Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в российской федерации: теоретико-методологический анализ 15-76
1.1. Основные характеристики современных миграционных процессов 15-29
1.2. Миграционное законодательство России: основные тенденции формирования 29-40
1.3. Субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации 40-76
Глава 2. Формирование миграционного права России 77-143
2.1. Государственная миграционная политика Российской Федерации: история и современность 77-95
2.2. Принципы миграционного права 95-112
2.3. Миграционные правоотношения 112-129
2.4. Предмет и метод правового регулирования: миграционное право в системе права Российской Федерации 129-143
Заключение 144-148
Литература 149-175
- Основные характеристики современных миграционных процессов
- Миграционное законодательство России: основные тенденции формирования
- Государственная миграционная политика Российской Федерации: история и современность
- Принципы миграционного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Миграция в той или иной степени охватывает большинство стран современного мира, оказывая значительное влияние, на происходящие в них политические, правовые и экономические процессы. Хотя миграция населения - это явление естественное, существующее со времени возникновения человеческого общества и, значит, определяемое универсальной закономерностью функционирования и развития социума, каждая эпоха характеризуется собственной миграционной спецификой. Абсолютное большинство современных миграций носит стрессовый характер. Существенно изменяются и их масштабы. Так, с 1951 по 2001 гг. количество мигрантов в мире возросло с 1 млн до 21 млн 126 тыс. человек.
Обязанностью любого государства является защита прав мигрантов. В сфере международного права эта деятельность регламентируется Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., а также Конвенцией ООН 1951 г., касающейся статуса беженцев, другими нормативно-правовыми документами. Примечательно то, что в последние годы многие страны не соблюдают некоторые права мигрантов, прежде всего в части предоставления им убежища. Это связано, в первую очередь, с защитой национальной безопасности от террористической угрозы. Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, возникающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональный. В этом контексте очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений международно-правовых документов.
Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесообразности иммиграции для страны и в то же время признающей опасность ее некоторых латентных форм, не так эффективно в контексте трудностей легитимации ее приоритетов на региональном уровне. Так, институционализа-
ция норм миграционного права в российских регионах сопровождается серьезными противоречиями, имеющими, вероятно, не только юридическую подоплеку.
Активизация миграционных потоков на территории современной России впервые стала фиксироваться в 1989 г. В период с 1989 по 2001 гг. из стран ближнего зарубежья в Россию въехало 8811,5 тыс. чел., а выехало 3932 тыс. Таким образом, сальдо миграции составило 4879,5 тыс. чел. Главной особенностью миграции в России 90-х гг. прошлого века является ее вынужденный характер, обусловленный как межэтническими конфликтами, так и распадом Советского Союза, ставшего причиной наиболее интенсивных миграционных потоков и в России, и на всем постсоветском пространстве. Другая особенность относится к правовым условиям осуществления миграции, которые характеризовались состоянием модернизации.
Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффективно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Ситуацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее миграционные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в отношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значительное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных исторических условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охватить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией и эмиграцией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время законодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, которая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуации объяснялась, во-первых, необходимостью
защиты интересов субъектов Федерации, испытывавших значительное давление миграционных потоков, во-вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью правового поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформленностью системы принципов миграционного права, отражающих закономерности миграционных отношений на федеральном уровне.
Современное состояние правовой системы России характеризуется достаточной стабильностью, однако ее формирование далеко от завершения. Общая положительная тенденция систематизации модернизированных отраслей права и формирования подотраслей права имеет большое значение для становления правовой системы России. Однако полагаем, что определяющим структурно-функциональным фактором этого процесса является реализация играющих системообразующую роль общих принципов российского права в отраслевом праве. Незавершенность данного процесса очевидна при обращении к миграционному праву, обладающему значительной кол-лизионностью не только по причине разнокачественного характера его источников, но и в силу неопределенности его основных начал, предмета и метода правового регулирования, что существенно затрудняет эффективное законотворчество. Важную роль в формировании миграционного законодательства играют политические, демографические, экономические факторы, которые порой функционируют в качестве правовых принципов. Это обусловливает возможность неправового регулирования миграционных потоков, ослабляя правовую систему. Сказанное относится не только к региональному законотворчеству, но и к федеральному. Между тем формирование правовой системы и отраслевого права - это одновременный, взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, поскольку развитие элементов отраслевого права является конкретизацией и развитием всей правовой системы.
Поэтому актуальность исследования миграционного права в контексте формирования правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что по-
зволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодательстве.
Степень научной разработанности проблемы. К сожалению, вопросы, касающиеся миграционного права в контексте формирования правовой системы России, пока еще не получили достаточного освещения. В то же время хорошо разработаны многие аспекты, которые непосредственно связаны с исследуемой проблемой. Такие исследования играли большую методологическую роль в проведении настоящего исследования.
Для постановки проблемы и анализа принципов миграционного права эвристическое значение имеют работы таких авторов, как А.Г. Бережной, Л.Д. Воробьев, О.Д. Воробьева, В.П. Грибанов, А.Н. Жеребцов, Е.И. Козлов, Е.А. Лукашова, И.И. Лукашук, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Н.М. Марченко, И.А. Покровский, В.А. Туманов, Е.Н. Трубецкой и некоторых других, рассматривавших проблему реализации принципов российского права в легитимации правового статуса мигрантов.
Кроме того, важную методологическую роль в исследовании взаимосвязи миграционного права и функционирования правовой системы России играли работы социологов и политологов: Т.В. Козлова, И.Р. Балеева, Г.Г. Гольдина, И.А. Фильчагова, Л.И. Комиссарова, а также юристов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, П.П. Баранова, В.И. Зажицкого, А.В. Малько, С.Л. Тихомирова и др.
При исследовании миграционных правоотношений, принципов миграционного права, предмета и метода правового регулирования автор во многом опирался на работы М.И. Байтина, В.Н. Синюкова, Н.И. Матузова, И.Н. Сенякина, А.Б. Лисюткина, других исследователей. Вопросы, связанные с проблемами государственно-правового регулирования миграционных процессов, исследовались на основании методологии, разработанной такими учеными-юристами, как М.Л. Тюркин, Т.М. Регент, В.Д. Гончаренко, СЕ. Метелев, Ю.И. Вьюнов, Е.В. Галуза, В.В. Денисенко, Е.С. Красинец и другими исследователями.
Объект исследования - основные тенденции и противоречия формирования правовой системы России и связанные с ними проблемы регулирования миграционных процессов.
Предметом исследования являются структурный, содержательный и функциональный аспекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации в контексте формирования миграционного права.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является всесторонний анализ формирования миграционного права России в связи с разрешением противоречий, возникающих в ходе государственно-правового регулирования миграционных процессов; выработка рекомендаций по юридическому определению основных категорий, отражающих миграционные явления, нормативно-правовому обеспечению миграции в Российской Федерации.
В диссертации автором были поставлены следующие задачи:
рассмотреть основные характеристики миграционных процессов в Российской Федерации;
исследовать основные тенденции формирования российского миграционного законодательства;
изучить субъект-объектную структуру государственно-правового регулирования миграционных процессов в России;
проследить процесс формирования государственной миграционной политики России и ее влияние на становление миграционного права;
проанализировать генезис и функционирование принципов миграционного права России и их влияние на формирование нормативно-правового поля миграции;
исследовать содержание, форму и структуру миграционных правоотношений в России;
- рассмотреть формирование предмета и метода правового регулирова
ния миграционного права России, определяемого в качестве особой отрасли
права.
Теоретическая и методологическая основа исследования. В диссертации автор опирался на достижения отечественной юридической науки в сфере исследования миграционных процессов, стремясь сохранить преемственность с проводимыми ранее исследованиями. Большую роль при этом играла сформированная методология теоретического анализа миграции, которая использовалась автором работы. Так, в ходе диссертационного исследования были использованы общенаучные и специальные теоретические методы познания. Методологической основой работы стали системный подход, метод юридической компаративистики, исторический подход. Кроме того, применялись формально-юридический метод, социологические и логические методы познания.
Достоверность результатов исследования обеспечивалась в первую очередь использованием исторического метода, а также сравнительно-правового анализа миграционного законодательства России и стран СНГ.
Новизна диссертационного исследования:
- определены основные тенденции формирования миграционного за
конодательства;
сформулированы юридические дефиниции категорий «миграция», «мигрант» и «незаконная миграция»;
раскрыты содержание и формы государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации;
рассмотрены основные этапы формирования государственной миграционной политики, в связи с ее влиянием на нормативно-правовое поле миграции;
дан системный анализ миграционных правоотношений;
определены предмет и метод правового регулирования миграционного права России;
- дано определение миграционного права. Основные положения, выносимые на защиту:
Длительное время в стране отсутствовал системный подход к регулированию миграционных правоотношений, что породило практику оперативного реагирования на миграционную ситуацию в виде принятия соответствующих нормативно-правовых актов. В результате наибольшее законодательное обеспечение получила вынужденная миграция: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ныне действующий в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ныне действующий в редакции от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ). Более системный характер формирование миграционного законодательства приобретает с середины 90-х гг. и связано с принятием целого ряда федеральных законов: от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Большую роль в придании миграционному законодательству системного характера сыграли принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Программа «Основные направления миграционной политики Российской Федерации» и утвержденная 1 марта 2003 г. «Концепция регулирования миграционных процессов». В целом современные тенденции развития миграционного законодательства Российской Федерации, характеризуясь системностью, определяются общими тенденциями формирования законодательства страны. Они состоят во всестороннем усилении законодательного приоритета, интенсификации и стремлении к стабильности, специализации, правовой унификации.
В миграционном законодательстве России нет правового определения таких базовых категорий, как «мигрант», «миграция» и «незаконная миграция». В то же время законодательство России на основании норм, функционирующих в процессе регулирования правоотношения в этой сфере, по-
зволяет дать корректное юридическое определение этим понятиям. Под миграцией следует понимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории. Таким образом, под мигрантами понимаются не все лица, осуществляющие территориальные перемещения, а лишь те, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения. Российское миграционное законодательство к таким лицам относит иностранцев, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуществившее территориальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяется категориями «иностранец», «лицо без гражданства», «беженец», «лицо, ищущее убежище», «вынужденный переселенец», «вынужденно-перемещенное лицо», которые предполагают соответствующую совокупность прав и обязанностей. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.
Основные характеристики современных миграционных процессов
С приобретением статуса независимого государства и началом социально-экономических преобразований, в условиях возникшего правового и организационного вакуума, Россия лишилась многого из того, что создавалось в течение многих поколений как в дореволюционное, так в и советское время. В негативном направлении изменились традиционные процессы миграции. Более того, возник в результате действия новых факторов (распад СССР, замена планового размещения производительных сил рыночными механизмами распределения труда и капитала, возникновение межнациональных конфликтов и др.) ряд новых, болевых для государства и драматических для населения проблем. Все это отрицательно влияет на социально-экономическое развитие Российской Федерации. К тому же Россия в очень малой степени использует даже те положительные моменты, которые имеются в новой миграционной и демографической ситуации.
До 90-х гг. XX века советская Россия в миграционном обмене с бывшими союзными республиками постоянно имела прирост населения. Это благоприятно влияло на ее демографическое развитие. В 1992-2000 гг. положительное сальдо миграции формировалось, прежде всего из русскоязычного населения, оставшегося в государствах содружества. Численность населения, которая вследствие превышения числа умерших над числом родившихся в эти годы должна была сократиться на 6,8 млн. человек, благодаря миграции фактически уменьшилась на 3,5 млн. За 1992-2000 гг. население страны возросло за счет мигрантов из СНГ более чем на 3,3 млн. человек. В числе мигрантов, прибывших из ближнего зарубежья доля лиц моложе 16 лет была на 5 пунктов больше, чем в населении России (примерно 27 и 22 %). Помимо сдерживания темпов демографического старения, мигранты участвовали и в воспроизводственном процессе. У них в этот период родилось примерно 45-50 тыс. детей, уже граждан России.
В первое десятилетие XXI века, как представляется, темпы дальнейшего сокращения численности населения страны во многом будут определяться масштабами притока мигрантов. Несмотря на снижение численности народов России - русских, татар, коми, кабардинцев и др., оставшихся в странах содружества, их миграционный потенциал и в настоящее время достаточно велик (в 1989 г. в бывших союзных республиках проживало 28 млн. русских и других народов России, а в настоящее время - примерно 22-23 млн.). Только в Казахстане и Узбекистане русских осталось 6-6,5 млн. Сокращение же масштабов миграции русских и других народов России из этих и ряда других государств ближнего зарубежья, как и уменьшение миграционного прироста населения России в целом, вызваны, с одной стороны, либерализацией отношения к русскоговорящему населению (языковые и другие послабления) и, с другой стороны, тем, что на исторической родине мигранты до недавнего времени не встречали должной поддержки, вследствие отсутствия последовательной миграционной политики относительно соотечественников, оставшихся за рубежом.
Приток русскоязычного населения из нового зарубежья в текущее десятилетие может при соответствующей миграционной политике России составить от трех до пяти млн. человек.1 Этот приток мигрантов из нового зарубежья существенно замедлит сокращение численности населения России. В последующие годы миграционный потенциал может быть полностью исчерпан.
Постаревшее и перешедшее в разряд пенсионеров население и те лица, которые родятся и пройдут социализацию вне исторической родины, вряд ли будут в сколько-нибудь значимых масштабах эмигрировать в Россию.
Россия в отличие от Советского Союза - страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Это придало внешним миграциям со странами старого зарубежья характер «миграционного насоса». Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной. Основная масса иммигрантов прибывает в Россию из государств дальнего зарубежья (Африка, Ближний и Средний Восток, Юго-Восточная Азия). Отсутствие эффективного иммиграционного контроля за въездом и выездом иностранцев из России не позволяет назвать сколько-нибудь точную цифру нелегальной миграции. Ряд соседних с Россией государств негласно поощряют увеличение в ее приграничных районах своих диаспор. Иммигранты, прибывшие в качестве туристов, по приглашениям и т.д., затем переходят на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых использует Россию в качестве перевалочной базы для последующей иммиграции в государства Запада.
Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальную сферу. Незаконные мигранты заняты преимущественно в теневой экономике, пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты налогов, оказывают, вследствие бесправного положения и заниженных заработков, давление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию.
Обострение проблем иммиграции, в т.ч. и нелегальной, во-первых, связано с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по регулированию, как это принято во всех развитых странах, объемов иммиграции (квотирование), пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законному выдворению или интеграции в российское общество. Во-вторых значительная часть государственной границы со странами ближнего зарубежья открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано в рамках СНГ законодательство по борьбе с незаконной иммигра-циеи.
Миграционное законодательство России: основные тенденции формирования
В сложной иерархии мер внутренней и внешней политики любого государства миграционная политика занимает самостоятельное место. В то же время она тесно связана с основными блоками государственной политики, влияет на них и одновременно зависит от них. Это тем более справедливо, если учесть, что миграционная политика включает также решение проблем обустройства мигрантов и их интеграции в новой среде обитания.
С началом XXI века миграционная ситуация в Российской Федерации характеризуется принятием федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по совершенствованию миграционной политики. Определены концептуальные подходы к миграционному и демографическому развитию России. Реализуются планы по пресечению незаконной миграции. Существенно возросла значимость международного аспекта проводимой миграционной политики. Дальнейшее развитие получило миграционное законодательство.
Вместе с тем анализ тенденций развития внутренних и международных миграционных процессов показывает, что государственная миграционная политика не в полной мере отвечает динамике изменений в сфере миграции.
Так, Президент России в послании Федеральному Собранию 2005 го-да в отношении проблемы миграции указал, что рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики. Мы заинтересованы в притоке квалифицированных, легальных трудовых ресурсов. Но еще немалое число предпринимателей в России пользуются выгодами нелегальной миграции. Ведь бесправный иммигрант особенно «удобен» для неограниченной эксплуатации. Он, кстати сказать, и потенциально опасен с точки зрения правонарушений. Также Президент отметил, что принятые ранее законы были призваны навести порядок в миграционных потоках, сделать их прозрачными. То, что получилось, не способствует решению этих задач, а скорее, создает серьезные проблемы для большого количества людей.
При выработке и реализации миграционной политики недостаточно учитываются кризисные явления, отмечаемые во внутренней демографической ситуации. Несмотря на принимаемые меры, сохраняется высокая смертность и крайне низкая рождаемость населения.
В 1992-2004 годы естественная убыль населения в абсолютном выражении составила 10,4 млн. человек. Особенно неблагоприятное положение складывается с трудоспособным населением, снижение численности которого отрицательно сказывается на состоянии рынка труда, систем социального обеспечения и здравоохранения, а также на перспективах экономического развития страны.
По оценкам специалистов, в ближайшее время потребуется значительное (до 1 млн. человек ежегодно) привлечение в экономику России иностранной рабочей силы, что повлечет за собой трансформацию в религиозно-этнической, культурно-образовательной, социальной структуре общества и, как следствие, необходимость пересмотра некоторых подходов к реализации внутренней политики государства.
В контексте сказанного, следует отметить, что современная миграционная политики России осуществляется в довольно узком социальном диапазоне, в целом являясь ограничительной. Это обусловлено, на наш взгляд, целым рядом факторов, среди которых экономические ограничения являются основными. Существенную роль, также, играют и ограничения в интересах национальной безопасности. Ограничительная политика в отношении иммиграции создает множество проблем - в том числе, рост напряженности в обществе. Ведь объективные основания миграционных процессов, в целом, заключающиеся в реальной потребности страны в иммиграции и отсутствие действенных механизмов в реализации этой потребности не означают прекращение миграционных потоков. Это означает лишь то, что значительная часть миграции выходит из правового поля, превращаясь в нелегальную миграцию, которая действительно представляет существенную угрозу для национальной безопасности.
Государственная миграционная политика Российской Федерации: история и современность
Опыт России показывает, что решение проблем переселения возможно лишь при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса, вплоть до обустройства. На последнем этапе особенно важна конкретная материальная поддержка переселенцев со стороны государства. Именно государство способно регулировать направления и объемы миграционных потоков и минимизировать элементы стихийности в этих процессах.
Отчетливая и эффективная миграционная (причем в большей степени иммиграционная) политика начала проводится уже в конце XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий.
Наиболее яркое выражение эта политика получила при Екатерине II. В декабре 1776 г., был издан манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Спустя полгода Екатерина II принимает второй манифест, в том же 1776 г. вышел императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают». Этот указ был впоследствии дополнен законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Ко второму манифесту прилагались реестры свободных и удобных для поселения земель. Когда иностранцы стали приезжать, составлялся «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев».
К числу наиболее существенных можно отнести следующие льготы: — освобождение от уплаты налога, а также другие льготы по платежам и податям в казну, причем сроки освобождения устанавливались дифференцированно, в зависимости от региона вселения (как сказали бы сегодня - регионально дифференцированные льготы), от численности населения в поселении (колонии) и от рода занятий переселенцев; — отмена воинской повинности и освобождение от обязательной гражданской службы; — свобода вероисповедания и создание условий для отправления религиозных культов верующими всех конфессий; — выплаты из казны на обзаведение хозяйства и приобретение необходимого инвентаря. Возврат ссуды предусматривался лишь по истечении десяти лет в течение трех последующих лет равными частями.
Переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства (вступление в подданство). Однако тем, кто проживет десять и более лет, разрешалось беспрепятственно вывозить все нажитое. При меньшем сроке проживания часть нажитого нужно было сдать в казну.
До реформы 1861г. переселения осуществлялись в основном в пределах европейской части страны, массового движения населения за Урал не было; до 50-х годов переселенцев направляли в Воронежскую, Харьковскую, Тамбовскую, Саратовскую и Оренбургскую губернии.
Отмена крепостного права способствовала усилению миграционных процессов, потребовалась разработка внутренней миграционной политики. Но правительство не сразу осознало необходимость регулирования переселенческого движения. Представление о масштабах переселенческого движения после крестьянской реформы дает Всеподданейший отчет статс-секретаря Куломзина в 1896 г.: «Переселенческого движения, как явления народной жизни, у нас не существовало; были переселения по вызову самого правительства, случался, и даже нередко, переход отдельных лиц под влиянием исключительных обстоятельств в малонаселенные местности, но сравнить такие уходы с современным движением не представляется возможным». В тот переходный период надежды возлагались на автоматическое урегулирование процессов размещение населения сообразно потребностям развития хозяйства в связи с получением крестьянами свободы передвижений. Законодательством переселение должным образом не регулировалось. Однако, по мнению ученых, крестьянская реформа в области переселений явилась не шагом вперед, а шагом назад.41
К концу XIX в. сформировалась система концептуальных взглядов на миграционные процессы. Что позволило российскому государству проводить по-настоящему активную и эффективную политику переселения.
Широкое признание получила концепция поэтапных, или волновых, переселений. Считалось, что окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ним промежуточных территорий, тогда для последних издержки переселения не будут столь велики.
Успешность переселения справедливо связывали с наличием сходства природно-климатических и хозяйственных условий районов выхода и вселения мигрантов. Признавалось, что подбор переселенцев следует вести в районах со сходными природно-климатическим условиями. Об этом уместно сегодня напомнить сторонникам переселения в районы Сибири и Дальнего Востока мигрантов из южных республик бывшего СССР.
Принципы миграционного права
Как было выяснено в предыдущем параграфе, государственная миграционная политика направлена на создание системы критериев, позволяющих давать оценку складывающейся миграционной ситуации, в соответствии с интересами личности, общества и государства, социально-экономического развития страны. Регулирование миграционных процессов, их проектирование является, поэтому, основной задачей, которая раскрывается концепцией государственной миграционной политики. Поскольку право является основным способом регулирования миграционных процессов, то концепция должна выразить основные начала, на которых оно должно базироваться. Эти начала есть не что иное, как принципы миграционного права, без четкого определения которых невозможно как формирование, так и реализация правовых норм.
Следует сказать, что процесс формирования миграционного права имеет объективный характер, поскольку отражает реально складывающиеся социальные отношения. Поэтому было бы неправильно считать, процедурно тем или иным нормам права, закрепляемым в нормативном правовом поле, предшествует некоторое творчество, результатом которого является создание принципов права. Очевидно, что это единовременный процесс, определяемый, детерминируемый реальной потребностью правового регулирования, осуществляемый в соответствующем мировоззренческом контексте, под воздействием культивируемых обществом правосознания и правовой культуры, равно как и в контексте функционирующей правовой системы. Между тем, для того, чтобы раскрыть сущность действующего в обществе права, необходимо задаться вопросом о том, на каких правовых принципах оно основано.
И в этом случае, рассмотрение принципов права должно предшествовать всем остальным актам познания. Кроме того, важность рассмотрения принципов права обусловлена еще и тем, что позволяет выяснить многие недостатки как его применения, так его адекватности сложившимся социальным отношениям, так и юридической корректности действующих правовых норм. Для миграционного права это особенно актуально, учитывая бурное развитие миграционного законодательства, с одной стороны, и множество проблем юридического и организационного плана, связанных с регулированием миграционных процессов, с другой.
По мнению многих исследователей принципы права - это «...исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Принципы права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права, что позволяет определить природу данного права как демократического, или наоборот, тоталитарного».69 То есть, принципы права - это некоторые исходные положения, идейные начала, которые характерны для определенной правовой системы. В этом смысле, принцип права историчен, также как исторична всякая правовая система.
Принципы права принято подразделять на общие, межотраслевые и отраслевые. Причем, если отраслевые принципы действуют в пределах ограниченного (специального) правового поля, то общеправовые пронизывают всю правовую систему. Это, например, такие морально-этические принципы, закрепленные во многих международных правовых документах, Конституции России, как свобода, равенство, право на жизнь, право частной и других форм собственности, безопасность, достоинство, справедливость, семья, народ - источник власти, человек - высшая ценность, охрана естественных прав человека - цель и обязанность государства; такие организационные принципы российского права, как федерализм, законность, сочетание убеждения и принуждения, стимулирование и ограничение в праве.
Хотя между правом, принципом права и нормой права существует очень тонкая грань, их различение очень существенно для понимания функционирования правовой системы. Важно то, что принцип права выступает как определенная правовой системой закономерность правового регулирования. При этом, норма права, действуя в рамках этой закономерности, является механизмом ее выражения. В этом смысле принцип права может в определенном контексте рассматриваться в качестве нормы права. Однако норма права не может рассматриваться в качестве принципа права. Это объясняет то, что принципы права обладают большей устойчивостью по отношению к нормам права, которые более подвижны. Данное обстоятельство придает устойчивость правовой системе.
Другими словами, право до тех пор будет функционировать на уровне идеи или принципа, пока не определены условия, фактические обстоятельства вступления его в действие, не определены права и обязанности субъектов права, не установлены возможные и должные варианты их поведения, пока не установлены последствия его нарушения в виде определенных санкций. Так, например, право на труд является лишь правовым принципом без соответствующего нормативного обеспечения, направленного на его реализацию. Сказанное относится абсолютно ко всем правовым принципам, действующим в правовой системе России. Поэтому формирование правовой системы связано не только с генезисом принципов права, которые играют, безусловно, фундаментальную роль, но и с созданием юридических механизмов его реализации. Согласованность принципов права и правовых норм является условием эффективности действия права.
