Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, виды и принципы осуществления контрольной функции государственных органов 12
1.1 Понятие контрольной функции государственных органов 12
1.2 Классификация контрольной деятельности государственных органов 32
1.3 Принципы осуществления контрольной функции государственных органов 49
Глава II. Контрольная деятельность органов государственной власти 67
2.1 Контрольная деятельность законодательных органов власти 67
2.2 Контрольная функция исполнительных органов власти 88
2.3 Судебный контроль как вид контрольной деятельности государственных органов 112
Глава III. Механизм осуществления контрольной функции государственных органов 128
3.1 Формы осуществления контрольной функции государственных органов 128
3.2 Методы осуществления контрольной функции государственных органов 150
3.3 Ответственность контрольных органов государственной власти 166
Библиография 175
- Понятие контрольной функции государственных органов
- Контрольная деятельность законодательных органов власти
- Формы осуществления контрольной функции государственных органов
Введение к работе
Актуальность темы в значительной степени обусловливается тем, что любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократический контроль сводится не только к контролю государства за процессами в различных сферах жизнедеятельности общества, но и к контролю общества за деятельностью всех без исключения государственных структур, наделенных властными полномочиями. Осуществление государством контрольных функций в политической, экономической, социальной, экологической, информационной, упорядочение правопорядка и международной сферах, обеспечивает стабильность и прогресс общества. При этом важно находить обоснованную меру государственного воздействия на общественные процессы в этих сферах, избегая как чрезмерного вмешательства, так и не допуская «ухода» государства из этих сфер.
Государственный контроль - феномен, имеющий глубокие корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному.1 Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость, поскольку единственной и основной задачей органов контроля является выяснение реального состояния дел в государственном механизме вне зависимости от того, выгодна такая информация кому-либо или нет. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура),
1 Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Издательский дом «Право и государство», 2003. С. 213.
Канаде (ведомство Генерального ревизора), Италии и Франции (счетные палаты), в США (главное контрольно-финансовое управление).
Можно отметить, что современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется многообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих осуществление государственного контроля. Настоящая работа выполнена в свете административной реформы, что подчеркивает ее актуальность. Указ Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 №314* впервые закрепил функции контроля и надзора за федеральными службами. Это снимает внутренний конфликт интересов, существовавший в большинстве ведомств, которые сами устанавливали правила, сами контролировали их исполнение, и сами же оказывали связанные с этим услуги, в том числе в области учета. Предполагается, что все это повысит эффективность управления и существенно повлияет на уменьшение параллелизма и дублирования функций федеральных органов исполнительной власти.
Поскольку при реализации контрольных полномочий на практике имеют место нарушения основных прав и свобод человека и гражданина, постольку возникает необходимость для того, чтобы рассмотреть основания ответственности контрольных органов государственной власти. Вопрос об ответственности контрольных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился, поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке. Актуальность темы исследования выражается также в изменении в настоящее время масштабов деятельности контрольных органов. Это связано с развитием рыночных отношений, появлением новых организационно-правовых форм хозяйствования, реформированием системы
1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года. // Российская газета. 11 марта 2004г.
государственной власти. Все эти явления требуют научного осмысления и законодательного закрепления. К сожалению, государство пока не может оказать существенного воздействия на эти процессы.
Известный специалист в области государственного контроля Н.А. Золотарев обоснованно утверждал, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства. Интересен в этой связи его вывод о том, что государство в дооктябрьский период в условиях преобладания частной собственности находило пути взаимодействия с собственниками и деловыми людьми, прежде всего через финансовые и контрольные органы.1 Этот опыт, на наш взгляд, следовало бы использовать и ныне. Более того, как справедливо считает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально- экономических и политических условиях.2
Степень научной разработанности темы. Проблема контрольной функции государственных органов в научной литературе по теории государства и права не были предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые аспекты осуществления контрольной деятельности государства исследовались М.И. Байтиным, В.К. Бабаевым, В.П. Беляевым, В.Б. Бурцевым, С.А. Денисовым, Б.П. Елисеевым, А.Б. Зеленцовым, Н.М. Колосовой, Ф.М. Раяновым, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.Б. Шаховым, В.Е. Чиркиным.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является
теоретический анализ контрольной деятельности государства, механизма ее
осуществления, а также теоретическое обоснование и выработка практических
рекомендаций по совершенствованию контрольной функции государственных
# органов.
1 Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля в России 1892-1917 г.г. // Контроллинг. 1994. № 2. С.
33.
2 Погосян Н.Д Счетная палата РФ. М.: Юрист, 1998. С. 107.
Данным исследованием охвачены важнейшие, основополагающие
элементы государственного контроля, в наибольшей степени характеризующие
его как одну из важнейших функций государственных органов, значение в
жизни общества. Внимание сосредоточено на дискуссионных проблемах темы,
w конституционных нормах, теоретических положениях, в отношении которых в
теории государства и права имеются разные трактовки. Поэтому не все содержание контрольной функции государственных органов исследуется с равной степенью полноты, приоритет отдан недостаточно изученным, актуальным, практически значимым фундаментальным проблемам.
В соответствии с поставленной целью, задачами диссертационного исследования являются:
-исследование теоретических вопросов контрольной деятельности государства, принципов ее осуществления;
-изучение закономерностей и проблем применения в нашей стране мирового опыта организации и функционирования государственного контроля;
-обоснование места контрольной деятельности государственных органов в системе функций государственных органов. При этом исследование своеобразия реализации государственного контроля в Российской Федерации проводится в сопоставлении с зарубежным опытом;
-анализ контрольной деятельности представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти;
-выявление особенностей форм и методов осуществления контрольной деятельности государственных органов;
-разработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма осуществления контрольной деятельности государственных органов.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является
ф контрольная функция государственных органов и механизм её реализации.
Предметом исследования служат закономерности функционирования и
развития контрольной деятельности государственных органов, практика ее
осуществления. Исследуются правоотношения, возникающие при реализации контрольной функции, практика взаимодействия контрольных органов государства в системе принципа разделения властей. Подвергнут изучению
широкий круг конкретизирующих Конституцию РФ нормативных правовых
актов, регулирующих организацию и функционирование государственного
контроля.
Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды в области теории государства и права В.К. Бабаева, М.И. Байтина, А.И. Бобылева, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, А.П. Косицына, А.В. Малько, Г.Н. Манова,М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, О.Э. Мартышина, Л.А. Морозовой, В.В. Лазарева, В.Д. Перевалова, Ф.М. Раянова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина и др.; работы по конституционному праву О.Е. Кутафина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Е. Чиркина, Ю.П. Шульженко, которые позволили выработать основные теоретические положения контрольной функции государственных органов, исследовать виды контрольной деятельности государства и механизм ее осуществления, обосновать особенности взаимодействия представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти при реализации контрольных полномочии и другие теоретические проблемы.
Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории государства и права: общенаучных методов: диалектико-материалистического, исторического, логического, анализа и синтеза; частно-научных методов: системного, конкретно-социологического, статистического; сравнительно-правового.
Научная новизна исследования определяется тем, что в работе на
л основе обобщения теории и практики государственно-правового воздействия
контроля на общественные отношения, диссертантом предпринято
углубленное теоретическое осмысление контрольной деятельности
государства, механизма ее осуществления, принципов осуществления государственного контроля.
В диссертационном исследовании выявлены проблемы и закономерности применения в России мирового опыта организации контрольной функции государственных органов, раскрыты тенденции и перспективы развития этого института, обосновываются соответствующие выводы, разработаны предложения по совершенствованию механизма осуществления контрольной деятельности государства.
В диссертационной работе разносторонне исследованы правовые формы и методы осуществления контрольной деятельности государственных органов, обоснованы особенности ответственности контрольных органов государственной власти, внесены рекомендации к упорядочению правового регулирования осуществления контрольной деятельности государственных органов и государства в целом.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту.
1. Теоретический вывод, заключающийся в определении понятия
«контрольной» функции государственных органов, как самостоятельной и
активной деятельности органов государства, обусловленной его внутренними и
внешними задачами, обеспечивающей предупреждение и выявление
правонарушений в различных сферах общественной жизни, а также
возможность привлечения к ответственности подконтрольных субъектов.
Обосновываются и раскрываются основные признаки «контрольной» функции
государственных органов.
2. Теоретическое положение о классификации контрольной деятельности
государственных органов. В диссертационной работе аргументировано
показывается единство государственного контроля как функции
государственных органов и вместе с тем исследуются различные виды
контрольной деятельности в отдельных сферах жизни общества и государства.
Аргументируется классификация, включающая парламентский контроль,
контрольную деятельность исполнительных органов, судебный контроль.
Обоснование принципов осуществления контрольной деятельности государственных органов и их правового закрепления. По мнению диссертанта к ним относятся общие принципы: законности, разделения властей, гласности, ответственности государственных органов и должностных лиц; и частные принципы: истинность результата, профессионализм, научность, неотвратимость юридической ответственности. При этом диссертант обосновывает необходимость разработки регулятивных норм в законах прямого действия, а также упорядочение и взаимное согласование предъявляемых требований к подконтрольному объекту.
Вывод о совершенствовании методов и приемов парламентского контроля и положение о том, что контрольная функция парламента должна стать одной из его важнейших компетенций. При этом в диссертационном исследовании предлагается внести изменения в ст. 117 ч. 3 Конституции РФ в отношении выражения недоверия Правительству РФ. В случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, премьер-министр обязан вручить заявление об отставке правительства.
Теоретическое положение о контрольной функции исполнительной власти, под которой диссертант понимает контрольную деятельность органов исполнительной власти, направленную на выявление причин отклонения от действия закона и определение путей их устранения. В диссертационном исследовании осуществлен анализ контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, свидетельствующий о необходимости более четкой регламентации деятельности Правительства РФ по контролю за деятельностью органов исполнительной власти.
6. Рекомендации относительно форм судебного контроля, где
аргументируется положение о необходимости их конституционного
закрепления. Предлагается разработать и принять федеральный
конституционный закон «О судах общей юрисдикции», в котором закреплялось
бы разграничение компетенции между Конституционным Судом РФ и судами
общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральному законодательству.
7. Положение о совершенствовании правовых методов контрольной деятельности государственных органов. Диссертант дает определение метода контроля как совокупности предусмотренных юридическими нормами правовых способов, приемов, средств целенаправленного государственного воздействия на соответствующий контролируемый объект; предлагается выделить методы превенции, пресекательные методы и методы ответственности.
Теоретическое положение об ответственности контрольных органов государства как разновидности конституционной ответственности. Выявлены недостатки в нынешней правовой основе ответственности государства и его органов, в связи с чем, предлагается разработать и принять Федеральный закон «Об основах ответственности государства, его органов и служащих», включив в данный закон раздел об ответственности органов, осуществляющих государственный контроль.
Выводы о совершенствовании механизма осуществления контрольной функции государственных органов. В условиях реформирования системы государственной власти, необходимо совершенствование форм и методов осуществления контрольной деятельности государства. В работе диссертант анализирует формы осуществления контрольной функции государственных органов: правотворческую, правоприменительную и правоохранительную. Вместе с тем, в диссертации делается вывод, о недостаточности сбалансированности механизма осуществления государственного контроля, что не позволяет эффективно использовать весь его потенциал.
Практическое значение диссертационного исследования. Его практическая значимость обусловлена актуальностью и важностью вопросов, связанных с контрольной деятельностью государства и его органов. Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем
11 исследовании государственного контроля; б) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти и органов местного самоуправления; в) при совершенствовании правового регулирования деятельности органов государственной власти; г) в учебном процессе при изучении дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право России».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных работах, легли в основу докладов и выступлений на научных и научно-практических конференциях:
1. Российская научно-практическая конференция «Правовое обеспечение
развития предпринимательской деятельности». Оренбург: Оренбургский
государственный университет, 2000.
2. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы
правопорядка». Москва: Юридический институт Московского
государственного университета путей сообщения, 2000.
3. Международная научно-практическая конференция, посвященная 30-
летию Оренбургского государственного университета «Учебная, научно-
производственная и инновационная деятельность высшей школы в
современных условиях». Оренбург: Оренбургский государственный
университет, 2001.
4. Научно-практическая конференция «Актуальные проблемы
совершенствования законодательства в сфере железнодорожного транспорта».
Москва: Юридический институт Московского государственного университета
путей сообщения, 2001.
5. Международная научно-практическая конференция «Проблемы
правового регулирования отношений в аграрном секторе экономики».
Оренбург: Оренбургский государственный аграрный университет, 2002.
Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, и библиографию.
Понятие контрольной функции государственных органов
Возникнув как продукт общества, государство становится по отношению к нему управляющей системой, деятельной силой, воздействующей на все важнейшие процессы, происходящие в нем. Государство ни в коем случае не есть нечто инертное, оно всегда действует и действует очень энергично. Это активное, деятельное начало является способом его существования. Оно задано самой природой государства, его сущностью.
На любом этапе развития человечества вопрос о том, каким должно быть государство, его функции, а также как и кем должна осуществляться государственная власть, оставался в той или иной степени актуальным и насущным.
Государство есть сложная социальная организация, основным назначением которой является осуществление публичной власти в интересах всего общества. Для общей характеристики деятельности государства в юридической науке выработано понятие «функции государства». М.И. Байтин предложил следующее понятие функций государства: «Это направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются и конкретизируются его классовая сущность, задачи и цели, закономерности развития».1 Такой же позиции придерживается и Н.В. Черноголовкин который отмечает, что функции государства служат непосредственным проявлением классовой сущности государства.2 Вполне закономерно, что данные определения развивались из более ранних толкований функций государства советских авторов. В юридической литературе СССР под функциями государства понимались основные направления его деятельности, в которых выражаются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели по построению социализма и коммунизма.1 Важно отметить, что такого взгляда на функции социалистического государства с теми или иными небольшими уточнениями придерживались большинство советских правоведов, вследствие чего эти взгляды получили широкое признание в литературе того времени.
На современном, радикальном этапе развития отечественной теории государства и права сохраняется функциональный подход к деятельности государства, но с существенными изменениями, касающимися расширения и углубления понимания социального назначения государства, отвергается жесткая связь между изменениями классовых характеристик государства и его функций. Эта связь, как показал исторический опыт, оказалась более многогранной. Функции государства, по мнению М.И. Байтина и И.Н. Сенякина, - это определенные, более или менее стабильные для известного исторического периода направления деятельности государства, которые преломляются и реализуются в разносторонних связях между государством и регулируемыми им общественными отношениями. На функции государства оказывают определяющее влияние не столько классовые характеристики государства, сколько новые условия и проблемы современной жизнедеятельности общества, существования цивилизации (состояние экологии, запасы ядерного оружия, демографические и др.).
Поэтому ряд ученых под функциями подразумевают основные направления (стороны, виды) деятельности государства; его практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер; социальное направление деятельности внутри или вне государства. Однако все единодушно признают, что в функциях государства выражаются его сущность и социальное назначение, цели и задачи. Функции не могут реализоваться внутри самой государственной организации: они реализуются в воздействии на общественные отношения.
Как считает профессор А.Ф. Черданцев, функции вытекают из природы и нужд самого общества и в государственно-организованном обществе обретают характер государственных функций. Это естественно, ибо в таком обществе управление общественными делами возлагается на государство как форму организации самого общества. Функции государства, как главные направления его деятельности, обусловлены основными задачами, стоящими перед обществом. Изменение задач ведет к изменению функций государства.1
Вместе с тем в литературе по теории государства и права понимание функций государства тесно связывается с формами и методами деятельности государства.
Так, профессор В.М. Сырых дает следующую формулировку функциям государства - это определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих им формах и с помощью специфических методов.2
Л.А. Морозова определяет функции государства как особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом.
Контрольная деятельность законодательных органов власти
Центральным звеном в механизме контрольной деятельности государственных органов является парламент, правомочный контролировать деятельность публичной администрации с помощью своих прерогатив и определенных на конституционном уровне способов.1 Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов, как-то: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, и тому подобное. Вместе с тем, парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном (по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами, благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в области контроля.
Контроль следует понимать как функцию государственных органов и учитывать, что он сводится к исключительно проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Итак, контрольная функция, присущая каждому парламенту, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с определенной спецификой Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. При этом контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, то и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля - чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, у должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных правовых последствий.
В настоящее время в международной практике используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур. Каждая из этих форм используется для конкретной цели: контроль над политикой; контроль над управлением; защита прав личности или выявление и устранение злоупотреблений и несправедливостей.
Важной формой парламентского контроля является постановка вопроса о доверии Правительству, которая применяется лишь в парламентарных странах, где Правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность.
Имеет цель одобрить или не одобрить политический курс или определенную акцию правительства, оценить правильность его политики по какой-либо проблеме. Законодатель, как правило, определяет в конституции минимальное число депутатов, от имени которых может быть внесен проект резолюции о вотуме недоверия (в Японии, например, оно равно 50).
Формы осуществления контрольной функции государственных органов
В юридической литературе под формами осуществления функций государства понимается, во-первых, деятельность основных звеньев механизма государства, специфика видов государственной деятельности в отличие от деятельности негосударственных организаций; во-вторых, однородная по своим внешним признакам деятельность всех, многих или нескольких органов государства, посредством которой осуществляются его функции.1
Согласно данной точки зрения, в качестве основных форм осуществления функций государства принято различать: а) законодательную деятельность, заключающуюся в издании высшими органами государственной власти законов; б) управленческую, т.е. административную, представляющую собой основанную на законах оперативную, повседневную и конкретную реализацию органами государственного управления функций государства; в) судебную деятельность, связанную с рассмотрением и разрешением судами в установленном законом порядке гражданских, уголовных и других значимых дел или споров; г) прокурорский надзор, осуществляемый системой органов прокуратуры за точным и неуклонным соблюдением законов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Рассмотрим точку зрения Н.В. Черноголовкина относительно форм осуществления функций государства - «формы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и разрешение стоящих перед ним задач. Эти формы специфичны для государства как политической организации и присущи только ему»1. Далее он отмечает, что формы осуществления функций едины как для деятельности государства в целом, так и для отдельных направлений его деятельности, т.е. функций. Таким образом, отдельные основные функции государства не могут обладать спецификой в отношении форм их осуществления: все функции осуществляются в одних и тех же формах.
Специфика видов государственной деятельности определяется: назначением данного вида государственной деятельности, структурой органов,-выполняющих эту деятельность, способами ее проведения.
При относительной общности в понимании форм государственной деятельности в нашей литературе отсутствует их единая классификация. Ряд ученых насчитывают три формы государственной деятельности -законодательство, управление и правосудие; другие добавляют еще надзорную деятельность; третьи дополнительно выделяют осуществление местной государственной власти и некоторые другие виды государственной деятельности.3 Широкое признание в правовой литературе получила классификация форм осуществления функций государства, суть которой состоит в выделении правовых форм государственной деятельности.
«Под правовыми формами... осуществления функций государства понимается однородная по своим признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руководству обществом путем издания правовых актов».
