Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование формирования кадровых аппаратов советской милиции в 1917- 1991 гг 13
1. Кадровая функция рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти: сущность и правовое регулирование 13
2. Правовое регулирование создания кадровых аппаратов советской милиции во второй половине 1920-х - 1930-е гг 37
3. Правовые основы эволюции кадровых аппаратов советской милициив 1944- 1991 гг 59
Глава 2. Основные направления деятельности кадровых аппаратов советской милиции в 1917-1991 гг 80
1. Комплектование кадрами органов советской милиции 80
2. Руководство профессиональной подготовкой кадров 100
3. Организация воспитательной работы с личным составом милиции 118
Заключение 126
Библиографический список 140
Приложения 163
- Кадровая функция рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти: сущность и правовое регулирование
- Правовое регулирование создания кадровых аппаратов советской милиции во второй половине 1920-х - 1930-е гг
- Комплектование кадрами органов советской милиции
- Руководство профессиональной подготовкой кадров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективное функционирование милиции зависит от многих факторов, наиболее значимым из которых является высокопрофессиональный, стабильный, нравственно и психологически устойчивый кадровый состав, способный качественно решать государственные задачи по обеспечению безопасности личности, выявлению и раскрытию преступлений, охране общественного порядка. Современный опыт работы свидетельствует, что в последние годы из милиции уходят опытные, квалифицированные кадры. Решение данной проблемы во многом зависит от активной деятельности кадровых аппаратов, к компетенции которых относятся комплектование, обучение и воспитание специалистов. В этой связи становится актуальным исследование истории возникновения и развития кадровых аппаратов, стоящих перед ними целей и задач, а также специфики организации и направлений деятельности.
Для современного законодателя и правоприменителя особый интерес представляет опыт функционирования кадровых аппаратов советской милиции, так как именно в период существования Советского государства были заложены основы действующей системы кадровой работы.
Изучение истории развития кадровых аппаратов советской милиции, воссоздание целостной картины их исторической эволюции способствуют более глубокому осознанию сущности данного института. Обобщение отечественного опыта развития кадровых аппаратов советской милиции, анализ результатов их деятельности, выявление положительных и отрицательных сторон могут быть полезны для совершенствования законодательства, регламентирующего организацию и функционирование управлений (отделов) кадров органов внутренних дел Российской Федерации. При этом комплексное исследование региональных особенностей их деятельности позволяет конкретизировать предмет исследования, определить специфику правовой природы применительно к конкретному региону.
4 Таким образом, проблема анализа правовых и организационных основ становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции Владимирской области в период с 1917 по 1991 г. является актуальной как в научно-теоретическом, так и в практическом плане.
Степень научной разработанности проблемы. Организационно-правовые основы становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции Владимирской области в 1917-1991 гг. до настоящего времени не являлись предметом всестороннего исследования. Тем не менее в отечественной историко-правовои науке имеется ряд работ, в которых так или иначе рассматривались отдельные аспекты данной проблемы. Их условно можно разделить на две группы.
Первая группа работ посвящена истории советской милиции в целом. К вопросам, связанным с ее изучением, отечественные авторы стали обращаться уже в конце 1920-х - 30-е гг. в связи с празднованием юбилеев установления советской власти и основания рабоче-крестьянской милиции. Наиболее основательно деятельность советской милиции исследовалась в 50-90-е гг. XX в. Среди работ, появившихся в этот период, следует отметить труды С. В. Биленко, В. В. Власенкова, М. И. Еропкина, Н. Н. Карташова, С. И. Кузьмина, А. Я. Малыгина, Р. С. Мулукаева, В. П. Портнова, В. Н. Прокопенко, А. Т. Скилягина, М. М. Славина. На рубеже XX-XXI вв. в связи с реформированием всех сфер жизни общества история советской милиции по-прежнему является объектом пристального внимания ученых. Особо следует отметить работы А. В. Борисова, С. О. Гонюхова, М. Ю. Гребенкина, А. С. Емелина, В. В. Макеева, И. И. Олейник. Однако данные исследования носят общий характер, в них не учитываются местные условия развития, тогда как формирование и деятельность региональных органов советской милиции несколько отличались от общесоюзной.
В начале 90-х гг. XX в. в связи с преобразованиями в стране сложилась благоприятная обстановка для всестороннего анализа региональных особенностей развития советской милиции. Следовательно, появился ряд работ, в
5 которых предметом исследования стали организационно-правовые особенности становления и функционирования милиции в различных регионах нашего государства. Историко-правовые аспекты организации и деятельности милиции Владимирской губернии в период с 1917 по 1929 г. проанализированы в трудах Ю. Г. Бубновой.
Вторую группу работ составляют исследования, в которых изучались проблемы, связанные с кадровой работой в органах внутренних дел.
Труды А. Я. Малыгина посвящены особенностям развития кадровой функции милиции Советского государства в 1917-1936 гг.
В. М. Шамаров занимался исследованием процесса становления и организационно-правового развития института государственной службы и особенностей кадровой работы в милиции в период деятельности НКВД РСФСР (1917-1930 гг.).
Вопросы кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел с точки зрения историко-правового и теоретического анализа, а также особенности индивидуальной воспитательной работы с сотрудниками органов внутренних дел рассматривались в произведениях С. Ф. Зыбина.
К анализу исторических и организационно-правовых аспектов государственной кадровой политики в России и особенностей ее реализации в органах внутренних дел обращался X. X. Лойт.
Некоторые вопросы организационно-правового и информационного обеспечения реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров, а также проблемы профессионального образования и системы подготовки кадров органов внутренних дел нашли свое отражение в работах В. Я. Кикотя.
Образовательная и кадровая политика МВД России в различные периоды развития отечественного государства стали предметом научного интереса А. М. Артемьева, Н. Н. Артюшенко, А. И. Ярового. Комплексное исследование и обобщение исторического опыта НКВД-МВД РСФСР (СССР) в 1918-1991 гг. по организации профессиональной подготовки и профессио-
нального образования кадров милиции проведено в трудах М. А. Кожевиной. Социальные проблемы подготовки кадров правоохранительных органов выявлены в работах В. М. Морозова.
Отдельные аспекты организации кадровой работы в органах и подразделениях советской милиции были изучены такими учеными, как: В. И. Казанцев, Л. М. Колодкин, О. С. Панченко, А. Н. Роша, Г. А. Туманов, А. В. Фатула.
Организационные и правовые основы деятельности кадровых аппаратов министерств внутренних дел, главных управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации стали предметом изучения в работах С. Г. Реброва.
Вместе с тем анализ юридической литературы свидетельствует, что до настоящего времени отсутствуют исследования, в которых бы проводился комплексный историко-правовой анализ становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции Владимирской области в 1917-1991 гг.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных со становлением и функционированием кадровых аппаратов советской милиции в 1917-1991 гг.
Предметом исследования выступают правовые и организационные основы становления и функционирования кадровых аппаратов милиции Владимирской области в период с 1917 по 1991 г.
Цель исследования - создание комплексной историко-правовой картины становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции Владимирской области в период с 1917 по 1991 г.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
- проанализировать совокупность нормативных правовых актов, которые осуществляли правовое регулирование процесса формирования кадровых аппаратов советской милиции в 1917-1991 гг.;
выявить предпосылки формирования кадровых аппаратов советской милиции;
уточнить, дополнить и конкретизировать ряд вопросов, связанных с созданием кадровых аппаратов центральных и местных органов милиции, проанализировать их структуру, задачи и функции;
определить региональные особенности становления и организационно-правовые проблемы развития кадровых аппаратов милиции Владимирской области в 1944-1991 гг.;
охарактеризовать основные направления деятельности кадровых аппаратов советской милиции в рассматриваемый период, определить эффективность их работы;
разработать рекомендации по совершенствованию организации и деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел Российской Федерации.
Хронологические рамки исследования охватывают 1917-1991 гг. -период с момента создания советской рабоче-крестьянской милиции (постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции» от 10 ноября 1917 г.) до момента принятия 18 апреля 1991 г. Закона РСФСР «О милиции», в соответствии с которым милиция приобрела новый статус, организационную структуру и место в системе органов государственной власти нового Российского государства.
В период с 1917 по 1929 г. территория изучаемого региона именовалась Владимирской губернией. В 1929 г. в соответствии с постановлением ВЦИК РСФСР от 14 января «Об образовании на территории РСФСР территориальных объединений краевого и областного значения» Владимирская губерния, а вместе с ней и губернская милиция как элемент аппарата исполнительной власти были ликвидированы. 10 июня 1929 г. территория бывшей Владимирской губернии в качестве округа вошла в состав Ивановской промышленной области. Владимирская область в составе РСФСР была образована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1944 г.
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод. В работе использованы общенаучные приемы познания (анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция и др.), а также ча-стнонаучные методы исследования (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический).
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых, посвященные изучению истории советской милиции, а также российских специалистов в области истории права и государства: С. В. Би-ленко, А. В. Борисова, И. Д. Борисовой, Ю. Г. Бубновой, В. В. Власенкова, С. О. Гонюхова, М. Ю. Гребенкина, А. А. Демичева, А. С. Емелина, М. И. Еропкина, С. Ф. Зыбина, Н. Н. Карташова, В. Я. Кикотя, М. А. Кожевиной, С. И. Кузьмина, X. X. Лойта, В. В. Макеева, А. Я. Малыгина, В. М. Морозова, Р. С. Мулукаева, И. И. Олейник, В. П. Портнова, В. Н. Прокопенко, А. Т. Ски-лягина, М. М. Славина, В. М. Шамарова.
На формирование позиции автора оказали влияние идеи относительно методологических и гносеологических проблем теоретико-правовой науки следующих авторов: С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Р. Б. Головкина, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, В. В. Мамчуна, В. С. Нерсесянца, В. П. Сальникова, В. М. Сырых, В. А. Тол етика и др.
Источниковую базу исследования составляет широкий комплекс опубликованных и неопубликованных материалов, отражающих исторический процесс становления кадровых аппаратов советской милиции и дающих возможность изучения их деятельности. Использованные в работе источники можно разделить на две большие группы. В первую группу входят нормативные правовые акты, регламентировавшие устройство кадровых аппаратов советской милиции и служившие юридической основой их деятельности: собрание узаконений и распоряжений Правительства РСФСР, законы СССР, подзаконные акты общего и ведомственного характера: приказы и циркуляры НКВД-МГБ-МВД РСФСР (СССР), Главного управления милиции.
Вторую группу источников составляют неопубликованные материалы государственных архивных хранилищ: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Владимирской области (ГАВО), Архива Информационного центра Управления внутренних дел Владимирской области (Архив ИЦ УВД Владимирской области). К ним относятся: различные акты центральных и местных органов власти (приказы, циркуляры, разъяснения, постановления, резолюции съездов, инструкции, циркулярные письма); материалы внутриведомственного делопроизводства органов областной милиции (отчеты о деятельности районных отделов милиции, акты ревизионных проверок, статистические сведения, переписка по служебным вопросам, циркуляры, рапорты начальников милицейских подразделений, статистические сводки, заключения проверок и обследований, приказы, протоколы заседаний, материалы служебных комиссий, планы по-литпросветработы, анкеты и формулярные списки личного состава, сметы доходов и расходов, сведения о заработной плате и др.).
Научная новизна исследования заключается в том, что в настоящей работе воссоздана комплексная историко-правовая картина становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции во Владимирской области милиции в 1917-1991 гг.: выявлены предпосылки формирования кадровых аппаратов советской милиции, конкретизированы вопросы, связанные с их созданием, определены структура, задачи и функции, проанализированы основные направления деятельности, определена степень эффективности их работы.
В научный оборот введены материалы ГАВО, Архива ИЦ УВД Владимирской области, характеризующие региональные особенности становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции.
Основные положения, выносимые на защиту,
1. Процесс формирования кадровых аппаратов советской милиции в 1917-1991 гг. целесообразно разделять на три периода: 1) октябрь 1917 г. (образование Советского государства и советской милиции) - 1923 г. (начало
10 административной реформы): были заложены основы кадровой работы и началось формирование кадровой функции рабоче-крестьянской милиции; 2) 1924 г. (создание в структуре НКВД РСФСР У четно-распределительного отдела) - конец 1930-х гг. (принятие Положения об Отделе кадров НКВД СССР от 3 мая 1939 г.): последовало законодательное закрепление опыта подбора и расстановки кадров, накопленного в предыдущий период, и факта создания кадровых аппаратов как самостоятельных структурных элементов советской милиции; 3) 1940-е гг. - 1991 г.: шла дальнейшая эволюция кадровых аппаратов, основы функционирования которых были заложены ранее.
Нормативные правовые акты первого периода развития советской милиции заложили основы формирования целостной системы кадрового обеспечения, которые с незначительными модификациями используются в работе современной российской милиции. В них были разработаны образцы учетных документов, технология подготовки которых отличалась высоким качеством.
Создание кадровых аппаратов советской милиции в 1930-е гг. было обусловлено не только объективными закономерностями, но и общими тенденциями развития Советского государства, концентрацией власти в руках советских партийных органов, бюрократизацией советского государственного аппарата, централизацией милиции в общегосударственном масштабе, установлением контроля за всеми видами деятельности.
В силу объективных причин (хронический некомплект кадров, низкий общеобразовательный и партийный уровень кандидатов на службу, нехватка материально-технических средств, необходимых для качественного обеспечения деятельности и выполнения служебных обязанностей) кадровая работа, проводимая органами милиции на местах, не всегда соответствовала нормам законодательства, а требования правительства в отношении подбора и расстановки кадров часто соблюдались формально.
Несмотря на провозглашение советскими идеологами абсолютно новых принципов построения социалистического государства, между милицией
Временного правительства и советской милицией существовала организационная преемственность, о чем свидетельствуют некоторые принципы комплектования кадрами органов советской милиции.
При участии сотрудников кадровых аппаратов советской милиции была создана полноценная многоступенчатая система повышения общеобразовательного и профессионального уровня кадров, которая с определенными изменениями действует и в настоящее время.
Несмотря на объективные трудности, результаты функционирования кадровых аппаратов советской милиции характеризовались высокой эффективностью. Их деятельность отвечала потребностям Советского государства, а задачи, возложенные на них, были реализованы в полном объеме.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы уточняют и расширяют объем научной информации об организационно-правовых основах становления и особенностях функционирования кадровых аппаратах советской милиции. В результате исследования обобщены ранее известные историко-правовые материалы и получены новые данные, которые дополняют соответствующий раздел истории отечественного государства и права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в процессе работы данные о региональных особенностях становления и функционирования кадровых аппаратов советской милиции способствуют более глубокому осознанию истории существования данного института в нашем государстве. Обобщение отечественного опыта развития этих органов советской милиции, анализ результатов их деятельности имеют практическую значимость для современного решения проблем, стоящих перед российской милицией. Соответствующий как положительный, так и негативный опыт может быть учтен или использован в кадровой работе в рамках системы органов внутренних дел в современной России.
Дидактическое значение исследования выражается в том, что материалы диссертации могут быть использованы в образовательных учреждения
12 системы ФСИН, МВД России при изучении истории отечественного государства и права, спецкурсов «История правоохранительных органов России», «Основы управления в органах внутренних дел».
Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при написании курсовых и дипломных работ, учебных пособий по истории милиции центра России и истории Владимирского края.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы настоящего исследования: неоднократно обсуждались на кафедрах государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний и юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета; используются в учебном процессе при проведении занятий по истории отечественного государства и права с курсантами и слушателями Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний, студентами юридического факультета Владимирского государственного педагогического университета; внедрены в практическую деятельность Управления кадров УВД Владимирской области; докладывались на научно-практических конференциях; отражены в публикациях автора.
Кадровая функция рабоче-крестьянской милиции в первые годы советской власти: сущность и правовое регулирование
В октябре 1917 г. в результате победы социалистической революции к власти в стране пришла леворадикальная партия большевиков во главе с В. И Лениным. Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, состоявшийся в Петрограде 7-8 ноября 1917 г., провозгласил создание нового правительства - Совета Народных Комиссаров. С этого момента начался новый этап не только в истории Российского государства, но и отечественных правоохранительных структур.
Одним из важных вопросов, которые предстояло решить советскому правительству, стал вопрос о создании собственной системы защиты интересов трудящихся и охраны революционного порядка. Пришедшие к власти большевики провозгласили ликвидацию созданных Временным правительством органов охраны общественного порядка и в центре, и на местах. Центральные органы милиции Временного правительства действительно прекратили свое существование сразу после Октябрьского переворота в Петрограде и принятия 10 ноября 1917 г. постановления НКВД РСФСР «О рабочей милиции»1. Второго декабря 1917 г. прервало свою работу Министерство внутренних дел, а вместе с ним и Главное управление по делам милиции. Однако на местах ликвидация органов правопорядка Временного правительства происходила иначе, она зависела от местных обстоятельств. В тех регионах, где сотрудники старой милиции занимали враждебную позицию по отношению к советской власти и отказывались ее признавать, они были немедленно ликвидированы. А там, где милиция, созданная в период деятельности Временем.: Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР (далее: СУ РСФСР). 1917. № 1. Ст. 15. ного правительства, признавала советскую власть и относилась к ней лояльно (к ним принадлежала и Владимирская губерния), она продолжала свою деятельность. В эти регионы направлялись полномочные представители Советов или военно-революционных комитетов, которые реорганизовывали аппарат милиции с учетом новых условий.
Декрет «О рабочей милиции», который стал первой правовой основой организации советской милиции, носил декларативный характер и не закреплял конкретных организационно-правовых форм ее создания и деятельности. Вследствие этого определенное время на местах милиция функционировала в тех организационно-правовых формах, которые были заложены в период нахождения у власти Временного правительства. В этой связи нельзя не согласиться с мнением тех ученых, которые справедливо утверждают, что между милицией Временного правительства и милицией, возникшей после октября 1917 г., существовала организационная преемственность2. Так, во Владимирской губернии в целом и во Владимирском уезде, в частности, в период с октября 1917 г. до середины 1918 г., когда возникли Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, в организацию милиции никаких особых изменений не было внесено. Деятельность милиции регулировалась Постановлением Временного правительства от 17 апреля 1917 г. «Об учреждении мили-ции» . Штат милиционеров не был определен и продолжал оставаться таким, каким его утвердила Владимирская городская дума в марте и мае 1917 г.4
Формирование советской милиции осуществлялось без определенной системы, на основе принципа добровольности. Она не имела постоянного кадрового состава. Однако вскоре в результате практической деятельности была выявлена ее неэффективность. Поэтому в марте 1918 г. на заседании СНК нарком внутренних дел Г. И. Петровский выступил с предложением преобразовать милицию в штатный государственный орган. Инициатива была поддержана председателем Совнаркома В. И. Лениным, и с этого времени НКВД начал подготовку к реорганизации милицейских структур. Пятнадцатого мая того же года коллегия НКВД направила на места распоряжение, согласно которому от губернских Советов требовалось обеспечить милицию постоянными кадрами сотрудников . Такое распоряжение было получено и Владимирским губернским исполкомом.
С первых месяцев работы милиции наиболее острым стал вопрос о создании определенной системы учета личного состава, т. к. без анализа качественной характеристики кадров, укомплектованности штатов нельзя было принимать необходимые правовые и управленческие решения, вести разработку перспективных программ и планов отбора, обучения и профессиональной подготовки личного состава милиции . В этот период самостоятельных кадровых аппаратов в милиции еще не существовало, а функции подбора, расстановки и перемещения кадров на уездном уровне возлагались на начальников уездных милиций, а на губернском уровне - на губернские исполкомы Советов. Предполагалось, что непосредственное участие в подборе и расстановке кадров милиции должны были принимать партийные органы. Одиннадцатого июня 1918 г. НКВД обратился с письмом в ЦК РКП(б), в котором просил дать указания местным партийным органам принимать более активное участие при отборе руководящего состава милиции7. Так началось формирование кадровой функции милиции, реализация которой постепенно будет возлагаться на специальные органы. Правовое регулирование процесса создания кадровых аппаратов осуществлялось в рамках более широкого процесса - становления советской милиции и регулировалось теми же нормативными правовыми актами.
Первого июля 1918 г. в НКВД был создан «стол личного состава» для решения вопросов приема, увольнения, перемещения и командирования служащих. В июле - августе 1918 г. НКВД РСФСР обязал отделы управления местных Советов предоставить подробные сведения о руководящем составе милиции и произвести перерегистрацию всего личного состава городских и уездных милиций . Осенью Наркомат внутренних дел предпринял попытку ввести единообразный учет движения кадров на уездном и городском уровнях, который предполагал ежемесячную, а потом и еженедельную отчетность перед центром об изменениях в составе руководящих кадров.
Правовое регулирование создания кадровых аппаратов советской милиции во второй половине 1920-х - 1930-е гг
После проведения административной реформы, целью которой было упорядочение структуры органов милиции, началась систематическая работа по упорядочиванию учета кадров в системе НКВД и улучшению кадрового состава милиции.
В целях разработки основ кадрового обеспечения НКВД, порядка и техники учета кадров в 1924 г. в структуре НКВД РСФСР был создан Учет-но-распределительный отдел. «Положение об У четно-распределительном отделе НКВД и материалах по учету ответственных работников», объявленное приказом НКВД РСФСР от 20 октября 1924 г. № 141 62 возложило на данный орган следующие обязанности: изучение аппарата, учет ответственных партийных и беспартийных работников НКВД, внедрение в работу прогностических методов при изучении потребности НКВД и его органов в руководящих кадрах. Функциональными обязанностями нового аппарата были: накапливание материалов, характеризующих работу сотрудников; выявление квалификации, специальности работников в той или иной отрасли, своевременное их выдвижение; разработка и осуществление планов оптимального распределения на местах руководящего состава в целях их более рационального использования.
Важным направлением деятельности созданного отдела было осуществление непосредственного руководства учетно-распределительной работой на местах. В частности, на отдел возлагалась обязанность по разработке руководящих инструкций, циркуляров и т. п. об учетно-распределительной работе на местах, а также составление форм учетных карточек, анкет и списков учитываемых работников.
Положение не предполагало создания в губернских (областных) административных отделах специальных аппаратов для проведения учетной работы, а возлагало ее осуществление на одного из сотрудников общего подотдела. При этом руководство учетно-распределительной работой возлагалось на начальника губернского административного отдела.
В соответствии с Инструкцией по постановке учетной работы в губернских (областных) административных отделах и в губернских (областных отделах местного (коммунального) хозяйства задачами учета на местном уровне являлись персональный учет и изучение ответственных работников, количественный учет работников, выполнение всех заданий учетно-распределительного отдела НКВД. Суть персонального учета заключалась в накоплении учетных материалов для выявления служебной квалификации, специальности, социального положения, партийной принадлежности и служебного стажа каждого работника. С этой целью создавалось личное дело сотрудника милиции, в состав которого входили следующие материалы: личный листок (прил. 6), автобиография (прил. 7), оценка и характеристика работы (прил. 8), выписки из приказов или протоколов о назначении или выборе на должность.
Один раз в три месяца губернские административные отделы должны были предоставлять в НКВД отчеты и другие материалы по учету личного состава работников милиции. Порядок высылки приказов по личному составу органов милиции с мест регулировался особым приказом начальника милиции республики .
Создание учетно-распределительного отдела НКВД РСФСР явилось важным этапом в становлении специальных кадровых аппаратов советской милиции. Данная структура в аппарате НКВД РСФСР стала прообразом управления (отдела) кадров.
Опыт подбора и расстановки кадров, накопленный в первые годы советской власти, был законодательно закреплен в Положении о службе рабоче-крестьянской милиции от 28 сентября 1925 г. , которое вводилось в действие декретом ВЦИК и СНК РСФСР с 1 октября 1925 г.66 Устанавливая порядок приема, увольнения и прохождения службы в милиции, данное Положение еще раз подчеркивало ее классовый характер. Так, личный состав милиции мог пополняться за счет приема на службу трудящихся, имеющих право избираться в Советы.
Требования к поступавшим на службу в милицию были определены более четко, чем в предыдущих нормативных правовых актах. При приеме на службу необходимо было руководствоваться приказом начальника ЦАУ НКВД - начальника милиции республики от 1923 г. № 112, в котором наряду с общими условиями приема были перечислены и специальные: образовательный ценз, навыки в работе юридического характера, стаж работы в советских учреждениях и служба Красной армии. Кроме того, Положение обозначило три важных условия, которые должны были соблюдаться при приеме на службу в милицию.
Во-первых, кандидаты должны были обладать хорошим здоровьем и не иметь болезней, препятствующих несению службы. При этом необходимо было руководствоваться приказом начальника милиции республики от 11 мая 1923 г. № 139, который устанавливал необходимость предварительного медицинского освидетельствования милиционеров при приеме их на службу и определял перечень болезней, препятствующих несению службы в рабоче-крестьянской милиции . В дополнение к нему приказ начальника милиции республики от 17 июня 1924 г. № 118 расширял этот перечень.
Во-вторых, они должны были соответствовать по своему образованию требованиям программы трудовой школы не ниже первой ступени. Примерная программа для испытания лиц, поступавших на должности милиционеров, была утверждена приказом милиции республики от 29 июня 1923 г. № 204 69 Согласно этой Программе кандидат должен иметь определенные знания по русскому языку, арифметике, географии, знать строевой устав, стрелковое дело, устав гарнизонной службы, быть политграмотным и подтянутым в строевом отношении.
Комплектование кадрами органов советской милиции
Кадровые аппараты советской милиции, созданные в конце 20-х - 30-е гг. XX в. в качестве специальных структурных подразделений, были призваны осуществлять реализацию кадровой политики Советского государства. Кадровая политика является органической частью общей политики государства и представляет собой совокупность целей и принципов, форм и методов, направлений и критериев деятельности государственных органов по обеспечению производственной и непроизводственной сферы высококвалифицированными кадрами. В исследованиях, посвященных изучению содержания кадровой политики в органах внутренних дел, подробно рассмотрены вопросы, связанные с определением ее цели, задач, принципов133. Так, главной целью кадровой политики является проведение в жизнь общей политики государства путем организации практической деятельности работников в нужном направлении. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: 1) разработка и проведение в жизнь программ, направлений, целей, принципов и методов кадровой работы государственных органов; 2) прогнозирование потребностей в кадрах, планирование и организация системы кадровой работы; 3) рациональное использование кадров в соответствии с уровнем их знаний, квалификации и профессии, применение кадров на тех участках, где их труд будет использован с большей отдачей; 4) создание условий для повышения производительности и эффективности труда кадров; 5) регулирование текучести кадров. Важным элементом кадровой политики являются ее принципы, т. е. руководящие начала, общие правила и требования, которые лежат в основе работы с людьми. В настоящее время выделяют следующие принципы кадровой политики в органах внутренних дел: принцип подбора сотрудников по моральным и деловым качествам; принцип демократизма в решении кадровых вопросов; принцип политического, социального и национального равенства; принцип преемственности и сменяемости, сочетания опытных и молодых кадров; принцип создания резерва кадров на выдвижение; принцип стимулирования труда кадров; принцип сочетания доверия и уважения к кадрам с принципиальной требовательностью к ним; принцип правовой и социальной защиты кадров. Часть кадровой политики, связанная с практической реализацией ее целей, задач и принципов, называется кадровой работой . Она представляет собой комплекс организационных мероприятий и технических методов, связанных с реализацией кадровой политики в органах внутренних дел, и является составным элементом системы работы с кадрами, которой охватываются все проблемы кадров. Система работы с кадрами включает в себя следующие элементы: - определение количества работников, их должностной категории и уровня профессиональной подготовки; - работа с кадрами: подбор, расстановка, перемещение, формирование резерва на выдвижение, оценка работников; - стимулирование трудовой активности и воспитание кадров: применение мер морального и материального стимулирования, дисциплинарная практика, воспитание в духе соблюдения служебной дисциплины и законности; - подготовка кадров: первоначальная, боевая и физическая, переподготовка, повышение квалификации1 . Формирование принципов кадровой политики, сущности кадровой работы и основ функционирования кадровых аппаратов милиции происходило в течение всего существования Советского государства. На наш взгляд, в деятельности кадровых аппаратов советской милиции можно выделить следующие основные направления: 1) комплектование органов милиции кадрами; 2) руководство профессиональной подготовкой кадров; 3) организация воспитательной работы с личным составом советской милиции. Комплектование кадрами советской милиции осуществлялось в соответствии с нормативными актами, действующими в тот или иной период развития Советского государства. Еще в ранний период функционирования советской милиции в правовых актах были сформулированы принципы отбора и назначения на должности, которые в течение всего периода развития кадровых аппаратов стали руководящими началами их деятельности. В научной литературе вопрос о принципах комплектования кадрами в милиции в 1920-30-е гг. подробно ис- следован в работах В. М. Шамарова . На наш взгляд, принципы, сформулированные в нормативных правовых актах первых десятилетий развития кадровых аппаратов, с незначительными изменениями оставались действенными в течение всего изучаемого периода, т. е. до 1991 г. В первую очередь при отборе кандидатов на службу провозглашался принцип классовости. По мнению А. Я. Малыгина, суть его заключалась в необходимости замены кадров полиции и народной милиции преданными советской власти лицами, в недопущении в ее ряды представителей эксплуататорских классов, в формировании партийного ядра в органах милиции, в отчетности губернских и уездных Советов о политическом облике руководящего состава милиции, в правовых ограничениях по использованию бывших чинов полиции . На наш взгляд, принцип классовости реализовывался в привлечении в органы милиции представителей рабочего класса и трудового крестьянства. Формально данный принцип сохранился вплоть до принятия Положения о советской милиции от 17 августа 1962 г. Однако необходимо отметить, что на местах принцип классового подхода, особенно в ранний период развития советской милиции, реализовывался не в полном объеме. Так, согласно Инструкции об организации советской рабоче-крестьянской милиции 1918 г. органы милиции должны были комплектоваться трудящимися, которые признавали советскую власть и стояли на ее политической платформе. Нормативные правовые акты, изданные в дальнейшем, конкретизировали категории граждан, которые не могли быть приняты на службу в милицию по классовому признаку. Тем не менее многие бывшие сотрудники царской полиции работали в органах советской милиции до начала первых массовых «чисток» в конце 1920-х - начале 1930-х гг. Конечно, массовость в их привлечении и уровень должностей, на которые они назначались, были ограничены.
Руководство профессиональной подготовкой кадров
Важным направлением деятельности кадровых аппаратов советской милиции явилось руководство профессиональным обучением и подготовкой кадров.
Проблема необходимости организации профессионального обучения и служебной подготовки сотрудников милиции возникла еще до появления кадровых аппаратов и была связана с созданием милиции как штатного органа. Именно по инициативе практических органов появились первые школы и курсы. С этого момента началось становление системы профессиональной подготовки кадров милиции.
В 1918 г., учитывая низкий профессиональный уровень сотрудников милиции всех рангов, руководство Владимирской губернской милицией приступило к реализации мер по организации профессиональной подготовки сотрудников. Уже в декабре в г. Владимире при отделе юстиции губисполкома были организованы двухнедельные курсы для начальников уездных и городских милиций, которые начали свою работу 12 января 1919 г. Эти курсы закончили почти все руководители милицейских подразделений губернии. В программу курсов входило обучение основам милицейской службы: правильное составление протоколов, правильное ведение служебной документации, основы раскрытия преступлений и организации деятельности милицейской службы. Кроме того, были включены занятия по изучению Советской Конституции, основ советского законодательства, а также чтение лекций по темам: «Производство дознаний по уголовным делам, порядок направления этих дознаний и новая подсудность уголовных дел», «Участие милиции в делах, касающихся гражданско-правовых отношений», «Административное право и общая теория права», «Взаимоотношение милиции и других правительственных органов», «Бюджетное право и участие милиции во взыскании налогов», «Работа милиции в области санитарных мероприятий», «Трудовая дисциплина и дисциплина чинов милиции, в частности». Итоговой формой контроля являлся экзамен.
Особое внимание уделялось практическим занятиям, в ходе которых начальники уездных милиций обучались правильному составлению протоколов, т.к. на основании сохранившихся в архиве образцов практических заданий можно сделать вывод, что этот вопрос вызывал наибольшие затруднения160.
Практика организации этих курсов получила высокую оценку на общегосударственном уровне. «Нельзя не приветствовать такое начинание. Желательно, чтобы и в других губерниях было преступлено к организации таких же курсов», - отмечалось в центральных изданиях НКВД16 .
Вторая половина 1919 и до конца 1920 г. ознаменовались большой активностью в создании различных милицейских учебных заведений в центральной России. Причем, как правило, они назывались либо милицейскими курсами, либо школами милиционеров, либо командно-техническими курсами милиции и создавались исключительно по инициативе губернского милицейского руководства, содержание которых осуществлялось за счет местных бюджетов.
Только лишь 15 апреля 1921 г. начальник милиции республики утвердил положение и программу курсов командного состава при губернских и областных управлениях милиции, а 17 апреля Главное управление милиции НКВД РСФСР издает приказ № 69, в котором был положен «...твердый фундамент для дальнейшего развития сети школ». Согласно этому положению курсы должны были осуществить теоретическую и практическую подготовку командного состава и подготовить своих слушателей к занятию должностей вплоть до должности начальника уездной милиции. Весь курс обучения делился на две части: учебную и строевую.
Руководство милиции республики предполагало, что появление учебной программы и положения о губернских курсах существенно облегчат процесс создания курсов по подготовке кадров милиции на местах. Однако практика показала, что этот процесс происходил медленно, поскольку средств на организацию милицейских курсов и школ у губернских милиций не было.
Так, например, создание первой школы милиции при Владимирском губернском управлении милиции растянулось до середины 1922 г. Причем к 1 февраля 1922 г. были подобраны только командный состав (начальником школы был назначен Бахтов, комиссаром Гербов) и преподаватели, а также найдено помещение под классы и общежитие для курсантов. Открытие школы состоя-лось только 17 июня 1922 г. Всего для обучения было намечено принять 51 чел., т. к. это количество определялось потребностью уездных милицейских управлений. Так, от судогодской и ковровской уездных милиций было направлено по 6 чел., от владимирской уездно-городской - 11 чел., от гусевской, суздальской, гороховецкой, юрьевской уездных милиций по 3 чел., от вязни-ковской милиции - 4 чел., от киржачской - 2 чел., от переславльской - 1 чел., отмуромской милиции - 7 чел.163 Несмотря на то, что кандидаты для обучения выбирались из числа «хорошо грамотных», в состав школы было зачислено 42 чел., поскольку, остальные не показали достаточного уровня знаний при вступительном собеседовании и не прошли медицинской комиссии. Кроме того, руководство отдельных уездных милиций формально подошло к подбору кандидатов для обучения. Так, например, начальник кольчугинской районной милиции вообще отказался посылать на учебу своих сотрудников, обосновав это тем, что «... нет желающих и грамотных тоже» , а милиционер Холмогоров из го-роховецкой уездной милиции указывал, что «... назначен был на курсы под насилием своего начальника, под угрозой сдачи... под суд если... не поехал бы на курсы... несмотря на то, что семейное положение мое ему было известно»165. В процессе обучения многие курсанты просили откомандировать их обратно в связи с тяжелым семейным положением, т. к. их семьи остались без средств к существованию и «...после отъезда... хозяйство должно упасть совершенно в упадок и семья помрет с голоду»1 . Таким образом, списочный состав курсантов школы на 1 сентября 1922 г. насчитывал 36 чел.
