так и основания и пределы применения государственного воздействия в отношении обратившихся и призываемых к ответу. Для некоторых государственных органов источником применения власти может быть обращение для защиты своих прав как работника, так и работодателя. Так, суд рассматривает иски работников о восстановлении на работе, а также работодателей о возмещении причиненного вреда, и полномочен возложить обязанности на каждую сторону собственно трудового отношения, как и на участников иных отношений, непосредственно связанных с трудовыми. Среди полномочий прокуратуры также закреплены права воздействия на широкий круг лиц. Исходя из ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре РФ», к целям деятельности прокуратуры, отнесены охрана от всяких посягательств как политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, так и прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.
Между тем, полномочия уполномоченных по правам человека имеют несколько другую направленность - это специфический государственный институт, выступающий контролером публичной администрации. Применяемые ими правовые средства ориентированы в первую очередь на сторону, противоположную работнику, непосредственно к последнему уполномоченный по правам человека мер воздействия не применяет даже в случае несогласия с его позицией. Практически аналогичным образом действует и федеральная инспекция труда. Меры государственного принуждения, закрепленные в ее компетенции, имеют целью в первую очередь обеспечение соблюдения прав работников, широко касаясь пределов деятельности работодателя, а отдельные полномочия, рассчитанные в том числе и на его правовую поддержку (давать юридическим и физическим лицам разъяснения по соответствующим вопросам, информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права и пр.) также предусматривают учет интересов обеих сторон. Представляется, что сходные условия составляют правовую основу функционирования иных органов ведомственного государственного надзора и контроля.
Прокуратура как орган защиты трудовых прав работников и иных субъектов трудового права
Как известно, история прокуратуры в России началась с Указа Петра Первого 12.01.1722 г., в котором говорилось: «Быть при сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору»388. Суть прокуратуры тогда Петр определил: «Сей чин яко око наше». Интересно заметить, что исследователи генезиса идеи о правах человека трактуют учреждение института прокуратуры, как начало решения проблем защиты рядовых граждан . К сожалению, каких-то достоверных сведений об участии российской прокуратуры в защите трудовых прав до октября 1917 г. обнаружить не удалось, не взирая на все прилагаемые к этому усилия. Объяснением такой ситуации, скорее всего, могут быть слова В.И. фон Штейна о российском фабричном законодательстве: «Созданное едва ли не исключительно в целях охранения порядка, оно с положительной помощью рабочим выступает лишь там, где это совпадает с полицейскими делами...».390 Деятельность прокуратуры не могла быть принципиально иной по отношению к законам, которые этой деятельностью охранялись. Кроме того, следует иметь в виду, что по судебной реформе середины 19 века на прокуратуру официально возлагались функции государственного обвинителя по уголовным делам. Без какой-либо идеологической подоплеки, а строго исторически, надо констатировать, что функции защиты трудовых прав органы прокуратуры в нашем государстве стали выполнять уже при советской власти, начиная с Положения о прокурорском надзоре РСФСР от 28.05.22г. При этом интересно заметить, что в 20-х гг. прошлого столетия (примерно до создания прокуратуры Союза ССР) в РФ действовала прокуратура по трудовым делам391. По сей день эти органы в России являются одним из главных форпостов соответствующей деятельности.
И тем не менее приходится констатировать: исследований, посвященных роли прокуратуры в защите трудовых прав, не так уж много. В основном они охватывают «доперестроечный» период . Кстати, нельзя исключать, что из-за этого допускаются неточности при освещении ее роли в трудоправовой сфере. В одном из учебников среди форм деятельности прокуратуры выделен надзор за судами при рассмотрении споров, в том числе трудовых . Между тем, такая функция органам прокуратуры ныне не принадлежит - они вправе лишь приносить представления на незаконные судебные акты, а упомянутый надзор преобразован в функцию обеспечения участия прокурора в гражданском судопроизводстве. Но как бы то ни было, исключение в 1995 г. из КЗоТ РСФСР 4.4 ст. 244 о прокурорском надзоре в литературе оценивается отрицательно394, а в ст. 353 ТК РФ на прокуратуру возлагается государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Полноценное выполнение столь масштабной задачи возможно лишь на уровне авторитетной властной структуры, способной в рамках закона влиять на деятельность любого крыла власти, и в то же время имеющей высокий рейтинг доверия среди населения.
Вокруг сути статуса прокуратуры в современной России идет жаркая полемика395. Я не склонна согласиться с ее критикой как «пережитка тоталитарного режима», «узурпатора судебной власти», «дублера органов исполнительной власти» и т.п., т.е. с постановкой вопроса о «ненужности» прокуратуры как надзорного органа, о превращении ее в орган, подчиненный судейскому ведомству. Представляется, что правы те кто, во-первых, исходит из необходимости оценки любой государственной системы автономно существующими органами, осознавая объективно детерминированную склонность фактически каждого государственного органа, лишенного внешней профессиональной оппонентуры, к перерождению и противопоставлению своих ведомственных интересов общественным . И во-вторых, те, кто последовательно отстаивает необходимость согласования всех зарубежных заимствований с идеей самобытности российского социума, признания и уважения нашего национального менталитета397.
Следует в известной мере поддержать авторов исследований, в которых опровергаются доводы о несовместимости с международными аналогами отечественного устройства органов прокуратуры на основании представления в ее пользу юридически веских и наглядных данных о конкретных результатах соответствующего вмешательства . Здесь уместно заметить, что надзорные функции закреплены за прокуратурой во многих странах мира - Болгарии, Венгрии, Казахстане, Киргизии,
Румынии, Колумбии, Беларуси и некоторых, других государствах. В Бразилии создана специализированная прокуратура по трудовым делам399. В настоящей диссертации одним из основных устоев является признание российской прокуратуры надежным союзником в защите трудовых прав работников. Нельзя опровергать, что прокуратура защищает всех субъектов трудового права, но объем работы, которая проводится органами прокуратуры на ниве защиты именно работников, переоценить трудно. Достаточно сослаться на то, что около 60% нарушений, выявленных по социальному блоку, касается сферы защиты трудовых прав, и не менее важно, что они имеют неблагополучную тенденцию к росту400. По данным прокуратуры Пермской области за первое полугодие 2002 г. органами прокуратуры по г. Перми было выявлено 869 фактов нарушения трудовых прав (из них законодательства о занятости - 49, о заработной плате - 343, об охране труда - 92). Для их устранения внесено 135 протестов (3 отклонено), 207 представлений, направлено 29 исков в суд (6 отклонено), возбуждено 84 административных производства и 4 уголовных дела. На сентябрь 2003 г. горрайпрокурорами Пермской области за текущий год по фактам нарушения законодательства о труде внесено свыше 300 представлений, опротестовано 162 незаконных правовых акта, объявлено 25 предостережений, к административной ответственности привлечено 100 должностных лиц, к дисциплинарной -также 100, возбуждено 5 уголовных дел401.
