Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 . Переход к новой экономической политике . 15
1. Переход к новой экономической политике и ее воздействие на основные направления деятельности НКВД РСФСР . 15
2. Дискуссии первой половины 20-х годов о судьбе органов НКВД . 45
ГЛАВА 2. Реорганизация центрального аппарата НКВД РСФСР .
1. Реорганизация звеньев, осуществлявших административные функции .
2. Реорганизация центральных органов эвакуации населения и коммунального хозяйства
ГЛАВА 3. Реорганизация местных органов НКВД РСФСР
1. Реорганизация местного административного аппарата НКВД .
2. Реорганизация местных органов эвакуации населения и коммунального хозяйства
3. Реорганизация других звеньев местных органов НКВД.
Список использованной литературы и источников 195
Приложения 213
Заключение
- Переход к новой экономической политике и ее воздействие на основные направления деятельности НКВД РСФСР
- Дискуссии первой половины 20-х годов о судьбе органов НКВД
- Реорганизация звеньев, осуществлявших административные функции
- Реорганизация местного административного аппарата НКВД
Введение к работе
v Актуальность темы диссертационного исследования
Происходящие в настоящее время в стране преобразования оказывают воздействие на все сферы общественного развития и определяют основные направления перестройки государственного механизма. Одной из наиболее сложных задач современности является реформирование правоохранительной системы в соответствии с запросами нового этапа общественного развития. Именно поэтому в сложившихся условиях особую актуальность и
. интерес представляют исследования, посвященные новой экономической политике, так как предпринятые в то время шаги по введению рыночных отношений так же сопровождались изменениями в области государственного строительства, права, реорганизацией правоохранительных органов. При всей непоследовательности
v процессов, связанных с проведением НЭП, органы внутренних дел испытали на себе воздействие рыночных отношений, что не могло не отразиться как на структурной организации, так и на деятельности органов внутренних дел. Овладение данным историческим опытом, его творческое развитие не только обогатит наши знания, но и поможет совершенствовать организацию и деятельность органов внутренних дел в целом и их отдельных подразделений, позволит
; избежать ошибок прошлых лет.
Одной из важных задач, решавшихся при переходе к НЭП, была задача реорганизации аппарата НКВД РСФСР и приспособления его к новой ситуации. Однако жесткая установка на сохранение большинства атрибутов государства диктатуры пролетариата не позволило довести до конца начавшийся процесс.
Реорганизация НКВД в рассматриваемый период проводилась под влиянием широкого круга факторов. Самое непосредственное воздействие на процесс реорганизации оказывали проблемы, связанные с изменениями экономических приоритетов, реформой Советов и исполкомов различного уровня, реорганизацией других правоохранительных органов.
Актуальность темы исследования объясняется и тем, что, хотя-отдельные стороны строительства органов внутренних дел в годы НЭПа получили освещение в работах историков-правоведов 70-90 г.г., но отсутствие комплексного исследования проблемы реорганизации НКВД РСФСР с переходом к НЭП не позволяет говорить о полном раскрытии темы.
Кроме того, характеристика накопленного положительного опыта организации и деятельности НКВД РСФСР в период НЭП может послужить делу воспитания личного состава органов внутренних дел.
Таким образом, актуальность исследования определяется не только недостаточной разработанностью научной проблемы, но и потребностью в использовании исторического опыта в процессе реорганизации современных органов внутренних дел.
Степень разработанности проблемы
Историческая, экономическая, юридическая, политологическая науки уделяли большое внимание изучению периода новой экономической политики. Интерес к проблеме НЭПа особенно возрос в конце 80х начале 90х годов.
Вопросы, посвященные разработке концепции НЭПа, реализации ее в жизнь и связанной с этим внутрипартийной борьбой рассматриваются в монографиях: "История отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства"; "Иного не дано"; "Осмыслить культ личности Сталина"; "Драма обновления"; "Право и
власть"; "История и сталинизм"; "Квинтэссенция. Философский альманах""; "Трудные вопросы истории"; "Новые "кумиры" и "старые" авторитеты"; "Историческое значение НЭПа"; "Формирование административно-командной системы"1; книгах Л. Гордона, В. Козлова, О. Волобуева и С. Кулешова, В. Сироткина, В. Наумова, В. Рябова, В. Дмитренко, Г. Трукана, В. Селунской, М. Горинова и др.
Общие проблемы эпохи НЭПа освещаются в работах: В. Архипова, А. Бузлиевой, Д. Валового, Э. Грыниной, В. Дмитренко, Ю. Голанда, И. Исаева, Ю. Полякова, И. Быстрова, П. Сорокина, Р. Дэвиса , В. Марьяновского, С. Крюкова2
1 Наше Отечество (опыт политической истории). Часть II. М., 1991; Исторический
опыт и перестройка. Человеческий фактор в социально-экономическом развитии
СССР. М., 1989; Ленинская концепция социализма. М., 1990; Историки спорят.
Тринадцать бесед. М., 1988; Переписка на исторические темы. Диалог ведет
читатель. М., 1989; Историки отвечают на вопросы. Вып. 2. М., 1990; История
Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства. М.,
1991; Иного не дано. М., 1988; Осмыслить культ личности Сталина. М., 1989;
Драма обновления. М., 1990; Право и власть. М., 1990; История и сталинизма. М.,
1991; Квинтэссенция. Философский альманах. М., 1990; Новые "кумиры" и
"старые" авторитеты. М., 1990; Трудные вопросы истории. М., 1991; Историческое
значение НЭПа. М., 1990; Формирование административно-командной системы.
М.: Наука, 1992
2 Гордон Л.А. , Клоков Э.В. Что это было? Размышления о предпосылках и итогах
того, что случилось с нами в 30-40 годы. М., 1989; Бордюгов Г.А., Козлов В.А.
История и конъюктура. М., 1992; Волобуев О.В., Кулешов СВ. Очищение. История
и перестройка. Публицистические заметки. М.. 1989; Сироткин В.Г. Вехи
отечественной истории. Очерки и публицистика. М., 1991; Наумов В.П.,
Рябов В.В., Филимонов Ю.И. Об историческом пути КПСС. Поиски новых
подходов. М., 1990; Щетинов Ю. Режим личной власти Сталина: к истории
формирования. В кн.: Режим личной власти Сталина: к истории формирования.
М., 1989; Дмитренко В.П. Переход к новой экономической политике. М., 1986;
НЭП и построение социализма в СССР. М., 1981; Селунская В.М. Ленинское
6
Значительное внимание НЭПу уделялось в работах Ст. Коэна,
И. Горелова, В. Некрасова. Проблемы развития правовой системы в
период проведения новой экономической политики рассмотрены в
публикациях В. Зорькина, В. Кудрявцева, Е. Мукашевой,
В. Нерсесянца, Е. Скрипилева, А. Борисова, А. Малыгина и др. авторов1.
учение о кооперации и современность. М., 1989; Трукан Г.А. Политическая дискуссия 1928-1929 г.г. о путях строительства социализма. М., 1990; Горинов М.М. НЭП: поиски путей развития. М., 1990; Архипов В.А., Морозов Л. Ф. Борьба против капиталистических элементов в промышленности и торговле 1920 - начало ЗОх годов. М., 1978; БузлаеваА.И. Ленинский план кооперирования местной промышленности. М., 1969; Валовой Д.В. Экономика в человеческом измерении. М., 1988; Дмитриенко В.П., Морозов М.Ф., Почулин В.И. Партия и кооперация. М., 1978; Голанд Ю. Кризисы, разрушившие НЭП. М., 1991; Исаев И.А. Становление хозяйственной мысли в СССР (20е годы). М., 1986; его же: Переходная экономика НЭПа.//История СССР, 1990. № 2. С. 15-30; Поляков Ю., Быстрова И.В. Государство и экономика в 20-е годы: борьба идей и реальность/Ютечественная история, 1993. № 3. С. 19-34; Сорокин П.А. Россия после НЭПа.//Вестник Российской Академии наук, 1992. № 3. С. 62-82; Дэвис Р. НЭП и современность.//Коммунист, 1990. № 8. С. 15-22; Марьяновский В.А. Кооперация и НЭП.//Государство и право, 1993. № 12. С 135-142; Крюкова С. Опыт становления рынка в период НЭПа.//Вопросы экономики, 1991. № 2.С 145-152.
1 Коэн Ст. Бухарин. Политическая биография 1888-1939. М., 1988; Горелов И.Е. Н. Бухарин. М., 1988; Некрасов В.Ф. Тринадцать "железных" наркомов. М.: "Версты", 1935; Зорькин В.Д. Социалистическое правовое государство: основные черты, концепции. В кн. Право и власть. М., 1990; Нерсесянц В. История идей и правовой государственности и современность.//Социалистическая законность, 1989. № 1; Скрипилев Е.А. О некоторых вопросах истории Советского государства и права. В кн. Из истории Советского государства и права. М., 1989. С. 22-36; Борисов А.В. К истории формирования социалистического правового государства. Дискуссии 20-х годов о роли права в жизни советского общества. В кн. Проблемы формирования социалистического правового государства. Труды Академии МВД
Большой интерес представляют работы В. Курицина "Переход к НЭПу и революционная законность" и "Становление социалистической законности". В них на основе широкого круга источников показана роль права в становлении народного хозяйства и развитии демократии1. В данных исследовательских работах получил освещение процесс реорганизации органов государственной безопасности, суда и других правоохранительных структур, однако очень мало уделяется внимания реорганизации НКВД РСФСР.
История создания НКВД, складывания его структуры,
налаживания работы по руководству местными органами изложены в
диссертационных исследованиях Л.П. Семыгиной и
Л.Ф. Болтенковой2. Основные направления деятельности наркомата в первые годы существования раскрыты в работе И.И. Кизилова3.
За последние годы появилось довольно большое количество публикаций, рассматривающих отдельные направления деятельности НКВД РСФСР в годы НЭПа. Прежде всего, это относится к истории милиции и исправительно-трудовых учреждений4. Некоторые аспекты
СССР.М.,1991; Малыгин А.Я. Правоохранительная система периода проведения новой экономической политики. В кн. Проблемы развития правоохранительных органов. Труды Академии МВД РФ. М., 1994. С. 55-64.
1 Курицын В.М. Переход к НЭПу и революционная законность. М., 1972. Его же:
Становление социалистической законности. М., 1983.
2 Семыгина Л.П. Создание народного Комиссариата внутренних дел РСФСР и его
деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917 - ноябрь 1918 г.г.)
Диссертация кандидата юридических наук. М., 1970; Болтенкова Л.Ф.
Образование наркомата внутренних дел РСФСР и его деятельность по
руководству строительством органов советской власти на местах (1917-1918 г.г.)
Диссертация кандидата юр. наук. Томск, 1974.
3 Кизилов И.И. НКВД РСФСР 1917-1930 г.г. М., 1969.
4 Мулукаев Р.С, Ципуренко М.И. Баранов Е.В. Обеспечение социалистической
законности в деятельности органов внутренних дел 1917-1934 г.г. М., 1985.
истории милиции стали объектом диссертационных исследований Н. Быстровой, В. Суслова, В. Власенкова, А. Маручека, В. Власова, А. Дугина1. Проблемы развития милиции в годы новой экономической
Советская милиция: История и современность (1917-1987г.г). М., 1987; Мулукаев Р.С., Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений 1917-1934 г.г. М., 1991; Становление и развитие аппаратов Советского уголовного розыска (1917-1985)7 Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. и др. Академия МВД СССР. М., 1991; Мулукаев Р.С., Карташев Н.Н. Милиция России (1917-1993 г.г.). Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Мулукаев Р.С, Хоботов А.Н., Суслов В.Н. Становление и развитие аппаратов уголовного розыска в России. М., 1995; Полиция и милиция России: страницы истории./ Борисов А.В., ДугинА.Н., Малыгин А.Я. и др. М., 1995; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк./ Некрасов В.Ф., Борисов А.В., Детков М.Г. и др. М., 1996; Кузьмин СИ. Политико-правовые основы становления и развития исправительно-трудовых учреждений (1917-1936 г.г.). М., 1988; его же: Исправительно-трудовые учреждения в СССР (1917-1953 г.г.) М., 1991. Гиляров Е.М., Михайличенко А.В. Становления и развития исправительно-трудовых учреждений Советского государства (1917-1925 г.г.). М., 1990; Ахмадеев Ф.Х., Катаев Н.А., Хабибулин А.Г. Становления и развития органов Советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа, 1993.
1 Быстрова Н.И. Деятельность Советской милиции по защите личных и имущественных прав граждан в период построения основ социализма (1917-136 г.г.). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1981; Суслов В.М. Профилактическая функция Советской милиции: становление и развитие. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1981; Власенков В.В. Деятельность милиции РСФСР по охране общественного порядка в период становления социализма (1917-1936). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1981; МаручекА.А. Развитие функций предварительного расследования органов внутренних дел (1917 - 1930 г.г.). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1981; Власов В.В. Конституционно-правовое закрепление становления и развития органов внутренних дел Советского государства (1917-
политики наиболее полно рассмотрены в докторской диссертации А.Я. Малыгина1. В работе рассматривается влияние идеологии, политики и экономики на процесс утверждения государственно-правового статуса милиции. В 1994 году вышла в свет книга Л.П. Рассказова2, посвященная деятельности карательных органов в процессе формирования и функционирования административно-командной системы. Хотя во всех указанных произведениях частично затрагивался вопрос реорганизации отдельных подразделений НКВД в период НЭП, отсутствие комплексного исследования не позволяет говорить о полном рассмотрении темы. Не получили должного освещения вопросы реорганизации органов коммунального хозяйства и эвакуации населения, местных и центральных административных органов НКВД. Не подвергнута анализу нормативно-правовая база процесса их реорганизации. Актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность в научно-правовой и исторической литературе обусловили выбор темы диссертации.
Цель и задачи исследования
Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа проследить процесс осуществления реорганизации НКВД РСФСР в период перехода к
1926). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1985; Дугин А.Н. Органы Московской городской милиции в 1917-1920 г.г; Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1981.
1 Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период
проведения новой экономической политики (20е годы). Диссертация на соискание
ученой степени доктора юридических наук. М., Академия МВД РФ, 1992.
2 Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и
функционирования административно-командной системы в Советском
государстве(1917-1941 гг.). Уфа, 1994.
новым экономическим отношениям. В соответствии с указанной
целью автор попытался решить следующие задачи:
Раскрыть влияние новых экономических отношений на процесс реорганизации НКВД РСФСР;
Рассмотреть основные направления дискуссии 20-х гг. о судьбе Наркомата внутренних дел;
3. Дать характеристику процессу изменения задач и
организационной структуры центральных и местных органов НКВД
* РСФСР;
4. Выявить и обосновать объективную необходимость изменения
статуса Наркомата внутренних дел РСФСР.
Объект и предмет исследования
Объект исследования - процесс реорганизации НКВД РСФСР с переходом к новой экономической политике.
Предмет исследования - разносторонние организационные и правовые меры, принимавшиеся в рассматриваемый период в целях приведения системы органов внутренних дел, их внутренней структуры, форм и методов деятельности в соответствии с потребностями НЭП.
Методологическая основа исследования
Методологической основой исследования является диалектико-
* материалистический метод, в рамках которого применяются и иные
методы изучения государственно-правовых явлений. В диссертации используется принцип историзма, предусматривающий логически последовательный и всесторонний анализ исторически событий в их взаимосвязи и взаимообусловленности.
Источниковая база исследования
Диссертация написана на основе разнообразных источников. Важное место среди них занимают работы российских и иностранных авторов, руководителей советского государства и органов НКВД.
Одним из наиболее ценных источников исследования явились законодательные и иные нормативные акты. Нормативно-правовой материал был почерпнут главным образом из Собрания узаконений и распоряжений Правительства РСФСР (СУ РСФСР), а также ряда сборников документов, содержащих нормативный материал.
Основную источниковую базу диссертации составляют документы из фондов Государственного Архива Российской Федерации (ГА РФ), Центра хранения и изучения документов новейшей истории администрации Саратовской области (ЦХИДНИСО), Государственного архива Саратовской области (ГА СО).
Ценные материалы были получены также из фондов Российской Государственной библиотеки (г. Москва), Государственной публичной исторической библиотеки России (г. Москва), научной библиотеки Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского и Саратовской областной универсальной научной библиотеки.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что впервые в историко-правовои науке предпринята попытка комплексного исследования процесса реорганизации органов НКВД в период перехода к новым экономическим отношениям. Научная новизна диссертации определяется и тем, что ее результаты во многом основываются на архивных материалах, впервые вводимых в научный оборот.
Основные положения, выносимые на защиту
# 1. Реорганизация НКВД РСФСР и его органов на местах в
период НЭПа проходила без какой-либо основательной теоретической проработки. Отсутствие концепции реформирования Наркомата объясняется, прежде всего, тем, что НЭП рассматривался руководством страны как временное отступление ("всерьез и надолго, но ... не навсегда") на пути к социализму.
2. Многочисленные реорганизации НКВД в рассматриваемый
А)
период нет основания связывать исключительно с переходом к НЭП.
Необходимость реформирования была обусловлена и иными
факторами:
а) предшествующей историей Наркомата, сосредоточившим
сразу после Великой Октябрьской Социалистической революции в
своем ведении широкий круг разнородных функций;
б) природными и социальными катаклизмами (засуха, неурожай,
голод и т.д.);
в) частой сменой руководства Наркомата, по разному видевшего
пути дальнейшего развития НКВД.
3. Переход к НЭПу обострил противоречия внутри системы
НКВД, связанные с сосредоточением в его ведении разнородных,
органически не связанных функций, заставил в ускоренном порядке
А приводить ее в соответствие с новыми реалиями.
4. Широкий круг выполняемых функций, отсутствие четкого
разграничения компетенции НКВД РСФСР с другими
государственными органами (низовые Советы и исполкомы, ВЧК -
ОГПУ, ВСНХ, НКЮ и др.) повлекли за собой межведомственные
трения и стали причиной неослабевающей на всем протяжении 20-х
годов дискуссии о судьбе Наркомата.
5. Итоги реорганизации НКВД и его звеньев в целом
соответствовали задаче укрепления законности в условиях перехода к
НЭПу, в то же время почти все без исключения рассмотренные в
диссертации меры по совершенствованию НКВД и его местных
органов были осуществлены со значительным запозданием и
отставали от потребностей практики. Часть мероприятий не имели
логического завершения, что влекло за собой усиление
организационных противоречий как внутри системы НКВД, так и с
другими государственными органами.
6. Результатом реорганизации стало значительное сокращение
функций НКВД и превращение наркомата в орган, по преимуществу
занятый охраной общественного порядка.
Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и положения, впервые вводимые в научный оборот архивные материалы, в определенной мере развивают и дополняют раздел историко-правовой науки исследуемого периода.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные и проанализированные данные могут представлять определенный интерес для работников органов внутренних дел. Исследование проблемы позволит использовать исторический опыт для дальнейшего совершенствования аппарата органов внутренних дел. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейшем изучении данной проблемы, в преподавании учебных курсов по истории права и государства, истории органов внутренних дел в учебных заведениях МВД РФ.
Апробация результатов исследования
Ч Основные положения диссертации нашли отражение в
выступлениях диссертанта на межвузовской научно-теоретической конференции "Проблемы конституционного развития Российской Федерации и обеспечение прав человека" (г. Саратов 26-27 мая 1994 года); научно-практической конференции "Социально-экономические, правовые, оперативно-розыскные и экспертно-криминалистические проблемы борьбы с организованной преступностью" (г. Саратов 6-7 апреля 1995 г.).
Переход к новой экономической политике и ее воздействие на основные направления деятельности НКВД РСФСР
Переход к новой экономической политике происходил в критических условиях. В.И. Ленин, как инициатор резкой перемены курса, дал предельно откровенный и честный ответ на вопрос, что же привело к НЭПу? После гражданской войны большевики оказались в условиях "самого большого внутреннего политического кризиса", обнаружившего "недовольство не только значительной части крестьянства, но и рабочих"1 за время существования Советской власти. Серьезнейшее поражение к весне 1921 года выразилось в том, "что наша хозяйственная политика в своих верхах оказалась оторванной от низов и не создала того подъема производительных сил, который в программе нашей партии признан основной и неотложной задачей.
Разверстка в деревне, этот непосредственный коммунистический подход к задачам строительства в городе мешали подъему производительных сил и оказались причиной глубокого "экономического и политического кризиса..."
Стремление сохранить руководящую роль партии побудило В.И. Ленина обратиться с призывом к товарищам по партии, настроенным в духе "военного коммунизма", осознать тот очевидный факт, что "в народной массе мы все же капля в море, и мы можем управлять только тогда, когда правильно выражаем то, что народ сознает"1.
Итак, переход к НЭПу был вынужденной мерой большевиков. Выступая на X съезде РКП (б), В.И. Ленин отметил, что Советскому государству пришлось столкнуться с целым рядом кризисов: хозяйственным, социальным и политическим2. Участие России в империалистической войне, а затем начавшаяся интервенция и гражданская война окончательно подорвали экономику, разрушили хозяйственные связи внутри страны, а экономическая блокада, начатая странами Антанты, вытеснила Советскую республику из исторически сложившейся системы мирового разделения труда. По подсчетам ученых сумма потерь России превысила к 1922 году 39 млрд. золотых рублей. Промышленное производство к 1920 году сократилось по сравнению с 1913 годом в 7 раз. Был полностью разрушен транспорт, подорвано сельское хозяйство. Только посевные площади сократились на 34,6%. Велики были людские потери. С 1914 по 1920 годы они составили 20 млн. человек, 4,4 млн. мужчин и женщин стали инвалидами3. Из 1616 поселений городского типа только в 13, в том числе в Саратове, население превышало 100 тыс. человек4. Положение в Советской России было настолько тяжелым, что даже на непредвзятого и объективного наблюдателя производило тягостное впечатление. Посетивший в октябре 1920 года нашу страну всемирно известный английский писатель Г. Уэллс отметил: "Основное наше впечатление от положения в России - это картина колоссального непоправимого краха"1. Экономическая разруха неблагоприятно отражалась на социальных процессах. Упадок промышленности, сужение ее сырьевой базы, товарная необеспеченность рубля, усилившийся в промышленных центрах голод стали основными причинами сокращения численности рабочего класса - социальной опоры партии большевиков. В 1922 году во всех отраслях народного хозяйства насчитывалось 4,6 млн. рабочих (в 1913 - 11 млн.)2. Усилился процесс деклассирования рабочего класса. В.И. Ленин по этому поводу отмечал, что "неслыханные кризисы, закрытие фабрик привели к тому, что от голода люди бежали, рабочие просто бросали фабрики, должны были устраиваться в деревне и переставали быть рабочими3. Резко росло число безработных, в том числе и в Саратовской губернии. В декабре 1913 года в Саратове их насчитывалось 1 922 человека, а на 1 января 1922 года -22 8434. Крестьянские хозяйства, подвергшиеся опустошительному воздействию гражданской войны, переживали глубокий кризис. В Саратовской губернии валовой сбор зерна в 1921 составил всего 19 568 тыс. пудов, тогда как для пропитания и посева требовалось в два раза больше5. Поиски выхода из создавшегося кризисного состояния происходили в условиях постоянного нарастания социальной конфронтации. Выражая недовольство против падения уровня жизни, рабочий класс стал прибегать к такой форме социальной защиты, как забастовка. По свидетельству председателя ВЦСП
Томского М.П.только в Москве в начале 1922 года их происходило по 30-40 в месяц, в основном по экономическим мотивам1
Недовольство крестьян продразверсткой вылилось в конце 1920 - начале 1921 годов в крупные антиправительственные выступления. Серьезную политическую и военную опасность представляло восстание военных моряков в Кронштадте в марте 1921 года. Однако массовое крестьянское повстанческое движение, охватившее почти всю страну, представляло еще большую угрозу самому существованию диктатуры большевиков. Отмечая сложность положения в стране весной 1921 года, В.И. Ленин писал, что "мы оказываемся втянутыми в новую форму войны, новый вид ее, которые можно определить словом "бандитизм", а также отметил прямую связь между его распространением и недовольством крестьян диктатурой пролетариата и усилившимся разорением2. Крупные антиправительственные вооруженные формирования существовали во многих губерниях РСФСР. В пределах Тамбовской, Воронежской и Саратовской губерний активно действовали вооруженные отряды эсера Антонова, насчитывавшие до 50 тыс. человек.
Дискуссии первой половины 20-х годов о судьбе органов НКВД
Переход к новой экономической политике поставил на повестку дня вопрос о необходимости разработки основных направлений реорганизации НКВД РСФСР. Данную проблему применительно к местным органам наркомата обсудили делегаты II и III сессий ВЦИК X созыва. В результате проблема изъятия части функций из ведения НКВД постепенно переросла в вопрос о судьбе Наркомата внутренних дел.
Подводя итоги работы III сессии, Председатель ВЦИК М.И. Калинин отметил, что "... то постановление, которое мы только что приняли, по существу в очень слабой степени продвигает вопрос об упрощении советского аппарата. Это есть только ключ к упрощению советского аппарата. Само упрощение есть задача дальнейшего развития... Перед последующими сессиями ВЦИК должен стоять вопрос о дальнейшем совершенствовании наших аппаратов"1.
Таким образом, на повестку дня был поставлен вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования государственного аппарата. В ходе работы III сессии ВЦИК в комиссии, разрабатывавшей проект декрета о упрощении аппарата губернских исполнительных комитетов, сложилось мнение о необходимости реорганизации всего аппарата Наркомата внутренних дел. Наиболее радикальное предложение по этому вопросу было внесено секретарем ВЦИК Т. Сапроновым. Он предлагал ликвидировать
Народный комиссариат внутренних дел, а его функции распределить между различными ведомствами. По его мнению, это стало бы завершением начатой реорганизации местного аппарата НКВД. В обсуждение данного вопроса активно включились представители заинтересованных ведомств, ВЦИК, ОГПУ, НКЮ, ВСНХ и др. Это объяснялось прежде всего тем, что органы НКВД (милиция, уголовный розыск, исправительно-трудовые учреждения), ОГПУ, НКЮ имели один объект воздействия. Для осуществления возложенных на них обязанностей по борьбе с преступностью они использовали одинаковые формы и методы деятельности. Но, по сравнению с ОГПУ и НКЮ, органы внутренних дел были поставлены в положение помощника, которому доверялись только вспомогательные действия. Поэтому вопрос о необходимости слияния аппаратов органов внутренних дел и государственной безопасности ставился на повестку дня Коллегии НКВД РСФСР задолго до 1923 года.
Такая постановка вопроса объяснялась еще тем, что длительное время (с 1919 по 1923 годы) во главе обоих ведомств находился один человек - Ф.Э. Дзержинский, считавший необходимым объединить усилия двух родственных органов и тем самым сократить расходы а содержание аппарата управления. На заседании Коллегии НКВД 11 июня 1919 года Ф.Э.Дзержинский выступил с докладом "О предстоящей реорганизации НКВД". В постановлении, принятом по итогам обсуждения доклада, отмечалась необходимость проведения в ближайшее время реорганизации НКВД, в ходе которой рекомендовалось в местные отделы управления влить соответствующий отдел ВЧК; объединить финансовые отделы НКВД, ВЧК и Центральной коллегии по делам пленных и беженцев (Центропленбеж)1. На заседании Коллегии НКВД 18 января 1921 года было принято решение об объединении отделов пропусков НКВД, ВЧК и ВЦИК в один орган1. На этом же заседании Коллегия НКВД (под руководством Ф.Э. Дзержинского) вынесла решение об объединении командования войск ВЧК и милиции в одном лице2. 31 января 1921 года приказом НКВД Начальником милиции республики был назначен В. С. Корнев, состоявший одновременно и командующим войсками ВЧК3. Это решение было воспринято местными органами внутренних дел как начало общего для Республики объединения органов ВЧК и милиции, вследствие чего возникла сложная ситуация и НКВД совместно с ВЧК были вынуждены направить на места разъяснение, в котором четко разграничивались задачи, стоящие перед каждым из ведомств4. В связи с началом обсуждения предложений по реорганизации аппарата НКВД РСФСР, 25 ноября 1923 года Ф.Э. Дзержинский направил в СНК РСФСР записку, в которой говорилось об укреплении аппарата НКВД, путем назначения туда работников ГПУ. По мнению Ф.Э. Дзержинского подобный шаг, в будущем открывал большие перспективы: "... это начало движения в направлении упразднения НКВД и ГПУ и создания наркомата охраны революционного порядка"5.
Более тесное объединение органов внутренних дел и государственной безопасности предлагалось совместным проектом ОГПУ и НКРКИ, предусматривавшим сокращение уездных и губернских аппаратов НКВД, "подлежавших объединению с ГПУ"1. И хотя это осуществлялось в рамках подготовки предложений по сокращению расходов на содержание всего государственного аппарата, вопрос приобретал иной оттенок и перерастал в проблему ликвидации НКВД.
В декабре 1923 г. НКРКИ провел инспекцию НКВД РСФСР и по итогам проверки рекомендовал СНК упразднить наркомат. В связи с этим А. Белобородое (занявший пост наркома после Ф.Э.Дзержинского) обратился в ЦК с просьбой о том, чтобы вопрос об упразднении НКВД или об "оставлении в живых" был раз- решен в ближайшее время2. В ответ на это Президиум ЦКК и Коллегия НК РКИ 31 декабря 1923 г. издали постановление о создании комиссии по реорганизации НКВД под председательством Киселева. 4 марта 1924 г. на заседании этой комиссии представители ВЦИК (Киселев), ВСН) (Эйсмонт), ОГПУ (Менжинский), РКИ (Хвесин) поддержали предложение об упразднении НКВД и только сотрудник ЦКК (Манцев) заявил, что вопрос о ликвидации НКВД может отпасть. Однако, 9 апреля на совместном заседании Президиума ЦКК и коллегии НК РКИ был принят проект реорганизации НКВД. Проект предусматривал передачу "административно-милицейских и уголовно-розыскных функций НКВД" в ОГПУ (среди доводов пользу этого звучали и такие: "Вооруженная милиция при губисполкомах может оказаться белогвардейской частью" - Менжинский). Для этого в составе ОГПУ СССР рекомендовалось создать Главное управление милиции. Предлагалось передать и другие звенья НКВД в соответствующие ведомства: коммунальное хозяйство в ВСНХ или Госплан, ЗАГС и места лишения свободы в НКЮ и т.д.1
Реорганизация звеньев, осуществлявших административные функции
Окончание гражданской войны и переход страны к мирному строительству поставил на повестку дня вопрос о необходимости точного определения структуры, функций и задач НКВД РСФСР в новых условиях.
Это было связано с тем, что четкого разграничения задач и функций НКВД РСФСР и его местных органов от задач и функций других народных комиссариатов и их органов на местах проведено не было; отсутствовали также нормы, регламентирующие [взаимоотношения НКВД с высшими органами Советского государства. Еще одной причиной, ставящей на повестку дня данный вопрос, был тот факт, что каждая автономная республика, входившая в состав РСФСР, имела свой наркомат внутренних дел, не находившийся в подчинении НКВД РСФСР. Это обстоятельство неизбежно влекло за собой организационную пестроту наркоматов автономных республик, затруднявшую проведение совместной работы1.
Все это вызывало необходимость закрепить задачи, функции, компетенцию органов внутренних дел и их организационную структуру на уровне акта высшего органа государственной власти.
Подготовка проекта общего Положения о НКВД РСФСР была начата по решению Коллегии НКВД РСФСР еще 23 апреля 1919 года2. По указанию Коллегии в проекте Положения должны были: а) ясно и точно определяться основные задачи НКВД; б) отграничиваться работа комиссариата от работы ВЦИК и его Президиума; в) ясно проводиться разграничительная черта в смежных областях работ НКВД и других комиссариатов; г) отделяться задачи отделов от общих задач комиссариата; д) определяться взаимоотношения: наркома, его заместителя, Коллегии, отделов, подотделов; е) определяться внутренний распорядок комиссариата. На заседании Коллегии НКВД 25 августа 1920 года был рассмотрен и утвержден проект Положения о НКВД. Проектом была предложена следующая структура центрального аппарата НКВД: 1) Народный комиссар и при нем Коллегия; 2) Административное управление; 3) Организационное управление; 4) Главное управление милиции; 5) Центральное управление по эвакуации населения; б) Главное управление общественных работ и повинностей; 7) Штаб войск ВОХР ( Главное управление войсками ВОХР); 8) Коммунальный отдел; 9) Статистический отдел; 10) Финансовый отдел; 11) Управление делами1.
Однако в предлагаемый проект пришлось внести ряд поправок. В связи с расформированием в январе 1921 года войск ВОХР-ВНУС из проекта пришлось изъять предложение о создании в составе НКВД Штаба войск ВОХР-ВНУС2.
С ликвидацией Главкомтруда1 и передачей его обязанностей Народному Комиссариату Труда, Главное Управление общественных работ и повинностей было освобождено от функций по проведению всеобщей трудовой повинности, и поэтому было принято решение вернуться к прежнему названию управления - Главное Управление Принудительных Работ2.
6 января 1921 года Коллегия НКВД под председательством Ф.Э. Дзержинского поручила заместителю наркома внутренних дел Владимирскому подготовить окончательный проект "Общего Положения о НКВД"3.
К этому моменту центральный аппарат НКВД РСФСР состоял из следующих управлений: - Организационно-административное управление (ОАУ); - Главное управление милиции (ГУМ); - Главное управление принудительных работ (ГУПР); Центральное управление по эвакуации населения (Центроэвак); - Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ); - Управление делами. Функции и структура каждого из подразделений регулировались специально подготовленными Положениями. Подобные акты были разработаны и для всех звеньев НКВД. Они легли в основу проекта положения о НКВД, который был принят Коллегий НКВД, а затем направлен на утверждение СНК РСФСР.
Реорганизация местного административного аппарата НКВД
В связи с отсутствием общего положения о Наркомате внутренних дел, структура и функции его местных административных органов к началу 1921 года регулировались двумя Положениями: "Об отделах управления"1 и "О Рабоче - Крестьянской милиции"2.
На основании резолюции III Всероссийского съезда заведующих отделами управления "О задачах и организации отделов управления"3, СНК РСФСР 4 мая 1920 года Положением "Об отделах управления" закрепил принципы деятельности местных органов НКВД.
К предметам ведения отделов управления было отнесено: административное управление территорией, подведомственной соответствующему исполнительному комитету; наблюдение за проведением в жизнь всех постановлений административного характера и понуждение к их исполнению, вплоть до возбуждения в соответствующих случаях судебного преследования; учет населения и изоляция паразитических элементов; организация органов административного управления и наблюдение за правильным построением органов власти на местах; организация общественных повинностей согласно положению о порядке проведения трудовых повинностей. Положением были закреплены также функции и компетенция подотделов: Общего, Информационно-инструкторского, общественных работ и повинностей, Эвакуационного. Круг ведения подотделов Записи актов гражданского состояния, уже закрепленный ранее в Кодексе актов гражданского состояния, специально в Положении не оговаривался. Не были упомянуты и функции подотдела Милиции, так как их предполагалось закрепить в специальном Положении о советской милиции. (См. схему № 14)
К ведению Общего подотдела было отнесено: организация административного управления; содействие силами милиции всем органам центральной и местной власти в проведении в жизнь их постановлений; наблюдение за правильным исполнением декретов, постановлений и распоряжений административного характера центральной и местной власти и наложение административных взысканий в пределах декретов, постановлений и распоряжений центральной и местной власти; редактирование обязательных постановлений, инструкций в их административной части, вносимых на утверждение Президиума исполнительного комитета; введение трудовых книжек и трудовых свидетельств; прием в гражданство РСФСР иностранцев, согласно инструкции НКВД; предоставление заключений по заявлениям о выходе из российского гражданства; выдача разрешений на выезд согласно инструкции НКВД; регистрация мандатов, выдаваемых местными учреждениями командируемым лицам, а также мандатов всех прибывающих в губернию по служебным командировкам лиц; выдача разрешений на изготовление печатей, штампов и т.д.; предварительное рассмотрение, согласно инструкциям центральных органов власти, вопросов об организации новых административных единиц и об изменении границ старых; а также все дела, возлагаемые на отделы управления декретами центральной и местной власти.
В задачу информационно-инструкторского подотдела входил надзор за законностью и целесообразностью распоряжений административного характера подведомственных исполкому учреждений; наблюдение за предоставлением исполкомом докладов о работе отделов; опубликование декретов и распоряжений центральной и местной власти и распространение служебно инструкторской литературы; учет личного состава ответственных работников исполкома и отделов; сбор и обработка сведений о положении на местах и регулярное информирование как местных, так и центральных органов о работе исполкомов. Особое внимание уделялось инструктированию мест. Для этого при информационно инструкторских подотделах уездных отделов управления создавался штат инструкторов-организаторов1, которым предоставлялись достаточно широкие полномочия. Так, в частности, согласно положению, разработанному Саратовским губернским отделом управления (ГОУ), уездный инструктор имел право "давать общие руководящие указания об организации Советской власти и постановки работы Совета и всех его отделов...". Он также мог контролировать действия и распоряжения волостных отделов управления, волисполкомов и сельских советов", а в исключительных случаях имел право "создавать вновь, или совершенно перестроить частью или полностью данный отдел волисполкома, вплоть до перемещения или устранения личного состава"2.
