Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы трудоправового регулирования отношений по поводу деятельности служащих, замещающих высшие выборные публичные, а также приравненные к ним должности 9
Параграф I. Понятие высшей выборной публичной должности и должности, приравненной к ней 9
Параграф II. Отраслевая (в праве) принадлежность норм, определяющих правовое положение служащих, замещающих высшие выборные публичные и иные приравненные к ним должности 41
Глава 2. Особенности возникновения индивидуальных трудовых правоотношений служащих, замещающих высшие публичные и иные приравненные к ним должности путем выборов 70
Параграф I. Фактический состав для возникновения индивидуальных трудовых правоотношений служащих, замещающих высшие выборные публичные и некоторые приравненные к ним должности 70
Параграф II. Пределы, установленные в связи с замещением высших выборных публичных, а также приравненных к ним должностей 119
Глава 3. Отдельные особенности трудового договора служащих, замещающих высшие выборные публичные и иные приравненные к ним должности 154
Заключение 202
Международные правовые акты, нормативные акты РФ и бывшего СССР 203
Нормативные акты субъектов РФ 207
Нормативные акты муниципальных образований 210
Судебная практика 211
Практические источники 215
Список литературы 216
Интернет-источники 233
Приложение 1. (Закон Пермской области от 31.07.2000) 234
Приложение 2. (Закон Пермской области от 06.03.2001) 243
Приложение 3. (Закон Пермской области от 12.10.2001) 244
Приложение 4. (Закон Пермской области от 14.06.2002) 246
Приложение 5. (Закон Пермской области от 15.07.2003) 249
Приложение 6. (Закон Пермской области от 30.10.2003) 325
Приложение 7. (Закон Пермской области от 05.03.2004) 328
- Понятие высшей выборной публичной должности и должности, приравненной к ней
- Отраслевая (в праве) принадлежность норм, определяющих правовое положение служащих, замещающих высшие выборные публичные и иные приравненные к ним должности
- Фактический состав для возникновения индивидуальных трудовых правоотношений служащих, замещающих высшие выборные публичные и некоторые приравненные к ним должности
- Отдельные особенности трудового договора служащих, замещающих высшие выборные публичные и иные приравненные к ним должности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция РФ 1993 г. провозгласила Россию демократическим правовым государством. Согласно мировой практике одной из основ его существования бесспорно является выборность органов публичной власти. Но России здесь присуще своеобразие: с одной стороны, еще не завершено становление выборных институтов, обеспечивающих легитимацию данной власти, не определены до конца их роль и место в системе механизмов по Конституции РФ 1993 г., а, с другой стороны, с осени 2004 года начинается процесс отступления от идеи выборности органов публичной власти. В данном контексте примечательно, что за последние 10 лет практически каждые 2-3 года существенным образом меняется российское избирательное законодательство. Столь частое изменение нормативной правовой базы по ключевым для государства вопросам наряду с имеющими место пробелами в правовом регулировании этих отношений и рядом иных недостатков является следствием того, что понимание соответствующих проблем не созрело в полной мере и в юридической теории.
В современной юридической науке правовой статус выборных публичных служащих исследуется исключительно на основе так называемых публично-правовых подходов. Трудоправовые исследования по данному вопросу отсутствуют. Работы В.С.Колеватовой о выборных работниках были написаны в политических и экономических реалиях, которые уже стали историей, а потому объективно не учитывают последние новации российского законодательства о публичной службе и не имеют в виду современную категорию публичных служащих.
Надо признать, что на сегодня в действующем российском законодательстве правовой статус лиц, непосредственно осуществляющих властные полномочия в государственных органах и органах местного самоуправления, до конца не определен. Тема диссертации прямо связана с анализом трудоправового статуса высших выборных публичных служащих. Применение норм трудового права в данном случае будет способствовать обеспечению защиты данных лиц как работников и повысит эффективность осуществления власти как таковой.
Необходимость решения возникающих практических проблем, а также восполнения научного пробела при исследовании трудоправового статуса служащих, замещающих высшие выборные публичные должности, обуславливает актуальность настоящего исследования.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: выявление отраслей российского права, регулирующих правовой статус высших выборных публичных служащих, уяснение соотношения и взаимоувязка этих отраслей; доказательство того, что в системе норм, которые регулируют правовой статус изучаемых субъектов, нормы трудового права имеют базовое значение; преодоление качественного разрыва между отраслями российского права путем совершенствования норм трудового права.
Исходя из поставленных целей, в диссертации решаются следующие задачи: рассмотрение легальных и доктринальных определений понятий «должность», «публичная должность», «государственная должность», «муниципальная должность», «выборная публичная должность», их оценка и формулирование собственных подходов к данным дефинициям; установление места выборных публичных должностей в системе публичных должностей; определение понятия «высшей выборной публичной должности» как основной категории настоящего исследования и круга субъектов, попадающих в эту категорию; установление и обоснование отраслевой (в праве) принадлежности норм, регулирующих отношения по поводу труда служащих, замещающих высшие выборные публичные должности,к трудовому праву; обоснование необходимости выделения фактических составов для возникновения индивидуальных трудовых правоотношений рассматриваемых субъектов, их выявление и характеристика применительно к замещению отдельных выборных публичных должностей; исследование основ трудоправового статуса служащих, замещающих высшие выборные публичные должности, выявление в нем общего и особенного; изучение отдельных особенностей трудового договора о службе по высшим выборным публичным должностям.
Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании использованы общенаучные методы познания и некоторые специальные методы юридических наук. В качестве базовых методов познания применялись общелогические приемы исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция, аналогия). Для формулирования ряда выводов использован системно-структурный подход в оценке рассматриваемых явлений. Достаточно широко применялся традиционный для юридических наук формально-юридический (формально-логический, специально-юридический) метод, в частности, в целях классификации и систематизации правовых явлений, определения юридических понятий. Отдельные выводы были получены путем сравнения различного уровня нормативно-правовых массивов в сфере публичной службы: федерального, регионального, муниципального, анализа опыта правового регулирования и реализации трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений изучаемой категории публичных служащих. При этом основное внимание уделено рассмотрению данных вопросов применительно к Пермской области, региональное нормотворчество которой является достаточно типичным для научного обобщения.
Информационная база. Теоретическую основу диссертации составили исследования в области общей теории государства и права, а также труды представителей науки трудового права. Вместе с тем широко использовались и работы специалистов в области конституционного, избирательного, административного и других отраслей российского права, а также литературные источники по другим гуманитарным наукам. Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, правовые акты МОТ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты (в том числе уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации, уставы муниципальных образований). Использованы материалы судебной практики, в том числе Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В качестве информационной базы при работе над настоящим диссертационным исследованием привлекались также энциклопедические и справочные издания, словари, публикации в периодической печати и сети Интернет.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту. Научная новизна настоящей диссертации заключается в том, что она является первым специализированным исследованием, посвященным теоретическим и практическим вопросам, возникающим при установлении трудоправового статуса служащих, замещающих высшие выборные публичные должности в России.
Наиболее существенные новые положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, заключаются в следующем:
В диссертации сформулированы концептуальные подходы к определению основных понятий в сфере публичной службы. В науку трудового права предложено ввести новый оборот - «трудоправовой аспект должности», который позволяет выявить как функциональные (права, обязанности, ответственность), так и организационные (условия и порядок учреждения и замещения) элементы понятия должности. В трудоправовом аспекте выработан авторский подход к определению понятий должности, публичной должности, высшей выборной публичной должности, обозначен круг основных субъектов диссертационного исследования, попадающих в эту категорию.
Определенная новизна свойственна и той части диссертации, где на основании обобщения общих признаков должностей в органах государственной власти и местного самоуправления эти должности объединены в отдельную систему публичных должностей. В работе новационно применены различные основания классификации публичных должностей, позволяющие выделить в системе публичных должностей самостоятельный класс выборных публичных должностей. Позиционирован в этой системе класс высших выборных публичных должностей. Главными основаниями проведенного обособления являются основные особенности возникновения индивидуальных трудовых правоотношений служащих по высшим выборным публичным должностям, а также специфика их трудовой деятельности, связанной с осуществлением ими властных полномочий.
Присутствует научная новизна в установлении роли отраслей российского права в регулировании отношений в сфере деятельности высших выборных публичных служащих. На основе сопоставления предмета и метода этих отраслей в плане регулирования труда изучаемых субъектов впервые аргументирована базовая роль трудового права в определении правового статуса данных лиц. Креативной идеей выступает мысль о трудоправовой сущности отношений по поводу труда служащих, замещающих высшие выборные публичные должности, как особого класса труда. Новаторски выделены основания и проанализирована специфика отраслевой дифференциации трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в сфере деятельности исследуемой категории служащих.
Креативно доказана необходимость выделения фактических составов для возникновения индивидуальных трудовых правоотношений по высшим выборным публичным должностям. Дана правовая характеристика правообразующих фактических составов применительно к отдельным выборным публичным должностям, выделены их основные элементы и раскрыто содержание этих элементов. Подробный анализ именно этих фактических составов обусловливается тем, что суть трудоправового статуса служащих, замещающих высшие выборные публичные должности, определяется теми отношениями, которые возникают при замещении этих должностей (при приеме на работу).
Определенное своеобразие имеет место в авторском понимании сторон рассматриваемых правоотношений. Дано обоснование того, что на стороне работодателя выступают специальные субъекты, обладающие специальным трудоправовым статусом. Это характерно как для правоотношений по трудоустройству у данного работодателя, предшествующих трудовым отношениям, так и для собственно трудовых правоотношений.
Служащие, замещающие высшие выборные публичные должности, рассмотрены как специальные субъекты трудового права. Во многом иначе, чем это ранее делалось в науке, определены пределы специальной трудовой правосубъектности данных лиц. По-новому раскрыты особенности реализации основных трудовых прав изучаемых субъектов.
В диссертации приведены доводы в пользу необходимости заключения с рассматриваемым контингентом служащих именно трудового договора. На основе анализа наиболее значимых элементов содержания трудового договора о службе по высшим выборным публичным должностям новаторски выявлена и обоснована специфика такого договора, предложено его определение.
Сформулированы многочисленные новые предложения по изменению и дополнению действующей нормативной базы по вопросам исследования, в частности, в целях совершенствования правил российского трудового права в сфере регулирования трудоправового статуса изучаемых субъектов. Предложено дополнить основной кодифицированньш закон о труде положениями об особенностях регулирования труда выборных работников, включающими специальные правила по поводу труда выборных публичных служащих.
Теоретическая значимость исследования. В диссертации развиваются основные теоретические положения науки трудового права, касающиеся единства и дифференциации правового регулирования трудовых правоотношений применительно к высшим выборным публичным служащим. Дается решение важных теоретических вопросов, связанных с использованием понятийного аппарата при исследовании отношений по высшим выборным публичным должностям (в том числе сформулированы ключевые категории исследования, проанализированы признаки публичных должностей, предложена их классификация по различным основаниям). Приведена подробная характеристика специальных субъектов рассматриваемых правоотношений.
Практическое значение диссертации. Применительно к современному правовому регулированию трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в сфере деятельности служащих, замещающих высшие выборные публичные должности, внесены и обоснованы предложения по совершенствованию действующих российских нормативных правовых актов в сфере публичной службы. Изложенные в диссертации выводы и аргументы могут быть использованы в качестве рекомендаций и для разработки новых норм трудового права. Диссертация имеет практическое значение для федеральных и региональных органов государственной власти, а также для органов местного самоуправления, которые могут использовать разработанные автором подходы в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности. Сформулированные положения могу г применяться в процессе установления индивидуальных трудовых отношений по высшим выборным публичным должностям и при практической реализации позволят обеспечить дополнительные гарантии правового статуса изучаемых субъектов. Диссертация может быть использована в учебных целях при преподавании и изучении юридических наук.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета. Основные положения данного исследования излагались в выступлениях на юбилейной научной конференции «Актуальные проблемы юридической науки и практики» (г.Пермь, ПГУ, 17 октября 2003 г.), на обучающем семинаре «Как эффективно провести реформу местного самоуправления» (г.Обнинск, 20-22 апреля 2004 г.), на ежегодной отчетной научной конференции сотрудников и аспирантов юридического факультета ПГУ в 2002 г. По теме диссертации опубликованы пять статей (в том числе одна в соавторстве), трое тезисов (в том числе одни в соавторстве) и одна брошюра (в соавторстве). Выводы, полученные в результате научного анализа, были использованы при разработке проектов законов Пермской области «О внесении изменений и дополнений в Устав Пермской области», законов Пермской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Пермской области», «О выборах должностных лиц местного самоуправления в Пермской области», «Об исполнительных органах государственной власти Пермской области», «О внесении изменений и дополнений в отдельные Законы Пермской области» (в том числе, в части изменений и дополнений областных Законов «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермской области», «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления Пермской области», «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Пермской области»). Сформировавшийся в результате диссертационного исследования материал широко применяется автором в каждодневной профессиональной деятельности в качестве начальника отдела аналитической и законотворческой работы юридического комитета аппарата администрации Пермской области, в частности, при подготовке предложений по совершенствованию трудового законодательства, заключений по проектам федеральных законов и законов Пермской области, аналитических материалов по проверкам соответствия законодательству нормативных правовых актов муниципальных образований в Пермской области, в процессе проведения семинаров с руководителями и специалистами администрации области и иных исполнительных органов государственной власти области, а также органов местного самоуправления Пермской области.
Структура и объем работы определяются целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, четырех параграфов, заключения и приложения. Третья глава работы не имеет деления на параграфы. В диссертации приводится 6 схем, иллюстрирующих отдельные положения исследования. К диссертации также прилагаются списки использованных нормативных материалов, актов судебной практики, литературных источников, а также тексты разработанных автором Законов Пермской области.
Понятие высшей выборной публичной должности и должности, приравненной к ней
Одним из значимых для данного исследования понятий является «должность». С.И.Ожегов определяет «должность» как служебную обязанность, служебное место, связанное с исполнением определенных обязанностей. В.И.Даль считал, что это служебное место, с обязанностями его; определенные и возложенные на кого-то занятия, с каким-либо званием . Учитывая семантическое значение этого слова, можно заключить, что должность в самом общем виде обозначает как бы социальную определенность лица, указывающую на основные направления его деятельности.
Такое понимание можно считать широкой точкой зрения по вопросу о понятии «должность». Оно охватывает различные аспекты, в частности, функциональный аспект основан на понимании должности как одной из важнейших форм специализации человека, указывающей на род его труда. Должность характеризует делегируемые лицу степень сложности и содержание труда2. Социальный аспект должности предполагает отношения соответствующего лица с другими лицами как внутри какой-то определенной организации, так и вне ее. В организационном аспекте должность рассматривается как определенная структурная единица, находящаяся в какой-то системе3. Статутно-правовой аспект при анализе данного понятия подразумевает включаемые в правовой статус установленные задачи, функции, полномочия (права и обязанности) по той или иной должности4. Здесь можно выделить общую составляющую для всех или большинства должностей. Можно утверждать и о типовой составляющей статуса должностей, которая устанавливается в определенной системе: государством, субъектами федерации, муниципальным образованием, организациями. Индивидуальная составляющая правового статуса определяется по каждой конкретной должности на основе общей и типовой составляющих соответствующим органом5. Думается, что нельзя исключать возможность рассмотрения
Должности с широкой точки зрения и в других аспектах. В рассматриваемом плане должность является не только правовой категорией, а в юридическом срезе выступает в качестве межотраслевого понятия, требующего для своего изучения комплексного применения исследовательского аппарата конституционного, муниципального, административного, трудового и, возможно, других отраслей права. Д.А.Федяев и А.В.Москалев приводят дефиницию должности с широкой точки зрения как предусмотренного в соответствии с правовыми актами неделимого структурного компонента организации, ориентированного на одного человека, наделенного относительно обособленной компетенцией (правами, обязанностью, ответственностью) по осуществлению функций социального управления или обслуживания1.
Но категория «должность» рассматривается в юридических науках и в узком смысле — как термин, свойственный той или иной отрасли российского права. Естественно, что определение данного понятия только с позиции какой-либо одной отраслевой правовой дисциплины сужает его понимание2.
В частности, в административном праве одна из авторских дефиниций дана Г.И.Петровым, который рассматривает должность как установленный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, определяющий место и роль служащих в государственном или общественном органе, на предприятии или в учреждении3. С позиции административистов должность характеризуется как простейшая ячейка управленческого аппарата, определяющая место и роль отдельного работника в рамках управления данной организации4. Д.Н.Бахрах указывает, что с помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих5. Как отмечает В.М.Манохин, при изучении понятия должности в науке административного права на первый план выступают обстоятельства того, что лицо, занимающее должность, состоит в государственном органе или государственной организации и осуществляет по должности такие управленческие полномочия, которые относятся к компетенции этого органа. Безусловно, что должность связана не только с компетенцией органа, но и с его внутренней организационной структурой, поскольку совокупность должностей определяет внутреннюю организацию соответствующего органа6. Д.Н.Бахрах также подчеркивает двусторонность рассматриваемого понятия. В его трактовке должность, с одной стороны, есть первичный, нерасчленяемый элемент управленческой структуры, в определенной степени обособленный, минимальный предел дифференциации управленческих функций, с другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на ОДЕТОГО человека, который должен осуществлять часть работы организации1. Интересно уточнение Ю.Н.Старилова о том, что должность обычно создается на постоянной основе, т.е. для удовлетворения постоянной потребности государственной администрации в выполнении определенных функций и решении конкретных задач2. Как видно из приведенных суждений, в науке административного права принято акцентироваться на управленческой стороне. Отсюда выделяют многие более частные выводы. Например, сочетание должностных обязанностей и прав, которые в административно-правовом ракурсе неразрьшно связаны между собой . В административно-правовом смысле можно говорить о «правообязанности» лица, реализующего соответствующие полномочия4.
Подход к изучению понятия «должность» возможен также с позиций конституционного или (до недавнего времени) государственного права. В соответствующей литературе в связи с анализом понимания должности отмечалось: «В юридико-отраслевом отношении государственное право - единственная в праве фундаментальная отрасль, которая в отличие от других отраслей, дифференцирующих правовой материал, интегрирует его (что важно для анализа комплексного института должности). Государственно-правовой статус должности оказывается более содержательным в сравнении с... внутриотраслевым. Это предполагает, во-первых, определение социальной позиции должности в организационной структуре управления, во-вторых, поуровневый анализ должности: общесоциологический, общегосударствоведческий (общеправовой), специально-государствоведческий (юридико-отраслевой), личностный (профессиограмма должности), в-третьих, нормативно-правовую интеграцию этих характеристик в правовом статусе должностной деятельности» . Следует согласиться с И.В.Зобниной в том, что в действующей сегодня российской правовой системе нельзя ставить знак равенства между конституционным и государственным правом, а также рассматривать государственное право как самостоятельную отрасль российского права, скорее, оно является составной частью конституционного права6. Что касается самого существа приведенного вьппе высказывания, то вряд ли можно солидаризироваться с ним и в части определения роли государственного (конституционного) права. При всей важности эта отрасль права не может быть признана равноценной общей теории права. Здесь нет надотраслевого подхода, ибо государственное (конституционное) право есть отрасль российского права. На мой взгляд, приведенный вьппе текст отличается смещением акцента на исследование данной правовой категории с позиции одной отрасли права, пусть широкой по своему предмету.
Касательно муниципального права Е.С.Шугрина пишет, что оно понимает под должностью минимальную служебную единицу, которая существует в каждом органе местного самоуправления, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения либо с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за осуществление этих полномочий . С точки зрения муниципального управления Н.В.Шумянкова подчеркивает, что в муниципальной должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправления, должность неотрывна от его структуры и в то же время имеет целью организацию кадрового состава органов местного самоуправления. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: правила установления вакансий, порядок и способы их замещения, процедуры перевода с одной должности на другую2.
Отраслевая (в праве) принадлежность норм, определяющих правовое положение служащих, замещающих высшие выборные публичные и иные приравненные к ним должности
Большинство представителей науки трудового права, начиная с Н.Г.Александрова, всегда пытались и стараются сейчас включить в круг отношений, регулируемых соответствующей отраслью права, максимально широкий спектр общественных отношений1, а для этого - распространить действие трудового права на максимальное количество субъектов. Согласно точке зрения о широкой сфере действия трудового права оно должно распространяться на всех работников, независимо от формы собственности и вида организации. Эта позиция корреспондирует тексту ТК РФ. Однако на сегодняшний день появляются тенденции, направленные на ограничение предмета регулирования трудового права. Так, многие представители наук конституционного, административного права доказывают необходимость определения статуса публичных служащих исключительно нормами публично-правовых отраслей, в отличие от работников частной сферы, труд которых осуществляется в рамках трудового права2. Думается, изъятие трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений данных субъектов из предмета трудового права не имеет под собой объективного основания. Исходя из интересов публичных служащих как работников, требуется принципиально иное решение проблемы правового регулирования указанных отношений, прежде всего, при помощи трудового права. Обоснованными в этой связи видятся аргументы ученых в пользу возможного трудоправового подхода .
Однако в последние годы и в самой науке трудового права появились попытки произвести «очищение» предмета данной отрасли права и вывести за него ряд общественных отношений, которые традиционно в него входили, например: трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений с участием государственных служащих2. Конечно, надо согласиться с тем, что рассмотрение тех или иных правоотношений, включаемых в сферу трудового права лишь на том основании, что они - результат регулирования такой отрасли права, свидетельствует об упрощенной трактовке и не является доказательством существования предмета трудового права3. Являясь приверженцем широкой сферы действия трудового права, попытаюсь привести иные аргументы, исходя из того, что наименование может считаться правильным лишь тогда, когда оно учитывает не только формальную сторону явления, но и его суть, содержание4.
Обращаясь к содержательной стороне данных отношений, нужно прежде всего обратить внимание на защиту прав публичных служащих как работников. Отнесение соответствующих отношений к предмету другой отрасли такую защиту не обеспечивает. Это функция трудового права . Но нельзя не учитывать, что в процессе осуществления своих полномочий служащие, замещающие выборные публичные должности, включаются в разнообразные общественные отношения. В результате этого и образуется регламентируемый нормами различных отраслей права их правовой статус6.
Слово «статус» - еще одно ключевое понятие для настоящего исследования. При этом, в основном, в диссертации речь идет о правовом статусе. Понятие «правовой статус личности» является одной из важнейших политико-юридических категорий и в общем виде определяется как юридически закрепленное положение личности в обществе, отражающее сложные правовые и социальные связи индивида, его взаимоотношения с обществом и государством1. Более полно данная категория характеризуется как единая система прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности, признаваемых и гарантируемых государством и нормативно зафиксированных им в юридической форме в конституциях, международно-правовых актах о правах человека и иных нормативных правовых актах2. Правда, необходимо констатировать, что в юридической литературе выделяются и иные подходы к определению правового статуса личности. Например, некоторые ученые непосредственно в правовой статус личности включают гражданство как определенное политико-правовое состояние человека3. Кроме того, указывается, что в структуре правового статуса содержатся правовые нормы, устанавливающие данный статус, правовые принципы, правоотношения общего (статусного) типа4, иногда отмечают общую правоспособность, гарантии5, юридическую ответственность6. Представляется, что права Е.А.Лукашева, когда высказывает точку зрения, согласно которой обозначенные элементы выходят за пределы правового статуса. Они выступают либо как предпосьшки правового статуса, либо как конкретные юридические механизмы и процедуры защиты прав личности и являются гарантиями7.
Понятие «правовой статус личности» нередко расценивается в качестве видового по отношению к родовой категории «правовое положение личности». Н.В.Витрук и В.А.Кучинский предлагают включить в такое положение еще и предстатусные (гражданство, правоспособность) и послестатусные (ответственность) состояния8. А.И.Процевский иначе разграничивает понятия правового статуса и правового положения. Он указывает: статус определяет круг прав и обязанностей, которые только могут быть использованы, тем самым характеризует стадию обладания правами и обязанностями, существующими вне правовых отношений, тогда как правовое положение, возникающее после вступления в конкретные правоотношения, определяет круг прав и обязанностей, которые должны быть использованы или соблюдены, тем самым характеризует ситуацию реализации этих прав и обязанностей1. Примечательно, что в правовой литературе понятия «правовой статус» и «правовое положение» личности нередко рассматриваются как равнозначные и вполне взаимозаменяемые . Ведь этимологически слово «статус» означает положение кого-либо или чего-либо3. Я разделяю это мнение. Конструкция родо-видового соотношения терминов «правовое положение личности» и «правовой статус личности» видится искусственной. Прав Н.И.Матузов, когда отмечает: различие следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же лица, а между разными правовыми статусами (положениями). Среди обширного набора правовых статусов следует выделить общий (конституционный) статус гражданина, специальный (родовой) статус определенных категорий граждан и индивидуальный статус. Отдельно необходимо выделять отраслевые статусы (в том числе, и трудоправовой), в комплексе образующие межотраслевой правовой статус4.
Однако должна констатировать, что в основе этого межотраслевого правового статуса высших выборных должностных лиц лежит все-таки трудоправовой статус данных служащих5. Дело в том, что при осуществлении своих полномочий они своим личным трудом выполняют трудовую функцию (т.е. работу по определенной должности). При этом они становятся сторонами индивидуальных трудовых правоотношений, основанных на трудовом договоре, признаки которого, предусмотренные ст.56 ТК РФ, в данной ситуации налицо. Как работники органа власти они обязаны соблюдать действующие в нем правила внутреннего трудового распорядка и могут нести дисциплинарную ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение этой обязанности. Их деятельность представляет собой труд, который носит возмездный характер.
Фактический состав для возникновения индивидуальных трудовых правоотношений служащих, замещающих высшие выборные публичные и некоторые приравненные к ним должности
Доказав наличие трудовых правоотношений при замещении ВВПД и признав их своеобразие, в частности, в связи с правообразующими юридическими фактами, естественно, следует исследовать основания для возникновения данных правоотношений.
Проблема юридических фактов долгое время находилась за пределами трудоправовой науки. Число соответствующих специальных научных исследований до сих пор незначительно. Характерен и такой факт, что до недавнего времени разделы о юридических фактах вообще отсутствовали в учебниках по трудовому праву, в отличие, например, от учебников по гражданскому и уголовному праву1. Однако данная проблема представляла и представляет ныне значительный научный интерес и требует основательного осмысления. На нашей кафедре по проблеме юридических фактов выполнена кандидатская диссертация А.В.Кручинина1. В связи с этим не буду стремиться к доскональному анализу общих вопросов, но, тем не менее, в целях полноты настоящего исследования все-таки обращусь к рассмотрению проблемы юридических фактов в трудовом праве в целом.
Положение философии о том, что только при наличии соответствующих предпосылок причина вызывает соответствующие результаты, активно используется как общей теорией права, так и отраслевыми юридическими науками2. В частности, наука трудового права исходит из того, что возникновение индивидуальных трудовых правоотношений возможно только при наличии определенных предпосылок: норм права (общие предпосылки), правоспособных субъектов и юридического факта или нескольких юридических фактов (частные предпосылки)3. Все они важны. В частности, юридические факты выполняют функцию «рычажков», которые приводят в действие нормы права»4, так как ни одно юридическое последствие непосредственно из норм права не вытекает5. Только наступление строго определенных жизненных обстоятельств, предусмотренных «гипотезой правовой нормы» или общим смыслом нормативной базы (то есть юридических фактов), влечет за собой юридические последствия: обусловливает возникновение, изменение, приостановление, прекращение правоотношений между субъектами права, иными словами, предопределяет возникновение конкретных юридических прав и обязанностей . Таким образом, юридические факты выступают в качестве связующего звена не только между нормами права и субъективными правами (обязанностями) того или иного субъекта9. Отсюда и вытекает общераспространенное в юридической литературе понятие юридических фактов как определенных жизненных обстоятельств, с которыми право связьтает наступление соответствующих юридических последствий10. При этом далеко не всякий жизненный факт имеет значение юридического факта, а только тот, которому такое значение придается, как правило, нормой права11.
В связи с изложенной «квинтэссенцией» теории юридических фактов возникает множество вопросов, обусловленных актуальными обстоятельствами. Например, в советских юридических науках обычно подчеркивалось, что одни и те же виды жизненных фактов в одних условиях служат юридическими фактами, в а других - не имеют такого значения1. В настоящее же время механизм правового регулирования предполагает сочетание нормативного и договорного методов регулирования. В литературе в связи с этим отмечается, что неточно традиционно принятое теорией права положение о том, что юридические факты предусматриваются в гипотезах правовых норм2. Высказывается предположение, что вся совокупность юридических фактов также должна представлять собой некую иерархически выдержанную систему, в которой можно выделить, во-первых, юридические факты прямого действия, т.е. такие обстоятельства, которые четко определены в нормативных правовых актах, а во-вторых, юридические факты, устанавливающие лишь юридические границы, в пределах которых субъекты могут самостоятельно формулировать те обстоятельства, наступление которых воздействует на субъективные права и обязанности . Представляется, что такое сочетание разноуровневых юридических фактов подмечено точно. Применительно к труду служащих, замещающих ВВПД, к числу юридических фактов, которые прямо установленных нормами права, можно отнести, например, достижение тем или иным лицом определенного возраста, обусловливающего возможность замещения ВВПД, наличие у него гражданства РФ (см. п.1 ст.81, п.1 ст.97 Конституции РФ). Что касается фактов, устанавливающих границы волеизъявления субъектов индивидуальных трудовых правоотношений, то среди них можно назвать, например, факт систематического невыполнения должностных обязанностей выборным должностным лицом местного самоуправления, который является основанием для возможного отзыва этого лица (см. ст.5 и ст.9 Закона Пермской области от 26.04.99 «О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Пермской области»). Несмотря на то, что возможность данного факта предусмотрена непосредственно Законом, реально он повлечет правовые последствия лишь при проявлении волевого начала со стороны граждан - инициаторов отзыва. Свободу усмотрения при реализации юридических фактов иллюстрирует и норма п.1 ст. 16 Закона Пермской области от 05.03.2004 «Об исполнительных органах государственной власти Пермской области», определяющая предельный срок, в течение которого губернатор области вступает в должность после его избрания.
С точки зрения влияния на динамику индивидуального трудового правоотношения юридические факты принято подразделять на правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие1. Первые относятся к начальной стадии механизма правового регулирования, когда соответствующие субъективные права и обязанности только устанавливаются — это те юридические факты, которые влекут возникновение правоотношений. Правоизменяющие юридические факты вызывают развитие правоотношений, реализацию субъективных прав и обязанностей их сторон. Правопрекращающие - принадлежат к завершающему этапу механизма, когда правовое регулирование достигло своих целей, а субъективные права и обязанности установлены и реализованы. Ключевым для данной диссертации является такой правообразующий юридический факт как выборы на должность, который обозначен как общими, так и специальными нормами (см. ст.16, ст.17 ТК РФ, п.1 ст.81, п.1 ст.97 Конституции РФ). В качестве правоизменяющего юридического факта выступают, например, принятие решения об индексации должностного оклада служащих, замещающих ВВПД. Кроме того, трудовые правоотношения могут измениться в связи с выработкой определенного стажа, который учитывается для установления надбавки за выслугу лет к должностному окладу и для определения продолжительности дополнительного отпуска указанным лицам (см. ст.1, ст.6 Закона Пермской области от 01.01.97 «О денежном содержании (вознаграждении) лиц, замещающих государственные должности Пермской области» и ст.1, ст.7 Закона Пермской области от 18.09.98 «О денежном содержании (вознаграждении) лиц, замещающих муниципальные должности в Пермской области», ст.5 Закона Пермской области от 01.04.97 «О денежном содержании государственных гражданских служащих Пермской области», ст.6 Закона Пермской области от 05.11.98 «О денежном содержании муниципальных служащих в Пермской области»). Примером правопрекращающего юридического факта может послужить такое событие как истечение срока выборных полномочий, его наступление определяет момент прекращения индивидуальных трудовых правоотношений по ВВПД. На мой взгляд, указанный перечень юридических фактов желательно дополнить правоприостанавливающими фактами. В доказательство существования их нужно вспомнить, например, о том, что государственный служащий может быть отстранен от должности на период расследования должностного проступка. При этом факт отстранения приостанавливает главное в трудовом договоре — выполнение его трудовой функции.
Отдельные особенности трудового договора служащих, замещающих высшие выборные публичные и иные приравненные к ним должности
Особенности правового регулирования труда выборных лиц в зависимости от должностного положения работника и особенностей субъектного состава позволяют выделить трудовой договор Президента РФ, высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также депутатов различных уровней публичной власти и членов Совета Федерации. Соответственно различается и содержание таких договоров.
Традиционно под содержанием договора понимается совокупность его условий, определяющих объем субъективных прав и обязанностей сторон в силу заключенного трудового договора . В зависимости от порядка их установления в трудовом праве было принято различать два вида условий любого трудового договора: производные и непосредственные . На сегодняшний день с учетом положений ст.57 ТК РФ в содержании трудового договора необходимо выделить его обязательные реквизиты, существенные условия и иные (факультативные) условия трудового договора. Какое бы название договора в конечном итоге не было закреплено в законодательстве в отношении служащих, замещающих ВВПД, объективная логика подсказывает, что общий подход ТК РФ к содержанию такого договора должен сохраниться. Акты недавнего нормотворчества, касающегося публичной службы, также реализуют модель трудового договора, предусмотренную ТК РФ (см. ст.24 ФЗ от 07.07.2004).
Для того, чтобы определить характер правового регулирования трудовых правоотношений конкретных лиц, важно оценить степень взаимодействия нормативного и индивидуально-договорного регулирования труда работников3 как двух основных элементов метода трудового права. Одной из важнейших характеристик правового регулирования трудовых отношений служащих, замещающих ВВПД, является нормативное урегулирование большинства условий трудового договора указанных субъектов, которое имеет явный приоритет по отношению к индивидуально-договорному. При этом непосредственно законодательством регулируются даже те, которые по отношению к общим субъектам трудового права рассматриваются в качестве договорных. Вместе с тем преобладание подобного характера трудоправового регулирования условий труда служащих, замещающих ВВПД, не исключает возможность взаимных договоренностей сторон об отдельных условиях труда в целях детализации норм права.
Анализ содержания существенных условий трудового договора служащих, замещающих ВВПД, позволяет раскрыть специфику трудового договора с этими лицами.
Основным содержанием, сердцевиной любого трудового договора является выполнение работником определенной работы в соответствии с трудовой функцией. Трудовая функция характеризует род работы, ее характер, содержание и круг обязанностей, которые будет выполнять работник, заключивший трудовой договор1. В трудовом праве стало классическим определение трудовой функции через профессию, специальность, квалификацию и должность . Вместе с тем для служащих, замещающих ВВПД, первые три критерия определения трудовой функции не имеют значения. Трудовая функция указанных служащих зависит от того, какую государственную или муниципальную должность занимает избранное лицо, т.е. содержание его трудовой функции определяется конкретной публичной должностью3. Перефразируя утверждение Т.А.Дедковой о служебно-трудовой функции государственных служащих4, можно сказать, что служба на ВВПД будет представлять собой реализацию той программы деятельности, которая заложена в содержании определенной высшей выборной государственной или муниципальной должности. Поэтому в трудовом договоре выборных лиц с целью конкретизации такого существенного условия трудового договора как трудовая функция должно быть четко зафиксировано полное наименование той должности, для замещения которой избран соответствующий субъект. Для рассматриваемых трудовых договоров условие о трудовой функции становится одним из важнейших производных условий. Специальная трудовая функция служащего, замещающего ВВПД, представляет собой работу определенного рода в виде некоей системы трудовых действий. Для выполнения этой работы он наделяется соответствующими полномочиями (правами и обязанностями) в данной сфере труда, и несет ответственность в установленном порядке за их ненадлежащее выполнение.
Как пишут К.Н.Гусов и В.Н.Толкунова, «определенность трудовой функции устанавливает и функциональное место принимаемого работника в общем трудовом процессе и режим его труда в этом процессе». Именно эта определенность запрещает требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, и определяет границы (предел) использования рабочей силы работника5. Для высших выборных публичных служащих, как и для любых работников, определенность трудовой функции будет иметь решающее значение. Выполнение служащим, замещающим ВВПД, исключительно той работы, которая составляет его трудовую функцию, в данном случае будет направлено не только на обеспечение его собственных интересов как работника, но и на защиту интересов неограниченного круга лиц, в том числе, населения как его реального работодателя. Это обусловлено самим публичным характером его деятельности, которая должна осуществляться исключительно в интересах избравших его граждан. В отношении служащих, замещающих ВВПД, эта определенность будет обеспечиваться нормативной фиксацией содержания их трудовой функции. Таким образом, специфика трудовой функции рассматриваемых субъектов по сравнению с общими правилами трудового законодательства заключается в том, что она не может устанавливаться соглашением сторон данного трудового договора. Все ее содержание, объем, порядок и условия вьшолнения оговариваются нормативными правовыми актами государства, его субъекта или муниципального образования заранее, еще до возникновения индивидуальных трудовых правоотношений. Соглашение сторон может касаться лишь фактического выполнения уже заранее сформулированной трудовой функции. Между тем следует согласиться с той точкой зрения, что нормативное регулирование трудовой функции не является абсолютным ограничением свободы труда сторон настоящего трудового договора. Данное условие труда становится обязательным для выборного лица ввиду самостоятельного свободного выбора им данного вида трудовой деятельности и добровольного заключения соответствующего трудового договора.
