Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, механизм и система государственно-правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников 20
1.1. Понятийный аппарат подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников 20
1.2. Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и его механизм 34
1.3. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников 91
Глава 2. Государственно-правовое регулирование подготовки и переподготовки государственных служащих 100
2.1. Правовые основы государственной службы и ее принципы 100
2.2. Организационно-правовые формы подготовки и переподготовки государственных служащих 107
2.3. Правовое регулирование профессиональной подготовки и переподготовки руководящих работников государственной службы 113
Глава 3. Правовые проблемы государственно-правового и комплексного правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников 118
3.1. Правовые основы формирования государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников 118
3.2. Проблемы комплексного правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников 132
3.3. Пути повышения эффективности и совершенствования правового регулирования подготовки, переподготовки, повышения квалификации с участием международных организаций 168
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 174
БИБЛИОГРАФИЯ 193
ПРИЛОЖЕНИЕ 215
- Понятийный аппарат подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников
- Правовые основы государственной службы и ее принципы
- Правовые основы формирования государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников
Введение к работе
Актуальность исследования. Диссертационное исследование по данной проблеме обусловлено отсутствием до настоящего времени в Кыргызской Республике научных разработок по анализу законодательства, касающегося ряда важных проблем правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, его отграничению от смежных общественных отношений в условиях осуществления экономической и правовой реформы, формирования национальной правовой системы с учетом внешнеэкономических факторов международных правовых стандартов.
За последние годы в области правового регулирования правовых общественных отношений произошли существенные сдвиги, вызванные глубокими изменениями в сфере организации и применения труда под влиянием глобальных изменений в общественной и гражданской жизни кыргызского общества, возрастающей роли права в условиях рынка, научно-технического прогресса, развития внешнеэкономических отношений.
Дальнейшая демократизация общества в переходный период формирования рыночных отношений привели к глубокому изменению всей системы связанных с этим общественных отношений, в первую очередь отношений между государством и людьми, возникающих в процессе подготовки их к трудовой деятельности, в сфере труда, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников.
Появились новые общественные отношения, изменения в политико-
правовой сфере, в кадровом вопросе, в повышении общей культуры, правовой в
частности. Возросла роль подготовки, переподготовки, повышения
квалификации работников и их правового регулирования, что требует их
социально-экономического, материального содержания и структуры,
механизма, метода правового регулирования. Все это неукоснительно диктует
необходимость совершенствования системы государственного управления и
государственно-правового регулирования вопросов подготовки,
5 переподготовки и повышения квалификации работников, исходя из того, что в сфере труда ведущая роль принадлежит именно человеку как главной производительной силе общества.
В условиях создания и функционирования, дальнейшего развития подлинной демократии, повышения правосознания и правовой культуры одна отрасль права не может урегулировать сложный комплекс исследуемых нами общественных отношений. Недостаточно их регулирования важнейшей отраслью права - конституционным (государственным) правом. Необходимо комплексное правовое регулирование общественных отношений государственным, административным, муниципальным, трудовым, гражданским, международным правом по подготовке, переподготовке, повышении квалификации работников. Этот актуальный вопрос не нашел решения ни в законодательстве ни в правовой науке. Имеются работы отдельно о повышении, о переподготовке кадров.
Будет неправильно считать, что этого не делалось в сфере законодательства. Однако практически это осуществлялось единичными правовыми актами правительства. Так, Советом министров СССР 6 февраля 1988 г. было принято постановление «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства» № 1661. 2 сентября 1960 г. Совет министров Киргизской ССР принял постановление «О системе повышения квалификации руководящих инженерно-технических работников отраслей народного хозяйства и работников государственного аппарата»2.
Защищен ряд диссертаций: Головиной СЮ. «Правовые вопросы подготовки и повышения квалификации руководящих кадров производственных предприятий и объединений» в 1985 г., Сафиной Д.А. «Правовое регулирование повышения квалификации служащих» в 1982 г.,
УСм.: СП СССР. - 1988. - № 10. - Ст. 21.
^;См.: СП Кыргызской ССР. - 1989. - Т. 3. - С. 385.
6 Проскудиным В.ГТ. «Правовое регулирование подготовки и повышения квалификации рабочих в условиях научно-технического прогресса» в 1979 г. Имеются монографические исследования (Батышев С.Я. Подготовка и повышение квалификации рабочих на производстве. - М., 1967; Артемова В.Н. Право советских граждан на профессиональную подготовку и повышение квалификации. - Минск: Наука и техника, 1981). Наша диссертация по комплексной теме является первой и единственной в Кыргызской Республике и в странах Содружества Независимых Государств (СНГ).
В Кыргызской Республике в правовой науке отдельные проблемы подготовки, переподготовки, повышения квалификации исследовались в работах ученых правоведов (Аксянов Ф.Ш., Бейшембиев Э.Д., Зайков Ф.А., Михайленко Н.Т., Раманкулов К.С., Сооданбеков С.С., Тургунбеков Р.Т.,.). Следует отметить монографию Михайленко Н.Т., Михайленко В.Н. «Служащий государственного аппарата» (Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 2001), в которой указанные вопросы нашли определенное решение, касающееся государственных служащих. Ряд вопросов нашли отражение в наших учебных пособиях и статьях. Вопросы научных исследований подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников, правового их регулирования были и остаются проблемой в суверенном, независимом Кыргызстане.
Современный технический прогресс, развитие науки, их связь между собой, удовлетворение запросов личности, совершенствование производства, образования требуют подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, прежде всего государственных служащих, и превращают их в обязательное условие успешного труда все более широких слоев работников, ибо успех работы учреждения, организации, предприятия зависит от общего результата творческой инициативы, профессионального опыта и объема знаний каждого члена производственного коллектива, от научной организации труда, от непрерывного роста профессионального мастерства и повышения уровня технических и экономических, правовых знаний.
7 Разрозненно в разных отраслях права Кыргызской Республики регулируются подготовка и переподготовка кадров (в государственном, административном праве). Сегодня любой руководитель не может успешно управлять производством, работать, опираясь только на опыт и интуицию, на «связи». Отметим главное: хотя регулирование отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников кроме конституционного (государственного) права регулируется и такими отраслями права, как трудовое, гражданское, муниципальное право, основные правовые нормы содержатся в государственном праве, а правовые нормы других отраслей базируются, вытекают из норм государственного права и регулирование общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации является государственно-правовым, а со стороны других отраслей права - субсидиарным.
Говоря о комплексном регулировании отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников, имеется в виду сложный их характер по субъекту, объекту (государственные служащие, специалисты, функционеры, рабочих, их подготовка, переподготовка, повышение квалификации) правового регулирования, а комплексное их правовое регулирование является проблемой в праве и дискуссией в юриспруденции, ибо нет комплексной отрасли права, регулирующей эти отношения. Возникает проблема всестороннего исследования системы работы с руководящими кадрами, особого внимания заслуживает изучение правовых вопросов подготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов в области экономики, права, информатики, передовой технологии, роли в совершенствовании производства, материальных стимулов, поощрений в заработной плате работников, зависимости ее от качества труда.
Связь данной работы с другими научными исследованиями. Действие экономических законов развития общественного производства предполагает все более полное вовлечение и эффективное использование трудовых ресурсов на базе их высокого образовательного и культурного уровня.
8 профессиональных знаний, а это обуславливает интерес и внимание к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов, функциональных и других работников не только государственных органов, органов самоуправления» но и ученых-философов, социологов, экономистов, правоведов, психологов, медицинских работников и др.
Значительный интерес представляет исследование роли государственно-правового регулирования на становление и развитие системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, организацию обучения и т.п. В этом плане важными являются труды специалистов государственного, административного права.
Большой вклад в изучение проблемы правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров составляют также труды представителей науки трудового права, посвященные углубленному исследованию правовых вопросов переподготовки и повышения квалификации работников, воспроизводства, распределения, использования и перераспределения трудовых ресурсов, правового положения лиц, совмещающих обучение с производительным трудом.
Так, Уржинский К.П.1 посвятил исследования гарантам права на труд. Дальнейшему выяснению этих проблем способствовали диссертационные исследования В.П. Прокудина2 и Л.В. Сухаревой", в том числе о выявлении юридической природы правового регулирования повышения квалификации.
Д.А. Сафиной рассматриваются организационные формы реализации
служащими права на повышение квалификации. В работах Ю.П. Орловского
освещены вопросы повышения квалификации работников.
С.Я. Батышев, СМ. Крапивин, A.M. Михилев, Р.А. Тимерманис,
См.: Уржинский К.П. Гарантии права на труд. - М.: Юрид. лит., 1984. 2 См. .Прокудин В.П. Правовое регулирование подготовки и повышения квалификации рабочих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Харьков, 1979. - 15 е.
См.: Сухарева Л. В. Право рабочих и служащих на бесплатное повышение квшіификации: Автореф. дие. ... канд. юрид. наук. - Л. 1979.- 25 с.
9 Н.Т. Михайленко1, Гусов К.Н., Толкунова В.Н., Уваров В.Н., Е.В. Магницкая, М.В. Молодцов, В.Г. Сойфер2 исследовали правовые вопросы повышения квалификации кадров, социального планирования, стабильности трудовых отношений.
СЮ. Головина3 диссертационное исследование посвятила разработке ряда теоретических и практических вопросов, касающихся подготовки непосредственно на предприятии кадров для выдвижения на руководящие должности и повышения квалификации хозяйственных руководителей, поиску путей совершенствования общественных отношений по подготовке и повышению квалификации руководящих кадров, ввела понятие правоотношений по повышению квалификации руководителей, коснулась одного из эффективных способов подготовки кадров хозяйственных руководителей —стажировки, вопросов подбора и подготовки кадров. Кроме вышеуказанных ученых в изучении проблемы регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров внесли свой вклад такие представители науки, как В.О. Андреев и Ю.П. Орловский, В.А. Глозман, Л.Я. Гинцбург, П.И. Карпенко, М.Е. Панкин, В.Н. Якимов, А.В. Ярхо, А.С. Пашков и др. В своих исследованиях они опирались на общую теорию государства и права, использовали данные других наук, в частности, экономики и социологии.
Однако многие правовые вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников не получили еще достаточного освещения, в частности в трудах государствоведов, административистов и других ученых. В настоящее время основным вопросом законодательства Кыргызской Республики является
См.: Михайленко Н.Т. Правоведение Кыргызской Республики в 2 ч.: - Бишкек: Полиглот, 1997. -Ч. 1.-372 с.
2 См.: Молодцов М.В., Сойфер В.Г. Стабильность трудовых отношений. - М: Юрид. лит., 1976.
' См.: Головина СЮ. Правовые вопросы подготовки и повышения квалификации руководящих кадров производственных предприятий и объединений: Дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1985. - 226 с.
10
создание комплекса социально-правовых гарантий, охватывающих весь круг
вопросов, связанных с деятельностью граждан, который представляется
возможным лишь на преемственности законодательства, с одной стороны, и
установления новых гарантий, необходимых в условиях рыночной
экономики, - с другой.
Правовое регулирование отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников осуществляется с учетом всей системы права, что объясняется многогранностью предмета регулирования и видов, типов метода правового регулирования. При этом учитываются конструкции, теории, выводы не только правовой науки, но и философии, социологии, политологии, педагогики, психологии, физиологии, технических наук.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексное исследование правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, имеющее своей задачей разработку на научной основе правовой концепции по подготовке, переподготовке и повышению квалификации работника на государственном уровне и дать предложения по совершенствованию законодательства. Исходя из данной цели, перед диссертантом стояли следующие задачи:
сформулировать понятия подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
формирование содержания деятельности по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
проанализировать юридическую природу прав и обязанностей в отношениях по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
выявить отраслевую принадлежность отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации;
провести сравнительно-правовой анализ правовых норм, регулирующих общественные отношения исследуемой области;
выявить общегосударственный характер отношений, возникающих при подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и других работников, и обосновать необходимость его государственно-правового регулирования; обосновать необходимость разработки и принятия закона (или иного акта) о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
выявить основные звенья в государственной системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников, определить их место в механизме государства;
выработать рекомендации по использованию опыта зарубежных стран, фирм, центров по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных и иных служащих;
провести сравнительно-правовой анализ форм повышения квалификации; выявить из них оптимальные и рекомендовать для пользования;
проанализировать комплексное правовое регулирование различными отраслями права подготовки, переподготовки государственных служащих, инженерно-технических и руководящих работников и обосновать необходимость его научного исследования и отражения результатов в печати;
- обобщить практику учебных и других учреждений по подготовке,
переподготовке и повышению квалификации государственных служащих и
других работников и дать соответствующие рекомендации.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Общеметодическую базу диссертационного исследования составили диалектический метод и теория познания, требующие рассмотрения предмета научного исследования в его качественном, всестороннем, непрерывном
12 развитии, изменении и совершенствовании с всеобщими связями в обществе и природе.
Рассмотрение исследуемой темы обусловило выбор в качестве методов познания как общенаучных методов (соотношение исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, моделирование), так и частнонаучных методов с использованием исторического, сравнительного, системно-функционального, метода индукции и дедукции. Это дало возможность достижения поставленной цели настоящего диссертационного исследования.
Автором широко использовались правовые акты в историко-правовом аспекте, регулирующие отношения в сфере подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров в бывшем Союзе ССР, РСФСР, Киргизской ССР, выявлялась их социально-правовая эффективность, возможность их использования в правовом регулировании указанных отношений применительно к государственным служащим, специалистам, другим работникам. Главное внимание было уделено анализу действующего законодательства Кыргызской Республики, актам международного, международного частного права в указанной сфере общественных отношений в сравнении их с законодательством некоторых стран СНГ.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды ученых в области общественных наук, прежде всего, общей теории государства и права, конституционного, административного, муниципального права, а также профилирующих отраслей права (трудового, гражданского), философии, социологии, исследования ученых юристов зарубежных стран, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, семинаров, совещаний, симпозиумов по проблемам государственного, трудового, гражданского права Кыргызской Республики, других стран СНГ и зарубежья.
Важным теоретическим источником послужили для автора настоящего исследования труды представителей общей теории государства и права,
13 конституционного, административного, трудового, гражданского, а также муниципального: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова , B.C. Андреева, В.Н. Артемовой2, В.Д. Перевалова, В.И. Леушина, А.П. Семитко, А.С. Смыкалина, А.С. Шабурова, Д.Н. Габричидзе, Л.Я. Гинцбург3, СЮ. Головиной, О.С. Иоффе4, Д.А. Керимова, О.А. Красавчикова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Е.В. Магницкой, Н.Т. Михайленко5, М.В. Молодцова , Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, А.Е. Пашерстника, А. Панасюка, А.И. Процевского , В.Г. Сойфера, С.С. Сооданбекова, О.В. Смирнова, Э.С. Старобинского, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.Н. Уварова, К.П. Уржинского, P.O. Халфиной10, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева11.
Важной теоретической базой являлись выступление по вопросам темы диссертационного исследования участников конференций и рекомендации, а также защищенные диссертации, в которых затрагивались вопросы подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников, рассматривался их правовой статус (Головиной С.Ю., Сафиной Д.А., Орго И.М., Сухаревой Л.В.). Воды и предложения делались в результате анализа распоряжений компетентных
См.: Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. - М.: Юриздат, 1948. - С. 72-246.
2 См.: Артемова В.Н. Повышение квалификации рабочих и служащих (правовые вопросы). -
Минск: Наука и техника, 1972. - 124 с; Артемова В.Н. Трудовое право и подготовка. -
Минск: Наука и техника, 1972. - С. 232; Артемова В.Н. Право советских граждан на
профессиональную подготовку и повышение квалификации. — Минск: Наука и техника, 1981.
-С. 11-82,191. '
3 См.: Гинцбург Л.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. - М.: Наука, 1977. - С.
151-183.
4 См.: Иоффе О.С Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л.: Изд-во ЛГУ,
1949.-С. 30-42.
5 См.: Михайленко Н.Т. Законодательство о труде для всех и для каждого. - Бишкек:
Кыргызстан, 1992.- С.291, 318.
6 См.: Молодцов М.В. Система советского трудового права и система законодательства о
труде. - М.: Юрид. лит., 1985. - С. 125-176.
' См.: Процееский А.И. Предмет советского трудового права. - М.: Юрид. лит., 1979. - С. 73-
87.
8 См.: Сооданбеков С.С, Укушев М.А. Конституционное право Кыргызской Республики:
(Общая и особенная части). - Бишкек, 1999. - С. 222-224.
См.: Уваров В.Н. Трудовое право: Учебн. - Алматы, 2000. - С. 318-334. 10 См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит., 1974. - С. 122-125, 226-227.
Сы.'Лковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. — Свердловск, 1972. - С. 30, 35.
14 органов и должностных лиц, учебных планов и программ, правил учебных заведений, их отчетов.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое в Кыргызской Республике и в странах СНГ в новых социально-экономических условиях перехода к рыночным отношениям комплексное исследование теоретических и практических вопросов подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников, в котором подвергаются анализу их сущность, виды, содержание, обосновываются новые правовые и социальные категории формирования системы законодательства об образовании, о социальном развитии личности, о труде, закрепляющие юридические гарантии их реализации и охраны. С учетом имеющегося опыта, существующих в стране экономических и политических реалий в условиях рыночных отношений в диссертации формулируются выводы и предложения, составляющие новизну настоящего научного исследования.
Раскрывая сущность исследуемой правовой категории диссертант сформулировал понятие подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров и других, связанных с ними категорий работников. Важным условием обеспечения наиболее полного проявления способностей и опыта специалистов и руководителей, по мнению автора, является регламентация их трудового процесса.
Диссертант на основе анализа действующего законодательства сделал вывод, что регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов, функциональных и других работников является государственно-правовым регулированием на основе норм конституционного, административного, муниципального, трудового, гражданского, международного права, а другие виды правового регулирования (индивидуально-правовое, локальное) носят субсидиарный характер, т.е. это комплексное регулирование.
В трудовом праве уже сформировался правовой институт подготовки, переподготовки, повышения квалификации, осуществляемый предприятием,
15 организацией, учреждением в соответствии с Трудовым кодексом Кыргызской Республики. Он должен быть и на частных предприятиях, на совместных предприятиях с иностранным элементом. Правовой институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих фактически имеется в государственном, административном, муниципальном праве, правовая наука должна помочь его оформлению. Нормы гражданского права в этом должны носить дополнительный характер.
Следует возродить в новом качестве, начавшуюся формироваться с 1988 года централизованную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников на базе государственной и муниципальной собственности с одновременным развитием коммерческих образовательных структур. Формирование комплексной отрасли права - подготовки, переподготовки и повышения квалификации исключается, но в диссертации делается вывод, что в порядке de lego ferenda следует разработать и утвердить комплексный правовой акт на уровне закона о подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственных служащих и специалистов.
С учетом того, что подготовка кадрового потенциала всецело зависит от системы высшей школы, испытывающей затруднения в централизованном финансировании, в диссертации делается предложение о том, что все предприятия государственного сектора экономики, а также акционированные структуры управления должны участвовать в финансировании высшей школы в определенном размере от получаемой ими прибыли. Целесообразно также ввести плату за подготовленного для них специалиста, как правило, в размере стоимости его подготовки в государственном вузе, колледже и т.д. Дополнительное финансирование государством должно иметь место и при подготовке, переподготовке и повышении квалификации, осуществляемой в зарубежных вузах, колледжах, центрах.
Изучение и обобщение практики подготовки, переподготовки государственных служащих через государственные системы дали возможность автору исследования внести следующие предложения:
должна быть разработана корпоративная система подготовки и переподготовки, а также повышения квалификации;
- должна быть разработана схема подготовки, переподготовки и повышения
квалификации как в масштабе государства, так и в масштабе учреждений,
объединений, предприятий;
должны быть созданы условия для непрерывного последипломного образования руководящих работников и специалистов;
создание непосредственно в организациях, на производстве учебно-информационных центров и обеспечение консультативной и методической помощи работникам, самостоятельно повышающим квалификацию;
совершенствование экономико-правоуправленческой подготовки кадров с обеспечением тесной взаимосвязи экзаменов, аттестации, отбора в резерв, повышения в должности;
разработка научно обоснованных методов выявления, изучения и оценки кадров, создания в этих целях разветвленной сети экспертных центров при отраслевых, региональных и специализированных институтах и факультетах вузов;
развертывание фундаментальных и прикладных исследований по правовым вопросам, проблемам педагогики и психологии образования в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов.
В Кыргызской Республике комплексных научных работ по правовым вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации не публиковалось, опубликованные мной в 2001 году четыре учебные пособия и ряд статей восполняют этот пробел в правовой литературе (работы д-ра юрид.наук, профессора Н.Т. Михайленко посвящены правовому статусу государственного служащего).
17 В диссертационном исследовании обобщен опыт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников в вузах, колледжах, центрах, в том числе в международных вузах (кыргызско-российских, кыргызско-американских, кыргызско-турецких), в вузах и структурах при Президенте Кыргызской Республики и сделаны соответствующие выводы и предложения. Автор предлагает расширение сферы подготовки, переподготовки специалистов на договорных началах непосредственно в заграничных вузах, колледжах и т.п., в том числе в порядке помощи.
Практическая значимость проводимого исследования заключается в том, что предполагаемые в нем выводы по теоретическим и практическим вопросам могут быть непосредственно использованы при совершенствовании законодательства Кыргызской Республики при регулировании общественных отношений по подготовке, переподготовке, повышении квалификации государственных служащих и других работников, а также:
- для дальнейшего совершенствования проведения научных исследований по
проблемам подготовки, переподготовки, повышения квалификации
государственных служащих;
в практической работе по совершенствованию деятельности учреждений, организаций и предприятий независимо от разнообразных форм собственности при организации применения труда их работников;
в учебном процессе при чтении лекций, написании учебников и учебно-методических пособий по государственному, административному, гражданскому, трудовому праву для студентов высших и специальных средних профессиональных учебных заведений;
- в правоприменительной деятельности правоохранительных органов, в
проведении научных исследований в сфере подготовки, переподготовки и
повышении квалификации государственных служащих, специалистов и других
работников;
в разработке государственных программ подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников;
при совершенствовании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников при организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников при вузах, центрах.
Текст диссертации является восполнением пробелов в правовой литературе по теме научного исследования.
Апробация материалов диссертации. Материалы диссертации автор использовал в докладах, сообщениях и выступлениях на заседаниях отдела права Института философии и права Национальной академии наук Кыргызской Республики, кафедры гражданского права и процесса Кыргызеко-Российского Славянского университета, Бишкекского филиала Международного Славянского института, кафедры гражданского права и процесса Государственного Национального университета Кыргызской Республики, Бишкекского гуманитарного университета. Института целевой подготовки, Института гуманитарных знаний при КГПУ им. И. Арабаева, департаменте общественных наук при КГПУ им. Арабаева, Центре подготовки специалистов обществоведов при КГПУ им. Арабаева.
Кроме того, материалы диссертации автор докладывал на Республиканской I научно-практической конференции «Современность: философские и правовые проблемы» (Бишкек, 1997 г.); Республиканской II научно-практической конференции «Современность: философские и правовые проблемы» (Бишкек, 1998 г.); научно-практической конференции, посвященной 50-летию принятия ООН Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), «Кыргызстан на пороге XXI века: вопросы строительства правового государства» (Бишкек, 1998 г.); научно-теоретической конференции КГПУ им. И. Арабаева (Бишкек, 1999 г.); научно-теоретической конференции КГПУ им. И. Арабаева (Бишкек, 2000 г.); научно-практической конференции 1998-2000 гг. Института гуманитарных знаний (Бишкек, 2000 г.); научно-
19 практической конференции, департамент общественных наук (Бишкек, 2001 г.); Международной конференции «Молодежь и образование», институт повышения квалификации и переподготовки кадров (Бишкек, 2001 г.); Международной научно-практической конференции «Правоприменение нового Трудового кодекса на практике, институт гуманитарных знаний (Бишкек, 2001 г.).
Результаты исследований изложены в опубликованных работах: Повышение квалификации государственных служащих. - Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 1999, 0,5 п.л.; Правовые основы подготовки и повышения квалификации работников (общий обзор). - Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 2000, 0,5 п.л.; От организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации зависит качество кадров. - Бишкек: ДОН, 2001, 0,5 п.л.; Стажировка как одна из форм повышения квалификации кадров. - Бишкек: ИПКиП, 2001, 0,5 п.л.; Повышение квалификации за рубежом. - Бишкек: КГПУ им. И. Арабаева, 2001, 0,5 п.л.; Теоретическая основа повышения квалификации. - Бишкек: ПКОсОО «Салам», 2001, 6,3 п.л.; Учебное пособие: Повышение квалификации кадров. - Бишкек: ПКОсОО «Салам», 2001, 7,43 п.л.; Учебное пособие: Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, специалистов и других работников. - Бишкек: ПКОсОО «Салам», 2001, 5,3 п.л.; Учебное пособие: Система и механизм государственно-правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников по законодательству Кыргызской Республики\ — Бишкек: Наука и образование, 2001, 7,2 п.л.
Структура работы обусловлена целями и методологией научного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографии и приложения!
Понятийный аппарат подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников
В условиях формирования рыночных отношений повышаются требования к общему и профессиональному образованию работников, выдвигаются новые задачи. Работник должен уметь и создавать новейшую технику, и эффективно пользоваться ею, а для этого необходимо, чтобы уровень и степень его профессиональной подготовки соответствовали изменениям в труде, динамично развивающемуся общественному производству. Необходимость роста качественного состава кадров требует постоянного совершенствования всей системы подготовки и непрерывного повышения квалификации и мастерства государственных служащих и других работников. А повышение их образования и квалификации является, в свою очередь, важным средством активизации человеческого фактора .
Действующее законодательство Кыргызской Республики не сформулировало определения подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников. Оно не сложилось и в практике государственных органов, органов самоуправления, производственных предприятий. Не дают ответа на это словари, энциклопедии. Так, С. И. Ожеговым подготовка определяется как "запас знаний, полученный кем-нибудь" , "переподготовка -как подготовка с целью усовершенствования в чем-нибудь
Определения подготовки и переподготовки специально не рассматривались в юридической литературе1, хотя сам этот вопрос затрагивался. Так, В. Н. Артемова2 анализируя юридическую природу права на профессиональную подготовку, включала в нее два самостоятельных права - на профессиональную подготовку и на повышение квалификации, -включающие в себя комплекс отдельных правомочий, элементов права.
Право на профессиональную подготовку является одним из конституционных прав граждан. Оно в числе других прав (на общее среднее, профессионально-техническое, специальное среднее, высшее образование) входит в объем права на образование и осуществляется в разных формах, дающих реальную возможность получения соответствующего образования.
Общественные отношения, складывающиеся при подготовке кадров, исследовались в ряде научных работ. Среди них заслуживают внимания монографии, посвященные анализу конституционных прав на труд и образование; природы, содержания принципов, оснований, условия и объема права на профессиональную подготовку; правовым формам обеспечения производства кадрами; правовому положению лиц, совмещающих обучение с производственным трудом, и т. д.
Право на профессиональную подготовку в определенной степени раскрывает объем и содержание конституционного права на образование и является одновременно одной из организационно-правовых гарантий его реализации.
Право на профессиональную подготовку как составную часть конституционного права на образование характеризует юридически закрепленное положение гражданина в государстве, является элементом статуса гражданина, дает ему возможность пользоваться социальными благами в сфере производства и культуры, претендовать при определенных условиях на получение специальности или повышение профессиональной квалификации .
Конституционные права на различных стадиях их проявления конкретизируются применительно к определенным субъектам. Одно из них -статус гражданина как труженика". Если внутри категории граждан выделить государственных служащих, специалистов, обслуживающий персонал и других работников, то относительно их можно конструировать правовой статус трудящегося, который будет для гражданина одновременно и конституционным, и отраслевым правовым статусом
Правовые основы государственной службы и ее принципы
Законом государственная служба определяется как деятельность граждан Кыргызской Республики в государственных органах по обеспечению ими исполнения на профессиональной основе установленных Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами Кыргызской Республики, полномочий органов государства .
В условиях экономической реформы требования к уровню подготовленности и самостоятельности, инициативности работников государственного аппарата, к стилю их работы, уровню активности при ведении государственных дел повышаются. Кадрами органов государственной власти, как это определено Законом, являются государственные служащие.
Государственным служащим является гражданин Кыргызской
Республики, занимающий государственную должность, осуществляющий на постоянной основе за денежное вознаграждение профессиональную деятельность по реализации предоставленных по должности полномочий и несущий ответственность за их исполнение1. При этом к государственным служащим не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие процесс нормального функционирования государственных органов и их аппаратов.
Специфика работы государственных служащих состоит в том, что они: не создают материальных ценностей, но обеспечивают условия для их производства; обслуживают граждан; заняты преимущественно умственным трудом; обладают особым предметом труда - информацией. Государственные служащие, как правило, собирают, обрабатывают, передают, хранят, создают информацию; работают, выполняя волю тех, кому подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу в соответствии с законом; занимают государственную должность, т.е. должность в государственных органах и их аппаратах с установленными для нее объемами полномочий и ответственности по реализации задач и функций государственного органа. Государственные должности делятся на шесть групп:
Президент Кыргызской Республики;
депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, исполняющие депутатские обязанности на постоянной основе;
устанавливаемые Конституцией Кыргызской Республики для непосредственного исполнения полномочий государственных органов должности премьер-министра, членов правительства, судей и другие должности, занимать которые могут, назначаемые Президентом Кыргызской Республики или избираемые Жогорку Кенешем Кыргызской Республики лица;
учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности первой, второй и третьи групп - помощники, советники и другие;
учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов;
учреждаемые государственными органами, порядок прохождения службы которых регулируется специальными законами (военнослужащие, сотрудники, органов прокуратуры, внутренних дел, национальной безопасности, налоговой и таможенной инспекции, финансовой полиции).
Перечень государственных должностей государственной службы и их классификации утверждены Указам Президента Кыргызской Республики от.З июля 2000 г. № 167.
При комплектовании органов государственной власти и управления кадрами прежде всего следует руководствоваться принципом сочетания необходимых качеств, которыми должен обладать кандидат на должность. Решая вопрос о замещении должности, также следует учитывать политические, деловые, личные качества кандидата на должность, рассматривая их не изолировано, а в совокупности.
Правовые основы формирования государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и других работников
Правовое регулирование подготовки, переподготовки государственных служащих, специалистов, других работников является государственно-правовым. Обоснования этого положения были нами даны выше. В основе его лежит регулирование возникающих отношений государственным, административным правом. Регулирование их другими отраслями права (муниципальным, гражданским, трудовым, международным правом) носит субсидиарный (дополнительный) характер. Это положение относится к регулированию отношений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации работников непосредственно на производстве, хотя объем правового регулирования трудовых отношений законодательством значителен.
Многозвенное правовое регулирование отношений по трем видам регулируемых отношений (подготовки, переподготовки, повышения квалификации) и по категориям лиц, отношения которых регулируются (государственных служащих, специалистов, а также функциональных, технических работников и других, которым дадим общее название «другие работники»); применение разных методов, способов, типов правового регулирования ставят вопрос о проблемах правового регулирования, повышении его социально-правовой эффективности, ценности права с учетом таких правовых конструкций, как комплексный правовой институт, комплексная отрасль, комплексное правоотношение, комплексный правовой акт и др.
Ценность права в демократическом государстве проявляется в том, что оно является социальным благом, служит интересам общества, осуществляет регулятивные, организующие функции, является выразителем духовных, нравственных, общечеловеческих ценностей.
Ценность права имеет две формы выражения: собственная и инструментальная ценность. Собственная ценность олицетворяет, выражает социальную свободу, активность людей, социальную справедливость в упорядоченных общественных отношениях. Инструментальная (служебная) ценность права выступает в качестве инструмента, регулятора других социальных ценностей, используемого в осуществлении управленческих и других функций государства, в том числе подготовки лица к труду, выполнению общественного долга.
Ценность права выражается в конкретных правовых явлениях, называемых в науке правовыми ценностями, к которым относятся: обеспечение истины при решении юридических вопросов, безопасность человека в конфликтах, гарантированность прав, юридические механизмы (правовые средства), оптимальное соотношение государственного, правового, индивидуального регулирования общественных отношений, в том числе подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих, специалистов, функциональных, технических работников.
Правовое регулирование не является самоцелью: оно должно содействовать упорядочению общественных отношений. Правовые нормы предназначены для их реализации, причем с определенным положительным результатом (называемым в науке "действенность", "эффективность") для общества, для управления обществом.
Похожие диссертации на Государственно-правовое регулирование подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников как комплексный институт системы права Кыргызской Республики
