Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие локального нормотворчества и локальных норм
1. Понятие, принципы и характерные особенности локального нормотворчества 13
2. Понятие локальных норм и локальных нормативных актов: их виды, формы, содержание 38
3. Место и роль локальных норм в системе нормативного регулирования 68
ГЛАВА II. Процесс локального нормотворчества (организация и стадии)
1. Предмет локального нормотворчества 85
2. Субъекты локального нормотворчества 96
3. Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов 112
4. Некоторые вопросы реализации локальных норм права 156
Заключение 176
Список использованной литературы 182
- Понятие, принципы и характерные особенности локального нормотворчества
- Понятие локальных норм и локальных нормативных актов: их виды, формы, содержание
- Предмет локального нормотворчества
- Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективное решение задач по преобразованию российского общества невозможно без надлежащего правового обеспечения соответствующих сфер общественных отношений, без нормативного воздействия на жизнь государства, общества и личности. Нормотворчество занимает центральное место в деятельности любого государства, именно по его результатам судят о степени демократичности, цивилизованности и культуры. В основе нормотворческого процесса лежат, с одной стороны, потребности постоянно развивающейся общественной жизни, а с другой - необходимость обеспечения базовых ценностей, характерных для любого государства и связанных с защитой прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности.
Реформа российского законодательства привела к усилению диспозитивного начала в регулировании общественных отношений. В связи с принятием в 1994 году Гражданского кодекса Российской Федерации, в 2001 году - Трудового кодекса Российской Федерации, в 2004 году -Жилищного кодекса Российской Федерации усилилась роль локальных нормативных актов в регулировании общественных отношений права, а возможности организаций и различных общественных объединений в создании собственных нормативных актов, регулирующих различные сферы их деятельности - существенно расширились.
Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года также еще раз акцентировал внимание на указанных выше аспектах. В частности одной из серьезных социально-экономических задач он считает проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства. И здесь, прежде всего, выделены меры по стабилизации гражданского оборота, кардинальному расширению возможностей для свободного предпринимательства и сферы приложения капиталов.
4 Президент РФ словами русского философа И. Ильина указал на то, что «государство не должно вторгаться в нравственный, семейный и повседневный быт и без крайней надобности стеснять хозяйственную инициативу и хозяйственное творчество людей. Государство не столь созидает, сколь восполняет, истинными же созидателями являются все граждане. Не налагать руку на самостоятельность, а развивать ее и всячески помогать ей».1
В этой связи, исследование природы локального нормотворчества выступает в качестве актуальной задачи теории права и государства, что отражается и в наличии различных точек зрения правоведов по данному вопросу. В системе правового регулирования общественных отношений оно занимает одно из ключевых мест. От того, в какой мере локальные нормы выражают потребности и интересы субъектов предпринимательства, и от того насколько эффективно они воздействуют на регулируемые ими корпоративные отношения, зависит во многом решение задач, стоящих перед обществом. Поэтому изложение теоретических основ формирования локальных нормативных актов как внутренних документов организации, изучение особенностей их разработки и рассмотрение вопросов применения, безусловно, будет способствовать повышению уровня разработки и реализации локальных нормативных актов в конкретных организациях.
Однако в современной юридической науке пока отсутствует глубокое комплексное исследование правовой природы и сущности локального нормотворчества и связи с этим локальных актов субъектов предпринимательства, учитывающее новеллы российского законодательства, что обусловило актуальность данной темы диссертационного исследования и предопределило ее выбор.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 года //Парламентская газета, 2005,26 апр.
5 Степень разработанности темы. Вопросы нормотворчества (правотворчества) всегда являлись предметом пристального внимания многих исследователей, и нашли широкое отражение в юридической науке. В частности, данные проблемы, а также их связь с другими правовыми явлениями рассматривались в работах С.С. Алексеева, С.А.Авакьяна, П.В.Анисимова, В.С.Афанасьева, М.В.Баглая, СВ. Бошно, В.Н. Бутылина, А.В.Васильева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, В.Б.Исакова, Н.Л. Гранат, А.Е.Козлова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, В.Н. Кудрявцева, Н.М. Коркунова, В.М.Корельского, И.В.Котелевской, В.Д. Перевалова, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, Р.И. Кондратьева, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Т.С Масловской, А.Нашиц, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевалова, А.С Пиголкина, СВ. Полениной, В.Н. Протасова, Т.Н. Радько, Т.Н.Рахманиной, Ф.М.Рудинского, В.М.Сырых, И. Сабо, Ю.А.Тихомирова, Р.О.Халфиной, Т.Я.Хабриевой, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Черданцева, В.И. Червонюка, Г.Ф. Шершеневича, В.А.Юсупова, Л.С Явича и многих других.
Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика локального правотворчества всегда носила и носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, как теоретиков юридической мысли, так и практиков.
Весомый вклад в изучение теоретических основ и практических аспектов правотворческой деятельности вообще, локального нормотворчества - в частности, в разное время внесли труды таких исследователей, как А.И. Абрамова, Д.Н. Бахрах, А.Л. Бурков, Л.М. Бойко, А.Т. Боннер, В.М. Баранов, О.А. Гаврилов, А.В. Гузнов, Ю.А. Горбуль, В.В. Глазырин, В.М. Горшенев, М.В.Заднепровская, СЛ. Зивс, В.Д. Зорькин, СА. Иванов, В.Б. Исаков, И.Ю. Козлихин, М.Н. Козюк, А.А. Кененов, П.В. Крашенинников, Н.А. Калинина, А.В. Мазуров, М.Н. Николаева, Л.А. Окуньков, Н.В. Ралдугин, В.А.Рудковский, В.М. Савицкий, И.Н. Сенякин, В.А. Толстик, А.А. Ушаков,
Н.И. Хабибулина, Г.Т. Чернобель, А.Ф. Шебанов, И.С. Шиткина, И.И. Шувалов, Н.В. Щербакова, А.В.Якушев и др.
Начало научной разработки вопросов локального регулирования было положено в 20-х годах прошлого столетия исследованиями, посвященными коллективному договору как источнику права. В этот период появились работы И. Войтинского, Я.А. Канторовича, В.М. Дога-дова, Л.В. Забелина и др., в которых исследовались локальные договоры.
В середине 60-х годов XX в. после начала экономической реформы на предприятиях активизировался процесс принятия различных локальных нормативных актов (положения о премировании, о выплате вознаграждений по итогам года и др.). Это вызвало новую волну научных исследований проблем локального регулирования. Появились специальные исследования по этим вопросам (И.Н. Каширина, Ф.М. Ле-виант, В.А. Тарасова и др.), которые имеют большое значение для общетеоретического осмысления проблем локального регулирования.
В последние годы к данным проблемам обращались Ю.А. Тихомиров, Л.И. Антонова, о необходимости и актуальности изучения сущности локального нормотворчества упоминается в работах Т.В. Кашани-ной, P.O. Халфиной, И.С. Шиткиной и др.
Однако, несмотря на достаточное количество научной литературы по проблематике правотворчества вообще, локального нормотворчества - в частности, проблема его осуществления в современных условиях содержит немало вопросов и аспектов, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы, с выдвигаемыми задачами повышения эффективности процесса правотворчества, механизма правового регулирования в целом (особенно в сфере понятийных характеристик данной юридической деятельности, ее видов, социального и юридического механизмов, условий и путей оптимизации).
Объект исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с разработкой, принятием и применением локальных нормативных актов.
Предмет исследования составляют локальное нормотворчество, его принципы, стадии, процесс.
Цели и задачи исследования. Цель настоящей диссертации состоит в теоретико-правовом анализе правового понятия локального нормотворчества, изучении и раскрытии его особенностей, а также в комплексном изучении понятий «локальный нормативный акт», «локальная норма», в определение круга субъектов и предмета локального нормотворчества, в выявлении факторов, влияющих на степень эффективности разработки и применения различных видов локальных нормативных актов.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
определить понятие, принципы и характерные особенности локального нормотворчества;
проанализировать понятие локальных норм и локальных нормативных актов, их виды, формы, содержание;
выявить соотношение локальных норм с другими видами социальных норм, проведя исследование предмета локального нормотворчества и субъектов локального нормотворчества;
изучить процесс локального нормотворчества, его принципы и стадии, охарактеризовать их содержание, указав факторы, от которых напрямую зависит степень эффективности разработки и применения локальных нормативных актов и локальных правовых норм.
Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой, общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстра-
8 гирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования.
Основой диссертационного исследования выступает диалектический метод как всеобщий метод научного познания.
Теоретическую основу диссертации составили научные исследования ведущих ученых о государстве и праве, а также монографическая и учебная литература.
Нормативной базой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, локальные нормативные акты различных организаций и учреждений.
Эмпирической базой исследования стали статистические и другие материалы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что работа является одним из первых монографических исследований правовой природы локального нормотворчества, вопросов совершенствования нормотворческой деятельности субъектов предпринимательства в современных условиях реформирования экономики в нашей стране. С учетом изменений, произошедших в ходе проведения реформ в области экономики, права и социальной сфере, а также на основе исследований ученых-юристов, специалистов по региональному и корпоративному управлению была продолжена разработка теоретических и методологических аспектов локального нормотворчества.
В частности, проведен системный анализ таких понятий как: локальное нормотворчество, локальный нормативный акт; выявлено соотношение локальной нормы с другими видами социальных норм в системе нормативного регулирования, определены предмет и круг субъектов локального нормотворческого процесса, указаны факторы, оказывающие непосредственное влияние на степень эффективности локального нормотворчества.
9 Основные положения, выносимые на защиту:
1. На современном этапе правового регулирования общественных
отношений, складывающихся в рамках отдельно взятой организации
(предприятия) значительно возрастает роль локального нормотворчества
как способа воздействия на поведение людей, составляющих единый
коллектив (производственный, учебный, научный и др.) с помощью
норм, выработанных самим же коллективом.
2. Даны авторские определения локального нормотворчества, а
также локальной нормы, тем самым уточнен понятийный аппарат.
Локальное нормотворчество — это деятельность управомоченных субъектов, являющаяся частью механизма правового регулирования, осуществляемая на делегированной или компетенционной основе и направленная на разработку, принятие и установление норм (правил) общего характера, регламентирующих разнообразные сферы деятельности организации, а также взаимоотношения, складывающиеся между ее членами.
Локальная норма - это правило поведения, принимаемое в организации ее коллективом (органами его представляющими) для регулирования отношений, складывающихся в пределах данной организации, и не противоречащее действующему законодательству.
3. Предметом локального нормотворчества являются обществен
ные отношения частноправового характера, когда используется диспози-
тивный метод, а также публично-правового характера, когда используется
императивный метод. Особое значение в сфере локального нормотворчест
ва имеет рекомендательный метод, позволяющий в большей степени учи
тывать как публично-правовые, так и частноправовые интересы его участ
ников.
4. Локальное нормотворчество значительно отличается от центра
лизованного кругом субъектов, участвующих в его процессе. Собствен
ник или сособственники имущества являются полноправными субъек-
10 тами локального нормотворчества, поскольку осуществляют свои права по управлению имуществом или организацией непосредственно или через уполномоченный ими на то орган - руководителя организации, выступающего их представителем.
Следовательно, субъектами локального нормотворчества являются: собственник, работодатель, работники и их представители.
5. Поддерживается и дополнительно аргументируется идея о том,
что нормотворческая деятельность в области локального правового ре
гулирования складывается из трех этапов. Первый - предпроектный,
второй - подготовки проектов локальных нормативных актов, третий -
принятия и вступления в силу локальных нормативных актов.
Каждый этап состоит из стадий, которые включают в себя относительно обособленные комплексы общественных отношений определенного вида, осуществляемых (возникающих) при создании локальных нормативных актов, а также локальных норм.
Основополагающим условием эффективности процесса локального нормотворчества является последовательное стимулирование правовой активности субъектов локального нормотворчества. Поведение субъектов локального нормотворчества в этих случаях приобретает активный, инициативный характер и не выходит, при этом, как правило, за рамки, установленные законом.
Степень эффективности разработки и применения локальных нормативных актов и локальных норм находится в прямой зависимости от следующих факторов:
прогнозирования последствий принимаемых локальных нормативных актов;
точного и четкого определения предмета локального нормотворчества (т.е. тех общественных отношений или их группы, необходимость правового урегулирования которых объективно существует);
максимального учета общественного мнения, как в процессе разработки локальных нормативных актов, так и во время согласования и доработки проектов;
вовлечения широкого круга специалистов в процесс разработки локальных нормативных актов;
степени владения разработчиками локальных нормативных актов навыками и приемами юридической техники;
создания действенных механизмов по неукоснительному воплощению норм локальных нормативных актов в правоприменительной деятельности той или иной организации, включая меры, проводимые с целью обобщения, анализа, закрепления положительного опыта, достигнутого в сфере реализации локальных нормативных актов;
строгого соблюдения требований законности, как в процессе разработки, так и применения локальных нормативных актов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяется широким использованием юридической и иной литературы, статистических и практических материалов, нормативных источников, применением современных методов научного исследования.
Практическая и теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на совершенствование правовых и организационных основ нормотворческои деятельности в области локального регулирования.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут иметь значение для совершенствования нормотворческои деятельности различных организаций, учреждений и предприятий.
Результаты настоящего исследования могут быть также использованы в учебном процессе и научных исследованиях по вопросам теории права, которые касаются проблем нормотворческои деятельности
12 вообще и локального нормотворчества конкретной организации - в частности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена на кафедре правоведения Коломенского государственного педагогического института.
Полученные результаты исследования докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры, изложены в опубликованных научных статьях, в выступлениях на теоретических семинарах, научно-практических конференциях «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург, Коломна, 2003-2005), «Актуальные проблемы гражданской ответственности» (Коломна, март 2005).
Положения и выводы диссертационного исследования также внедрены и используются при подготовке и проведении лекций и семинарских занятий по курсу теории государства и права, правоведения в учебном процессе Коломенского государственного педагогического института, в практической юридической деятельности.
Структура и объем диссертации обусловлены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 7 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие, принципы и характерные особенности локального нормотворчества
Перестройка всех сфер общественной жизни в нашей стране выдвинула в качестве ведущей задачу открыть максимальный простор процессам саморегулирования и самоуправления в обществе, создать условия для полного развития инициативы трудовых коллективов, граждан. При сегодняшних масштабах хозяйственной деятельности и многообразии проблем общественной жизни представляется неэффективным решать все возникающие вопросы только централизованным путем. Качественно новым, более глубоким является возможность регулирования общественных отношений на основе норм, самостоятельно выработанных социальными коллективами, а также гражданами для упорядочивания своего поведения. Наблюдаемая здесь тенденция заключается в расширении сферы локального и соответственно сужении сферы централизованного регулирования общественных отношений в области предпринимательской и иной деятельности, в закреплении в актах централизованного регулирования лишь минимальных (необходимых и достаточных) требований к предпринимательству, составляющих объем и правовые границы свободы предпринимательства.
В юридической литературе на сегодняшний момент не существует единого, общепризнанного среди ученых правоведов определения понятия нормотворчества, так как эта категория сложная и емкая. Поэтому, при рассмотрении вопроса о создании нормы права, нор 14 мативного правового акта используются также термины «правотворчество» и «законотворчество», которые в некоторых случаях применяются как синонимы. В этой связи представляется необходимым рассмотреть основные подходы, существующие в юридической науке к раскрытию сущности данных правовых понятий.
Так, правотворчество можно рассматривать, как составную часть механизма правового регулирования, без которой не появятся на свет нормы права, направленные на регулирование общественных отношений. С.С. Алексеев, говоря о механизме правового регулирования, отмечал, что явления правовой действительности (действия в области правотворчества, акты по реализации юридических норм) учитываются в правовом регулировании, включаются в действие его механизма.3
А.М.Нашиц полагает, что правотворчество есть основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. В этот момент в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.4
Существует также мнение, что правотворчество - это вид правового регулирования. Так, Ф.Н. Фаткуллин указывал, что есть два вида правового регулирования: общее и индивидуальное. Общее правовое регулирование, по его мнению, по существу, означает правотворческую деятельность.5
Некоторые теоретики права, считают, что правотворчество есть вид государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Например, А.С. Пиголкин высказывает мнение о том, что правотворчество — это, прежде всего «деятельность государства, форма государственного руководства обществом»,6 авторы научного труда «Правотворчество в СССР» также считают, что «под правотворчеством обычно следует иметь в виду определенную форму или вид деятельности государства».7
СВ. Бошно, придерживаясь аналогичной точки зрения, особо отмечает, что правотворчество есть процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующей общественные отношения. «Правотворчество - это специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования.8
С.А. Комаров определяет правотворчество как «вид государственной деятельности, в результате которой воля народа (класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в норме права, в определенном источнике права».9
Авторы работы «Основы советского правотворчества» предлагают понимать под правотворчеством сознательную, волевую, научно-обоснованную, целенаправленную деятельность системы органов государственной власти, считая при этом, что «определяющее значение для эффективности правотворческого решения имеет научная обоснованность правотворческой деятельности».10 По их мнению, правотворчество - это та форма правового регулирования, в которой государство с наибольшей полнотой может использовать свои возможности воздействия на жизнь общества и добиваться кратковременных и долговременных целей.
А.А. Белкин справедливо, на наш взгляд, отмечает, что следует рассматривать «правотворчество как деятельность, отнюдь не замкнутую в пространстве юридической регламентации, деятельность, объективные и субъективные истоки которой кроются далеко за пределами «официального» законотворчества».11
Несколько иначе понимают правотворчество В.Н. Кудрявцев и В.П. Казимирчук. По их мнению: «Правотворчество - это социальная государственная и общественная деятельность, в результате которой образуется, поддерживается и развивается система законодательных актов и других правовых норм. Частью правотворчества является собственно законодательная деятельность (законотворчество)».12
«Правотворчество состоит в том, чтобы издавать, изменять или отменять общие правовые нормы», - отмечает Рышард М. Ма-лайны. Законодательство, по его мнению, есть одна из форм правотворчества. При этом оно определяется как «деятельность парламента по принятию нормативных актов, содержащих главным образом генеральные нормы».13
Понятие локальных норм и локальных нормативных актов: их виды, формы, содержание
В философской и естественнонаучной литературе под нормой понимается не только какое-то общее правило, но и то, что уже сложилось и давно бытует в действительности. Применительно к человеческому поведению можно сказать, что в качестве нормы выступает такое поведение, которое выражает типичные связи и отношения. В связи, с чем необходимо выделить качественный аспект нормы. Норма - это проявление и отражение естественной или общественной закономерности. Нормальным является такое функционирование системы, которое отвечает ее природе и ее свойствам, является оптимальным либо, по меньшей мере, допустимым для данного процесса. Можно сказать, что норма - это мера полезного, а потому типичного функционирования. Иными словами, норма выражает не только «должное», но и «сущее». «Норма - это мера позитивного, общественно полезного поведения, направленного на достижение определенного результата, интереса. И не случайно поведение, соответствующее норме, встречается чаще, чем отклонение от нее - патология». Например, социальные нормы регулируют не все, а наиболее типичные разносторонние отношения. Случайные связи, проступки, мотивы не могут отразиться в норме. Норма - это всегда стереотип, основанный как на внутренних побуждениях, так и на внешних детерминантах. Значительную группу социальных норм составляют локальные (корпоративные) нормы.
Термин «локальный» имеет латинское происхождение и исходит от слов «locus», «localis», что в переводе означает «место», «местный».
В словаре русского языка слово «локальный» определяется как «местный, не выходящий за определенные пределы».40
Как известно из общей теории права, локальная норма обладает большинством признаков, присущих общей правовой норме:
— это мера свободы волеизъявления и поведения человека;
— это форма определения и закрепления прав и обязанностей;
— представляет собой правило поведения общеобязательного характера;
— внутренняя определенность нормы проявляется в содержании, объеме прав и обязанностей, четких указаниях на последствия ее нарушения;
— внешняя определенность заключается в том, что любая норма закреплена в статье, главе, разделе официального документа, т.е. в нормативном правом акте;
— характеризуется таким качеством, как системность, которое проявляется в структурном построении нормы, в специализации.
Вместе с тем локальная норма в отличие от общей нормы, как справедливо отмечает В.А. Тарасова, «содержит специфические черты, присущие только этой норме (ограниченная сфера действия; конкретизация и модификация общей нормы применительно к условиям данной организации; охватывает сравнительно узкий круг вопросов, вытекающих из внутриорганизационных отношений и требующих урегулирования)».41
По мнению Р.И. Кондратьева вопрос определения особых признаков локальных норм является весьма дискуссионным, в частности он выделяет следующие специфические черты локальной нормы: синтезирует волю государства и организации; принимается на предприятии и действует в его пределах; конкретизирует общую норму применительно к специфике данного предприятия42.
В.К. Самигуллин отмечал примерно те же признаки локальных норм: исходят, в конечном счете, от государства; гарантированы его принудительной силой; действуют на территории конкретного предприятия; не имеют того уровня общности, который свойственен нормам общегосударственным (централизованным).43
Нам представляется необходимым добавить к перечисленному выше еще несколько особенностей локальных норм: создаются непосредственно в организациях; имеют договорно-согласительный характер; обеспечиваются при помощи организационных мер.
Итак, подводя итог изложенному выше можно сделать следующий вывод: характерные особенности локальных норм заключаются в том, что они дают возможность что-то требовать от других лиц, возможность совершать известные действия, имеющие юридическое значение, включают момент усмотрения, выбора вариантов, имеющихся у лица возможностей, при этом основным средством их обеспечения является возложение на другое лицо или лиц юридической обязанности.
И, наконец, о самом главном, что подтверждает правовую природу локальных норм. Данные нормы в некоторых случаях могут обеспечиваться государственным принуждением. Правда, следует заметить, что оно зачастую носит опосредованный и дополнительный характер. Так, например, руководитель организации может самостоятельно решить вопрос об увольнении нерадивого работника, поставив об этом в известность при необходимости профсоюзный орган, если таковой имеется в организации. Но если уволенный не согласится с решением об увольнении и предъявит в суд иск, то суд будет обязан перепроверить все обстоятельства дела и, в том случае, если не найдет нарушений, подтвердить окончательно законность (уже от имени государства!) применения данной санкции.
Специальные правоприменительные органы (инспекции по охране труда, прокуратура) также помогают ликвидировать ошибки в наложении санкций на основе локальных норм, поскольку право обжалования любой их них закреплено законом.
В юридической литературе ученые правоведы по-разному определяют локальную норму. Так, Ф.М. Левиант считает, что «локальная норма - это правило общеобязательного поведения, санкционированное и охраняемое государством, принятое на паритетных началах в согласительно-договорном порядке производственно-трудовым коллективом во главе с его администрацией и профессионально-организованным коллективом рабочих и служащих в целях регулирования определенных прав и обязанностей членов данного коллектива».44 Следует уточнить, что Ф.М. Левиант, используя категорию «общеобязательного поведения», имеет ввиду неограниченное количество лиц организации, на которых распространяется действие данной нормы. Главное - они должны быть участниками тех общественных отношений, на которые распространяется действие локальной нормы.
Под локальной нормой Л.И. Антонова понимает «правила поведения, требования, предписания, запреты, дозволения общего характера, выступающие в качестве мерила, масштаба, с которым должна сообразовываться деятельность соответствующих субъектов».45
Р.И. Кондратьев определяет локальную норму как «правило общеобязательного поведения, предварительно санкционированное государством, принятое в установленном порядке непосредственно на предприятии (объединении) и действующее в его пределах, конкрети 42 зирующее (дополняющее) общую норму применительно к особенностям трудовых отношений на данном конкретном производстве и восполняющее (при определенных обстоятельствах) пробелы в трудовом законодательстве». Данное определение отражает такие важные черты локальной нормы, как ее общеобязательность, создание непосредственно в организации, действие в ее пределах, конкретизация централизованных норм. Но, однако, в определении не указаны субъекты, которые управомочены принимать эти нормы.
Предмет локального нормотворчества
В современный период происходит формирование новых экономических отношений. Субъекты экономической деятельности - акционерные общества, кредитные организации, хозяйственные общества и товарищества и др. - приобрели новый статус и стали вполне самостоятельными. Отпала необходимость прямых административных команд и жестких указаний. По этой причине локальное регулирование и в этой связи и локальное нормотворчество приобретают особую значимость, ибо от их уровня зависят умелое использование имущества и финансовых средств, внедрение научно-технических новшеств, рациональная организация труда работников и, в конечном счете, рост производства и увеличение объема услуг. Это выдвинуло перед правовой наукой целый комплекс проблем, среди которых одно из ключевых мест занимает создание действенного механизма правового регулирования общественных отношений, в том числе и тех, которые складываются в пределах юрисдикции отдельно взятой организации. Усиление активно-творческой роли нормативно-правовых средств в решении насущных задач современности, обеспечении перестройки общественных отношений предполагает в первую очередь создание законодательства, содержащего ориентационную систему предписаний, требований, дозволений, стимулов, а в известной мере и запретов, ограничений, санкций и т.п., направляющих поведение участников общественных отношений и облегчающих выбор желательного для общества варианта поведения. Через закон обеспечивается (с большим или меньшим успехом) достижение требуемого поведения членов общества. Положение о том, что «предмет, объект нормы права составляет определенный вид общественных отношений, является уже давно установившимся в юридической науке».75 Право не должно, да и не может регулировать все общественные отношения, все социальные связи членов общества. Поэтому на каждом конкретном историческом этапе общественного развития должна быть достаточно точно определена сфера правового регулирования.
Определенный вид общественных отношений составляет предмет любой нормы права, в том числе как общей, так и локальной. Однако в предмете регулирования этих норм имеется существенное различие. При этом мы имеем в виду не различие в значении понятия «вид общественных отношений», а в широте, величине, значимости той группы общественных явлений, которая охватывается в различных случаях этим понятием.
С одной стороны, предмет локальной нормы имеет то общее с предметом нормы общего значения, что этот предмет носит общий (неперсонифицированный) характер, то, есть это тот или иной вид общественных отношений. Но, с другой стороны, он отличается от предмета общей нормы степенью широты и значением круга охватываемых общественных отношений данного вида, поскольку локальная норма имеет ограниченную сферу действия по определенному кругу лиц - адресатов нормы и локальное значение.
Между тем, очень важной представляется проблема правовой природы отношений возникающих между организациями и их участниками, или так называемых корпоративных отношений, которые, в конечном счете, и составляют предмет локального нормотворчества. По мнению Я.М. Гринтаса «корпоративные отношения на сегодняшний день являются неотъемлемой частью современного общества. Особенно широко и динамично в настоящее время корпоративные отношения развиваются в политической и экономических сферах общества и соответственно регулируются не только правовыми, но и локальными нормами»76.
Такое понятие, как «корпорация» не свойственно российскому законодательству, в отличие от законодательства зарубежных стран, но с возникновением и развитием в России рыночных отношений отечественные ученые правоведы все больше внимания уделяют исследованию сущности корпорации и отношений, складывающихся между ней и ее участниками. Если обратиться к истории, то термин «корпорация» происходит от латинского выражения «corpus habere», обозначающего права юридической личности. Такие права стали признаваться за частными союзами в Римской империи в императорский период (начиная со 160 - х годов н.э.), однако окончательного признания гражданско-правовых союзов как равных с физическими лицами субъектов права в Риме так и не произошло. И в течение достаточно длительного времени термин «корпорация» служил синонимом термина «юридическое лицо». Во многом это было связано с тем, что вплоть до Савиньи цивилистике не было известно понятие учреждения; все образования, даже те, которые наполнялись институтным содержанием, трактовались как universitas, или корпорация. Лишь вследствие разработки германскими цивилистами понятия «учреждение» (Stiftung) понятие «корпорация» приобрело более современное значение: юридическое лицо, основанное на членстве, участии. Данный термин по-разному понимается в различных национальных правовых системах. Так, в Швейцарии корпорациями называют один из двух основных ти 88 пов юридических лиц, наряду с учреждениями. В Англии корпорация может быть определена как само юридическое лицо, поскольку юридические лица здесь делятся на корпорации, представляющие собой совокупность лиц (corporation aggregate), и единоличные корпорации (corporation sole). «В США корпорация, хотя и не является единственной формой юридического лица, включает самые разные организации. В данной стране корпорации представлены четырех видов: публичные, квазипубличные, предпринимательские и непредпринимательские. К публичным относятся государственные и муниципальные органы. К квазипубличным - корпорации, служащие общим нуждам населения. Предпринимательские преследуют в качестве основной цели получение прибыли и сравнимы с акционерными обществами в странах континентальной системы права. Непредпринимательские корпорации не стремятся к получению прибыли». Во Франции и Германии при классификации юридических лиц термин «корпорация» не используется вовсе: во Франции юридические лица подразделяются на товарищества и ассоциации, а в Германии - на союзы и учреждения. Наконец, в России юридические лица делятся на коммерческие и некоммерческие.
Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов
Эффективность работы организации, результативность проводимых ей сделок не в последнюю очередь зависят от того, как организована деятельность этой организации, насколько четко определен круг вопросов, которые решает каждое подразделение, насколько верно с точки зрения производственных интересов установлены права и обязанности каждого сотрудника и полномочия должностных лиц, какова система разработки и принятия локальных актов, регламентирующих наиболее существенные стороны ее деятельности и порядка их исполнения.
Главная особенность локальных нормативных актов состоит в том, что они являются внутренними документами. Иными словами, для того, чтобы разработать и ввести их в действие не требуется участия сторонних организаций или представителей каких-либо иных структур. Достаточно решения руководства или должностных лиц той организации, деятельности которой эти документы касаются.
Нередко на предприятиях не придают должного значения этим документам. Составляют их некорректно или вовсе предпочитают обходиться в работе «без формальностей» и не фиксируют, скажем, в приказах и протоколах важные производственные решения. Но это оборачивается зачастую негативными последствиями во взаимоотношениях с работниками предприятия, налоговыми органами, учредителями, партнерами по бизнесу. Из-за отсутствия документально оформленных протоколов и приказов и других локальных актов суд может признать некоторые решения администрации недействительными (ничтожными).
Принятие субъектами локального нормотворчества качественных актов, способных эффективно воздействовать на различные сферы деятельности организации, в значительной степени зависит от «технологии» подготовки проектов, правильного определения предмета будущего акта, организации работы над проектом, информационного обеспечения процесса нормотворчества, учета предшествующего нормотвор-ческого опыта. Это позволяет в должной мере гарантировать качество правовых актов, избегать поспешных, непродуманных правовых решений.
«Нормотворческий процесс - не одномоментное событие. По существу, он представляет собой вид деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специальных юридических методов, регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия про 114 екта правового акта». Он складывается из определенных этапов, каждый этап - из стадий, которые преследуют вполне конкретные цели, и включает в себя относительно обособленные комплексы общественных отношений определенного вида, осуществляемых при создании локальных актов, а также связанные с ними материально-технические действия.
В юридической доктрине нет единства мнений по поводу содержания правотворческого (нормотворческого) процесса.87 Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, выделяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование. Они утверждают, что правотворческий процесс есть процесс юридически значимых и процессуально оформленных действий по подготовке, утверждению и официальному оглашению нормативного акта.88
Так, Б.В. Дрейшев отмечает, что «правотворческий процесс образует регламентированная правовыми нормами деятельность по изданию нормативных актов управления, осуществляемая в рамках процедуры, устанавливающей взаимосвязи его участников и необходимую направленность их волевых актов по поводу правотворческих действий».89
С точки зрения ученых, придерживающихся данной позиции, правотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, непосредственно-социальные права сложились, необходимость правовых нововведений назрела. В результате правотворчества накапливающиеся до того предпосылки, потребности, инте 115 ресы, все то, что можно отнести только к возможности и необходимости преобразований в действующей юридической системе, становится действительностью, юридической реальностью, воплощается в правовых нововведениях. В процесс правотворчества не следует включать организационные действия, способствующие непосредственной правовой работе над нормативным актом.
Началом правотворческого процесса с этой позиции выступает стадия правовой инициативы, которая подразумевает «принятие решения о подготовке и внесении на рассмотрение проектов нормативных актов или предложений об их издании, изменении или отмене. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки».90
Некоторые авторы еще более сужают понятие правотворческого процесса, не включая в него стадию подготовки проекта нормативного акта. Такой позиции придерживается В.К. Бабаев, который под правотворчеством понимает «деятельность государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов».91
По мнению Д.А. Ковачева, процедура правотворчества включает «общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, т.е. в процессе издания нормативных актов. Процедура подготовки проекта нормативного акта (общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности по подготовке проектов) в правотворчество не входит. Автор считает, что здесь имеются правоотношения, различные по субъекту, содержанию прав и обязанностей». 2
Авторы работы «Научные основы советского правотворчества» признают несомненный интерес подобной теории, но в то же время утверждают, что «такой процесс, как правотворчество, не поддается слишком строгой формализации».93
Безусловно, даже если объединить подготовку нормативных актов и их издание, то и в этом случае общее понятие процесса правотворчества не будет полным, поскольку оно не охватывает важнейшего момента установления объективной потребности в создании нормативного акта или изменений действующего законодательства. Начальной стадией правотворчества является глубокое изучение объективных факторов, определяющих необходимость правового урегулирования данных общественных отношений.
А.Г. Братко, И.Л. Дюрягин, В.В. Лазарев, Н.Л. Гранат, А.С. Пигол-кин и др., помимо стадии законодательной инициативы выделяют «стадию решения компетентным органом вопроса о необходимости принятия того или иного правового акта».94
Ю.А. Тихомиров также включает в правотворческий процесс не только подготовку нормативного правового акта, но и «прогнозирование и планирование». Он разработал комплексный подход к правотворческому процессу, стремящийся связать различные аспекты правотворчества, представить его в виде суммы своеобразных «производственных циклов». Примером такого подхода является, в частности, указание на шесть стадий правотворческого процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепции закона и подготовка законопроекта; спе 117 циальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу».
