Содержание к диссертации
Введение
Глава I. .Становление и развитие системы учета и регистрации населе ния в дореволюционной России и Советском государстве до введения единой паспортной системы 13
1. Паспортная система в дореволюционной России (общая характери стика) 13
2. Формирование легитимационной системы в Советском государстве (1917-1932 гг.) 61
Глава II. Установление единой паспортной системы в СССР 76
1. Правовые основы паспортной системы в СССР 76
2. Организация и проведение паспортизации, ее результаты 108
Заключение 144
Список использованной литературы и источников 150
- Паспортная система в дореволюционной России (общая характери стика)
- Формирование легитимационной системы в Советском государстве (1917-1932 гг.)
- Правовые основы паспортной системы в СССР
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основная функция паспорта сводится к легитимации, т. е. удостоверению личности владельца. Однако с момента появления паспортов они использовались как средство контроля за передвижением населения, потенциал паспортной системы позволял решать вопросы укрепления обороноспособности, государственной безопасности, борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности (например, при эпидемиях, катастрофах и т. д.), при определенных условиях — решать экономические задачи, обеспечивать фискальные интересы государства.
Паспорт является документом, обладание которым означает удостоверение особой связи человека и государства, свидетельство наделения его соответствующим комплексом прав.
Поэтому совокупность (и соотношение) решаемых с помощью паспортной системы задач, условия и порядок выдачи паспортов и их регистрации достаточно полно отражают существующий политический режим, гаран-тированность декларированных прав и свобод.
С этой точки зрения исследование правовых основ паспортной системы и реально осуществлявшегося паспортного режима в 30-е годы XX в. представляется весьма актуальным, поскольку дает возможность получить дополнительные аргументы для характеристики складывавшейся административно-командной системы управления и тоталитарного политического режима.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в том, чтобы на основе историко-правового анализа исследовать становление и развитие паспортной системы Советского государства в 30-е гг. прошлого века.
Для достижения цели предполагается решение следующих задач:
- дать общую оценку развития системы учета населения и контроля за его передвижением в дореволюционной России и Советском государстве до установления единой паспортной системы;
- проанализировать нормативно-правовые акты, регламентировавшие
паспортную систему;
охарактеризовать установленный паспортный режим;
выявить и дать оценку изменениям, внесенным в уголовное и административное законодательство в связи с установлением единой паспортной системы в СССР;
показать результаты паспортизации населения СССР:
а) количество не получивших паспортов (с учетом жителей местностей,
где паспортизация проводилась, но которым в выдаче паспорта было отказа
но),
б) число привлеченных к уголовной и административной ответствен
ности за нарушение паспортного режима,
в) количество выявленных в ходе паспортизации преступников.
Объектом исследования являются правовые и организационные осно
вы паспортной системы и паспортного режима в СССР в 30-е годы XX века.
Предметом исследования являются нормативные акты, в соответствии с которыми вводилась паспортная система; документы и материалы, отражавшие ход и результаты паспортизации; внесудебные, административные, судебные правоприменительные акты за нарушение установленных паспортных правил.
Хронологические рамки исследования охватывают период с введения паспортизации в 1932 году и до принятия нового Положения о паспортах в 1940 году. В целях объективного освещения проблем, связанных с объяснением необходимости введения единой паспортной системы и анализа ее принципов, рассматриваются вопросы осуществления учета и регистрации населения, контроля за его передвижением в предшествовавшие исторические периоды.
Методологической основой исследования является диалектик'О-материалистический метод познания социально-правовых явлений. Исследование проблемы велось с позиций принципа историзма, выражающегося в
освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой. В рамках методологической основы были применены частно-научные методы: системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-юридический, формальнологический и др.
Степень научной разработанности темы исследования. Специального комплексного историко-юридического исследования паспортной системы в СССР в рассматриваемый период до настоящего времени не проводилось. Отдельные аспекты данной проблемы затрагивались в работах отечественных историков и юристов: Л.Ф. Болтенковой1, М.И. Еропкина2, И.И. Кизилова3, В. М. Курицына4, А.Я. Малыгина3, Р.С. Мулукаева6, В.Ф. Некрасова7, Л.П. Рассказова8, О. В. Хлевнюка9, В.В. Черникова10 и др.
1 Болтенкова Л.Ф. НКВД РСФСР в первые годы Советской власти (1917-1922 гг.). М., 1972. Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. М. 1967.
3 Кизилов И.И. НКВД РСФСР (1917-1930 гг.). М., 1969.
4 Курицын В.М. Советское государство и право в 1929-1941 гг. М.. 1998.
5 Московская краснознаменная милиция: Страницы истории (коллектив авторов). М.,
1988.; Малыгин А.Я., Яковлева Е.И. Из народа и для народа. М.. 1988; Малыгин А. Я.
Критика буржуазных фальсификаций по вопросам строительства органов внутренних дел
Советского государства (историко-правовой аспект). М.. 1990; Малыгин А.Я. «Молотка-
стый, серпастый...». Из истории советской паспортной системы //Домострой. 1993. № 2;
Малыгин А.Я. «В паспорте отказано. Поместить в концлагерь...» // Милиция. 1993. №7;
Малыгин А. Я. Развитие системы органов внутренних дел в предвоенные годы // В кн.:
Полиция и милиция России: страницы истории. М. 1995; Малыгин А. Я. Деятельность ми
лиции по охране общественного порядка на основных исторических этапах: Лекция. М.
1995; Малыгин А. Я. К вопросу о роли НКВД в укреплении обороноспособности страны
накануне и в годы Великой Отечественной войны // Исторические чтения на Лубянке. М.,
2001.
6 Мулукаев Р. С. Развитие системы органов внутренних дел Российской Федерации. М..
1995; Мулукаев Р.С, Карташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.). Историко-правовой
очерк. Орел, 1995.
7 Некрасов В.Ф. Тринадцать «железных» наркомов. М.. 1995.
8 Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования ад
министративно-командной системы в Советском государстве (1917-1941 гг.). Уфа. 1994.
9ХлевнюкО. В. 1937-й: Сталин. НКВД и советское общество. М..І992.
10 Черников В. В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (октябрь 1917-декабрь 1930 п.). М.. 1979.
Вопросы осуществления паспортного режима в дореволюционной России затрагивались в работах дореволюционных ученых-полицеистов (И.Е. Андреевского, В.Ф. Дерюжинского, И.Т. Тарасова' и др.), публикациях современных исследователей — А.В. Борисова2, М.И. Сизикова3, В.Г. Чернухи , Т.И Желудковой3 и др.
Имеется несколько работ (учебные пособия, статьи), специально посвященных этим вопросам. Они носят или прикладной, как, например, пособие В. Д. Куприянова "Советская паспортная система и ее роль в борьбе с преступностью", или же обзорный характер, как статья Г.С. Кускова "Основные этапы развития советской паспортной системы", пособие Т.И. Желудко-вой и А.Н. Хоботова6.
В работах Г.С. Кускова, плодотворно на протяжении многих лет исследовавшего проблемы паспортной системы и паспортного режима в Советском Союзе, содержатся, как правило, короткие исторические экскурсы7.
После принятия Положения о паспортах 1974 г. появился ряд публикаций, принадлежавших перу ученых-административистов, в которых комментировалось новое паспортное законодательство. В некоторых из них
Андреевский И.Е. Полицейское право: В 2 т. Спб. 1874-1876; , Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. 2-е изд. Спб.. 1908; Тарасов И.Т. Очерки науки полицейского права. М., 1887. 2 Борисов А.В. Министры внутренних дел России. 1802-октябрь 1917. СПб.. 2001.
Сизиков М. И. Отпускная, абшид, пас... (Из истории становления паспортной системы в России) // Известия Методического центра профессионального образования и координации научных исследований Главного управления кадров МВД России. 1998. №1. С. 140-141.
4 Чернуха В. Г. Паспорт в Российской Империи: наблюдения над законодательством // Ис
торические записки. М., 2001. №4 (122).
5 Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиннії дореволюционной России
по охране феодального и буржуазного общественного порядка. М., 1977; Голубев В.И.,
Шелковникова Е.Д. Особенности паспортной системы в Российской империи // Вестник-
МВД России. 1998. Вып. № 5-6.
6 Кусков Г. С. Основные этапы развития советской паспортной системы // Труды ВШ
МВД СССР. Вып. 20. М., 1968; Желудкова Т.И.. Хоботов А.П. Из истории развития пас
портной системы в СССР (1917-1974 гг.): Учебное пособие. М.. 1992: Желудкова Т.И.
Деятельность советской милиции по охране общественного порядка: Лекция. М.. 1979.
7 См., например: Кусков Г.С. Использование паспортной системы в раскрытии преступ
лений. М., 1968; Кусков Г.С. Советская паспортная система: Учебное пособие. М.. 1969;
Кусков Г.С. Паспортная система в СССР и ее осуществление // В кн.: Управление в облас
ти административно-политической деятельности. М. 1979.
имеются лаконичные оценки истории развития паспортной системы в нашей стране. В их числе можно назвать работы В.Ф. Корзана1, С. Савицкого и А. Худякова2, Р.К. Рыбальченко3, Ю.С. Рябова4
В диссертационных исследованиях некоторые сюжеты рассматриваемой проблемы затрагивались Г.С. Кусковым3 и А.Н. Хоботовым6. Однако, несмотря на то, что они вышли с ограничительными грифами ("Для служебного пользования"), в них не раскрываются многие нормативно-правовые акты, регламентировавшие основы и порядок осуществления паспортизации в СССР, не показываются ее итоги.
Краткие исторические обзоры содержатся в диссертациях СВ. Парфенова7, Н.Г. Мельник8.
Особо следует сказать о статье Валерия Попова "Паспортная система советского крепостничества"9, опубликованной в журнале "Новый мир". Автор пользовался архивными документами и материалами из ранее закрытых фондов Государственного архива РФ. Однако их трактовка и оценка даются с явно конъюнктурных, откровенно тенденциозных позиций и неприкрытым стремлением подтвердить расхожий в публицистике тезис о том, что паспортная система в СССР являлась основой "закрепощения" основной массы населения — сельских жителей.
Внимание исследователей привлекали также вопросы развития и деятельности аппаратов виз и регистрации иностранцев. В "исторических" разделах их работ встречается информация об особенностях документирования
1 Корзан В. Ф. Советская паспортная система. Минск. 1975.
2 Савицкий С, Худяков А. Новая паспортная система СССР. Алма-Ата, 1976.
3 Рыбальченко Р. К. Паспортная система в СССР. Киев. 1977.
4 Рябов Ю. С. Советская паспортная система. М., 1978.
5 Кусков Г. С. Паспортная система в СССР и ее ролі» в охране общественного порядка:
Дисс... канд. юрид. наук. М., 1972.
6 Хоботов А. Н. Организационные и правовые основы развития паспортной системы в
СССР (1917-1980 гг.): Дисс... канд. юрид. наук. М.. 1983.
7 Парфенов СВ. Организационно-правовые основы паспортной системы в СССР: Дисс...
канд. юрид. наук. М., 1986.
8 Мельник Н.Г. Административная ответственность за нарушение правил паспортной
системы: Автореф. дисс...канд. юрид. наук. Киев. 1986.
9 Попов В. Паспортная система советского крепостничества //1 Іовьпі мир. 1996. № 6.
иностранных граждан в СССР в 30-е гг. В их числе можно назвать статью А. В. Вереина и A.M. Мироненко1, лекции Г. С. Кускова и B.C. Обидина2, учебные пособия В.И. Киселя и В.П. Пастухова', Е.В. Додина и И.П. Голос-ниченко , диссертации С. Г. Верещагина3, B.C. Обидина6, М Н. Рыжковой7, М.Х. Шариповой8 и др.
Источниковая база исследования включает в себя законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты, устанавливавшие основы единой паспортной системы, введенной в СССР в 1932 г., опубликованные в Собрании Законов СССР и Собрании Узаконений РСФСР, решения партийных органов различного уровня по вопросам паспортизации, большинство из которых ранее не водилось в научный оборот. Часть материалов почерпнута из периодических изданий. Это относится как к периоду существования леги-тимационной системы в РСФСР , так и непосредственно к этапу введения единой паспортной системы . Использовались также публикации 30-х гг. прошлого столетия, отражавшие ход и результаты паспортизации".
Вереин А.В. , Мироненко A.M. Исторический очерк развития правовой регламентации выдачи советских и заграничных паспортов советским и иностранным гражданам для въезда в СССР и выезда за границу. Киев, 1976.
2 Кусков Г.С. Организация работы горрайорганов внутренних дел по обеспечению правил проживания в СССР иностранцев и лиц без гражданства: Лекция. М., 1978; Кусков Г.С. Обидин B.C. Организация и совершенствование деятельности аппаратов виз и регистрации иностранных граждан: Лекция. М.. 1979..
Кисель В.И., Пастухов В.П. Правовой статус иностранцев в СССР. Киев. 1987.
4 Додин Е.В., Голосниченко И.П. Организация деятельности органов внутренних дел по
обеспечению правил паспортной системы в СССР: Учебное пособие. Киев, 1982.
5 Верещагин С.Г. Организация охраны общественного порядка в местах пребывания
иностранных граждан на территории России: Дисс... канд. юрид. наук. М.. 1993.
6 Обидин B.C. Организационно-правовые основы деятельности службы виз и регистра
ции органов внутренних дел: Дисс... канд. юрид. паук. М.. 1982.
7 Рыжкова М.Н. Правовые и организационные основы обеспечения порядка пребывания в
СССР иностранных граждан и лиц без гражданства: Автореф. дисс...канд. юрид. наук.
М., 1985.
8 Шарипова М.Х. Организационно-правовые основы деятельности ОВИР МВД. УВД:
Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1992.
9 См., например: Граевский В.И. Удостоверения личности и прописка граждан // Админи
стративный вестник. 1927. №1-2.
10 «Правда», «Известия». «Рабочая Москва». «Заря Востока» и др.
" Фаркии X. Почему введена паспортная система. М.. 1933.
Привлекались изданные в разное время сборники документов по истории милиции1, органов государственной безопасности2.
Отдельные факты, отражающие особенности осуществления паспортного режима в дореволюционной России и Советском государстве, приводятся по материалам Государственного архива древних актов (РГАДА), Российского государственного исторического архива (РГИА), Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), Государственного архива Оренбургской области (ГАОО). Основной объем фактического материала почерпнут из следующих фондов Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ): 393 (НКВД РСФСР), где сохранились документы о предполагавшихся реформах системы учета населения и мерах осуществления контроля за передвижением граждан в 20-е гг., 9415 (Главное управление милиции НКВД СССР), где сосредоточены ведомственные нормативно-правовые акты (приказы, циркуляры, директивы и др.) по вопросам паспортизации и материалы, отражающие ход и результаты введения единой паспортной системы.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является первым комплексным историко-правовым исследованием, посвященным изучению правовых и организационных основ паспортной системы Советского государства в 30-е гг. XX века. Характеристика правовых основ организации учета населения и обеспечения контроля над его передвижением в дореволюционной России и первые пятнадцать лет существования Советского государства дает возможность показать принципиальные отличия введенной в 1932 г. единой паспортной системы по Союзу ССР от ранее существовавшего порядка учета населения, охарактеризовать основные задачи, решавшиеся введением этой системы.
Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М.. 1957: Малыгин А. Я. Мулукаев Р. С. Лобанов А.В. и др. Милиция России: Документы и материалы. 1917-1999. T.I. (1917-1934). Саратов. 2002. 2 Лубянка. Сталин и ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД. Архив Сталина: Документы высших органов партийной и государственной власти. Январь 1922 —декабрь 1936. М., 2003.
Существенные ограничения в возможности выбора места жительства, стеснения в свободе передвижения, обусловленные введением единой паспортной системы, в общем и целом явились следствием (и одной из сущностных черт) формировавшейся в рассматриваемый период административно-командной системы. Переход к этой системе означал глубокие изменения советской государственности. Поэтому объективное и всестороннее изучение оснований и порядка осуществления паспортизации будет способствовать углублению наших познаний об особенностях развития отечественного общества и государства в тридцатые годы прошлого века.
Немаловажным для характеристики новизны данного исследования является и то обстоятельство, что многие документы и материалы впервые вводятся в научный оборот.
Научной новизной отличаются и выносимые на защиту положения:
Паспортная система дореволюционной России строилась на принципах классовости и сословности. Существенным ограничениям подвергались представители трудящихся слоев населения. Ограничения в получении паспортов (а, следовательно, в свободе передвижения) устанавливались по национальному, вероисповедному, половому признакам.
Первые шаги Советского государства в этой области свидетельствуют, что, по сути дела, подходы остались неизменными, с той лишь разницей, что по классовому и социальному признакам ограничениям подвергались выходцы из "нетрудящихся".
Введение в 20-е гг. прошлого века легитимационной системы, при которой получение внутригосударственного паспорта является правом, но не обязанностью гражданина, в полной мере отвечало принципам новой экономической политики, обеспечивая полную свободу развития рыночных отношений.
Переход к плановому, на основах централизованного государственного руководства, развитию народного хозяйства вызвал необходимость полного учета рабочей силы в стране. Данное обстоятельство, а также оче-
II видные недостатки легитимационной системы в части обеспечения государственной безопасности, решении вопросов охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, укрепления обороноспособности обусловили введение единой паспортной системы в СССР.
Законодательно закрепленные ограничения на получение паспортов и прописку привели к формированию многомиллионной социальной группы «лишенцев», утративших связи с семьей, привычным окружением. С криминологических позиций последствия этого могли быть только негативными.
Навязываемая общественному мнению точка зрения, что с введением паспортной системы сельское население оказалось «прикрепленным» к земле, не соответствует действительности. Законодательство 30-х гг. не предусматривало ограничений для сельских жителей в части получение паспортов. Статистические данные о резком росте городского населения в рассматриваемый период подтверждают это.
На первоначальном этапе паспортизации был нанесен ущерб экономике страны вследствие оттока из городов значительного числа жителей. Вместе с тем, с обострением международной обстановки, в преддверии войны налаживание стройной системы учета населения и контроля за его передвижением имело в стратегическом отношении в тех конкретно исторических условиях положительное значение.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о становлении и развитии такого важного общественного и государственного института, каким является паспортная система и паспортный режим, расширяет представления о развитии общества, государства и права в сложные и трагические 30-е гг. XX века.
Результаты исследования могут быть использованы:
- для совершенствования правовой базы, организации и деятельности органов внутренних дел современного Российского государства;
в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД, в преподавании истории государства и права России, истории органов внутренних дел;
в научной работе при исследовании проблем истории государства и права России,.истории органов внутренних дел, административного права.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации, прошли апробацию в процессе их обсуждения на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России, при подготовке публикаций, в преподавании курса «История отечественного государства и права» в Московском областном филиале Московского университета МВД России. По теме диссертации опубликовано четыре научных статьи. Основные выводы и положения по материалам диссертации изложены в выступлении на научно-практической конференции «200 лет МВД России», проходившей 5 ноября 2002 г. в г. Руза Московской области.
Структура диссертации определена характером поставленных целей и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы и источников.
Паспортная система в дореволюционной России (общая характери стика)
Документы, удостоверявшие личность, известны в нашей стране с незапамятных времен. В некоторых летописных источниках говорится о выдаче грамот русским гостям (купцам, занимавшимся заграничной торговлей) уже в X в. Каких-либо свидетельств о выдаче удостоверяющих личность документов для передвижения внутри страны до XV столетия не имеется, тогда как "проезжие грамоты" для иностранцев и для лиц, выезжавших "за рубеж" известны с конца XIII в.
Развитие хозяйственных связей и торговли, установление крепостной зависимости, складывание единого централизованного государства и др. факторы обусловили введение документов, удостоверяющих личность для некоторых социальных слоев населения России. В конце XV в. широкое развитие получила выдача "отпускных грамот", "отпускных жалованных грамот" получавшим свободу холопам".
Судебник 1497 г.3 законодательно закрепил выдачу "отпускных фа-мот", определил круг субъектов, наделенных этим правом, в общих чертах установил процедуру их получения. Грамоты могли выдаваться владельцами холопов, наместниками, наделенными правом боярского суда, "по боярскому приговору". В Москве за оформление "отпускных грамот" взималось 2 деньги подьячему, который ее выписывал, I алтын — дьяку, который ее подписывал, 9 денег — боярину за прикладывание печати. В периферийных городах (а всего в тридцати городах было разрешено выдавать "отпускные") ставки были ниже.
Контроль за передвижением населения обеспечивался и через другие традиционные институты: общину, выборных должностных лиц. Так, Соли-галицкая губная грамота 1540 г. предусматривала избрание десятских, пяти-десятских и сотских, которые обязаны были следить за всеми приезжающими. Как сообщается в капитальном труде Н. Е. Носова, надзор за приезжими должен был осуществляться путем "явки" посадскими людьми всех приезжих людей десятским, пятидесятским, сотским по очереди. Эти выборные должны были всех людей "осматривать" и "записывать", а всех подозрительных ("необычных и незнаемых") приводить к городовым приказчикам и уже вместе с ними обыскивать про тех людей - "какие они люди"1.
Судебником 1550 г., принятым в период правления Ивана Грозного, порядок выдачи "отпускных грамот" существенно усложнялся. Теперь они могли оформляться только в трех городах (Москве, Новгороде и Пскове), собственноручные отпускные, выдаваемые холоповладельцами, признавались имеющими юридическую силу только после удостоверения их в наместническом суде".
Одновременно обязанность получать "отпускные письма" была распространена и на священнослужителей. Согласно принятому в 1551 г. "Сто-главу" попы и дьяконы, пришедшие из других епархий, могли приниматься на работу только по предъявлении "отпускных грамот", выданных архиереем по прежнему месту службы. Данный церковный закон предусматривал отстранение от должности и "великую опалу" от митрополита архиерейским тиунам, выдавшим "отпускную грамоту" без ведома архиерея1.
Многочисленные злоупотребления при выдаче "отпускных грамот", отсутствие сколько-нибудь налаженной системы учета документов, удостоверяющих личность получивших свободу холопов, хождение значительного числа "отпускных", выданных по правилам, введенным Судебником 1497 г., а, следовательно, противоречившим более жестким нормам Судебника 1550 г., обусловили принятие во второй половине XVI — первой половине XVII вв. целого ряда нормативно-правовых актов, уточнявших порядок их выдачи. Суть новшеств заключалась в некоторых послаблениях для получения холопами отпускных грамот".
Формирование легитимационной системы в Советском государстве (1917-1932 гг.)
Первые шаги Советского государства в налаживании паспортной системы были достаточно противоречивыми и непоследовательными, что свидетельствует об отсутствии сколько-нибудь четкой концепции в этой области. 10 (23) ноября 1917 г. ВЦИК принял декрет "О уничтожении сословий и гражданских чинов" , который хотя и не содержал прямых указаний о реформе паспортной системы, неминуемо должен был повлечь соответствующие мероприятия по изменению порядка удостоверения личности, поскольку ранее действовавший базировался именно на принципе сословности.
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.) , а затем и Конституция РСФСР (июль 1918 г.) закрепили всеобщую трудовую повинность "в целях уничтожения паразитических слоев общества". Основной закон (ст. 65) определил также категории населения, лишавшиеся избирательных прав: "Не избирают и не могут быть избранными...: а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имуществ и т. п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором".
Первые советские документы, удостоверяющие личность были нацелены на реализацию названных основополагающих принципов новой власти.
Вскоре после принятия Конституции по линии НКВД был разработан проект трудовых книжек, дважды — 27 июля и 23 августа 1918 г. — обсуждавшийся в СНК. На последнем заседании Совнарком поручил переработать проект о трудовых книжках в проект о трудовых книжках для нетрудящихся , который и был утвержден декретом СНК 5 октября 1918 г. В нем четко было зафиксировано, что закон вводится "в целях осуществления основного начала Конституции... о том, что труд является обязанностью всех граждан Республики...". Трудовые книжки вводились взамен прежних удостоверений личности, паспортов и других удостоверяющих личность документов для лиц, живущих на нетрудовые доходы, прибегающих к наемному труду, членов советов и правлений акционерных обществ, компаний и товариществ, частных торговцев, маклеров, коммерческих посредников, "лиц так называемых свободных профессий, если они не выполняют общественно полезных функций", всяких лиц, "не имеющих определенных занятий" (бывшие офицеры, частные и присяжные поверенные и т. п.). Указание ст. I. декрета, что для указанных категорий граждан трудовые книжки вводятся в первую очередь, свидетельствовало о намерении в будущем распространить их на всех жителей РСФСР.
Анализ декрета показывает, что трудовые книжки были призваны выполнять сразу несколько функций. Они выступали в качестве собственно трудовой книжки, поскольку в них не реже одного раза в месяц должны были делаться отметки "о выполнении владельцами книжек возложенных на них общественных работ и повинностей". Обладание трудовой книжкой с названными отметками являлось основанием для получения продовольственной карточки. Наконец, только трудовая книжка давала "нетрудящимся элементам" право " передвижения и переезда как по территории Советской Республики, так и в пределах каждого отдельного поселения", т. е. являлась документом, удостоверяющим личность. Весьма показательно, что трудовая книжка признавалась действительной лишь при наличии в ней отметок о занятости общественно полезным трудом. Таким образом, как видим, отменив сословный принцип, Советская власть ввела классовый принцип паспортизации.
26 декабря 1918 г. на места был направлен циркуляр Главного управления милиции НКВД РСФСР, разъяснявший основания и порядок привлечения к ответственности "за бесписьменность". При отсутствии документов, удостоверяющих личность, к ответственности могли привлекаться "контрреволюционные элементы", лица, не отбывшие уголовное наказание и уклоняющиеся от военной службы. Во всех же остальных случаях "при признаваемой Советской властью свободе передвижения граждан, паспорт или другой вид на жительство (например, трудовая книжка), может служить лишь удостоверением личности и никто не должен ни в коем случае подвергаться репрессиям и личному задержанию "за бесписьменность". Более того, согласно циркуляру, милиция должна была по просьбе граждан беспрепятственно выдавать удостоверения личности "по представлении об их личности соответствующих доказательств", в том числе и на основании "свидетельских показаний"1. Легко заметить, что в данном циркуляре были закреплены наиболее общие положения будущей легитимационной системы.
Правовые основы паспортной системы в СССР
Решение о паспортизации населения СССР было принято Политбюро ЦК ВКП(б) 25 ноября 1932 г. В постановлении "О паспортной системе и разгрузке городов от лишних элементов" говорилось о необходимости разгрузки Москвы, Ленинграда и других крупных городских центров "от лишних, не связанных с производством и работой учреждений, а также от скрывающихся в городах кулацких, уголовных и других антиобщественных элементов". Для этого вводилась единая паспортная система "с отменой всех других видов удостоверений, выданных той или иной организацией и дававших до сих пор право на прописку в городах". Постановление предусматривало организацию "аппарата учета и регистрации населения и регулирования въезда и выезда" (в первую очередь в Москве и Ленинграде)1.
После принятия решения о введении паспортной системы в стране специально созданной комиссией Политбюро в кратчайшие сроки была разработана серия нормативно-правовых актов, всесторонне регламентировавших основания, порядок выдачи паспортов, их прописки, учета и регистрации иностранцев и лиц без гражданства и другие вопросы, связанные с осуществлением паспортизации. Многие из этих актов были приняты с ограничительными грифами, вследствие чего длительное время не были доступны для исследователей и не вводились в научный оборот.
27 декабря 1932 г. ЦИК и СНК СССР приняли несколько нормативно-правовых актов: постановление "Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов", Положение о паспортах, постановление "Об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ Союза ССР", Положение о Главном управлении рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР1.
В первом из названных постановлений определялись цели введения единой паспортной системы: "лучший учет населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузка этих населенных мест от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров)", "очистка этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов".
Введение паспортной системы (с обязательной пропиской) предусматривалось осуществить в течение 1933 г., причем в первую очередь паспортизация должна была проводиться в гг. Москве, Ленинграде, Харькове, Киеве, Одессе, Минске, Ростове-на-Дону, Владивостоке.
Очередность введения паспортной системы в других местностях страны поручалось определить Совнаркому СССР.
Паспортная система должна была вводиться на основании Положения о паспортах.
Последним устанавливалась обязанность всех граждан СССР, достигших 16-летнего возраста, постоянно проживающих в городах, рабочих поселках, работающих на транспорте, в совхозах и на новостройках, иметь паспорта. Безусловно обязательной объявлялась и прописка в местностях, где вводилась паспортная система. В них паспорт становился единственным документом, удостоверяющим личность.
Если паспорта гражданам, постоянно проживавшим в населенных пунктах, где вводилась паспортная система, выдавались органами милиции на трехлетний срок без подачи каких-либо заявлений, то прибывающим из других мест — по их заявлениям.
В городах, где еще не введена паспортная система, при прописке вновь прибывающих туда граждан органы милиции выдавали временные удостоверения на срок до трех месяцев.
Граждане, меняющие место жительства в пределах населенных пунктов, где введена паспортная система, а также вновь прибывающие в такие пункты, обязаны через домоуправления предъявлять свои паспорта для прописки в органах милиции не позднее 24 часов по прибытии на новое место жительства.
Положением предусматривались следующие реквизиты паспортов: а) имя, отчество и фамилия владельца паспорта, б) время и место рождения, в) национальность, г) социальное положение, д) постоянное местожительство, е) место работы, ж) прохождение обязательной военной службы, з) лица, внесенные в паспорт владельца, и) перечень документов, на основании которых выдан паспорт.
