Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-методологические и историко-правовые основы формирования и анализа деятельности общественных объединений в России 22
Глава I. Понятие, сущность, юридическая природа и виды общественных объединений в Российской Федерации 22
Глава II. Условия, исторические предпосылки и этапы формирования законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XVIII-ХIХ вв 45
Глава III. Формирование и эволюция законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XX веке 73
Глава IV. Сочетание международно-правовых актов и внутригосударственных правовых норм в процессе формирования и развития общественных объединений и организаций 93
Раздел II. Становление и развитие законодательства об общестенных объединениях в российской федерации 117
Глава I. Совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов о видах (разновидностях) общественных объединений 117
Глава II. Взаимодействие различных видов общественных объединений с органами государственной власти и органами местного самоуправления 135
Глава III. Правовой механизм и основные этапы институционализации общественных объединений в Российской Федерации 149
Глава IV. Сравнительная характеристика и системный анализ уставов и внутренних актов общественных объединений как элементов статусного (корпоративного) права 165
Раздел III. Развитие основных правовых институтов о деятельности общественных объединений в российской федерации 184
Глава I. Правовой институт формирования, реорганизации и ликвидации различных видов общественных объединений 184
Глава II. Правовой статус общественных объединений как видов юридических лиц 217
Глава III. Институты надзора и контроля за деятельностью общественных объединений 253
Глава IV. Юридическая ответственность за нарушения законодательства об общественных объединениях 280
Заключение 298
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 308
- Понятие, сущность, юридическая природа и виды общественных объединений в Российской Федерации
- Условия, исторические предпосылки и этапы формирования законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XVIII-ХIХ вв
- Совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов о видах (разновидностях) общественных объединений
- Правовой институт формирования, реорганизации и ликвидации различных видов общественных объединений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Общественные объединения России переживали в последние годы сложный и ответственный этап своего развития. Пройдя через серьезные трудности периода глубоких реформ в различных сферах общественной жизни, они сформировались в качестве новых структур гражданского общества и политической системы российского общества. По мере возрастания их роли в жизни общества, усиливается необходимость проведения теоретических исследований правовых основ деятельности общественных объединений, анализа соответствующего законодательства в целях выявления содержания, особенностей и тенденций правового регулирования отношений в данной сфере. Эти обстоятельства определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Из современного российского опыта можно вывести следующие главные уроки относительно правовых основ деятельности общественных объединений.
Курс на всемерное развитие общественных объединений, закрепленный Конституцией Российской Федерации, соответствует необходимости укрепления гражданского общества в России как самоорганизующейся и саморазвивающейся системы. В перспективе эта система должна представлять собой мощную сеть социальных отношений и институтов, посредством которых граждане смогут осуществлять, обеспечивать и защищать свои права и законные интересы, свободно проявлять инициативу во всех сферах жизни, включая, в первую очередь, экономику и политику. По характеру своему общественные объединения юридически и фактически предназначены служить интересам личности, коллективов, социальных групп, используя правовые формы и средства, наилучшим образом отвечающие данным целям.
Системное и функциональное развитие общественных объединений призвано обогатить институциональные структуры российского общества, в котором утверждаются принципы идеологического и политического разнообразия, многопартийности, свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Особое значение в современном обществе приобретают институты саморегуляции, в продвижении которых общественным объединениям принадлежит первостепенная роль. В этой связи возникают специфические проблемы соотношения правового регулирования и саморегулирования, политической организации и самоорганизации, социального контроля и самоконтроля. Искать ответы на эти вопросы необходимо уже сегодня.
Многое зависит от того, как в дальнейшем будут складываться отношения общественных объединений к государству, в каком направлении пойдет развитие российской политической системы. Рассматривать общественные объединения как звено данной системы, которое существует ради того, чтобы уравновешивать административно-властные функции государства, создавать необходимые противовесы бюрократии, было бы сегодня недостаточным. Задача общества, по мнению диссертанта, состоит в том, чтобы поставить общественные объединения и государство на путь активного сотрудничества, сделать все, чтобы их совместные, целенаправленные усилия были плодотворными.
Дальнейшая юридическая институционализация деятельности общественных объединений должна совпадать по существу и по времени с формированием институтов правового государства, укреплением правопорядка в стране, повышением уровня общей и правовой культуры.
В реализации этих условий и кроются современные проблемы российских общественных объединений. Правовая реформа в нашей стране проходит с большими трудностями, большинство граждан не чувствуют себя защищенными со стороны государства. В ходе реформ пока не сложился средний класс, который должен придавать обществу
устойчивость в экономических и юридических отношениях. Неблагоприятная социальная структура общества и резкое имущественное расслоение заметно тормозят социальное развитие России. Выход из трудного положения зависит не только от усилий власти, но и российской общественности, которая должна взять на себя значительную часть работы по преодолению имеющихся трудностей.
Общественные объединения диссертант условно разделяет в соответствии с их уставами, учредительными документами на общественно-политические, общественно-гражданские, национально-культурные, религиозные и другие. В большинстве случаев каждое из обозначенных направлений, в свою очередь, подразделяется на различные по профилю и интересам организации. Например, внутри общественно-гражданского направления формируются ветеранские, молодежные, детские, женские, культурно-просветительские, образовательные, благотворительные, правозащитные, профессиональные, творческие объединения. Согласно учредительным документам, в соответствии со своей организационной структурой, все указанные объединения разноплановы по сферам деятельности, охватывают разные комплексы общественных интересов.
Общественные объединения, будучи важными элементами гражданского общества, наряду с этим, функционально включены в систему властных отношений, выступают связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивающим целостность и устойчивость государственной системы. Зарубежный и отечественный конституционно-правовой опыт свидетельствует о возрастании роли общественных объединений в качестве субъектов права. Указанные обстоятельства должны учитываться законодателем в процессе их правовой институционализации - создания правовых основ их формирования и деятельности, а также оснований ответственности за нарушения законодательства об общественных объединениях.
Особое значение приобретает всесторонняя, комплексная проработка проблем конституционно-правового статуса общественных объединений и организаций, нормативного регулирования их создания, закрепления прав и обязанностей, основ внутреннего устройства, участия в общественной жизни и работе органов государственной власти.
По сравнению с Западной Европой, где общественные объединения, организации, политические партии широко заявили о себе, как активные субъекты построения гражданского общества, еще к середине XIX в., в России условия для формирования подобных организаций созрели значительно позднее, то есть в конце XIX - начале XX вв.
Общественные объединения в Российской Федерации формируются на началах добровольного участия граждан в их деятельности. Принятием Федерального закона «Об общественных объединениях» (1995 г.) (с изменениями и дополнениями, принятыми 10 января 2006 года), фактически, заложены правовые основы формирования и деятельности общественных объединений и организаций различных видов и форм, созданы предпосылки для строительства гражданского общества и укрепления государственности России. Вместе с тем, правовая институционализация общественных объединений и организаций не сводится только к принятию нормативных правовых актов; не меньшее значение имеет и правоприменительная практика, в ходе которой нормы права проходят проверку на действенность и эффективность. Правовая осцова формирования общественных объединений и организаций вбирает в себя положения нормативных правовых актов, различных по своей форме и юридической силе, но связанных единым предметом правового регулирования. Перспективы дальнейшего совершенствования законодательства в России требуют углубления научного знания , о формирующихся правовых институтах, связанных с созданием и деятельностью общественных объединений и организаций.
Актуальность и значимость диссертационного исследования обусловлены потребностью выделения из общей массы норм, которые регулируют деятельность общественных объединений, проблемных положений, пробелов, избыточных предписаний и правовых коллизий, требующих внесения изменений в действующее законодательство, его обновления в соответствии с реалиями развивающейся общественно-политической жизни. Автор диссертации полагает, что потребность в подобных исследованиях, с принятием Федерального закона «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», а также внесения в них изменений и дополнений от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ, не только не снизилась, но, напротив, стала еще более значимой как важной подотрасли конституционного права.
Степень научной разработанности проблемы. Правовые проблемы становления института общественных объединений и организаций исторически нашли широкое отражение в научной литературе. Теоретико-методологические основы изучения общественных объединений заложены в трудах мыслителей и ученых, начиная с античной эпохи - Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, Г.В.Ф. Гегеля, М. М. Сперанского, П.И. Пестеля, Н. М. Муравьева, К. С. Аксакова, А. И, Герцена, Н. Я. Данилевского, М.А. Бакунина, И. Канта, К. Маркса, Ф. Энгельса, Дж. Милля, В. С. Соловьева, Н. А.Бердяева, Б.А. Кистяковского, П. Б. Струве, М. Вебера, В.М. Гессена, Г.Еллинека, Ю.С. Гамбарова, Б.Н.Чичерина, М.М. Ковалевского, Р.Михельса, М.Я.Острогорского, Т.Парсонса и других.
Значительный вклад в разработку современных научных представлений об общественных объединениях и государственном регулировании их деятельности внесли зарубежные юристы и социологи М. Дюверже, К. Джанда, Дж. Лаполамбара, К. Лоусон, Д. Сартори, К.Р. Поппер и другие.
Правовые аспекты создания и деятельности российских общественных объединений, их участия в работе органов государственной власти исследованы в работах С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, Т.ААнчуткиной, Н.Ю.Беляевой, Р.Т.Биктагирова, И.Б.Борисова, В.И.Васильева, Ю.А.Веденеева, И.В.Выдрина, Е.П.Дубровиной, О.К.Застрожной, А.В .Иванченко, С.Д.Князева, ИККуксина, М.А.Краснова, М.Л.Луговской, В.В.Лапаевой, А.П.Любимова, Д.А.Малого, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Н.А.Михалевой, А.Е.Постникова, Т.Я.Хабриевой, Т.М.Шамбы, ИХ.Шаблинского, Д.В.Шутько, В.Е.Сафонова, Л.А.Стешенко, А.И.Экимова, С.С.Юрьева, И.С.Яценко. Исторйко-правовьш аспектам становления общественных объединений посвящены работы И.В.Гранкина, Г.В.Голосова, В.Я.Гельмана, Б.И.Зеленко, З.М.Зотовой, Ю.Г.Коргунюка, С.А.Маркова, Н.М.Михалевой, В.ИСелютина, В.И.Тимошенко и других авторов.
Несмотря на значительное количество работ по вопросам конституционно-правового статуса и отдельных сторон деятельности общественных объединений, существует определенный дефицит научных трудов, комплексно исследующих проблемы теоретико-правового, конституционного и институционального регулирования их создания и деятельности. Недостаточно проработана тематика конституционно-правового статуса общественных объединений, форм их взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления, а также между собой. Этим и объясняется необходимость теоретико-методологического, историко-правового и современного системного исследования порядка формирования и деятельности общественных объединений различных форм.
Объект исследования включает в себя общественные отношения, связанные с правовым регулированием процесса образования и деятельности, реорганизации и ликвидации общественных объединений в' современной России, которые проходят в условиях становления правового
государства и демократического гражданского общества, построения и совершенствования системы разделения властей на федеральном и региональном уровнях.
Предметом исследования является правовая институционализация российских общественных объединений, формирование нормативно-правовой базы и правовая регламентация их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации, взаимодействия с государственными и общественными институтами, участия в избирательном процессе и работе органов государственной власти и местного самоуправления, а также формы и механизмы государственного контроля за их деятельностью, активного участия общественных объединений в контроле над деятельностью органов государственной власти.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании процессов правовой институционализации общественных объединений, углублении и систематизации представлений о конституционно-правовом статусе, содержании, формах и механизмах правового регулирования деятельности общественных объединений в современных условиях, оценке воздействия нормативных правовых актов на процесс создания и функционирования общественных объединений и организаций в условиях гражданского общества и правового демократического государства.
К задачам диссертационной работы следует отнести:
теоретико-методологический и историко-правовой анализ возникновения и развития общественных объединений, формирования и совершенствования нормативно-правовой базы их деятельности;
анализ конституционно-правовых основ исследования правовой институционализации общественных объединений, разработку комплексных характеристик правового регулирования и основных элементов правового статуса общественных объединений;
оценку эффективности системы правового регулирования, формирования и деятельности различных видов и форм общественных объединений, а также выработку соответствующих рекомендаций по их совершенствованию, выявление пробелов и правовых коллизий в законодательстве и подготовку предложений по их устранению;
изучение правовых механизмов и практики взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления;
комплексный конституционно-правовой анализ процедуры государственной регистрации общественных объединений, механизма обеспечения государственного контроля за их деятельностью, оснований установления ответственности и процедуры ликвидации общественных объединений и организаций.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы составили положения и выводы, . подходы к исследованию рассматриваемой проблематики, содержащиеся в отечественных и зарубежных научных конституционно-правовых исследованиях по проблемам общественных объединений и организаций, анализ правовых механизмов и практики взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления. Сложность и многообразие объекта исследования потребовали обращения к общенаучным методам познания. Комплексная постановка задач диссертации обусловила использование специальных методов: системного, структурно-функционального, социологического, конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-правового, технико-юридического и др. Их применение позволило комплексно и разносторонне рассмотреть объект исследования в соответствии . с определенными в диссертации целями и задачами.
Источниковедческая база диссертации. Исследование проведено на основе анализа, систематизации и обобщения законодательства
Российской Федерации и ее субъектов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Нормативную базу составляют: Конституция Российской Федерации; Гражданский и Уголовный кодексы Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Трудовой кодекс Российской Федерации; Федеральные законы «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О некоммерческих организациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О противодействии экстремистской деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц»; Законы «О государственной пошлине», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»; иные федеральные законы; Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; Конституции, Уставы и законодательство субъектов РФ; законодательство о местном самоуправлении; международно-правовые акты, пакты, декларации, договора об образовании и деятельности неправительственных некоммерческих организаций.
При написании диссертационной работы автором проанализированы фундаментальные и прикладные научные труды отечественных и зарубежных исследователей, материалы правоприменительной практики, в т.ч. международные правовые акты, организационно-распорядительные документы и методические материалы Министерства юстиции РФ, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, стенограммы пленарных заседаний Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Уставы и программы общественных объединений и организаций.
Научная новизна диссертации. Данная работа представляет собой комплексное научное исследование правового регулирования отношений в
сфере организации и деятельности общественных объединений и организаций, начиная с XVIII и до XXI вв., в том числе, с учетом происшедших в 1995-2006 годах изменений в этой области российского законодательства. Научная новизна исследования обусловлена привлечением современной правовой базы, а также рядом полученных выводов, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение и составляющих определенное направление и подотрасль российского права.
В диссертации раскрыт механизм процесса правовой институционализации общественных объединений, систематизированы научные представления о предмете, способах, механизмах и пределах правового регулирования их формирования и деятельности. Описаны и уточнены понятия и основные признаки общественных объединений, элементы и виды правового статуса, предметно проанализирован комплекс субъективных прав и обязанностей, их взаимосвязь. Выявлены проблемы и правовые коллизии, возникающие в ходе создания, регистрации, осуществления уставной деятельности общественных объединений, высказаны конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства, регулирующего указанные правоотношения.
При рассмотрении теоретико-методологических и историко-правовых аспектов диссертации научная новизна результатов исследования просматривается в выявлении причинно-следственных связей между политико-организационным становлением общественных объединений в России и развитием законодательства, определяющего основы их деятельности.
Отдельные рассматриваемые в диссертации вопросы деятельности общественных объединений и организаций различных видов и форм (их внутреннего устройства, взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) до настоящего времени'
не были предметом развернутых, системных теоретико-методологических и конституционно-правовых исследований.
Диссертантом выносятся на защиту следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
Под институционализацией общественных объединений диссертант понимает непрерывный инновационный процесс законодательного (правотворческого) формирования нормативных комплексов, регулирующих различные аспекты и условия деятельности общественных объединений. Юридические институты, по определению автора, представляют собой относительно устойчивые комплексы норм, объединенных предметом регулирования, установленных нормативными правовыми актами разного уровня и времени. Актуальность институционального подхода к деятельности общественных объединений связана с тенденцией повышения роли институтов в современном обществе. Правовое регулирование в наше время становится институциональным. Юридическая институционализация общественных объединений характеризует способность государства реально воздействовать посредствам норм права на общественные отношения и обеспечивать стабильное состояние правовой системы.
В диссертационной работе выдвинута и обоснована теоретическая конструкция, раскрывающая специфику правосубъектности общественных объединений, которая сводится к следующим основным положениям:
а) в структуре правосубъектности общественного объединения четко различаются публичноправовой и частноправовой элементы правоспособности. Все общественные объединения, согласно законодательству, обладают публичной правоспособностью, которая возникает с момента их образования, то есть принятия решений о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. Возникновение правосубъектности общественного объединения как юридического лица
закон связывает с другим моментом - государственной регистрацией. Таким образом, правосубъектность формируется поэтапно, предполагает возможность выбора общественным объединением или организацией статуса с правами юридического лица или без таковых;
б) отличительная черта российского законодательства в подходе к правосубъектности общественного объединения состоит, по мнению диссертанта, в том, что закон устанавливает для всех общественных объединений равные обязанности, но предусматривает для осуществления их уставных целей неодинаковые перечни прав в зависимости от того, является или не является общественное объединение юридическим лицом. Последнее обстоятельство влияет и на другие стороны осуществления правового статуса, надзора и контроля за деятельностью общественных объединений, их юридической ответственности;
в) поскольку государственная регистрация общественных объединений является добровольной, они вправе не регистрироваться, но в этом случае, приобретая статус, они не становятся обладателями прав юридического лица, не могут выступать от собственного имени, приобретать на имя объединения или организации имущество, иметь свой расчетный счет в банке. Положение Федерального закона «Об общественных объединениях» - о предоставлении права участия в выборах и референдумах только тем объединениям, которые являются юридическими лицами, отражает, по мнению диссертанта, современную тенденцию к широкому использованию категории «юридическое лицо» в публичном праве, о наполнении этой категории новым смыслом, содержанием и функциями;
г) наличие у различных общественных объединений юридического статуса с неодинаковым объемом прав вступдет в противоречие с принципом равенства перед законом общественных объединений, независимо от их организационно-правовых форм, а также с принципом равенства оснований ответственности всех общественных
объединений. Чтобы избежать подобных противоречий, следует уточнить и изменить некоторые правовые нормы, регулирующие порядок создания и регистрации общественных объединений. Отказ от регистрации общественного объединения и повторное рассмотрение этого вопроса в органах, принимающих решения о регистрации, не должно ущемлять публичной правоспособности данного объединения: оно может пользоваться всеми правами, кроме прав юридического лица. Если деятельность общественного объединения подлежит запрету по основаниям, предусмотренным ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации, то решение о его создании должно быть отменено в судебном порядке при условии привлечения к юридической ответственности учредителей данного объединения. Соответствующие нормы должны быть установлены в законодательном порядке.
На основании проведенных исследований диссертант приходит к выводу о формировании законодательства об общественных объединениях на межотраслевой основе, при безусловном приоритете конституционно-правовых норм. Дальнейшее совершенствование системы правового регулирования общественных отношений и организаций, возникающих в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, требует более четкого определения предмета и методов правового регулирования, решения вопроса о формах институционализации общественных объединений. В законодательстве, считает диссертант, должны быть закреплены новые формы и порядок правового воздействия государства на деятельность общественных объединений, и, наоборот, о контроле со стороны общественных объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
Диссертант полагает, что многие нормы и институты, создаваемые самими общественными объединениями в процессе собственной нормотворческой деятельности, хотя и имеют, в основном, локальное значение, но представляют интерес с точки зрения перспектив
развития современного публичного права. Автор диссертации считает возможным выделение в будущем особой сферы юридических исследований, предметом которых стали бы нормы и институты общественных объединений. Данная область исследований может быть самостоятельной либо слитой с предметом уставного, статутного или корпоративного права, если оно получит достаточно широкое развитие. Указанному процессу могут способствовать решение проблем саморегулируемых объединений, передачи им некоторых государственных функций, носящих нормативный характер. Но эти тенденции, констатирует автор диссертации, только намечаются.
- В результате проведенного анализа Федеральных законов «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», со внесенными в них изменениями от 10 января 2006 года, диссертант приходит к выводу о необходимости предоставить общественным объединениям или организациям права непосредственно обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными нормативных правовых актов, не соответствующих закону и нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы своих членов и участников. Профессиональные союзы по просьбе членов профсоюзов, других работников, а также по собственной инициативе могли бы обращаться в суд с заявлениями о признании недействительными локальных нормативных правовых актов, принимаемые работодателем, в случаях, если указанные локальные акты не соответствуют закону и нарушают гражданские права и охраняемые законом интересы работников - членов профсоюзов. По мнению диссертанта, следует внести соответствующие дополнения в ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях», а также в ст. 23 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
- Взаимоотношения государства и общественных объединений проявляются в нормативном регулировании их деятельности, государственном и общественном контроле, а также в совместном решении вопросов, связанных с государственной поддержкой общественных объединений. Диссертант считает, что для создания правовой основы, нормального функционирования и развития общественных объединений, а также органов исполнительной власти необходимо осуществить ряд дополнительных мероприятий, в том числе: уточнить перечень представляемых на государственную регистрацию документов общественных объединений, путем пересмотра законодательных норм, закрепляющих возможность отмены решения о регистрации общественных объединений или организаций во внесудебном порядке. Необходимо обеспечить общественным объединениям или организациям право экспертизы проектов законов Российской Федерации и ее субъектов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду и в других сферах. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу лишь после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды или его территориальными органами. Было бы целесообразно, считает диссертант, реализовать инициативы, предусматривающие включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при Правительстве Российской Федерации, а также предоставить права общественным объединениям проводить консультации с Общественной палатой Российской Федерации, которая призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического, социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод человека и
гражданина, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.
В дополнение к мерам, связанным с взаимодействием органов исполнительной власти и общественных объединений в процессе правотворчества, было бы желательно обеспечить общественным объединениям и организациям право взаимодействия с представителями Правительства Российской Федерации в правотворческом процессе, в работе объединенных комиссий по координации законодательной деятельности, в том числе право создавать рабочие группы с привлечением представителей общественных, научно-исследовательских и других организаций для разработки проектов правовых актов и подготовки прилагаемых к ним материалов.
Диссертант считает необходимым исключить имеющиеся противоречия между положениями Федерального закона «Об общественных объединениях» и Федерального закона «О некоммерческих организациях». Так, в ст. 18 Закона «Об общественных объединениях» записано, что общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для образования отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений. В ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» указанно, что число учредителей некоммерческой организации не ограниченно, если иное не установлено Федеральным законом. Некоммерческая организация может быть учреждена одним лицом, за исключением случаев учреждения некоммерческих партнерств, ассоциаций (союзов) и иных случаев, предусмотренных Федеральным законом. По мнению диссертанта, учредителей должно быть не менее трех физических лиц, так как это расширяет круг ответственных за создание одной из организационно-' правовых форм общественных объединений и, в случае возникновения
гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, позволяет установить конкретного ответчика.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования. Диссертационное исследование отражает основные положения, состояние, ключевые проблемы развития законодательства, регулирующего порядок формирования и деятельности общественных объединений, выявляет возможные пути его дальнейшего совершенствования. Высказанные в диссертации конкретные предложения относительно внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие различные аспекты деятельности общественных объединений, могут быть положены в основу законодательных инициатив, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также учтены при подготовке проектов нормативных правовых актов, принимаемых в соответствии с Федеральными законами.
Результаты многолетних исследований по проблематике диссертации отражены в трех опубликованных автором диссертации монографиях -«Общественные объединения в гражданском обществе и правовом государстве: теоретико-правовой и институциональный анализ», «Общественные объединения в России: конституционно-правовое и сравнительно-институциональное исследование» и «Формирование и деятельность общественных объединений и организаций в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ», в научных статьях и иных публикациях по теме диссертации, а также в выступлениях на «круглых столах» на российских и региональных научных конференциях и семинарах. Ряд положений и наработок, содержащихся в диссертации, использованы при разработке диссертантом авторских программ учебных курсов в Государственном университете землеустройства, а также в Юридическом институте Московской государственной академии водного транспорта. Кроме того, автором диссертации подготовлены три учебника по конституционному праву
Российской Федерации, изданы пять учебно-методических пособий и справочных изданий. Положения диссертационного исследования использованы диссертантом в рамках его служебной деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов, экспертных и аналитических материалов, связанных с разработкой, принятием и внедрением в практику в системе Министерства транспорта Российской Федерации, а также выдвинутых на рассмотрение Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ.
Основные положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, охватывающих двенадцать глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие, сущность, юридическая природа и виды общественных объединений в Российской Федерации
Общественное объединение — это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица1.
В Конституции Российской Федерации, в ст. 30 записано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется».
Право на объединение базируется на принципах добровольности, равноправия членов и других участников объединения, самоуправления, законности, гласности. Общественные объединения создаются гражданами без предварительного разрешения государственных органов и органов местного самоуправления, им гарантируется свобода организационной деятельности, право самостоятельно принимать уставы, предусматривающие условия членства и порядок выхода из объединения, избирать свои руководящие органы, распоряжаться своей собственностью, самостоятельно осуществлять деятельность, право реорганизации и самороспуска. Гарантией свободы деятельности общественных объединений также является возможность вступать в международные неправительственные объединения, осуществлять международные связи, заключать договора. Основополагающие документы международных общественных объединений регистрируются в том же порядке, что и федеральных общественных объединений.
Согласно ст. 1, ст. 19 Федерального закона «Об общественных объединениях», предметом регулирования данного Закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общественных объединений. Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, имеют равные права с гражданами Российской Федерации, они могут состоять учредителями, членами и участниками общественных объединений; допускается создание и деятельность на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций, гарантируется правовая защита национальных, культурных обществ, находящихся на территории России, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть избраны почетными членами общественного объединения без приобретения прав и обязанностей в данном объединении.
Видами общественных объединений различных организационно-правовых форм являются политические партии, профессиональные союзы, некоммерческие организации.
С позиций грамматического толкования норм, определяющих понятие, элементы и сущность общественных объединений, по мнению диссертанта, можно сделать вывод о том, что предметом регулирования являются: общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, некоммерческие организации;
- общественные отношения, возникающие в связи с особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации общественных объединений, политических партий, профессиональных союзов, некоммерческих организаций в Российской Федерации.
Согласно законодательным нормам, прописанньм в Федеральных законах об общественных объединениях, о политических партиях, профессиональных союзах, о некоммерческих организациях, к предмету их регулирования относятся особенности реализации права граждан на объединение.
Так, предметом регулирования Федерального закон «О некоммерческих организациях» в ст. 1, ст. 15 является правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации этих организаций как юридических лиц, формирование и использование имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей, а также порядок создания и деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Учредителями некоммерческой организации, в зависимости от ее организационно - правовой формы, могут выступать полностью дееспособные граждане и (или) юридические лица.
Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями, членами и участниками некоммерческих организаций, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами .
Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение в профессиональные союзы, составляют предмет регулирования Федерального закона « О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 года, № 10-ФЗ.
Условия, исторические предпосылки и этапы формирования законодательства об общественных объединениях и организациях в России в XVIII-ХIХ вв
Начало XVIII века в России характеризовалось активным и глубоким проникновением самодержавного государства в экономику, его вмешательством во все сферы хозяйственной жизни страны. На смену боярской монархии в России пришла монархия дворянская с абсолютной властью царя - императора. Дворянство стало главной опорой Главы государства и Российской государственности. Это нашло отражение в принятии Петром I титула Императора в 1721 г. Совершенно очевидно, что в России в годы правления Петра I произошел резкий экономический скачок. Промышленное строительство развивалось невиданными темпами: за первую четверть XVIII века возникло не менее 200 мануфактур, тогда как в конце XVII века их насчитывалось лишь 15 - 20. Подавляя сопротивление противников реформ, Петр I провел коренную реорганизацию государственных органов, как центральных, так и местных, создав эффективную систему сбора налогов. Важнейшим государственным органом стал учрежденный 1711 году Правительствующий Сенат, который разрабатывал законопроекты, решал вопросы внутренней политики, руководил финансами страны, деятельностью администрации, осуществлял функции контроля за соблюдением правосудия и многим другим.
При Петре I были реформированы органы исполнительной власти -упразднены приказы и вместо них образованны коллегии. С целью контроля над церковью в 1721 году была учреждена Духовная коллегия -Святейший Правительствующий Синод, создана система органов охраны общественного порядка - полиция. В России насчитывалось 319 уездов, а непосредственно управлять из Центра таким количеством административных единиц было невозможно. Поэтому Петром I была проведена административная реформа. Правовыми актами, оформившими ее, были Указ 1708 года об учреждении губерний и изданный в его развитие Указ 1714 года. Россия была разделена вначале на 8, а позже на 10 губерний, а к началу царствования Екатерины их число достигло II - 17.
Во главе губерний были поставлены назначаемые царем губернаторы, В их руках была сосредоточенна административная, военная и судебная власть на подведомственной территории. Эта система дополнялась некоторыми элементами дворянского самоуправления. При губернаторах учреждались ландраты, выбираемые местными дворянами, вместе . с которыми они должны были коллегиально решать дела. Ландраты состояли из 8-12 человек; одновременно, при губернаторе находилось лишь два ландрата советника, они менялись ежемесячно. Всем составом на практике ландратская коллегия играла, большей частью, совещательную роль, чаще всего губернатор управлял губернией единолично. В 1716 году принцип выборности ландратов был ликвидирован. Они стали назначаться Сенатом .
Система ландратов просуществовала недолго - в 1719 году Петр провел новую административную реформу, ландратские коллегии были упразднены. Все областное управление строилось на единоличной власти представителя центрального правительства. Губернии делились на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе провинции ставились воеводы, дистриктов - земские комиссары.
13 февраля 1720 года на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат (взамен Бурмистерской палаты), возглавлявший органы городского самоуправления.
Регламентом Главного магистрата и последующими законами подробно определялись права и обязанности городского населения. Оно делилось на две категории: граждан регулярных и нерегулярных. Регулярные граждане, в свою очередь, подразделялись на две гильдии. В 1-ую гильдию входила богатая часть населения: «Банкиры, знатные Купцы, городские Доктора, Лекари, Аптекари, Живописцы». 2-ую гильдию составляли купцы, «которые мелочными товарами и харчевыми всякими припасами торгуют», а также ремесленники, токари, столяры, портные. Каждая гильдия выбирала по одному старосту, его помощника и несколько старшин. Староста являлся председателем гильдейского Союза,
Совершенствование законодательства Российской Федерации и ее субъектов о видах (разновидностях) общественных объединений
Процесс реального признания прав общественных объединений (организаций) в России и их законодательного обеспечения в соответствии с нормами международного права начался еще в период существования СССР, объявившего в 1985 г. о соблюдении Всеобщей декларации прав человека, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах от 10 декабря 1966 г., ратифицированных СССР еще в 1968 г. Однако, лишь в 1985 г. началась практическая реализация норм этих международных документов в национальном (союзном) праве, в то время обязательном и для Российской Федерации. Законы СССР "О свободе печати и других средствах массовой информации", "Об общественных объединениях", "О порядке выезда из СССР и въезда в СССР советских граждан" существенно расширили сферу прав и свобод граждан, общественных объединений (организаций).
Законодательные органы Российской Федерации начали активно осуществлять процесс обеспечения законодательных основ становления демократического государства с 1990 г., когда был принят Закон "О свободе вероисповеданий". В 1991 г. были приняты Законы "О гражданстве РСФСР", "О средствах массовой информации" и "О чрезвычайном положений 1, в 1993 г. - Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан ". Существенную роль сыграла также принятая Верховным Советом 22 ноября 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина.
Принятие названных законов не только положило начало выделению в структуре российского законодательства соответствующей самостоятельной сферы правового регулирования, формирования и деятельности общественных объединений (организаций) но и придало последнему системный характер в том смысле, что декларирование и защита прав общественных объединений (организаций) обеспечиваются фактически всей системой законодательства, включая как специальные законодательные акты, так и смежные законы, нормы конституционного, гражданского, административного, уголовного права.
Признание международного права в качестве неотъемлемой части российского законодательства сделало настоятельно иеобходимьш уточнение содержания ряда юридических понятий и норм, преодоление устоявшихся стереотипных представлений в сфере реализации общественно-политических прав и свобод. Неотъемлемым элементом гражданского общества является развитая система общественных объединений как независимых от государства организаций, способных влиять на государственную власть и, в то же время, ограждать их от необоснованного вмешательства в общественную жизнь. Главенствующее положение в системе законодательства об общественных объединениях (организациях), занимает Конституция Российской Федерации. Этим вопросам посвящены многие статьи в Конституции РФ; так, статья Конституции РФ провозглашает право каждого на объединение, включая профсоюзы, что служит юридической основой для образования и деятельности этих общественных институтов, а в статье Конституции в Российской Федерации признаны политическое многообразие и многопартийность, закрепляется принцип равенства общественных объединений перед законом.
Конституционное право на объединение или, по терминологии международных документов и зарубежных Конституций, право на свободу ассоциации с другими, включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения (организации) для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.
Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем.
Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого; любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными. Одновременно, статья 19 Конституции РФ гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Часть 4 статьи 125 Конституции РФ предусматривает право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы.
Свобода объединения, однако, имеет свои пределы и не может использоваться в антисоциальных целях. Конституция РФ запрещает создание и деятельность общественных объединений (организаций), цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни .
Правовой институт формирования, реорганизации и ликвидации различных видов общественных объединений
В Федеральном законе «Об общественных объединениях», в ст. 18 прописаны правовые нормы относительно создания общественных объединений. «Общественные объединения, - гласит Закон- создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами. В состав учредителей, наряду с физическими лицами, могут входить юридические лица -общественные объединения. Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения»1.
Для создания общественных объединений требуется минимальное количество учредителей, то есть три гражданина, которые пришли к единому решению, по доброй воле, об образовании общественного объединения, Федеральный закон отводит решающую роль физическим лицам как учредителям общественных объединений, хотя не запрещено выступать в составе учредителей самим общественным объединениям. Действующие общественные объединения - юридические лица могут входить в число учредителей, но только наряду с физическими лицами. Значимость и весомость мнения данных лиц в принятии решений равнозначны. Если действующее общественное объединение образует новое объединение, без участия физических лиц, на основе учредительных договоров, уставов, то в соответствии со ст. Закона «Об общественных объединениях» это будет означать создание не общественного объединения граждан, а союза, ассоциации общественных объединений. Общественное объединение считается созданным с момента принятия соответствующих решений. Данные решения принимаются на съезде, конференции или общем собрании и фиксируются в форме протокола. Официальный порядок утверждения протокола определяется учредителями согласно п. 3 ст. 18 Закона «Об общественных объединениях» (с изменениями и дополнениями, принятыми 10 января 2006 года). Также должны быть приняты решения: а) о создании общественного объединения, об утверждении его устава; в) решение о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. С момента своего создания общественное объединение имеет право осуществлять уставную деятельность, приобретает обязательные права, за исключением прав юридического лица, а также принимает на себя обязанности, предусмотренные названным Федеральным законом. Это означает, что до момента государственной регистрации и получения статуса юридического лица общественному объединению, в соответствии с российским законодательством, будет запрещено заниматься хозяйственной деятельностью.
Юридические лица составляют преобладающую группу субъектов носителей гражданских правоотношений. Это особые образования, имеющие ряд специфических признаков, характерных только для них, создаваемые и прекращающие свою деятельность в установленном законом порядке. Значение института юридических лиц с каждым годом возрастает в связи с усложнением общественной инфраструктуры и выходом российского предпринимательства на международный уровень, появлением новых информационных технологий. Цель создания юридического лица должна удовлетворять требованиям, предъявляемым к осуществлению субъективных гражданских прав его учредителей и участников, т.е. цель вытекает из функций, которые должно выполнять юридическое лицо. Эти функции классифицируются по признакам: а) наличия определенного учредительным договором или уставом имущественного комплекса и введения его в гражданский оборот; б) осуществления и защиты коллективных интересов как имущественного, так и неимущественного характера; в соответствии с этим выстраивается организационная структура юридического лица; тем самым, воля многих преобразуется в волю одного лица; в) ограничения предпринимательского, имущественного риска его участников или учредителей, определяемого величиной их вкладов в уставной капитал объединения, предприятия.
Обозначение основной экономической и правовой цели в учредительных документах определяет понятие юридического лица. В современном российском законодательстве содержится определение юридического лица - это организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, имеет самостоятельный баланс или смету, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести права и обязанности, быть истцом и ответчиком в суде .
Наряду с организациями, обладающими правами юридических лиц, в обществе существуют и различные объединения, не являющиеся субъектами права. В таких объединениях сами их члены решают-регястрироваться в качестве юридического лица или ограничиться положением членов неправосубъектной группы.
