Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Советская государственная дисциплина
1. Содержание и виды советской государственной дисциплины 17
2. Становление и развитие законодательных основ государственной (служебной) дисциплины в РСФСР 32
2. Служебная дисциплина в особом виде государственной службы и ее закрепление в Дисциплинарных уставах и иных правовых актах 81
Глава 2. Дисциплинарные отношения работников милиции при прохождении ими государственной службы
1. Дисциплинарные отношения в период иностранной военной интервенции и гражданской войны 110.
2. Служебная дисциплина в милиции в период проведения Новой экономической политики 136
3. Совершенствование дисциплинарных отношений в конце 20-х -начале 30-х годов 166
Заключение 182
Список использованной литературы.
Приложение: дисциплинарные уставы милиции 1919, 1923, 1
- Становление и развитие законодательных основ государственной (служебной) дисциплины в РСФСР
- Служебная дисциплина в особом виде государственной службы и ее закрепление в Дисциплинарных уставах и иных правовых актах
- Дисциплинарные отношения в период иностранной военной интервенции и гражданской войны
- Служебная дисциплина в милиции в период проведения Новой экономической политики
Введение к работе
РП ПРПЧГЯимР
а течение лХ столетия ииднржапие дисциплинарных отношений при прохождении государственной службы в России дважды подвергалось радикальному реформированию, что вызывало настоятельную необходимость научного осмысления обновленного характера отношений, возникающих между государственными служащими и их руководителями (начальниками).
Основной вклад в изучение дисциплинарных отношений при прохождении служащими государственной службы внесли специалисты государственного, административного, трудового и других отраслей права. Их исследования, как правило, раскрывали теоретические основы этих отношений в конкретно-исторический отрезок времени. Изучение же проблемы с позиций историко-правовой науки имеет существенные пробелы, так как немногочисленные публикации, касающиеся ретроспективы дисциплинарных отношений в милиции в органах внутренних дел (милиции), носят отрывочный, недостаточно систематизированный характер. Устранить последнее и призвано данное диссертационное исследование.
Актуальность темы исследования. В современных условиях важнейшими задачами юридической науки является разработка теоретических основ политической системы и российской государственности, обеспечения прав и свобод граждан, правопорядка и законности в стране, в том числе и при прохождении служащими государственной службы.
трПшРнптяпйят-що
РПнОо
вание организационного,
циплинарных отношений в органах и подразделениях МВД России
ікППтнЛШ
ІСП/ІЛ іірі'.
том дисциплинарные
и прохождении сотрудниками
служоы в органах внутренних дел рассматриваются не как и амии тельная административно-правовая категория, а как
мпгтпа-
; wi-Лі*; і-^їі^
сударственнои дисциплины, поскольку распространение на с ков органов внутренних дел общих положений о трудовой иг твенной дисциплине не устраняет ее специфических особенностей.
судаостзеннои
Предложенная тема актуальна в научном и практическом аспек тах. Прежде всего необходимость данного исследовани тем, что принятый Федеральный закон "Об- основах г службы в Российской Федерации" законодательно закрепляет правовые основы формиррвания и деятельности корпуса государственных служащих демократического правового государства, что в свою очередь, обусловило разработку законодательной базы по правовому регулированию службы отдельных категорий государственных служащих. В частности, подготовлены проекты Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации", Дисциплинарного ус-таза органов внутренних дел Российской Федерации взамен дезовуи-рованного Устава (1984 г.).
Обязательным условием научного познания является исследование проблемы с позиций ее исторического развития. Осмысление исторического опыта, ретроспективный анализ исследуемой проблемы позволяет при подготовке проектов законодательных и нормативных актов избежать ошибок, негативных сторон, имевших место в правовых документах, регулировавших советскую государственную дисциплину, дисциплинарные отношения в органах милиции, внутренних дел,
еалиях позитивные стороны этих
пио D1A
iPRHRkiV
- о -
Рассматриваемый исторический период характерен и тем, что органы милиции в соответствии с Конституциями союзных и автономных республик находились в их исключительном ведении и в их деятельности в меньшей мере ощущалось "давление" общесоюзных органов. Одновременно изучаемый исторический отрезок времени включает в себя периоды "военного коммунизма", проведения новой экономической политики, начало активного строительства экономических и политических основ социализма. Отметим также, что в эти годы были проведены важнейшие реформы в государственном строительстве, реорганизованы Советы всех уровней, систематизировано и кодифицировано законодательство, реорганизованы Красная Армия, ВЧК-ОГПУ, милиция, другие правоохранительные органы, начала формироваться командно-административная система управления.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, установ-
Данные объективные условия влияли не только на организацию и содержание деятельности органов милиции, но и на правовые основы дисциплинарно-служебных отношений в процессе прохождения работников милиции и уголовного розыска государственной службы.
труде и иных законодательных актов в этой сфере, Дисциплинарного устава милиции и других нормативных ведомственных документов в системе дисциплинарных отношений в органах милиции и их реализация в практической деятельности.
Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 г., момента провозглашения Республики Советов и по июнь 1931 г., времени принятия четвертого по счету Дисциплинарного устава Рабоче-Крестьянской милиции.
Цель исследования - воссоздание целостной картины процесса становления и развития системы дисциплинарных отношений при прохождении работниками милиции государственной службы с октября 1917 г. по середину 1931 г., что определило постановку следующих задач исследования:
- ретроспективный анализ взглядов ученых на содержание тру
довой, государственной и служебной дисциплины в милиции. Анализ и
оценка содержания государственной дисциплины, ее закономерностей
и тенденций, показ характерных особенностей служебной дисциплины
в особом виде государственной службы (армия, ВЧК-ОГПУ, милиция,
места заключения);
- выявление, обобщение и систематизация общих принципов, условий и правовых механизмов поддержания дисциплинарных отношений при прохождении служащими государственной службы в РСФСР, в частности, в органах милиции в условиях становления и развития советской государственности;
- выяснение статуса работника милиции в сфере дисциплинар
ных отношений при прохождении ими советской государственной служ
бы;
- рассмотрение роли и места профсоюзных организаций работников милиции и уголовного розыска в защите прав своих членов при исциплинарном их преследовании;
ie содержания деятельности субъектов воспитательной
служеоной дисциплины в органах и подразделениях милиции;
- внесение предложений об использовании исторического опыта (позитивного и негативного) при разработке проектов законодательных и нормативных документов по прохождению службы в органах внутренних дел, регулированию дисциплинарных отношений в органах внутренних дел в современный период.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили общепризнанные положения общей теории права и государства, которые интегрируют знания и достижения отраслевых юридических наук и создают целостную картину государственно-правовой жизни общества в рассматривемый период. При написании диссертации использовался диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений.
проолемно-хронологическом
В процессе исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания. Проводился анализ законодательства РСФСР, СССР, Российской Федерации, Материал анализировался с учетом хронологии событий, а его изложение осуществлялось по
гоини
і J
эаслевым юридическим
Кроме того, в диссертации использовался сравнительный, исто-роико-правовой, структурно-функциональный, статистический, логический и ряд иных методов познания.
^ава и государства.
Проанализированы научные труды дисциплинам: отечественной истории щ
ционному и административному праву, управлению персоналом (кадра
ми) органов внутренних дел.
акты,
' PPD
Источниковрз базу исследования нормативно-правовые конституционное, административное законодательство РСФСР, Российской Федерации, материалы официального делопроизЕ архивные материалы (документы), периодическая печать, работы государственных деятелей и юристов.
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемой проблемы и заключается в том, что впервые в рамках монографического исследования на обширном нормативном, теоретическом и фактическом материале, в том числе на архивных источниках, исследуется комплексная историко-правовая проблема дисциплинарных отношений в органах и подразделениях милиции в 20-е - начале 30-х гг. в непосредственной ее связи с особенностями социально-экономического и политического развития Советского государства, НКВД РСФСР.
ный анализ классификации сове
В диссертации исследован генезис дисциплинарных отношений при прохождении работниками милиции и уголовного розыска государственной службы, именно в тот исторический отрезок времени, когда не было еще разработано научное содержание понятия "советская государственная дисциплина" и ее соотношение с другими видами дисциплины (трудовая, воинская, служебная и пр.); проведен науч-
/~i If Г\ т
кои государственной, служеонои дисциплины; выявлены общие принципы, условия, тенденции и закономерности становления и развития служебной дисциплины в органах милиции, дана им
иилйпйипыА
fill ill.
уставов і держание неполн
Тр ГТ р П Ы (
1 Г\У~*. 7 J '
ны проблемы и тендеї милиции в различные
шого единоначалия в аомии,
і \j І і
По итогам исследования сделаны т
представления об отечественной истории
выводы, которые расширяют 20-30-х гг. и позволяют сформулировать положения о приоритетных направлениях современного правового регулирования дисциплинарных отношений в органах внут-~ ренних дел Российской Федерации, внести предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере.
Степень разработанности проблемы. Проблема дисциплины в обществе многоаспектна и ей посвящена достаточно обширная литература, которую можно условно подразделить на несколько блоков. Первый - работы, посвященные непосредственно советской государственной дисциплине (1), дисциплине труда (трудовой дисциплине) (2).
шиплинє з
^анах внутренних
боты С.Г.Илясова, Л.М.Колодкина, Ю.П. Орловского, А.Н.Позднякова, Л вых. В.М.Шамасова (3), в том числ
ІЄЛ (МИЛИЦИИ) ПОСВЯІ
Кондоашова, Г.Н.Кої
5Пова, Е.А. и В.В.Чеонико-
/жеоной дисциплины в
шга-
социалистическая законность. - М., 1972; Маяошн В.И. Госудаос-твенная дисциплина в народном хозяйстве - М.: Юшд. лит., 1970; Тиковенко А. Г. Начальник и подчиненный: правовые аспекты служебных отношений. - Минск, 1984; Цветков В.В.\ Щербак А. И. дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления /Отв. ред. А. п. Таранов. - Киев, 1985; Оболенский А. В. Механизм регулирования служебных межличностных отношений в государственном аппарате //Советское государство и право. 18985, N 9; Вольдман Ю. О
Алек
sKJuUO
лица //Законность. 1993. U 10. А. Г. Социалистическая" дисциплина труда. - М.
1949; AovciMoea А. А. Дисциплина труда в СССР (правовые вопросы) М., 1969; Абрамова 0. В., Нишишнский В.И. Комплексный подхс
циплина. М., 1984; Абдурахманое И. Pi. социалистическая дисциплина
вход к укреплению ^трудовой дисциплины. -^ М._, 1982; Они же. Трудовая дис-
34;
труда и социальное управление. - Ташкент, 1988; Безруких р. к. и др. Управление дисциплиной труда. - М., 1988; Гершанов Е.М. Социалистическая дисциплина труда. - М 1960; Голов А.П., Муксшова Л.А. Дисциплина труда. - М., 1971; іуляев Г.Ж., Лунгу Л.Э. Правовое регулирование социалистической дисциплины труда рабочих и служащих. - Кишинев, 1962; Глазырин В.В., Никитинский В.И. Закон и дисциплина труда. - М., 1980. Глазырин В.В., Правовые средства укрепления трудовой дисциплины. - М., 1985; Он же. Дисциплина, ответственность, самоконтроль /Отв. ред. А.Я.Сухарев. - М. , 1979; Давидович Я.И., Хрусталев Б. Ф. прием на работу, перевод, дисцип-
Л., 1962; Зайниев Н. Общест-Душанбе, 1963; Куликова Е.С.
М., 1970; Кантоновекая A.M.,
1955;
Коъельсшх В.
М.
и\я-
Кубанков Б. С., Орлов Ю. Г. Кол-
лина труда и увольнение раоотника. венный труд и дисциплина труда. Социалистическая дисциплина труда. Лившиц Р. 3. Дисциплина труда. - М. инается с дисциплины. - М., 1985;
Паї ТТЯ
лектив и дисциплина труда. - М., 1981; Лившиц Р.'З. дисциплина „а.- М., 1950; Левиант Ф.М. Социалистическая дисциплина труда. , 19о7; Неидзе Е.Г. Сущность и методы регулирования дисципли-труда в СССР. - Тбилиси, 1972; Памеюстник А.Е'. дисциплина тру-в'СССР. - М., 1950; Пашков А. С, Хрусталев Б.Ф. Обязанности трудиться по советскому праву. - М., 1970; петров Г.И. Советское административное право. Общ. часть. - Л., 1960; Применение законодательства, регулирующего дисциплину труда рабочих и служащих. - Киев, 1980; Пятаков' А.В. Укрепление трудовой'дисциплины (правовые проблемы). - М., 1979; Рабочий класс и дисциплина труда /Под ред. 'Н.В.Беглова, В. 3. Дробижева, 3. С.Кожурина. - М., 1988; Се-е г.Ш. Дисциплина труда. - М., 1976;' Смирное В. Я. Дшсцип-
797; Фомин
лина труда в дисциплина . труда. - м.,
ЮР. Н А
- у?
"±* L-W v4yU
.п. груд и дисциплина
л 4
і і
нах внутренних дел (милиции), В.М.Ведерниковым, Д.А.Гавриленко, А.И.Губаревым, Т.М.Заниной, С. Г. Ильясовым, А.В.Никифоровым, А.В.Оболонским, А. А. Подубейко, А.Н.Поздняковым, Ратушным С.Н, П.П.Сергуном (4),
3 Илясов С.Г. дисциплинарная ответственность работников органов внутренних дел. - М., 1974; Колодкам Л.М. / Панченко Q.C. Работа с кадрами государственного аппарата и ее особенности в системе МВД СССР. - Киев: ВШ МВД СССР, 1983; Кудрявцев А.В., Cev-гун П. а. Служба в доганах внутренних дел: Коменташй. Схемы. - М., 1996; Кондратов ь.П., Черенков Е.А., 4evnmoe В\В. Новое законодательство о прохождении службы в органах внутренних дел. - Н. Новгород. 1992; Коротшеє Г.її. Укрепление служебной дисциплины и социалистической законности - важнейшее условие деятельности ооганов внутренних дел. - Хабаровск: ВШ МВД СССР, 1987; Лойт Ґ.Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации: история, современные проблемы и пути развития. - СПб., 199В; Орловский Ю.П. Правовое регулирование служебной дисциплины лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. - М., 1983; Поздняков А,И. Дисциплина в органах внутренних дел. Правовые вопросы ее укрепления. - Л., 1975; Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М., 1996; Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел: состояние и теория развития. - Саратов, 1998; Соловей ГО.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск, 1993; Шатров В.М., Лойт Х.Х., Никифоров А. В. Служебная дисциплина и законность в органах внутренних дел: основные направления воспитательной работы по ее укреплению. - М. : Академия МВД России, 1997.
4 Гавриленко Д. А. Служебная дисциплина в органах внутренних дели организационно-правовые способы ее обеспечения. ' Авто-реф....канд. юрид. наук.- М., 1973; Губарев А.И. Правовое положение лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Автореф. дис. ...Канд. юрид. наук. - Л., 1975; Занила Т.М. Административно-правовое регулирование работы с кадрами в органах внутренних дел. Автореф. ...канд. юрид. наук. - М., 2000; Ведерников В.М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения. Автореф. дис. . .".канд. юрид*. наук. - М. . 1996; Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников ооганов внутренних дел. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Омск:'Юсид. инст"-т МВД России, 1998; Оболонский А. В/ Человек и государственное управление (государственноведческий аспект). Автореф. дис.
...докт. юрид. наук. - М.: Академия наук СССР, ;' подубейко
А.А. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и организационно-правовые средства ее обеспечения. ' Авореф. дис." ...канд. юрид. 'наук. - Минск: Академия МВД Беларусь, 2000; Ращшяый С.Н. Организационно-правовые вопросы сочетания единоначалия и коллегиальности в организации и деятельности органов внутренних дел. Автореф. дис.'..канд. юрид. наук. - Киев", 1991; СеЪгун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теЬоетико-правовые исследования. Автооеф. дис. ...докт. юрид. наук.'- М.: Юридический институт МВД России, 1998;
Второй блок - литература по истории советской милиции, оеве-
труды условно можно разделить на три подгруппы.
ким материалом (5).
Во вторую подгруппу включена литература, изданная в период с 1965 г. по 1992 г. В этих публикациях на высоком научно-теоретическом уровне освещаются этапы развития органов милиции, многогранная ее деятельность, в том числе и по проблеме""совершенствования дисциплинарных отношений в органах внутренних дел (милиции). Большинство работ вводит в научный оборот малоизвестные архивные документы. В работах широко используются материалы периодической
документы. В работах широко используются материалы периодической
ложительно (6).
6 См.: История советской милиции в 2-х т. - М., 1977; Советская милиция: история и современность.- М., 1987; Московская краснознаменная милиция. Страницы истории. - М., 1988; Мулукаев Р. С. Организационно-правовые' основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). - М., 1975; Мштгш А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие системы подбора, шсетановки и обучения кадров в ооганах внутренних дел. - * М. / 1978; Билешо СВ. Советская'милиция России (1917-1920 гг.). - М., 1975; Пиокопешо В.Я., Романов В.М. Советская милиция (1917-1920 гг.).- М., 1965; Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922 гг.). - Омск, 1967; Гольдман B.C. Из истории организации школ и курсов милиции РСФСР в 1917 - 1925 годах //Гоуды Высшей школы М00П СССР. - М., 1968. Вып. 20; Кизи-лов И.И. 'НКВД РСФСР (1917-1930 гг.). - М., 1969. Старцев В. И. Очерки по истории Петроградской Красной Гваодии и рабочей милиции. - Л., 1965.
1 /I
На защиту вьшосятся следующие основные положения:
- полный отказ в РСФСР от правового института дисциплинарных отношений, сложившийся в дореволюционной России, в корне менял прежние подходы к природе этого института и обусловливал необхо-
дим (
тки и правового урегулирования новой системы ди
1923, 1926. 1931 гг. )
формирование системы дисциплинарных отношений в милиции происходило изначально на региональном (местном) уровне. В последующем они послужили правовой базой для установления единых правовых основ этих отношений на республиканском уровне;
система дисциплинарных отношений в милиции строилась применительно к дисциплинарным отношениям, сложившимся в Красной армии и регулировалась на всем протяжении рассматриваемого периода нормами дисциплинарных уставов как РККА, так и РК милиции
їб,
- дисциплина в милиции, воинская дисциплина, дисциплина ра
ботников мест заключения, дисциплина сотрудников ВЧК-ОГПУ (как
подвиды) относились к одному из видов государственной дисциплины -
служебной дисциплине;
- недооценка в первые годы советской власти теоретической
разработки правовых основ дисциплинарных отношении в
:ударстве
объективно
пятствовала налаживанию системного подхода к оеше
нию этой проблемы во всех сферах общественной жизни, в том числе и в деятельности милиции, а использование разрозненных правовых актов высших органов государственной власти и управления, зачас-
її. LL±J\
тую кеде
ганных
отиворечивых, порождало право-
вые коллизии между названными актами и нормами подзаконных юриди-
- няж
„„> роль в профилактике нарушении служеонои дисциплины
.ісЛЬНОСТЬ которых кооидинирг
ДСІ Uiii-i
среди работников милиции и уголовного розыска играли партийные и профсоюзные организации, дея': направлялась
работали) и институтом помощников начальников органов по политической части (комиссаров);
- многократно проводимые "чистки" с целью очищения органов милиции от преступного элемента и злостных нарушителей трудовой и
весьма непродолжительный период ам:
ОЛЬКі
;лужеонОЙ ДИСЦИПЛИНЕ
приводили к позитивным результат
в условиях ничем не сдерживаемого административного диктата руководящего состава милиции в сфере дисциплинарных отношений по отношению к подчиненным, игнорирования и нарушения норм Дисциплинарного устава РК милиции деятельность профсоюзных организаций работников милиции по защите трудовых прав своих членов, при разрешении трудовых конфликтов с помощью примирительного разбирательства можно оценить положительно;
в формировании здорового морально-психологического климата в служебных коллективах, укрепления сознательной дисциплины среди личного состава важную роль играли товарищеские дисциплинарные суды, правовой основой деятельности которых являлись законодательные акты Советского государства.
и документа
Г..Г у К Я С
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в углублении научной базы и расширении знаний о развитии одного из правовых институтов при прохождении государственной службы в органах милиции (внутренних дел)- дисциплинарных. Анализ правовых ных источников и сделанные на этой основе выводы и гут послужить основанием для более взвешенных и уг-
Кроме того, содержание диссертации может быть использовано при чтении учебных курсов административного права, истории органов внутренних дел, организации работы о личным составом органов внутренних дел образовательных учреждениях системы МВД РФ, на курсах повышения квалификации работников кадровых и воспитательных аппаратов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в четырех публикациях, докладывались на научных и научно-практических конференциях (Всероссийская межвузовская конференция "Становление нового социального порядка в России", г.Краснодар, 2000 г., межвузовском научном семинаре "Российское государстве, общество и органы внутренних дел", г.Москва, 2001 г., на кафедрах государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, Юридического института МВД России.
Структура и объем работы исходя из целей и задач исследования диссертации состоит из введения, двух глав, заключения, биб-
Становление и развитие законодательных основ государственной (служебной) дисциплины в РСФСР
Становление и развитие законодательных основ государственной (служебной) дисциплины в РСФСР которые в какой-то степени должны были разрешить проблему дисциплинарных отношений. Частично ряд вопросов урегулировали декрет СНК от 29 октября "О восьмичасовом рабочем дне" (2), декрет ВЦИК и СНК от 14 ноября 1917 г. "О рабочем контроле" (3), декрет СНК от 16 декабря 1917 г."Об уравнении в правах всех военнослужащих" (4) и др.
При этом отметим, что в условиях, когда в советском госу-даостве шло ооганизационное строительство всех звеньев государе чества масс" (5).
Для раскрытия содержания правовых основ дисциплинарных отношений з период становления советской власти наиболее важными обстоятельствами являлись, с одной стороны, ликвидация полного единоначалия во всех государственных органах, учреждениях, предприятиях и воинских частях, при котором руководитель на свой пост избирался и самые важные управленческие решения принимал совместно с коллегиальным органом либо комиссаром (должностным лицом, прямо на это уполномоченным соответствующим Советом), а, с другой, отсутствие законодательных актов, регламентирующих общие подходы к трудовым и дисциплинарным отношениям во всех сферах общественной жизни. В этой связи симптоматичен приказ по Петроградскому округу Полевого штаба Главнокомандующего от 3 декабря 1917 г. "Об организации гласных товарищеских судов во всех воинских частях" (7), который был впоследствии распространен по всем воинским час Таким образом, данное Положение устанавливало порядок привлечения к ответственности, как рабочих, так и служащих" предприятий и учреждений и в этой связи являлось первым документом, который регулировал какие-то аспекты служебной дисциплины. Служащие подлежали ответственности не только за нарушение внутреннего трудового распорядка (трудовой дисциплины), но и за ненадлежащее исполнение возложенных на них служебных обязанностей, т.е. за те деяния, которые должны регулироваться нормами государственной (служебной) дисциплины.
Судом первичной инстанции являлся уездный (районный) дисциплинарный товарищеский суд, а в качестве кассационного суда выступал губернский, решение которого являлось окончательным и обжалованию ни в какие правовые инстанции не подлежало.
Перечень взысканий, налагаемых судом, был весьма разноплановый и включал в себя: моральные формы (объявление выговора с информацией трудового коллектива), приостановку правомочий по pea-_ лизации политических прав трудящегося (лишение права участия в выборах и возможности быть избранным в профсоюзные органы сроком до 6 месяцев), материальные формы взыскания (временное перемещение на нижеоплачиваемую работу, посылка на тяжелые физические работы с оплатой за неквалифицированный труд), наложение административных и исправительно-трудовых мер наказания на злостных нарушителей дисциплины (увольнение из трудового коллектива с одновременной передачей в концентрационный лагерь).
В этот же период ряд гражданских ведомств, имеющих важное значение для обороны страны, решения экономических и социальных задач государства, таких как Народные комиссариаты путей сообщения, почт и телеграфов, НКВД, продовольствия, были военизированы. В них одновременно вводился институт комиссаров, наделенных широкими административно-властными полномочиями (13). "
Оговорка же о том, что взыскание, наложенное за малозначительный проступок (от замечания до снижения на низшую должность), можно обжаловать в вышестоящую инстанцию, не меняло сути дела, так как более строгие взыскания (арест на срок до месяца, отстранение от должности и направление на принудительные работы), которые накладывались руководителями номенклатурного уровня, исключались из данного правового механизма и, таким образом, их правомерность не ставилась под сомнение., в том числе и государственно Можно согласиться с мнением В.М.шамарова о том, что "вообще о трудовых правах государственного служащего в этот период говорить весьма сложно, поскольку, с одной стороны, усиливалось дисциплинарное преследование за нарушение трудовой дисциплины, норм внутреннего распорядка, а с другой - положения Кодекса законов о труде обязывали каждого г: 1918 году. В ее нормах в качестве главного принципа государственного строительства был закреплен принцип демократического централизма, в соответствии с которым правозглашалось верховенство правовых актов вышестоящих органов власти и управления, подотчетность и подконтрольность нижестоящих структур .вышестоящим, право последних отменять незаконные акты первых. Одновременно Конституция РСФСР определила основы трудовых отношений в стране. Труд объявлялся обязательным для всех граждан Республики, уклонение от исполнения трудовой повинности рассматривалось как злостное нарушение главного принципа социалистического общества: "кто не работает - тот не ест".
УС нем трудовых общественных отношений в социалистическом обществе. На основе Конституции РСФСР, КЗоТ и в их развитие был принят целый пакет подзаконных нормативных документов, которые определяли содержание трудовой дисциплины в новых политических реалиях.
Гражданская воина и иностранная военная интервенция ооусло-вили создание чрезвычайных органов власти и управления (Совет труда и обороны), установление жесткой централизации государственного управления на принципах единоначалия, привлечение всего трудоспособного населения к обязательной трудовой повинности. В качестве чрезвычайной формы была введена милитаризация труда, которая "явилась одним из методов хозяйственного социалистического строительства" (9), По образцу и подобию воинских соединений Красной Армии были созданы трудовые армии" и проведен ряд других мер, осуществлявшихся на основании целого пакета правительственных решений (10). Вышеназванное привело к изменению подходов государства к системе трудовых отношений в стране (11).
Служебная дисциплина в особом виде государственной службы и ее закрепление в Дисциплинарных уставах и иных правовых актах
3. Служебная дисциплина в особом виде государственной службы и ее закрепление в дисциплинарных уставах и иных правовых актах
В первом параграфе настоящей главы диссертации нами предложено в государственной дисциплине вычленить такой ее вид, как служебная дисциплина. В свою очередь, мы полагаем, что она может быть условно подразделена на несколько подвидовГ воинская дисциплина, дисциплина в органах милиции, местах заключения, служебная дисциплина сотрудников ВЧК-ОГПУ.
Сравнительно-правовой анализ норм, регулирующих эти подвиды служебной дисциплины, позволил в системе дисциплинарных отношений выявить много общего в содержании, формах и методах поддержания и укрепления, субъектах дисциплинарных отношений, механизмах дисциплинарного разбирательства и взыскания, в том числе к политическим, деловым и морально-этическим качествам. Ряд требований нормативно закреплялся и включался в содержание служебной дисциплины;
- была установлена законодательно закрепленная система судионкых отношений з форме единоначалия (полного либо керая в этих ведомствах имела существенные отличия от его реализации в гражданских ведомствах, в том числе наличие (отсутствие з определенный исторический период времени) политических органов, института комиссаров, помощников либо заместителей начальников (командиров) по политической части. Причем эта категория должностных лиц являлась одним из субъектов дисциплинарных отношений;
- нормы Кодекса законов о труде на служащих этих ведомств не распространялись либо распространялись с определенными изъятиями.
Система дисциплинарных отношений регулировалась соответствующими Дисциплинарными уставами и для этих служащих устанавливался в отличие от гражданских лиц специфичный порядок привлечения к дисциплинарной и уголовной ответственности.
Анализ дисциплинарных правоотношений в милиции в исследуемый период позволил условно подразделить их на ряд этапов. Приняв за основания классификации уровень государственного статуса органа, утвердившего текст Дисциплинарного устава, полагаем, что можно вычленить ТРИ исторических этапа: (1919-1923 ГГ.) дисциплинарные отношения регулировались ведомственными нормативными актами. 1923-1926 гг.) - дисциплинарные отношения в милиции энном правовом акте.
Необходимость принятия дисциплинарных уставов в ряде ведомств диктовалась, как было сказано в первом Дисциплинарном уставе Рабоче-Крестьянской Красной Армии (1919 г.), потребностью "установить общий для всех военнослужащих порядок взыскания за проступки равный для всех, исключающий возможность личного усмотрения начальника..., дабы устранить всякую неопределенность и отдельные случаи произвола" (1).
В августе 1919 г. заместителем Народного Комиссара внутренних дел и заместителем заведующего Главмилиции РСФСР был утвержден "Дисциплинарный устав для служащих советской Рабоче-Крестьянской милиции" (2).
Однако практика в последующий период пошла по пути военизации и тех органов милиции, которые находились в тылу. Последнее, в свою очередь, обусловило необходимость принятия решений по приостановке действия Дисциплинарного устава милиции, так как он по ряду вопросов вошел в противоречие с Дисциплинарным уставом Красной Армии, подобным документом явился приказ Главмилиции N 10-1920 г., объявивший "Инструкцию по проведению в жизнь организации милиции в губерниях на основах Красной Армии". К этому добавим, что на работников милиции в этот период распространялся не только воинский дисциплинарный устав, но и Устав внутренней службы и ряд других уставов РККА. по своему объему был значительно шире дисциплинарных отношений
Устав провозглашал индивидуальный подход к лицу, нарушившему дисциплину з милиции, и поэтому при избрании меры наказания руководитель должен был учитывать степень вины, срок службы, обстоятельства дела, предыдущее поведение нарушителя. Добавим, что в дисциплинарном уставе РККА учитывалось "умственное развитие и нравственные качества" военнослужащих.
- не содержалось даже намека на применение поощрении в отношении работников милиции, которые отличились по службе, что по сути являлось нонсенсом, так как любая дисциплина в государстве (трудовая, государственная, служебная, партийная и пр.) поддерживается системой поощрений и наказаний личного состава. Как следствие подобного проистекала дисциплинарная практика начальников (командиров), которая однобоко была связана с наказанием либо карой своих подчиненных.
Дисциплинарные отношения в период иностранной военной интервенции и гражданской войны
1. Дисциплинарные отношения в период иностранной военной интервенции и гражданской войны лгоционная" дисциплина раскрывается как осознание революционного долга, товарищеская поддержка и взаимное уважение, а также "подчинение
На местах Советы предпринимали попытки ввести в определенные правовые рамки административно-правовые, в том числе и дисциплинарные, отношения, утверждая положения и инструкции об их деятельности. Так, в нормативную базу, регламентировавшую деятель -HJ
"Об ответственности дружинников наружной охраны за нарушения порядка и дисциплины, за проступки и преступления по службе и вне службы" (4) и другие документы. В системе уголовно-розыскной милиции в апреле 1918 г. издается приказ, в соответствии с которым сотрудники подлежали аресту и суду военного трибунала за нарушения революционной законности, в мае им было запрещено брать деньги на якобы необходимые расходы на розыск похищенного (5), в октябре - после создания в центре и на местах отделов уголовного розыска - Центррозыск НКВД РСФСР в своем письме особое внимание обратил на поддержание авторитетности личности работника уголовного розыска, "охраняющего нтавственные устои государственности" (6).
Анализ источниковой базы показывает, что в первых Положениях о рабочей (крестьянской) милиции, принимаемых в инициативном порядке на местах, такая правовая категория как дисциплина работников милиции не имела четкой правовой формы. Поэтому в уезде Курской губернии она сводилась к "верности делу и соолюденню целого спектра морально-этических норм (7), в рабочей милиции г.Петрограда значительно шире: недопущение нарушений норм уголовного кодекса, надлежащее выполнение служебных обязанностей, поддержание соответствующего нравственного облика работника милиции (8). Поэтому не случайно, что условия приема в отряд наружной охраны г.Петрограда предусматривали увольнение дружинника отряда не только за совершенное преступление (воровство, взятка), но и за недисциплинированность (уклонение от службы, нарушение распоряжений Совета и и Комитета революционной охраны), а также и за морально-этические проступки - пьянство и пр. (9).
Особо подчеркнем, что в содержании понятия "революционная дисциплина в органах милиции" такое политическое качество как преданность правящему режиму и неукоснительное исполнение всех его распоряжений и циркуляров ("осознание своего революционного долга") являлось обязательной компанентои, притом наиболее значимой из всех. Исследование документальных источников периода деятельности рабочей милиции в формировании дисциплинарных правоотношений позволило выявить ряд особенностей.
Во-первых, на общероссийском уровне дисциплинарные отношения, как в целом в государстве, так и в милиции, были неурегулированы. Этот правовой пробел компенсировался как инициативным принятием на местах Дисциплинарных уставов работников милиции, так и изданием соответстствующих приказов и циркуляров по этому поводу. Уже в середине 1918 г. СНК Туркестанского края утвердил "Дисциплинарный устав служащих советской Рабоче-крестьянской милиции", который установил систему дисциплинарных взысканий, накладываемых руководителями милиции на подчиненных (11). В июне 1918 г. приказом начальника Пензенской городской милиции под девизом "Уважай права человека и гражданина" были приняты "Основы временного дисциплинарного устава" (12), в Тверской губернии при приеме в милицию кандидат на службу принимал на себя обязательство "строго и неуклонно соблюдать революционную дисциплину и беспрекословно выполнять все распоряжения руководства" (13). Подобным образом эти вопросы решались и в других регионах страны. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 6. Д. 5. Л. 1.
11 На саботниксз милиции накладывались следующие дисципли--агные взыскания предоетеоежение, зыгсзос в строю и з приказе, наЬяд вне очеседп (до 10 насядсз\ асест до 10 суток, понижение в должности, увольнение со службы Лица, узсленные за дискедитапшо на песеднем ксае лось издание своеобразных приказов-призывов о состоянии дисциплины в рядах милиции и мерах по ее укреплению, как правило, одновременно с вступлением в должность руководителя милиции (14). В них первый руководитель милиции призывал подчиненных проявлять революционное сознание и действовать в рамках предоставленной законом власти (15), четко исполнять свои служебные обязанности.
В-третьих, отсутствие правовых актов, регулирующих дисциплинарную ответственность работников милиции, никоим образом не влияло на принятие дисциплинарных мер воздействия к нарушителям. Как правило, эти меры были аналогичны тем, которые содержались в воинских дисциплинарных уставах дореволюционного периода, а иногда даже выходили за их правовые рамки. На местах широко использовались материальные стимулы укрепления служебной дисциплины, в том числе и штрафные санкции за нарушения порядка службы. Так, в Костроме преобладали аресты в дисциплинарном порядке с вычетом из денежного содержания за эти дни (17), в Петроградской милиции в одних случаях лица, допустившие проступки, лишались хлебного пайка на период отбывания ареста в дисциплинарном порядке (18), в ДРУГИХ начальником органа милиции или решением товарищеского дис j. it rl I / L/u-И.-і. . ,(L ,15 ГАРЬ
Необходимо подчеркнуть, что в рассматриваемый нами период правовое положение и содержание деятельности товарищеских дисциплинарных судов на уровне Главмилиции НКВД РСФСР не было нормативно закреплено. Исследование документальных источников, регламентировавших их работу в Петроградской милиции, позволяет условно подразделить деятельность товарищеского дисциплинарного суда на два подэтапа. На первом - (1918 - начало 1919 гг.), т.е. до военизации милиции, их правовые полномочия в сфере дисциплинарных отношений превалировали над дисциплинарными правами руководящего состава милиции. Так, они по своей инициативе могли рассматривать любые факты "неисполнения приказаний начальников, нарушения обязанностей по службе" (21). "За малозначительные проступки нака рограда (22). при этом ооратим внимание на то, что правом принятия решения об увольнении со службы обладали исключительно лишь товарищеские дисциплинарные суды. Симптоматично, что решение о наказании, наложенное начальником, дружинник мог обжаловать вышестоящему начальнику, а решение, принятое судом, обжалованию не подлежало (23).
Служебная дисциплина в милиции в период проведения Новой экономической политики
В этой связи интересен отчет административного отдела Харьковского госсовета, в КОТОРОМ отмечалось: "Снижение дисциплинарных взысканий объясняет:я тем, что были уволены работники милиции, которые систематически спали на посту и дискредитировали ряды милиции" ИСТОРИЯ милиции Украинской ССР в материалах и документах. Т. 1. С. 641.
Определенную роль з борьбе с пьянством в рядах МИЛИ! ли, с одной стороны, квалификация употребления спиртных напитков во время исполнения служебных обязанностей по ст.109 УК РСФСР (1922 г.), ас другой, циркуляр Верховного трибунала ВЦИК от 22 декабря 1922 г. о привлечении к ответственности военнослужащих за появление в общественных местах в состоянии явного опьянения по Ст. 109 и 176 УК РСФСР (10). Хотя до принятия Дисциплинарного ус-таза РК милиции (1923 г.) подобного акта по отношению к работникам милиции не было, на местах по аналогии были предприняты попытки привлекать к уголовной ответственности и работников милиции, объясняя это распространением на строевой состав милиции норм Дисциплинарного устава РККА.
Исследования показали, что во всех областных и губернских управлениях милиции в течение года количество наложенных дисциплинарных взысканий превышало численность личного состава. Другими словами, практически каждый сотрудник в течение календарного года наказывался в дисциплинарном порядке, а в некоторых регионах - положено 47ь, а в следующем году - 482 взыскания (13).
Усугубляло проблему и превалирование в дисциплинарной практике руководителей милиции мер принуждения над мерами поощрения. Полагаем, что определенное влияние на подобную дисциплинарную практику оказывала, с одной стороны, неподготовленность основной массы начальствующего состава к руководству подчиненными, их низкий общеобразовательный и культурный уровень. С другой стороны, существенную роль играла негативная административная практика местных исполнительных органов Советов, в которой весьма широкое распространение получили аресты граждан в административном порядке. Последнее являлось следствием того, что в условиях гражданской войны в стране сформировался значительный слой советских работников, для которых управлять "значить распоряжаться вполне самостоятельно, не подчиняясь регламентирующим статьям закона" (14).
При этом отметим, что бессистемная практика по увольнению из органов милиции в дисциплинарном порядке работников без достаточных на то оснований, учета содеянного, личности нарушителя имела самые отрицательные воспитательные последствия. Так, в приказе по Петроградской губернской милиции от 14 мая 1923 г. отмечалось, что предоставленное начальникам отделений милиции право
Зачастую работники милиции увольнялись со службы с формулировкой "без права поступления в ряды милиции", что являлось превышением должностных полномочий первых руководителей органов милиции, так как подобные действия ущемляли гражданские права работников милиции. К тому же подобное решение мог принять только народный суд. Впоследствии были внесены коррективы в эту правовую коллизию.
В этих условиях в качестве выхода из создавшегося положения была предпринята попытка НКВД РСФСР нормативно закрепить систему вычетов из денежного содержания работников милиции и уголовного розыска за дни прогула (19).
Весьма характерно, что в нормативных документах подчеркивалось, что при аресте в дисциплинарном порядке вычеты из денежного содержания не должны производится, так как это является дисциплинарной мерой наказания, в то время как при прогуле.
На состояние дисциплины работников милиции существенную роль оказывал уровень преступности в ее рядах, нарушений революционной законности в правоприменительной деятельности, а также явное либо заувалированное укрытие этих фактов путем квалификации совершенных деяний (рукоприкладство, побои, истязания в отношении подозреваемых, задержанных и арестованных лиц), как дисциплинарных нарушений. И хотя в приказе Главмилиции от 3 апреля 1922 г. предлагалось за подобные действия "не накладывать дисциплинарных взысканий, а предовать виновных суду" (21), количество подобных фактов противоправной деятельности работников милиции и уголовного розыска не сокращалось.
Конечно, определенную объективную роль в сохранении этой тенденции играло и то обстоятельство, что в начале 20-х гг. такое понятие как "преступление по должности в органах милиции" зачастую трактовалось слишком широко и любой проступок работника (грубость с посетителями, игра в карты в помещении милиции, распитие спиртных напитков, самовольный уход с поста, прогул без уважительных причин и пр.) квалифицировались как преступление по должности с вытекающими из этого правовыми последствиями - увольнением со службы и передачей материалов в народный суд. даже непринятие руководителем милиции мер по укреплению дисциплины среди личного состава начальник Главмилиции предлагал квалифицировать как юлжкостное преступление "с выделением этих дел в особую категорию, наиболее тяжко наказуемых" (22).
На вышеназванную тенденцию оказывало свое влияние неурегулированность вопроса о
Только к середине 20-х гг. ЦАУ НКВД РСФСР все нарушения, совершаемые работниками милиции, стало делить на два вида: совершение преступлений и нарушения, как в то время именовалось, "милицейской дисциплины".
Отметим, что острой проблемой являлось, конечно, большое количество преступлений корыстной направленности, совершаемых работниками милиции и уголовного розыска, в особенности таких, как взяточничество, присвоение вещественных доказательств, незаконная реквизиция и изъятие. Так, из общего числа осужденных, привлекались: за злоупотребление властью 58,31 начсостава милиции и 66,4% милиционеров, за растраты и присвоение имущества и ценностей (начсостав 231, милиционеры - 17,81) (24). Среди других видов имели распространение: превышение полномочий или бездействие, в
Приказ N м числе самочинные реквизиции и конфискации, не соответствии с циркуляром Главмилиции квалифицировались как совершение грабежа (25), нанесение побоев (телесных повреждений) задержанным и арестованным.
В июне 1922 г. Инспекция Главмилиции докладывала начальнику Главного управления РК милиции о состоянии взяточничества среди рядового и командного состава милиции и уголовного розыска (26). Как мы полагаем, данная информация послужила основанием для принятия в декабре этого же года специальной Инструкции Главмилиции по проверке личного состава НКВД в целях борьбы со взяточничеством и хищениями (27).
Необходимо отметить,"что и в последующий период преступность среди личного состава не сокращалась. Уже после проведения пересмотра и доукомплектования милиции (чистки) количество преступлений,, совершенных работниками милиции, продолжало оставаться высоким. Так, за три месяца (июль-сентябрь) 1923 г. их общее число составило 1257 преступлений (28) или в пересчете на год свыше 5 тыс. Примерно такое же число преступлений было совершено личным составом в последующие годы.
