Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Социальная защита семей с детьми: проблемы и тенденции развития 16
1 Объективная необходимость социальной защиты населения в переходный к рыночной экономике период 16
2 Функции семьи в обществе объективная необходимость ее социальной зашиты в переходный период 43
3 Понятие семьи. Семья как субъект права социального обеспечения 55
Глава 2. Денежные выплаты семьям, имеющим детей по системе социального обеспечения 80
1 Пенсионное обеспечение семей, имеющих детей 84
2 Обеспечение пособиями и компенсационными выплатами семей, имеющие детей 110
Глава 3 Социальное обслуживание семей, имеющих детей 161
1. Понятие социального обслуживания семей, имеющих детей 161
2 Виды социальных услуг семьям, имеющие детей по системе социального обеспечения 174
Заключение 205
Список использованных материалов и литературы 213
- Объективная необходимость социальной защиты населения в переходный к рыночной экономике период
- Понятие семьи. Семья как субъект права социального обеспечения
- Обеспечение пособиями и компенсационными выплатами семей, имеющие детей
- Виды социальных услуг семьям, имеющие детей по системе социального обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В настоящее время Россия переживает сложный период структурной экономической и политической переориентации, характеризующийся переплетением глубоких кризисов политического, экономического и социального характера. Общество, сформировавшееся и функционировавшее в условиях административно-командной системы, предпринимает попытки перехода к государству более высокого типа, основанному на общечеловеческих ценностях и представлениях, когда права человека и их реальная гарантированность служит единственным показателем его цивилизованности.
Однако, на этом пути очевиден пока только такой итог, как нарастание кризисных явлений в различных сферах жизни и превращение каждого человека в их заложника. На фоне уникальной социально-исторической ситуации, сложившейся сейчас в России, выявилась неспособность существующей системы социального обеспечения (в рамках ее традиционной организационной структуры и традиционных видов материального обеспечения) гарантировать каждому человеку достойный жизненный уровень для него и его семьи.
. Эти явления российского общества объективно обусловили необходимость формирования и дальнейшего развития системы социальной защиты населения. Преодоление проблем переходного к рыночной экономике периода возможно только посредством активной социальной политики государства и, в частности эффективного функционирования такой системы.
Особое место в общей системе социальной защиты всех слоев, групп и категорий населения Российской Федерации занимает комплекс мер по социальной защите семьи, и прежде всего, семьи с детьми. Это обусловлено теми функциями, которые она выполняет в обществе. Именно положение семей, имеющих детей, уровень их жизни и социальной защищенности — важнейшие показатели
социальной зрелости и нравственного здоровья общества. Кроме того, ни чем иным, как уровнем социальной защиты семьи с детьми, обеспечивающим выполнение ею своих функций, определяется перспектива развития общества, его будущее.
В России реальное положение семей, имеющих детей, в переходный к рынку период не дает оснований для социального оптимизма. Резко упал и продолжает снижаться уровень материального благосостояния большинства семей, достигая в отдельных типах семей опасной границы угрозы здоровью детей, беременных, кормящих матерей. Есть все предпосылки для нарастания «застойной» бедности и воспроизводства ее в новых поколениях. Значительное распространение получили асоциальные проявления в семье (наркомания, пьянство, детская безнадзорность, сиротство при живых родителях и др.).
Социальная защита семей с детьми является объективной потребностью переходного к рыночной экономике периода, как часть Российской государственной программы социальной защиты населения. Объективная необходимость этого подтверждается данными об изменениях в динамике демографических процессов, свидетельствующих о том, что Россия быстро втягивается в демографический кризис. Об этом говорят самые низкие за все последние годы общие показатели рождаемости и очень высокие показатели смертности. С ноября 1991 года в России впервые после 1945 года наблюдается естественная убыль населения.
На фоне этих процессов, обусловивших крайне кризисное положение семей, имеющих детей, меры государства, провозгласившего себя социальным (ст.7 Конституции РФ), выглядят бессистемными, носящими временный и вынужденный характер. В сложившейся ситуации вовсе недостаточно просто повысить размер тех или иных выплат. Совершенно очевидна потребность в переосмыслении теоретических концепций, которые должны быть положены в основу создающегося правового механизма социальной защиты семей, имеющих детей.
Научное исследование и осмысление общих проблем правового регулирования отношений по социальной защите семей с детьми, и социального обеспечения в частности, поиск путей их радикального разрешения невозможен без анализа накопленного отечественной наукой опыта в совокупности с новыми социально-экономическими реалиями российского общества. Тем более, что механическое применение стандартного набора мер, взятых из опыта стран с развитой рыночной экономикой, без учета специфики российских условий неприемлемо.
Проблемы правового регулирования отношений по социальной защите семей, имеющих детей, в рамках системы социального обеспечения освещались в целом ряде работ юристов, как при решении общетеоретических вопросов права социального обеспечения, так и при исследовании отдельных аспектов. Не умаляя значения имеющихся научных трудов, автор вынужден отметить, что социальное обеспечение семей, имеющих детей, не рассматривалось в контексте более широкого организационно-правового явления, характерного для настоящего периода, переживаемого Россией, а именно в аспекте социальной защиты населения. Такая постановка вопроса предоставляет возможность рассмотреть перспективы совершенствования системы правовой защиты семей, имеющих детей, с учетом реальных потребностей и интересов семьи.
Цель исследования .
Главная цель диссертационной работы — комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования социального обеспечения семей, имеющих детей, как элемента социальной защиты населения в переходный к рынку период.
Для достижения этой цели в диссертации ставились следующие промежуточные задачи:
— исследовать объективную необходимость формирования системы социальной защиты населения, как нового комплексного
организационно-правового явления, присущего российскому обществу в переходный к рынку период;
— выявить основы функционирования системы социальной
защиты населения в условиях переходного к рыночной экономике
периода;
проанализировать соотношение понятий социальной защиты населения и социального обеспеченияг
определить место, объективную обусловленность и особенности социальной защиты семей, имеющих детей, в общей системе социальной защиты населения;
выявить, в качестве одной из особенностей социальной защиты семей, имеющих детей, необхс. .имость защиты трудоспособных и нетрудоспособных членов семьи, что предопределяет соответствующий комплекс социально-экономических и правовых решений со стороны государства;
исследовать понятие, социальный статус семьи в современном обществе, а также выполняемые ею функции;
определить правовой статус семьи с детьми как субъекта правоотношений по системе социального обеспечения;
оценить эффективность правового регулирования обеспечения семей, имеющих детей, денежными выплатами (пенсиями, пособиями и др.) и перспективы дальнейшего развития данной формы социальной защиты;
дать анализ законодательства, регулирующего общественные отношения по социальному обслуживанию семей, имеющих детей, с учетом процессов децентрализации в регулировании этих отношений и оценить его эффективность;
— сформулировать теоретические и практические выводы и
предложения по реформированию, совершенствованию законода
тельства о социальном обслуживании семей с детьми.
Методологические и теоретические основы исследования
Методологической основой исследования являются положения и идеи о демократическом правовом и социальном государстве с верховенством закона и приоритетом прав и свобод человека как высшей ценности.
В качестве теоретической основы исследования автор использовал труды ученых-юристов по общей теории права, а также по отраслевым правовым наукам, и в первую очередь, по праву социального обеспечения, а также по государственному, административному, трудовому, гражданскому, семейному, уголовному праву.
Проблемы правового регулирования общественных отношений по материальному обеспечению семей, имеющих детей, исследовались специалистами науки права социального обеспечения Е.Г. Азаровой, B.C. Андреевым, Е.И. Астраханом, В.А. Ачарканом, К.С. Батыгиным, А.Д. Зайкиным, М.Л. Захаровым, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, В.А. Тарасовой, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Я.М. Фогелем и другими учеными. Отдельные вопросы социального обеспечения семей, имеющих детей, освещены в трудах А.А. Абрамовой, Е.В. Кравченко, Е.Г. Крылатых, В.Н. Осина, Л.В. Отырбы, М.И. Полупанова, Н.Т. Полис, Е.В. Протас, Н.М. Саликозой, Е.Ф. Чернышевой, Т.Е. Чумаковой и других авторов. Большое научное значение имеют труды исследователей проблем социального обеспечения в зарубежных странах: В.М. Баглая, В.К. Миронова, Е.Е. Мачульской, Е.В. Кравченко, В.В. Рогожина, P.M. Цивилева.
Исследуя правовые проблемы регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения, автор исходил из того, что право призвано адекватно отражать и их экономическую сущность. В связи с этим им использовались труды экономистов: Э.М. Агабабьяна, Л.В. Аникеевой, В.Г. Гришанкова, И.П. Згоржельс-кого, А.В. Козловича, М.С. Ланцева, Н.В. Михайловой.
При разработке темы автор основывался также на результатах научных исследований в области философии, социологии, демографии, медицины.
Эмпирическую базу исследования составили: международно-правовые акты, массив правовых норм права социального обеспечения, трудового и семейного права, регулирующих защиту семей, имеющих детей; обобщение практики, регулирования отношений по социальному обеспечению семей с детьми как на федеральном, так и на региональном, муниципальном уровнях, а также статистические данные.
При проведении исследования использовались такие методы научного познания как диалектический, исторический, логический, комплексный, экономико-правовой, сравнительного правоведения, статистический и др.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования
Автор рассматривал проблемы правового регулирования социального обеспечения семей, имеющих детей, в контексте объективного процесса перерастания системы социального обеспечения населения в систему более высокого порядка —' социальной защиты населения.
Анализ действующего законодательства и соотнесение его с реальными условиями жизни семей, имеющих детей, позволили автору прийти к выводу о том, что на данном этапе государство фактически не гарантирует семье с детьми социальную защиту от таких асоциальных явлений как малообеспеченность, инфляция, безработица и др.
В диссертации обоснован комплекс предложений, реализация которых как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях позволит усилить социальную защищенность семей, имеющих детей. Они могут быть использованы для оптимизации нор-мотворческой и правоприменительной деятельности, и прежде всего
при разработке новых нормативных актов, адресованных семье с детьми и совершенствовании действующих.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут использоваться в научной деятельности, в преподавании курса «Право социального обеспечения», в ходе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
Основные положения, выносимые на защиту
-
Политические, экономические и социальные процессы, происходящие в российском обществе на этапе перехода к рынку, всестороннее, глубокое ухудшение условий жизни большинства населения обусловили необходимость социальной защиты населения со стороны государства. Наличие незначительной части населения, обеспеченной на должном уровне, не дает оснований игнорировать данную необходимость. Кроме того, появление новых социальных рисков, неизбежных спутников перехода общества к иному качественному состоянию, создает множество проблем, которые не могут быть решены в рамках имеющихся систем социальной помощи.
-
Социальная защита населения на этапе перехода России к рынку представляет собой, совокупность экономических, социальных и 'правовых мер, осуществляемых государственными органами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями на различных уровнях, направленных на предотвращение обнищания населения в период структурной экономической и политической переориентации общества и обеспечение ему гарантий нормальной жизнедеятельности.' В основу функционирования данной системы должны быть положены следующие основные принципы: дифференцированный подход к социальной защите различных социально-демографических групп и слоев населения; обеспечение всем гражданам социально приемлемого уровня жизни; гибкость и действенность в осуществлении мёр социальной защиты; сочетание централизован-
ного и локального регулирования в системе социальной защиты населения; комплексность мер социальной защиты. По нашему мнению, в складывающейся ситуации острейшего кризиса, выполнение государством обязанности по обеспечению человеку «достойной жизни и свободного развития», закрепленной в. Конституции РФ (ст.7), возможно только на основе стройной системы социально-экономических нормативов, как основы социально приемлемого уровня жизни, социальной защищенности каждого человека. Основой научно' разработанной и законодательно закрепленной системы социально-экономических нормативов должен стать прожиточный минимум или минимальный потребительский бюджет.
3. Социальная защита населения, являясь реальной, объек
тивной необходимостью этапа перехода российского общества к
рыночным отношениям, тесно взаимосвязана с социальным обеспе
чением. По мнению автора, система социального обеспечения послу
жила объективной предпосылкой для формирования системы более
высокого порядка — социальной защиты населения.
Другими словами, сегодня речь идет не о появлении лишь нового термина «социальная защита», а о формировании совершенно нового явления, как неотъемлемого элемента жизни нашего общества, нашедшего опосредование через правовую материю. Анализ новых социальных рисков и субъектов защиты, позволяет говорить о том, что в систему социальной защиты населения, в качестве относительно самостоятельных элементов входят системы социального страхования и социального обеспечения граждан, а также иные организационно-правовые формы социальной помощи гражданам, обеспечивающие возможность нормальной жизнедеятельности.
4. Особое место в системе социальной защиты всех слоев насе
ления Российской Федерации занимает комплекс мер, адресованных
семье, и прежде всего, семье с детьми. Это обусловлено тем, что се
мья является фундаментальным институтом, важнейшей социальной
ценностью, естественной первичной ячейкой общества, определяю
щей перспективы его развития. Для современного общества харак-
терно объективное противоречие в репродуктивных потребностях семьи, государства, общества. Общество постоянно испытывает социально-экономические и политические потребности в людях: в рабочей силе, в исполнителях социальных ролей, в воспроизводстве населения в качестве необходимого условия существования государства и общества. Современная семья, напротив, не испытывает (в силу отмирания производственной функции, как ведущей функции семьи и контролируемости процессов рождаемости) потребности в трудовых ресурсах или воспроизводстве населения: потребность в детях для семьи носит сейчас скорее моральный и психологический характер. В этом несовпадении репродуктивных потребностей заложена объективная возможность конфликта интересов государства, общества и интересов конкретной семьи по рождению и воспитанию детей (как в части количественных критериев, так и качественных).
В силу сказанного, явствует, что стимулирование действительного исполнения семьей присущих ей функций в обществе возможно только при эффективном функционировании систем социальной защиты семей с детьми со стороны государства.
5. Социальная защита семей с детьми, как составная часть социальной политики России в переходный к рынку период, представляет собой целостную систему мер экономического, политического, правового и социального характера, направленных на обеспечение жизнедеятельности семьи в кризисных условиях, предотвращения ее обнищания. Специфика мер по социальной защите семей с детьми предопределена тем, что большинство семей, имеющих детей, состоит как из нетрудоспособных, так и трудоспособных ее членов. Это диктует необходимость комплексного подхода, заключающегося в сочетании государственной социальной помощи нетрудоспособным членам семьи с особыми мерами защиты трудоспособных граждан, позволяющими каждому работающему обеспечить себя и свою семью за счет собственного труда, сочетая активность в общественном производстве с воспитанием детей, ведением домашнего хозяйства.
6. Семья с детьми — явление сложное и многогранное. Выполне
ние ею в обществе важных социальных функции, прежде всего ре
продуктивной, экономической, психологической, предопределяет ее
место в обществе и тот пристальный интерес, который испытывает к
ней наука. Отраслевые науки, исследуя те или иные аспекты семьи,
до настоящего времени не выработали ее единого понятия.
Понятия семьи как правовой категории нет ни в юридической науке, ни в законодательстве. Отмечая зависимость понятия семьи от целевой направленности правового регулирования, автор полагает необходимым выделить три основных критерия, на которых оно должно базироваться в аспекте социально обеспечительных отношений: наличие детей; определенная правовая связь ребенка с лицами, осуществляющими заботу о нем; овместное проживание ребенка с указанными лицами. Семья с детьми является субъектом правоотношений по социальному обеспечению. В зависимости от адресной направленности помощи субъектом конкретного правоотношения по социальному обеспечению может быть как семья в целом, в качестве «коллективного» субъекта, так и отдельные ее члены (мать, отец, ребенок, другие лица, осуществляющие заботу о нем).
7. Обеспечение в денежной форме (пенсиями, пособиями, иными
социальными выплатами, в том числе компенсационными) является
одним из основных способов социальной защиты семей, имеющих
детей, и в качестве такового, направлен на социальную поддержку
семьи, обремененной уходом за ребенком. Анализ действующего за
конодательства позволяет прийти к выводу, что многообразие соци
альных выплат, адресованных семьям с детьми, тем не менее, не
обеспечивает им социальной защиты на должном уровне. Автор до
казывает неэффективность действующей системы таких выплат и
обосновывает вывод о необходимости коренного ее реформирова
ния, соответственно требованиям переходного к рыночной экономике
периода, переживаемого Российским обществом; предлагает осу
ществление ряда мер, которые должны явиться составляющими дан
ных реформ.
В частности, проблему совершенствования системы социальных выплат для семей, имеющих детей, следует решать, по мнению автора, путем законодательного закрепления прожиточного минимума в качестве основного социального стандарта при определении размеров таких выплат.
8. Социальное обслуживание семей с детьми, являясь самостоятельным элементом системы социального обеспечения, в то же время является частью системы и более высокого порядка — системы их социальной защиты. Характерная черта нынешнего этапа его функционирования — это отчетливо выявившаяся децентрализация предоставления данного вида социальной помощи. Адресность предоставления социальных услуг семьям, имеющим детей, достигается путем сочетания федеральной системы социального обслуживания с системами, действующими на региональном, муниципальном уровне и на уровне отдельных предприятий, учреждений, организаций.
Анализируя новые реалии российской действительности, автор приходит к выводу, что роль социальных услуг в жизни семьи с детьми при переходе к рынку возрастает. Она обусловлена посемейной организацией быта, необходимостью адаптации трудоспособных членов семьи к новым для них условиям рынка труда, инфляционными процессами, которые быстро сводят на нет денежные виды социальной защиты. Эффективное функционирование социального обслуживания, как элемента социальной защиты семей, имеющих детей, возможно только при условии формирования соответствующей правовой базы, которая в настоящее время отсутствует. В условиях децентрализации социального обеспечения, разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами, должен быть принят нормативный акт, определяющий на федеральном уровне основные социальные гарантии прав человека в сфере социального обслуживания, выделены приоритеты развития, принципы и т. д. По нашему мнению, это должны быть Основы законодательства РФ о социальном обслуживании граждан.
Апробация результатов исследования
Работа выполнена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Аргументированные в диссертации выводы использовались автором в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения». Они позволяют акцентировать внимание на необходимости научного подхода к анализу многих проблем жизнедеятельности и социальной защиты семей, имеющих детей.
Структура диссертации
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования, и включает в себя следующие разделы: введение; три главы, объединяющие 7 параграфов; заключение и библиографию.
Объективная необходимость социальной защиты населения в переходный к рыночной экономике период
В настоящее время Россия переживает сложный период, период структурной экономической и политической переориентации, характеризующийся переплетением глубоких кризисов политического, экономического и социального характера. В ходе которого предпринимается попытка перехода общества, которое сформировалось и функционировало в условиях административно-командной системы, к государству и обществу более высокого типа, основанным на общечеловеческих ценностях и представлениях, в котором права человека, их защита - единственный реальный показатель цивилизованности государства. С134 с. 7)
Однако, на этом пути пока очевиден только такой итог, как нарастание кризисных явлений в различных сферах жизни, и превращение каждого человека в их заложника. При провозглашении нового курса развития общества, курса на демократизацию, не были реально оценены и спрогнозированы, стратегия и тактика реформ, а также их возможные последствия. А между тем, наиболее значимые из них - падение доходов населения и социальное расслоение общества уже заявили о себе.
Важнейшей особенностью современного экономического положения населения России является резкое падение реальных доходов большинства населения и вызванное этим С а также и другими обстоятельствами) падение уровня жизни. Обвальное падение реальных до - 17 ходов населения произошло в январе 1992 г. в результате либерализации цен и абсолютной недостаточности компенсационных мер по защите доходов населения. Скачок потребительских цен в 1992 году произошел не в 3,5 раза, как это ожидалось, а в 26,1 раза, что привело к невозможности приобретения значительной частью населения даже товаров первой необходимости. В 1992 г. денежные доходы населения увеличились в 11,4 раза. Таким образом, рост цен в 1992 году опережал рост доходов в 2,3 раза, с 237 с. 8) Этот процесс продолжается и в настоящее время, окончательно обесценивая доходы граждан. В 1994 году коэффициент опережения роста цен над ростом доходов составил 1,28, а доля населения с совокупным душевым доходом ниже прожиточного минимума- на уровне 30%.
Другим наиболее значимым последствием реформ, характерной особенностью текущего периода является резкая дифференциация доходов различных социальных групп населения и соответственно чрезвычайно быстрое социальное расслоение, раскол общества. По расчетам, среднедушевой доход наиболее богатых 10 % населения в 1993 г. был в 11 раз выше, чем у 10 % наименее обеспеченных Ото так называемый децильный коэффициент дифференциации доходов; в 1991г. он составил 5,4 раза, в 1992 г. - 8,2 раза), и этот разрыв постоянно увеличивается. Для сравнения, судя по официальным статистическим публикациям Бюро цензов США, основанным на данных ежегодных текущих обследований доходов населения, сопоставимые изменения в распределении доходов между американскими семьями с различным материальным достатком происходили в США в течении 20 лет, а россияне прошли такой путь за 1 год. с 251 с.21)
Кроме того, исходное состояние российского общества после начала реформ характеризуется неконтролируемостью и непредсказуемостью многих процессов, и не только экономических. В переходный период однозначно ярко проявилось полное отсутствие у основной массы россиян рыночного менталитета, который и не мог сложиться в условиях социализма. Процессы, составляющие суть перехода к РЫНКУ, проистекают на фоне полной социальной неадаптированное и неоднозначной социальной самоиндентификации большинства членов общества, с 152 с.20) Новые социальные испытания пробуждают настороженность и страх перед радикальными реформами, провоцируют агрессивность, антиобщественные способы включения в процесс реформ.
Все эти факторы поставили на данном этапе в ряд самых насущных проблем, требующих неотложного и планомерного разрешения, проблему защищенности каждого человека со стороны общества и государства. На Фоне уникальной социально-исторической ситуации, сложившейся в России, выявилась неспособность существующей системы социального обеспечения с в рамках ее традиционной организационной структуры и традиционных видов материального обеспечения) обеспечить каждому человеку достойный жизненный уровень для него и его семьи сі ст.25; 2 ст. 11). Кроме того, появление новых социальных рисков, неизбежных спутников перехода общества к иному качественному состоянию, создает множество проблем, которые не могут быть решены в рамках имеющихся систем социальной помощи С например, бедственное положение военнослужащих и их семей, необходимость оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в ходе локальных межнациональных конфликтов и др.).
Все вышесказанное позволяет говорить об объективной необходимости существования и дальнейшего развития систем социальной защиты населения. Только посредством активной социальной политики государства, в частности системы социальной защиты, возможно преодоление проблем сегодняшнего общества, а главное- предотвращение не менее, а даже более страшных и отдаленных во времени последствий нынешнего кризиса: это снижение качества населения, нравственное падение, деградация общества, тормоз его прогресса.
Термин "социальная защита" в настоящее время очень часто употребляется как в научной литературе, так и в законодательном массиве, начиная с актов высших органов государственной власти и заканчивая локальными актами. Конституция Российской Федерации в статье 7 также содержит положение об обеспечении социальной защиты граждан.Содержание же, вкладываемое в это понятие, столь различно, что определить его значение на данном этапе однозначно невозможно. Не разработан этот вопрос и в научной литературе как в правовой, так и в экономической. Отдельные публикации,появившиеся за последние два-три года в периодической печати, посвящены в основном многочисленным конкретно-прикладным социальным и организационно- правовым аспектам, связанным со становлением новой системы социальной защиты, и не рассматривают многих важнейших проблем теоретического характера. Одна из них- соотношение понятия "социальной защиты" и "социального обеспечения". В правовой науке, в частности, в праве социального обеспечения этот вопрос пока не решен, нет единства и в подходах к данной проблеме С162 с.39; 210 C.42D. Автор при определении своей позиции исходит прежде всего из положений Конституции РФ, мирового опыта социального развития и концепции Международного Бюро Труда МОТ.
Системы социальной защиты появились и бурно развиваются во многих странах мира, являясь неотъемлемой частью развития мирового сообщества. При этом объективной предпосылкой для их развития послужили системы социального обеспечения, которые лежат в основе их появления, как в свое время предшественниками систем социального обеспечения стали системы социального страхования. История неразрывной связи социального обеспечения и программ социальной защиты в мире пока еще довольно коротка.
Расширяя сферу действия, круг субъектов и перечень Факторов социального риска системы социального страхования постепенно превращались в подлинные программы социального обеспечения. Продолжением этого процесса эволюции является более близкий к нашим дням период, т.е. последние 30-40 лет, когда концепция социального обеспечения получила дальнейшее развитие и стала перерастать в более широкую концепцию социальной защиты, включающую в себя, как основу, всеобщую базовую социальную поддержку всем гражданам, со сферой действия на все население и на полный круг социальных рисков. С124, С. 2,32-34)
Понятие семьи. Семья как субъект права социального обеспечения
Семья, первичная ячейка человеческого общества всегда вызывала пристальное внимание наук, изучающих закономерности общественного развития. Различные аспекты семьи являются объектами исследования экономики, демографии, статистики, социологии, права и др. Важное место в исследованиях семьи занимает юридическая наука, которая посредством правового регулирования воздействует на Функционирование семьи, на ее жизнедеятельность.
Общепризнанно, что семья - это сложное и многогранное явление, поэтому ни одно направление исследования не может с исчерпывающей полнотой и точностью воспроизвести и раскрыть ее сущность. Реально существующая необходимость комплексных исследований позволила отдельным ученым на нынешнем этапе ставить вопрос о развитии теории семьи в рамках одной науки, хотя они С эти исследования) пока что не консолидировались не методически, не методологически. С 243 с. .; 276 6. 152)
В современной практике существуют различные определения семьи: семья, как общественная категория, как биологическая ячейка, как хозяйственная единица, как статистическая единица,с 171 с. 44; 292 с. 5; 222 с.87; 206 с.3-4) В таких науках, как Философия, социология семья характеризуется с точки зрения ее места в общественной системе, ее социальных функций, основных социально значимых процессов, в ней проистекающих. При определении семьи в этих науках, чаще всего пользуются терминами - "элемент социальной структуры", "социальный институте 145; 247; 270; 269) Иной подход к определению понятия семьи имеет место в статистике. Так, при переписи населения 1989 г. семья понималась как "совокупность лиц, проживающих совместно, связанных родством или свой - 56 ством и общим бюджетом". С161 с. 433
В правовых науках, объектом регулирования которых является семья, она рассматривается как совокупность правоотношений, как юридические связи ее членов. Юридический характер семейным отношениям придает регулирование их нормами права в той мере и в тех пределах, в которых государство может с помощью обязательных правил воздействовать на поведение членов семьи. С 245 с. 42)
Таким образом, исследуя аспекты семьи различные науки выдвигают все новые ее определения. При всей их множественности, до сих пор спорным остался вопрос о необходимости выработки универсального понятия семьи. Выработка такого универсального понятия тем более актуальна в связи с тем, что семья названа в качестве одного из объектов государственной социальной политики и в соответствии со ст. 7 Конституции РФ ей гарантирована поддержка государства.
Автор, сознавая всю сложность задачи по выработке универсального понятия семьи, полагает, что оно должно отвечать нескольким требованиям, дабы быть востребованным различными науками, обладать теоретической и практической значимостью. Прежде всего, на наш взгляд, оно должно быть сведено к краткой дефиниции, которая будучи достаточно абстрактной не будет нести какой-либо отраслевой нагрузки. Только относительно абстрактное определение позволит применять его в различных науках с целью выработки ими отраслевого понятия семьи, отвечающего задачам отраслевых исследований, с тем чтобы при этом не возникали различные противоречия и несуразности. Анализ существующих на настоящий момент определений семьи позволяет однозначно заявить, что такой дефиниции пока нет.
Учитывая отсутствие в современной науке единого понятия семьи полагаем, что, в аспекте правового исследования , ,емью еле - 57 дует рассматривать как правовую категорию, т. ее с точки зрения правоотношений, существующих как внутри, так и вне ее. Возвращаясь к вопросу о многоаспектности и сложности отношений в семье, необходимо отметить, что только часть из них подлежит правовому регулированию, часть же остается за рамками воздействия права, та часть семейных отношений, которая подлежит правовому регулированию и испытывает на себе воздействие со стороны государства, облекается в различные правовые Формы. В регулировании отношений, связанных с Функционированием семьи, применяются прямо или косвенно нормы практически всех отраслей права - конституционного, семейного, гражданского, трудового, социального обеспечения и др.
Как и в других науках, в праве единого понятийного аппарата в сфере функционирования семьи также не выработано, и прежде всего, как уже отмечалось ранее, не дано понятие семьи. Не дает легального определения семьи и законодатель. Исходя из того, что каждая отрасль права регулирует различные виды как внутрисемейных отношений, так и отношений/семьи с иными субъектами вне ее, понятие семьи зависит и подчинено содержанию и способам правового регулирования определенных общественных отношений ТОй или иной отраслью права.
Наиболее детально изучался вопрос об определении понятия семьи в семейном праве. Доминирующее положение норм семейного права среди других правовых норм, призванных регулировать вопросы семьи, вполне обоснованно. Что касается других отраслей права, то сфера их действия ограничивается отдельными сторонами жизни семьи (внутренними и внешними). Их основная задача сводится к обеспечению необходимых условий, способствующих нормальной и ЗДОРОВОй жизнедеятельности семейного коллектива.
Другими словами, на данном этапе развития российского права, понятийный аппарат в сфере исследования семьи наиболее детально разработан семейным правом. Целый ряд виднейших правоведов, специалистов в области семейного права разрабатывали понятие семьи. С 239 с. .7; ;86 6. 175: :58 с. с.1 По мнению ювтора, наиболее удачным из них является определение выработанное профессором В.А.Рясенцевым - " Семья - круг лиц, связанных правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной Фор- ; мы принятия детей на воспитание и призванными способствовать укреплению и развитию семейных отношений".С245 с.43)
К сожалению, в работах по общей теории права, науки наиболее методологической, в числе субъектов права семья даже не упоминается, не говоря уже о разработке ее понятия.
Анализ законодательных актов, содержащих нормативные положения о социальной защите семей с например, в Кодексе Законов о Труде РФ, Законе " О государственных пенсиях в РСЖР ", ряде Указов Президента РФ и др.) позволяет прийти к выводу о том, что в одних случаях в нормативном порядке четко определен, назван круг членов семьи, на которых распространены правовые установления.
В праве социального обеспечения вопрос о понятии семьи не обойден вниманием исследователей и стоит в ряду важных теоретических разработок отрасли. Ряд авторов анализировали понятие семьи, круг лиц, входящих в нее, права, обязанности членов семьи и другие вопросы С Полупанов М.И., Шайхатдинов В.ш., Азарова Е. Г.. Астрахан Е.И., Иванкина Т.И., Новиков В. и др.). Все они отмечают зависимость понятия семьи от целевой направленности правового регулирования, в данном случае речь идет о рассмотрении семьи в аспекте социально-обеспечительных отношений.
Например, ст. 50 Закона РСФСР "О государственник пенсиях в РСФСР определяет круг лиц, включаемых в состав семьи для назначения пенсии по случаю потери кормильца - это дети, братья, сестры, внуки, отец, мать, супруг С жена, муж)) дед, бабушка, отчим, мачеха, пасынок, падчерица, усыновитель, усыновленный.С16) В других же случаях законодатель, употребляя термин "семья", закрепляя ее права и гарантии в сфере социальной защиты, не раскрывает, кого он включает в данное понятие. Например, п. 12 Положения о порядке обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, закрепляя право на пособие по временной нетрудоспособности в связи с уходом за заболевшим членом семьи, не раскрывает, кто к нему относится. С 78)
Обеспечение пособиями и компенсационными выплатами семей, имеющие детей
Пособия, на наш взгляд, являются одним из основных видов социальной защиты семей с детьми. Если помощь семье с детьми в пенсионной системе ограничивается, в основном, двумя видами пенсий-по случаю потери кормильца, социальной пенсией и некоторыми другими видами обеспечения, то перечень видов пособий, предоставляемых семье с детьми, достаточно широк. Пособиями охвачены практически все семьи и дети самого разного возраста с по данным статистики в 1994 году численность детей, на которых назначены пособия составила 9039466 человек) С 240, с. 270)) что опзволяет говорить ь том, что пособия среди социальных денежных выплат занимают особое, ведущее место.
Право на социальное обеспечение, в том числе и на такой его вид как пособия, является конституционным правом граждан, закрепленным в ст. 39 Конституции РФ. Общие принципы, которые лежат в основе концепции социальной защиты семей с детьми, находят свое отражение и в денежных выплатах по системе социального обеспечения: это сочетание общественного вспомоществования и решения важных социально-экономических проблем, т.е. общественной полезности. Одни виды пособий призваны выполнять задачу помощи семьям в особых ситуациях (неполная семья, отсутствие алиментов, прохождение отцом службы в армии по призыву и др.), другие же являются отражением признания обществом социально-экономической необходимости и целесообразности специальных мероприятий по поддержанию жизнедеятельности семьи, охране материнства и детства С в случае беременности, рождения ребенка, необходимости ухода за ним))
В терминологическом смысле "пособия" означает "помощь, подмогу, образ, способ, действия". С169, с.338) Автор не ставит перед собой задачи глубокого анализа понятийного аппарата. Этот вопрос является предметом детального рассмотрения в целом ряде научных работ, в то же время до настоящего момента в праве социального обеспечения нет единого понятия пособия, как самостоятельного вида социального обеспечения. (134,225,143,183)
В рамках данного исследования автор полагает необходимым лишь обозначить те юридические признаки, по которым пособия отграничиваются от иных видов социального обеспечения, рассмотрев более детально отдельные виды пособий, адресованных семье, имеющей детей.
В совокупности юридических признаков, позволяющих дать понятие пособий, наряду с другими, следует выделить прежде всего денежную Форму данной выплаты, хотя сам по себе этот критерий не позволяет еще отграничить пособия, например, от таких выплат как пенсии или компенсационные выплаты. Тем не менее этот признак важен для характеристики пособий и отграничения их от иных видов социального обеспечения, предоставляемых, например, в натуральной Форме.
В целях отграничения пособий от иных выплат необходимо рассмотреть также и такой юридический признак, как их целевая направленность. Большинство ученых выделяют следующие цели выплаты пособий: это возмещение временно утраченного заработка и дополнительная помощь к имеющимся у субъекта средствам существования. Социальная природа "возместительных" пособий заключается в возмещении утраченного заработка за определенный отрезок времени (это пособия по беременности и родам, по временной нетрудоспособности и др.). Ко второй группе относятся пособия, представляющие собой либо компенсацию повышенных расходов (например, в связи с рождением ребенка), либо компенсирующих полное отсутствие источников дохода,оказываемые в порядке социальной помощи (детям военнослу - 112 жащих по призыву, детям лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов и др.).
Кроме того, необходимым критерием для характеристики пособий как вида социального обеспечения является и такой, как указание на Финансовые источники их выплаты. Источниками, гарантирующими выплату различных видов пособий, являются: Фонд социального страхования, Пенсионный Фонд, Фонд занятости населения, Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Различия в правовых статусах самих источников связаны как с особенностями Формирования средств того или иного из них, так и с субъектным составом, обеспечиваемых за счет средств конкретного источника. Средства Фонда социального страхования, который Формируется из страховых взносов работодателей и предназначен для всех работников, подлежащих обязательному государственному социальному страхованию, независимо от их отношения к собственности предприятия, расходуются на пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, по случаю рождения ребенка, на погребение. За счет страховых взносов, аккумулируемых в Фонде занятости населения, происходит обеспечение лиц, потерявших работу и заработок, например, в виде пособия по временной нетрудоспособности, выплачиваемого в определенных случаях безработным. Средства Федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ ассигнуются на выплату пенсий военнослужащим и их семьям, социальных пенсий, пособий женщинам из числа военнослужащих рядового, сержантского, старшинского состава в связи с беременностью и родами, пособий на детей военнослужащих по призыву, ежемесячных пособий на каждого ребенка с рождения до достижения им возраста 16 лет, пособий на детей одинокой матери, различных компенсационных выплат.
Анализируя природу пособий как вида социального обеспечения, необходимо также дать анализ и их нормативной базы. Развивающиеся рыночные отношения привнесли в нашу жизнь такие новые явления как,например, благотворительность, помощь различных Сюндов, организаций, в том числе международных, религиозных. Зачастую они ставят перед собой задачи помощи в денежной Форме и реализуют их как на разовой, так и на периодической основе. Вместе с тем, данные выплаты не могут быть отнесены к какому-либо из видов социального обеспечения, поскольку отсутствие нормативной базы и соответственно обязанного субъекта не позволяют гражданину требовать предоставления этой помощи. Говоря о пособиях как о самостоятельном виде социального обеспечения мы, прежде всего, выделяем такой их признак как гарантированностъ со стороны государства. Таким образом, к числу пособий в системе социального обеспечения могут быть отнесены денежные выплаты, установленные на Федеральном либо локальном уровне в нормативном порядке.
С учетом сказанного выше, можно дать следующее определение пособий как вида социального обеспечения. Пособия по Федеральной системе социального обеспечения- зто периодические или единовременные денежные выплаты, производимые как отдельным гражданам, так и семьям, в целях частичного либо полного возмещения потерянного заработка, а также оказания материальной поддержки, в связи с обстоятельствами, признаваемыми обществом со Автор особо останавливается на этом признаке в связи с тем, что в отдельных работах, так или иначе затрагивающих проблемы социального обеспечения, делаются попытки в условиях рынка, вернее перехода к нему, приравнять благотворительные выплаты к социально-обеспечительным. Полагаем, что это абсолютно концептуально неверно, например, определение пособий данное Протас Е.В. циально значимыми, на условиям и в порядке, предусмотренным действущим законодательством.
Виды социальных услуг семьям, имеющие детей по системе социального обеспечения
Значительная часть услуг, охватываемый системой социального обслуживания, направлена на удовлетворение потребностей семьи, имеющей детей. Социальные услуги в жизни семьи с детьми занимают значительное место. Оно обусловлено посемейной организацией быта, совместным проживанием нетрудоспособный членов семьи-детей, престарелых и др. с трудоспособными членами семьи; необходимостью сочетания обслуживания, ухода и присмотра за нетрудоспособными членами семьи с трудом в общественном производстве трудоспособных, который является источником доходов, средств существования семьи.
Необходимо отметить, что значимость социального обслуживания в жизни семьи в современных условиях возрастает. Во-первых, это связано с появлением рынка труда, успешная адаптация к которому и позволит занятому населению содержать свои семьи. Конкуренция, большое количество безработных, интенсивность труда, все эти неотъемлемые атрибуты рынка труда, ставят в ряд задач, требующих разрешения, оптимизацию сочетания занятости в общественном производстве с занятостью в семье. В первую очередь это касается работающих женщин (большая часть женщин, состоящих в браке и имеющих детей, одновременно занята и в общественном производстве). В исследовании, проведенном специалистами под эгидой Международного банка реконструкции и развития, указывается на огромные затраты времени российскими женщинами для ведения домашнего хозяйства и на необходимость в связи с этим развития социальных услуг, как меры преодоления данных проблем. (273 с.17,29)
Второй Фактор, определяющий возрастание значения социальных услуг для семьи с детьми в современных условиях, указывался выше, это явления экономического порядка, такие как инфляция, девальвация рубля, падение уровня жизни. При таких экономических реалиях социальные услуги, предоставляемые в натуральном виде, позволяют говорить о возможности реально удовлетворить те или иные потребности семьи, независимо от их стоимостного выражения, в отличие от такого вида социального обеспечения как"пособия, реальное значение которых для бюджета семьи постоянно "съедается" инфляцией, социальные услуги позволяют обеспечить хотя бы тот минимум, который необходим для поддержания жизнедеятельности семьи и здоровья ее членов. Кроме того, определенная специфика социального обслужшашя-получение благ непосредственно получате-: лем, а не через представителя, натуральный вид многих из них, позволяют в определенной степени преодолеть такие явления, как недобросовестность отдельных родителей, их социальное иждивенчес-; тво и т.д. (хотя автор не считает, что только указанные меры позволяют преодолеть эти негативные явления).
Исходя из оснований классификации видов социальных УСЛУГ, приведенных в параграфе 1 настоящей главы, автору представляется наиболее оптимальной характеристика социальных услуг, объединенных в следующие группы: 1/ материально-вещественные; 2/ нематериально-вещественные; 3/ натуральное содержание Сданную группу автор не относит к самостоятельным видам социальных услуг и выделяет ее лишь для удобства характеристики в контексте проводимого исследования).
Учитывая специфику социального обслуживания семей, имеющик детей, автор полагает необходимым рассмотреть, прежде всего, услуги по содержанию детей в социальных учреждениях (так называемое натуральное содержание), поскольку они являются , по нашему мнению, "классическим" видом социального обслуживания семей с детьми. По своему характеру он является комплексным, ибо включает в себя ряд самостоятельных услуг. Данный комплекс охватывает такие услуги, как собственно деятельность (медицинское обслуживание, воспитание) и натуральное обеспечение С например, питание). Правовое регулирование общественных отношений по содержанию в социальных учреждениях отличается отсутствием системности в правовых нормах, большим количеством подзаконных, ведомственных актов, нереформированностью данного подинститута права социального обеспечения.
. Система социальных учреждений охватывает различные их типы. Деятельность многих из них направлена на социальную защиту детей. Мы остановимся лишь на социальном обслуживании детей, воспитывающихся в семье. В основу исследования места и роли содержания детей в социальных учреждениях положен принцип соотношения общественного и семейного воспитания. Сама по себе эта проблема очень серьезна и глобальна, в связи с чем едва ли возможно предложить какой-то уп В то же время, автор ни в коем случае не умаляет значение се циальных учреждений для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а лишь выносит их за рамки своего исследования. Кроме того, в данном исследовании не рассматриваются проблемы социального сиротства, когда дети при живых родителях лишены родительской заботы, воспитания и фактически находятся вне рамок семьи.
Начиная с 20-х годов активно обсуждалась и провозглашалась идея замены семейного воспитания общественным, к этой идее неоднократно возвращались и позже.С243 с.141) В настоящее время преобладающей является точка зрения, в силу которой решение данной проблемы состоит в оптимальном сочетании семейного и общественного воспитания, в согласовании воспитательного воздействия семьи и общества. При этом семья остается первичной и черезвычай-но важной ячейкой воспитания, в силу своей уникальной природы особого общественного института. Вместе с тем, социализацией ребенка на различных этапах его жизни занимается и общество- через детские дошкольные учреждения, школы, социальные учреждения, формальные и неформальные группы, государственные и общественные организации. С 248 с. .1)
Начальный этап социализации ребенка связан с детскими дошкольными учреждениями, к ним традиционно принято относить ясли, ясли-сады, детские сады. Именно, благодаря им дети могут получить равные стартовые возможности, относительно полноценное питание, медицинское обслуживание, воспитание, подготовку к школе. На сегодняшний день далеко не каждая семья в состоянии все это обеспечить своему ребенку самостоятельно.
Похожие диссертации на Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период
