Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая культура в избирательном процессе 14
1. Правовая и политическая культура: соотношение и взаимосвязь 14
2. Институт выборов и правовая культура 47
Глава 2. Правовая культура территориальных избирательных комиссий 76
1. Деятельностный подход к исследованию правовой культуры избирательных комиссий 76
2. Опыт прикладного исследования правовой культуры территориальных избирательных комиссий (на примере Волгоградской области) 101
Заключение 129
Библиографический список 137
Приложение
- Правовая и политическая культура: соотношение и взаимосвязь
- Институт выборов и правовая культура
- Деятельностный подход к исследованию правовой культуры избирательных комиссий
- Опыт прикладного исследования правовой культуры территориальных избирательных комиссий (на примере Волгоградской области)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституцией Российской Федерации 1993 г. многонациональный народ страны провозглашен носителем суверенитета и единственным источником власти. Высшим непосредственным выражением власти народа, помимо референдума, являются свободные выборы. Посредством выборов политическая власть народа трансформируется в государственную власть, а граждане Российской Федерации реализуют свое право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Последним обусловливается конституционно-правовое значение процесса организации и проведения выборов.
Важнейшим организационно-правовым механизмом, обеспечивающим периодическое обновление избираемых государственных органов, органов местного самоуправления, выборных должностных лиц путем свободных, равных и справедливых выборов, является действующая система избирательных комиссий Российской Федерации. Совершенствование этой системы происходит на фоне интенсивного становления и развития избирательного законодательства, активного включения процесса формирования органов публичной власти путем выборов в практику государственного строительства и развития местного самоуправления в нашей стране.
Так, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на конец 2005 г., количество муниципальных образований увеличилось за период 2004-2005 гг. более чем вдвое и составило 24 208. Всего в ходе реформы местного самоуправления на этапе формирования представительных органов местного самоуправления и избрания глав муниципальных образований до 1 ноября 2005 г. предстояло избрать 12 121 представительных органов и 8 523 глав муниципальных образований, сформировать в связи с окончанием сроков полномочий свыше 7 тысяч представительных органов местного самоуправления и избрать свыше 5 тысяч глав муниципальных образований, созданных до 2003 г.
С использованием процедуры выборов замещается пост Президента Российской Федерации, формируются Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Вместе с совершенствованием и развитием процесса проведения выборов, изменением количественных и качественных характеристик его участников меняется и сама система избирательных комиссий, политико-правовой статус избирательных комиссий, нормативное содержание деятельности. Не являясь органами государственной власти, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии приобретают статус государственных органов специальной компетенции.
Курс на построение правового государства в России требует кардинального изменения во всех сферах общественных отношений. Не последнюю роль в этом процессе играет преодоление негативных явлений, проявляющихся в деятельности государственных органов - разбалансированности государственной системы, ее неэффективного функционирования, безответственности во властных эшелонах. Практическое преодоление указанных явлений во многом лежит в плоскости совершенствования социально-экономических, политических, нравственных отношений в обществе, качественного состояния правовой культуры власти.
От уровня правовой культуры избирательных комиссий во многом зависит эффективность их работы по обеспечению волеизъявления граждан при проведении демократичных, свободных и периодичных выборов в органы государственной власти и местного самоуправления на альтернативной и многопартийной основе. В соответствии с этим актуальным направлением теоретико-правовых исследований в современных условиях, наряду с изучением общих вопросов правовой культуры, может рассматриваться и анализ правовой культуры избирательных комиссий. Развитие и совершенствование правовой культуры избирательных комиссий как государственных органов способствует формиро ванию нового социально-правового мышления, переориентации деятельности
комиссий на приоритеты обеспечения политических прав и свобод, реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. С этой точки зрения правовая культура избирательных комиссий как государственных органов - важнейшая предпосылка эффективного функционирования государственного механизма и реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Слабая профессиональная подготовка членов избирательных комиссий, низкий уровень правосознания, нечеткая организационная деятельность создают реальную угрозу не только реализации конституционно оформленных принципов избирательного права, но и собственно осуществлению административных и политических реформ в России.
Особую актуальность проблеме формирования правовой культуры избирательных комиссий придает и многоуровневый характер их организации, с одной стороны, образующей целостную систему, с другой - предусматривающей соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к выборам в федеральные органы государственной власти. Наличие в этой системе избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся по своему политико-правовому статусу скорее общественными институтами, возможность возложения полномочий этих комиссий на территориальные избирательные комиссии (государственные органы субъектов Российской Федерации) позволяют рассматривать правовую культуру избирательных комиссий в качестве специфического фактора, определяющего поведение участников государственно-правовых отношений в процессе реализации права.
Степень научной разработанности проблемы. Правовая культура является одним из наиболее многосторонних правовых явлений, вызывающим значительный научно-практический интерес. В контексте изучения проблематики властных отношений, исследования механизмов государства и его структуры, правопонимания, правотворчества, правоприменения о правовой культуре писали С. С. Алексеев, В. В. Бородин, В. М. Баранов, Н. Н. Вопленко, Н. В. Витрук, Л. Н. Завадская, И. А. Иванников, В. И. Каминская, Н. М. Кейзеров, Е. В. Клей
менова, В. В. Лазарев, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузова, К. А. Мора-лева, С. Л. Поленина, В. Д. Попков, А. Р. Ратинов, Р. К. Русинов, В. П. Сальников,
A. П. Семитко, Н. Б. Смоленский, Н. Я. Соколова, В. Н. Синюков, Т. В. Синю- кова, Ю. А. Тихомиров, Л. С. Явич и др.
Активно разрабатывалась и проблематика, связанная с советской избирательной системой. Этому посвящены работы А. И. Кима, Б. В. Щетинина,
B. И. Кириенко, Г. В. Барабашева, Б. А. Страшуна, В. А. Масленникова.
Современное состояние избирательной системы, рассмотрение общественных отношений, складывающихся в процессе выборов, анализ избирательного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации нашли отражение в работах таких авторов, как С. А. Авакьян, В. И. Васильев, Ю. А. Веденеев, А. В. Иванченко, М. В. Прохоров, А. Е. Постников, С. Д. Князев, В. И. Лысенко, М. С. Матейкович, Ю. А. Новиков и др.
Несмотря на столь широкую представленность в современной юридической литературе работ, посвященных как самому понятию правовой культуры, так и проблематике, связанной с избирательным процессом, вопросы формирования правовой культуры в системе избирательных комиссий практически не попадали в поле зрения исследователей, Исключение составляют лишь вышедшая под общей редакцией Ю. А. Веденеева и В. В. Смирнова коллективная монография «Представительная демократия и электорально-правовая культура» (М., 1997) и сборники документов и материалов «Правовая культура избирателей и организаторов выборов и референдумов» (М., 2001; 2004), посвященные отдельным элементам реализации государственных программ повышения правовой культуры избирателей и профессиональной подготовки кадров избирательных комиссий.
В то же время на сегодняшний день отсутствуют попытки комплексного анализа проблематики формирования правовой культуры избирательных комиссий как государственных органов, которые учитывали бы, с одной стороны, недостаточную разработанность и дискуссионность ряда проблем, касающихся определения понятия «правовая культура государственных органов», а с другой —
были ориентированы на выяснение особенностей формирования и развития
правовой культуры избирательных комиссий с учетом специфики современного
этапа становления этой системы, места и функций избирательных комиссий
в структуре государственных органов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в научном осмыслении правовой культуры государственных органов - территориальных избирательных комиссий субъекта РФ как целостного, многогранного, многофункционального феномена становления демократических институтов современной России и ее избирательной системы.
Реализация данной цели предопределила необходимость решения следующих задач:
- анализ теоретических подходов к изучению правовой культуры в современной российской юридической науке, рассмотрение соотношения и взаимосвязи права и политики, правовой и политической культур, институциональных и культурных факторов, влияющих на формирование правовой культуры;
- изучение места и роли правовой культуры в процессе формирования органов публичной власти путем выборов, историко-правового анализа развития отечественного института выборов, рассмотрение основных тенденций в современной формирующейся правовой культуре основных субъектов избирательного процесса;
- анализ основных элементов правовой культуры избирательных комиссий, влияющих на реализацию комиссиями своих функций и полномочий по обеспечению участия граждан в управлении делами государства, в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- эмпирический анализ правовой культуры территориальных избирательных комиссий с точки зрения оценки уровня их профессиональной подготовки и знания совокупности нормативных актов, регулирующих избирательный процесс, применения данных знаний в деятельности комиссий по обеспечению избирательных прав граждан, оценка социально-правовых установок и ценностных ориентации членов избирательных комиссий;
- определение приоритетных направлений совершенствования механизмов подготовки кадров избирательных комиссий на территориальном уровне.
Объектом исследования является область теоретико-практических проблем, возникающих в процессе функционирования территориальных избирательных комиссий как государственных органов, с точки зрения правовой культуры их деятельности.
Предмет исследования - правовая культура территориальных избирательных комиссий (на примере территориальных избирательных комиссий Волгоградской области).
Теоретической основой диссертационного исследования выступает дея-тельностный подход к правовой культуре, рассматривающий ее в качестве одного из аспектов общечеловеческой культуры, воплощающегося в праве и юридической практике. Методологической основой диссертационного исследования явились общенаучные методы - диалектический, исторический, системный, логический, а также частнонаучные методы - конкретно-исторический, метод сравнительно-правового анализа.
Эмпирической основой исследования стали результаты тестирования председателей территориальных избирательных комиссий, проведенного в сентябре 2004 г. Избирательной комиссией Волгоградской области, анкетирования председателей территориальных избирательных комиссий Волгоградской области, проведенного в апреле 2005 г. по разработанной автором анкете, изучения практики организации и проведения выборов в органы местного самоуправления, прошедших осенью 2005 г. на территории Волгоградской области и других субъектов Российской Федерации.
Нормативную основу составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство о выборах, ведомственные нормативно-правовые акты.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексного теоретико-правового исследования проблем правовой культуры избирательных комиссий как государственных органов, в том числе
впервые - при проведении выборов в органы местного самоуправления и осуществлении территориальными избирательными комиссиями полномочий комиссий муниципальных образований; в исторической ретроспективе выявлены основные тенденции формирования как отечественного института выборов, так правовой культуры; обосновано применение деятельностного подхода к оценке правовой культуры избирательных комиссий как государственных органов; разработан социологический инструментарий эмпирического анализа правовой культуры избирательных комиссий; выработаны практические рекомендации, направленные на решение актуальной проблемы совершенствования системы обучения и повышения квалификации избирательных комиссий по вопросам организации и проведения выборов в рамках повышения правовой культуры организаторов выборов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ основных подходов к рассмотрению правовой культуры в современной отечественной юридической науке позволяет выделить ряд сущностных моментов данного правового явления, которые представляются чрезвычайно важными в контексте избирательного процесса.
Прежде всего, правовая культура является важнейшим критерием качества правовой жизни общества, опосредуя все ее основные сферы: законодательство, правотворчество, правореализацию, права и свободы граждан, механизм государства, принципы и методы его деятельности, правосознание во всех его видах и уровнях. Соответственно, структура правовой культуры складывается из качественной оценки целого ряда правовых институтов. Одновременно она включает в себя как духовные характеристики (систему воззрений, представлений, идей, знаний, ценностей), так и различные институты права и поведенческие отношения (организацию и взаимодействие юридических учреждений; работу законодательных и иных органов власти; защиту законных интересов граждан судебной, арбитражной и иными системами, культуру их работы; соотношение правовой культуры с другими системами общей культуры, прежде всего, политической).
2. В контексте выборов право и правовая культура частично совпадают и
тесно взаимосвязаны с политикой и политической культурой. Эта взаимосвязь обеспечивается общим социальным происхождением, единым материальным базисом, относительно которого право и политика выступают надстроечными категориями, регулирующими поведение людей в обществе. Являясь отражением объективных общественных отношений, право и политика существенным образом влияют друг на друга. Закрепленная законодательно институциональная политическая система не только формируется под влиянием устоявшейся в данном обществе системы правовых ценностей и демократических установок. Она, в свою очередь, способна оказывать обратное влияние на всю политико-правовую сферу общественной жизни и правовую культуру общества.
Безусловное влияние на правовую и политическую культуру конкретного общества оказывают не только институциональные факторы и формальные юридические процедуры, но и целый комплекс социоэкономических, демографических и культурных факторов. Если первые скорее обеспечивают негомогенность культуры любого общества, ведут к существованию субкультур (субкультуры элиты, конфессиональные, этнические субкультуры), то культурные факторы представляются нам наиболее содержательно важными. В этом случае речь идет о правовых знаниях, умении понимать и использовать правовые нормы и институты, о воплощении в ориентации на правовую систему степени гражданственности и лояльности этой системе, общем эмоциональном отношении к правовым явлениям и процессам, оценке внутренней и внешней политики государства и возможности защитить свои права и свободы с помощью судебно-правовых процедур, распространенных в данном обществе стандартных и нестандартных формах правовой активности и др.
3. Статус избирательных комиссий как государственных органов, реализуемые ими в ходе избирательных кампаний функции и полномочия предъявляют особые требования к их правовой культуре, выражающиеся в необходимости достижения высокого уровня правосознания и правовой деятельности, направленной на выполнение задач и функций государства по реализации и защи
те избирательных прав граждан. Самыми массовыми по своей общей численности в системе избирательных комиссий как государственных органов, в максимальной степени приближенными к рядовым избирателям являются территориальные избирательные комиссии. При этом статус территориальных избирательных комиссий как государственных органов субъектов Российской Федерации порождает противоречивую правоприменительную практику при проведении выборов в органы местного самоуправления в случае непосредственного участия территориальных избирательных комиссий в организации и проведении муниципальных выборов и возложении на эти комиссии полномочий избирательных комиссий муниципальных образований. Правомерность передачи этих полномочий не снимает проблемы реализации территориальными избирательными комиссиями в своей деятельности как комиссий муниципальных образований правоприменительных функций. Эффективность реализации этих функций во многом зависит от уровня правовой культуры территориальных избирательных комиссий как государственных органов.
4. Рассмотрение правовой культуры с точки зрения деятельностного подхода представляется наиболее адекватным целям и задачам исследования, так как позволяет не только оценить правовую культуру территориальных избирательных комиссий как государственных органов специальной компетенции, но и охарактеризовать их правовую культуру с учетом социальных и политических процессов, протекающих в современной России. С этой точки зрения правовая культура избирательных комиссий рассматривается как деятельность государственных органов, направленная на утверждение политических прав и свобод человека и гражданина, которые призваны обеспечить участие граждан в управлении делами государства, в формировании органов государственной власти и местного самоуправления.
5. Правовую основу уровня правовой культуры избирательных комиссий составляют совокупность нормативных актов, регулирующих избирательный процесс и гарантирующих избирательные права граждан, закрепляющих требования к теоретической и практической подготовке членов избирательных ко миссий, учитывающих степень их профессиональной подготовки. В то же время
закрепление в избирательном законодательстве общих признаков явлений с помощью оценочных понятий возлагает на избирательные комиссии дискреционные полномочия. Это, в свою очередь, при рассмотрении комиссиями оценочных явлений морального, этического, нравственного характера позволяет говорить о политических, нравственных, ценностных позициях избирательных комиссий как важном элементе правовой культуры, а также роли правосознания членов избирательных комиссий как элементе формирования правовой культуры.
6. Результаты проведенных эмпирических исследований позволяют не только подтвердить высокий уровень профессиональной подготовки территориальных избирательных комиссий Волгоградской области, но и сформулировать ряд конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование системы обучения и повышения квалификации членов избирательных комиссий по организации и проведению выборов в рамках повышения правовой культуры организаторов выборов.
Научное и практическое значение. Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения, положения, выводы и предложения могут быть использованы в решении проблем государственного управления, правотворческой и правоприменительной деятельности, преподавании соответствующих разделов курсов истории и теории государства и права. Практические рекомендации могут быть внедрены в работу избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по повышению правовой культуры субъектов избирательного процесса и повышению квалификации членов избирательных комиссий.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседании кафедры теории государства и права ГОУ ВПО «Калмыцкий государственный университет», в ходе круглого стола «Социально-политические и финансово-экономические факторы развития народнохозяйственного комплекса России ской Федерации в современных условиях», а также освещены автором в ряде
публикаций.
Структура и объем диссертации. Цель, задачи и логика исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, библиографического списка и приложения.
Правовая и политическая культура: соотношение и взаимосвязь
Правовая культура представляет собой одно из наиболее многосторонних и многослойных правовых явлений. Ее воздействие на общественные отношения во многом превосходит влияние права. С одной стороны, правовая культура выступает одним из аспектов общечеловеческой культуры, воплощающимся в праве и юридической практике с учетом социокультурных, исторических, эт-нонациональных особенностей различных народов. С этой точки зрения, являясь частью общечеловеческой культуры, она прямо и косвенно влияет на формирование сознания и деятельности личности в самых разных сферах жизни общества. С другой стороны, выступая в качестве обязательного элемента гражданского общества, правовая культура на индивидуальном уровне понимается как субъективно выработанный уровень овладения правом и тесно связана с дея-тельностным началом человеческой личности. Опосредуя все основные сферы правовой жизни общества (законодательство, правотворчество, правореализа-цию, права и свободы граждан и т. д.), правовая культура становится важнейшим критерием качества правовой жизни общества и личности. С этой точки зрения она включает в себя и правовую культуру отдельной личности, и правовую культуру населения, и правовую культуру должностных лиц, органов власти, государства в целом. Это позволяет говорить о профессиональной правовой культуре, в которой воедино сливаются юридический профессионализм и профессиональная этика.
Неоднозначность трактовки понятия «правовая культура» связана и с тем, что сегодня в гуманитарных науках (прежде всего в культурологии, социологии, философии, истории) нет единого мнения по толкованию термина «куль тура». Не являясь атрибутом какой-либо одной гуманитарной научной дисциплины, культура понимается и как социально значимая творческая деятельность, предполагающая «освоение богатства и опыта человеческой истории во внутреннее богатство индивидов»1, и как «совокупность производственных, общественных и духовных достижений людей»2, и как «освоение людьми уже имеющихся результатов творчества, т. е. превращение их в способ организации и развития человеческой жизнедеятельности».
Как и в гуманитарных науках в целом, в юридической науке нет ни единого понимания термина «культура» вообще, ни, вслед за этим, единой трактовки правовой культуры. Так, Т. В. Синюкова определяет правовую культуру как сферу человеческой практики, представляющую собой «совокупность норм, ценностей, юридических институтов, процессов и форм, выполняющих функцию социоправной ориентации людей в конкретном обществе (цивилизации)»4. Профессор Н. Б. Смоленский рассматривает правовую культуру как «один из аспектов общечеловеческой культуры, воплотившийся в праве и юридической практике, один из обязательных элементов гражданского общества, правового государства»5. По мнению Ю. А. Веденеева и В. В. Смирнова, правовая культура - «интегральная характеристика современного общества и составляющих его социальных, этнических, конфессиональных групп, слоев, общностей и входящих в них индивидов. Она выражает единство правовых ценностей и норм, правовых институтов и учреждений, правового сознания и поведения»6.
При всем многообразии подходов к пониманию правовой культуры в отечественной литературе все они могут быть сведены к четырем наиболее часто использующимся концепциям: антропологической, социологической, философской, информационно-семиотической.
Согласно первой из этих концепций (антропологической или, как ее еще называют, деятельностному подходу), правовая культура - один из аспектов общечеловеческой культуры, воплощающийся в праве и юридической практике как результат творчества человека в сфере права, характеризующийся созданием и утверждением правовых ценностей. На это прямо указывает Л. И. Спиридонов, отмечающий, что «все юридические нормы суть нормы культуры»7.
Сторонники деятельностного подхода рассматривают правовую культуру как проявление самых разнообразных сфер правовой жизни, основным носителем и реализатором которых выступает личность. Именно личность, индивид в процессе своей деятельности достигает определенного уровня овладения правом, который и рассматривается в качестве правовой культуры. Таким образом, деятельностный подход сосредоточивает свое внимание на различных сторонах или характеристиках человеческой деятельности, а культура рассматривается как синоним творческой деятельности, как специфический способ человеческой деятельности. Следствием именно такой творческой деятельности и является возникновение, развитие и преобразование правовой культуры.
С точки зрения проблемы диссертационного исследования рассмотрение правовой культуры через призму творческой деятельности личности представляется методологически чрезвычайно важным. Оно не только позволяет оценить правовую культуру территориальных избирательных комиссий как государственных органов специальной компетенции, но и охарактеризовать их правовую культуру с позиций гуманизации человека и общества, социальных и политических процессов, протекающих в современной России. 8 рамках деятельностного подхода власть выступает одним из наиболее важных факторов формирования и развития правовой культуры. В частности, В. И. Каминская и А. Р. Ратинов в качестве элементов правовой культуры всего общества выделяют компонент юридической надстройки, основное назначение которого - служить эталоном для поведения субъектов права и обеспечивать прогрессивное развитие личности и общества. В числе компонентов правовой культуры они рассматривают: 1) право как систему мер, выражающих государственные веления; 2) правоотношения как систему общественных отношений, регулируемых правом; 3) правосознание как систему духовного отражения всей правовой действительности; 4) как правомерное, так и противоправное правовое поведение.
Институт выборов и правовая культура
Процесс формирования органов публичной власти посредством выборов, как механизма трансформации власти народа в публичную власть, прочно вошел в практику государственного строительства и развития местного самоуправления в нашей стране. На сегодняшний день можно говорить и о высоком темпе становления и развития нормативной правовой базы российского избирательного процесса, и об изменении как количественных, так и качественных характеристик его участников. Одной из важнейших качественных характеристик выступает правовая культура субъектов избирательного процесса. В данном случае правовая культура, наряду с правовыми нормами, может рассматриваться в качестве регулятора деятельности индивидуальных и коллективных субъектов, направленной в целом на формирование легитимных органов публичной власти.
Рассмотрение этого аспекта общей правовой культуры невозможно без понимания его комплексного характера. С одной стороны, правовая культура в избирательном процессе формируется за счет ситуативных, подверженных спонтанным колебаниям реакций граждан, социальных групп и общества в целом, их субъективной оценки политической системы и деятельности государства. С другой стороны, правовая культура в избирательном процессе является результатом устоявшихся, базовых, не подверженных сиюминутным изменениям ориентации, фиксирующих и отражающих уровень оценки субъектами избирательного процесса правовых институтов, во многом исторически заданных представлений и политических оценок норм права и форм правового поведения. Кроме того, правовая культура в избирательном процессе в значительной мере формируется на основе непрерывной политико-правовой оценки действий всех субъектов политической системы и, прежде всего, государства в лице его выборных законодательных и исполнительных органов.
Институт выборов в его сегодняшней интерпретации был «импортирован» в Россию относительно недавно и, соответственно, его освоение отечественной правовой культурой при любых обстоятельствах не могло не быть более или менее длительным процессом. С этой точки зрения сегодня можно скорее говорить о формирующейся правовой культуре всех субъектов избирательного процесса.
В то же время необходимо понимать, что в основе формирования этой культуры лежат не только ситуативные оценки действий всех субъектов политической системы (как было показано в первом параграфе, достаточно критичные оценки), но и длительный исторический опыт развития отечественного института избирательного права как одного из значительных элементов правовой и политической системы российского общества. И в этом смысле необходимо говорить о выявлении в исторической ретроспективе основных тенденций в формировании стандартов правовой культуры в избирательном процессе.
В последнем случае сложность заключается в том, что, несмотря на раннее зарождение отечественных выборных институтов, их развитие в ряде случаев замедлялось и прерывалось. Основные положения, на которых зиждется все современное избирательное право и строится отечественная избирательная система, заложены в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г.: высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, граждане России обладают правом избирать и быть избранными. В Конституции РФ очерчивается круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определяется механизм защиты избирательных прав граждан.
В то же время институт избирательного права прошел длительный путь развития, начиная от системы ((выборного права» на уровне сословного и местного самоуправления в 60-70-х гг. XIX в. и дореволюционного российского избирательного законодательства. Отдельные элементы закрепления основных принципов избирательной системы зафиксированы в Конституциях РСФСР и СССР. При этом основные закономерности возникновения и развития выборных институтов на каждом историческом этапе развития тесным образом связаны с существовавшим на этот момент механизмом организации государственной власти.
Ранний этап формирования сословно-представительной монархии в России (XVI-XVII вв.) характеризовался созданием институтов представительства сословных интересов, в частности, Земского Собора, как специфического представительного органа государственной власти. Непосредственную организацию и контроль за проведением выборов в состав Земских Соборов, проводившихся на нерегулярной основе, осуществляли органы центрального государственного управления - приказы, в первую очередь, Разрядный приказ, ведавший в XVII в. личным составом служилого дворянства. Разрядный приказ в соответствии
с царским указом проводил разверстку выборных людей по городам, областям, которая во многом определялась повесткой соборного заседания. Разрядный приказ рассылал так называемые царские «призывные» грамоты, в которых указывались нормы представительства, сословные квоты и сроки прибытия выборных на очередной собор: «...велено выбрати из соловлян лучших дворян, двух человек, да посадских лучших же людей, двух человек и прислать к нам к Москве на срок, на соборное воскресенье нынешняго, 159-го году для нашего царского, великого, и земского, и литовскаго дела. И как к тебе сия грамота придет, и ты б наш указ соловлянам дворянам и детям боярским сказал, чтоб они по прежнему и по сему нашему указу выбрали дворян лучших людей, двух человек из себя, да из посадских людей двух же человек тотчас и прислали к указанному сроку, чтоб нашему и земскому делу задержки не было».
В период абсолютизма выборные процессы и институты на общегосударственном уровне были свернуты и заменены на централизованные административные процедуры и механизмы. Функции губного управления в уездах были переданы воеводам, при которых создавались дворянские советы, избираемые дворянами уезда.
В рамках укрепления институтов сословного представительства в период «просвещенного абсолютизма» организация и контроль за избирательным процессом (а в этот период дворянами губернии или уезда избиралось большинство должностных лиц губернских и уездных учреждений в составе губернского правления) осуществлялись дворянскими съездами самостоятельно при необходимом содействии со стороны администрации городов или уездов.
Деятельностный подход к исследованию правовой культуры избирательных комиссий
Анализ современного отечественного профессионально-юридического уровня правовой культуры, связанного с правовой деятельностью по обеспечению надлежащих условий для организации свободного волеизъявления избирателей в ходе проведения выборов и референдумов, наиболее целесообразно осуществлять с позиций деятельностного подхода, рассматривая его как аспект общечеловеческой культуры, воплощающийся в праве и юридической практике в результате творчества человека в сфере права и характеризующийся созданием и утверждением правовых ценностей. С этой точки зрения правовая культура избирательных комиссий будет рассматриваться как деятельность государственных органов, направленная на утверждение политических прав и свобод человека и гражданина, которые призваны обеспечить участие граждан в управлении делами государства, в формировании органов государственной власти и местного самоуправления.
В связи с этим чрезвычайно важным представляется анализ правоприменительных и нормотворческих функций самих избирательных комиссий, нормативного содержания их деятельности. Именно в ходе реализации данных функций в конкретном избирательном процессе и проявляется, собственно, правовая культура как качественная сторона деятельности людей и правовых отношений.
В узком смысле статус и полномочия избирательных комиссий определены гл. IV Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»69 № 67-ФЗ.
Полномочия избирательных комиссий установлены также в федеральных и региональных законах о выборах, избирательных кодексах, законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации.
В широком смысле статус избирательных комиссий, их правоприменительные и нормотворческие функции связаны с политико-правовым положением комиссий в структуре и механизме государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации, с особенностями взаимоотношений комиссий с политическими партиями, кандидатами, наблюдателями и другими участниками избирательного процесса. С этой точки зрения правовая база деятельности избирательных комиссий включает в себя как Конституцию РФ, федеральное и региональное избирательное законодательство (например, Федеральный закон от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» № 51-ФЗ, Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» № 19-ФЗ), так и другие федеральные законы (Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве в Российской Федерации» № 62-ФЗ, «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ и др.).
Принципиально важным представляется отметить все больший переход федерального законодательства от рамочного установления основных параметров механизма реализации гражданами избирательных прав при проведении как федеральных, так и региональных выборов к прямому правовому регулированию вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Тенденция к усилению федерального регулирования избирательного процесса не могла не затронуть и систему избирательных комиссий. Сегодня можно с определенностью говорить как об изменении правового статуса избирательных комиссий всех уровней и системы избирательных комиссий в Российской Федерации в целом, так и об изменении нормативного содержания их деятельности.
С одной стороны, перечисленные в п. 1 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии образуют целостную систему.
С другой стороны, по смыслу ст. 20 избирательные комиссии не образуют жесткой, строго централизованной системы комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями федеральным законодательством устанавливается только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Структура и полномочия системы комиссий для других уровней выборов устанавливаются соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации и определяются уровнем и видом выборов.
Так, например, Законом Краснодарского края от 8 апреля 2003 г. «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае», помимо общей системы действующих в Краснодарском крае избирательных комиссий, комиссий референдума, являющихся составной частью избирательных комиссий, комиссий референдума, действующих в Российской Федерации, устанавливается и перечень комиссий, образующих систему избирательных комиссий на региональных выборах. Подготовку и проведение выборов депутатов Законодательного собрания Краснодарского края осуществляют избирательная комиссия Краснодарского края, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии. Подготовку и проведение выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований в Краснодарском крае осуществляют избирательная комиссия муниципального образования, территориальные (административных округов —в городе, районов — в городе, по руководству деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в день голосования в плавании) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии .
Опыт прикладного исследования правовой культуры территориальных избирательных комиссий (на примере Волгоградской области)
По официальным данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ходе реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации в 2004-2005 гг. было сформировано в полном либо правомочном составе 19 170 органов местного самоуправления, избрано 198 815 депутатов представительных органов местного самоуправления. При проведении этих выборов применялись различные варианты мажоритарной, пропорциональной, смешанной пропорционально-мажоритарной избирательных систем. Так, наряду с мажоритарной, смешанная и пропорциональная избирательные системы применялись в 52 муниципальных образованиях 7 субъектов Российской Федерации (Красноярском крае, Нижегородской, Волгоградской, Томской, Тульской, Сахалинской, Читинской областях). В целом применение смешанной системы на муниципальных выборах предусматривают законы 17 субъектов Российской Федерации. В большинстве регионов впервые проводились выборы по многомандатным избирательным округам. Подготовку и проведение этих выборов обеспечивали более 2 тысяч территориальных (муниципальных) и около 60 тысяч участковых избирательных комиссий. Проведение столь масштабных и неоднородных выборов обозначило проблему совершенствования механизмов подготовки кадров избирательных комиссий. При этом очевидно, что речь идет не только о профессиональной готовности комиссий и их членов к обеспечению избирательных прав граждан на уровне знания избирательного законодательства и умения применять его в практической деятельности. Речь идет о необходимости совершенствования механизмов развития правовой культуры избирательных комиссий, члены которых своей публичной деятельностью и решениями влияют на правовую куль- туру и других субъектов избирательного процесса, и общества в целом, на их отношение к процессу формирования публичных органов власти в Российской Федерации и к самому институту выборов. Наш анализ правовой культуры избирательных комиссий будет основан на изучении территориальных избирательных комиссий (ТИК), что объясняется: - во-первых, принципиальным отличием политико-правового статуса территориальных избирательных комиссий, как от статуса избирательных ко миссий муниципальных образований, так и от статуса участковых и окружных избирательных комиссий. Если последние идентифицируются как обществен ные формирования91, то территориальные избирательные комиссии, как это бы ло показано в предыдущем параграфе, отнесены к государственным органам субъекта Российской Федерации; - во-вторых, территориальные избирательные комиссии являются самыми массовыми по своей общей численности комиссиями в системе избирательных комиссий как государственных органов. Они являются первичным, «низовым» звеном этой системы. И с этой точки зрения территориальные избирательные комиссии в максимальной степени приближены к рядовым избирателям (по сравнению с другими уровнями «государственных» избирательных комиссий - избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации); - в-третьих, как показала практика проведения выборов в муниципальные органы власти 2005 г., на территориальные избирательные комиссии зачастую возлагаются полномочия по организации и проведению местных выборов, т. е. полномочия избирательных комиссий муниципальных образований. Это, с учетом разницы в политико-правовом статусе муниципальных и территориальных избирательных комиссий, в выполняемых каждым из видов комиссий на соответствующих выборах функциях, выдвигает дополнительные требования к правовой культуре территориальных избирательных комиссий. Эмпирической основой анализа правовой культуры территориальных избирательных комиссий стали результаты компьютерного тестирования предсе-дателей территориальных избирательных комиссий Волгоградской области , результаты анкетирования председателей территориальных избирательных комиссий Волгоградской области93, изучение практики организации и проведения муниципальных выборов, прежде всего прошедших осенью 2005 г. на территории Волгоградской области выборов в органы местного самоуправления. При этом каждая из эмпирических процедур решала собственные исследовательские задачи в анализе правовой культуры территориальных избирательных комиссий. Анализ результатов компьютерного тестирования председателей ТИК позволил оценить уровень их профессиональной подготовки с точки зрения знания совокупности нормативных актов, регулирующих избирательный процесс. Изучение практики организации и проведения муниципальных выборов продемонстрировало то, как данные знания применяются в деятельности территориальных избирательных комиссий по обеспечению избирательных прав граждан. Анкетирование председателей территориальных избирательных комиссий позволило, с одной стороны, оценить социально-правовые установки и ценностные ориентации членов избирательных комиссий, с другой - выявить приоритеты в совершенствовании механизмов подготовки кадров избирательных комиссий на территориальном уровне, сформулировать рекомендации по корректировке учебно-методической и организационно-консультативной работы с территориальными избирательными комиссиями. Уровень профессиональной подготовки территориальных избирательных комиссий, специальные правовые знания, находящие отражение в реализации правоприменительных функций комиссий, - один из компонентов правовой культуры. Для ее анализа использовались результаты компьютерного тестирования председателей территориальных избирательных комиссий Волгоградской области. Разработанная по заданию председателя избирательной комиссии Волгоградской области Г. С. Шайхуллина компьютерная тест-программа включала в себя более 180 вопросов по правовым, организационным, информационным и другим аспектам проведения избирательных кампаний. В целом итоги тестирования продемонстрировали высокий уровень профессиональной подготовки большинства председателей ТИК - было получено от 66 % до 97 % положительных ответов на вопросы тест-программы. Для конкретизации уровня профессиональной подготовки председателей территориальных избирательных комиссий все вопросы тест-программы были нами сгруппированы в семь блоков, отражающих наиболее значимые, с точки зрения профессиональной деятельности избирательных комиссий, аспекты проведения выборов. Первый блок вопросов характеризует знания участников тестирования о статусе, функциях, полномочиях самих избирательных комиссий, о порядке их формирования, об обеспечении гласности в деятельности комиссий, о порядке и формах взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти и местного самоуправления, о подготовке и проведении заседаний комиссий, о правовом статусе государственной автоматизированный системы Российской Федерации «Выборы».
