Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федеральные государственные органы и федеральные государственные служащие 13
1.1. Становление и развитие федеральных государственных органов Российской Федерации
1.2. Понятие федерального государственного служащего... 32
1.3. Классификация государственных служащих 54
Глава II. Правовое обеспечение нормативного статуса федерального государственного служащего 73
2.1. Состояние правого обеспечения нормативного статуса федерального государственного служащего 73
2.2. Перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего нормативно-правовой статус федеральных государственных служащих 89
2.3. Отдельные проблемы ответственности федеральных государственных служащих и контроля за их деятельностью 105
2.4. Вопросы изучения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих 117
Заключение 131
Список литературы 143
Приложение 163
- Становление и развитие федеральных государственных органов Российской Федерации
- Состояние правого обеспечения нормативного статуса федерального государственного служащего
- Перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего нормативно-правовой статус федеральных государственных служащих
- Отдельные проблемы ответственности федеральных государственных служащих и контроля за их деятельностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые кардинальные реформы в экономической, политической и правовой областях, коснулись институтов государственной власти, которая в современных российских I условиях дифференцирована на законодательную, исполнительную и судебную. В этом контексте структурная организация государства приобрела иные формы, что повлекло постановку вопросов о специфике механизма российского государства, государственного аппарата и такого их компонента, как федеральные государственные служащие. Отсюда I вытекает целый ряд проблемных вопросов о сущности таких социально I I правовых категорий, как «федеральная государственная служба», «федеральные государственные служащие». Представляет интерес вопрос о классификации последних, об их правовом положении, возможности оптимального контроля за реализацией полномочий, а также привлечении I их к различным видам ответственности за неправомерное поведение. 1 I Ответы на эти вопросы возможны только на основе специальных научных исследований. Тем более, что процесс обеспечения их нормативно-правового статуса, а также правового положения федеральных государственных служащих был сложным и противоречивым. I Одновременно с ним государство обеспечивало переход о I I административно-командной системы к структурной организации государственного механизма, который должен будет эффективно действовать в условиях рыночных отношений. Эта попытка привела к созданию специфичного государства переходного типа со всеми I характерными для него особенностями, в том числе и с проблемами, I I I I связанными с федеральными государственными служащими. В последние годы наметилась тенденция к положительным качественным изменениям за счет укрепления федеральной вертикали власти и разработки новой концепции реформирования федерального государственного аппарата с тем, чтобы он благоприятствовал, а не тормозил проведение экономических, политических и иных преобразований российского общества. Поэтому важно осмысление тех процессов, становления федеральных государственных органов, которое имело место на различных этапах социально-политических, экономических и правовых реформ в России. Требуется определение эффективности инструментария в виде обязанностей и полномочий федеральных государственных служащих, позволяющего реализовать основные функции государства в различных сферах общественной жизни. На этой основе возможно выяснение перспектив правового обеспечения нормативно-правового статуса и правового положения федеральных государственных органов и проходящих в них службу работников.
Все перечисленные обстоятельства, с одной стороны, свидетельствуют об актуальности такой проблемы федеральной государственной службы как нормативно-правовой статус федеральных государственных служащих, а с другой - указывают на обстоятельную необходимость изучения данного вопроса, поскольку полученные результаты могут благоприятствовать совершенствованию государственного механизма Российской Федерации, действующего на федеральном уровне.
Степень разработанности проблемы. В теории государства и права проблемы нормативно-правового статуса федерального государственного служащего исследуются в контексте такого института как государственный механизм (Алексеев С.С., Корельский В.М., Малько А.В.). Оценивая эту категорию, ряд специалистов отмечают, что задачи и функции государства могут быть реализованы через работающих в государственных органах служащих, то есть особый слой людей, выделенных из общества и стоящих над ним, основным занятием которых является выполнение властных и управленческих функций.
Принципиальным является положение, согласно которому физическое воплощение, олицетворяемое особой категорией людей в виде чиновников, из которых состоит государственный аппарат, обеспечивает возможность функционирования механизма государства (Байтин М.И., Герасимов А.П., Марченко Н.Н.).
Специалисты выделяют различные признаки, характеризующие государственного служащего. Прежде всего, эта категория работников представлена физически дееспособными лицами (Байтин М.И., Венгеров А.Б., Ожегов СИ.), соответствующих требованию политической благонадежности (Атаманчук Г.В., Василенко И.А., Ноздрачев А.Ф.), выполняющих самостоятельный и относительно обособленный вид деятельности (Герасимов А.П., Кудрявцев В.Н., Хропанкж В.Н.), связанный с занятием в федеральном государственном органе первичной структурной единицы в виде должности (Алексеев С.С, Литвакин В.Н., Ноздрачев А.Ф.), обладающий правом получать за свой труд заработную плату за счет федерального бюджета (Алексеев С.С., Герасимов А.П., Черданцев А.Ф.), являющийся субъектом дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей (Алексеев С.С., Литвакин В.Н.). Однако в правовой литературе отсутствует комплексная характеристика социально-правовой категории «федеральный государственный служащий».
Отсутствует единство мнений относительно используемой в законодательстве дифференциации государственных служащих. Одни специалисты полагают, что в связи с реформой государственной власти к отечественным реалиям адаптируется западноевропейская система кадровой службы, которая базируется на корпусах (категориях) чиновников, что обеспечивает стабильное положение государственных служащих с позиций занятия ими должности и соблюдения соответствующих гарантий (Герасимов А.П.). Другие специалисты в области государственной службы, считают, что законодательная классификация должностей государственной службы и квалификационных разрядов государственных служащих отражает стремление отечественных бюрократов к независимости своей корпорации, что создается режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты (Оболонский А.В., Семенникова Л.И.). Поэтому проблема классификации федеральных государственных служащих остается спорной.
Анализ степени разработанности проблемы показывает, что есть необходимость в научных исследованиях системного, концептуализирующего характера, в которых учтены различные аспекты правового положения федеральных государственных служащих.
Объектом исследования в данной работе выступает институт федеральной государственной службы и связанные с ним общественные отношения, урегулированные федеральным законодательством России.
Предметом исследования является правовое положение федеральных государственных служащих, охватывающее их права и обязанности, механизмы контроля за реализацией предоставленных им полномочий и способы специализированной подготовки с учетом особенностей их правового статуса.
Теоретико-методологической основой исследования стали принципы системного анализа при исследовании процесса становления и развития государственного механизма РФ, позволяющего выявить признаки, характеризующие социально-правовую категорию федеральных государственных служащих и предложить их классификацию; институционально-правовой подход в изучении проблем ответственности федеральных государственных служащих и контроля за их деятельностью; комплексный подход к исследованию процессов правового обеспечения нормативно-правового статуса федерального государственного служащего.
Цель диссертационной работы - изучение и теоретическая концептуализация правового обеспечения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих для выявления тенденций развития федеральной государственной службы Российской Федерации. Задачи диссертационного исследования:
1) Исследовать процесс становления и развития федеральных государственных органов Российской Федерации.
2) Дать определение понятия «федеральный государственный служащий».
3) Предложить классификацию федеральных государственных служащих.
4) Проанализировать состояние правового обеспечения нормативно-правового статуса федерального государственного служащего.
5) Выявить перспективы совершенствования и развития законодательства, устанавливающего нормативно-правовой статус и регламентирующего иные аспекты деятельности федеральных государственных служащих.
6) Рассмотреть проблемы ответственности федеральных государственных служащих и контроля за их деятельностью.
7) Исследовать вопросы изучения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретической разработке и концептуализации проблемы правового положения федеральных государственных служащих в обществе переходного типа с использованием теоретико-методологических средств современного социально-правового знания.
• Исследован процесс становления и развития государственного механизма Российской Федерации, действующего на федеральном уровне, с позиций формирования различных категорий федеральных государственных служащих.
• Выявлены признаки, характеризующие социально-правовую категорию «федеральный государственный служащий».
• Предложено дифференцировать федеральных государственных служащих в зависимости от реализуемых ими функций и места в структуре федерального органа соответствующего уровня.
• Проанализировано противоречивое состояние нормативно-правового обеспечения статуса федеральных государственных служащих, обусловленное его моделированием в зависимости от нового характера рыночных отношений.
• Выявлены перспективы оптимизации правового обеспечения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих по двум направлениям: совершенствование практически сформировавшейся законодательной базы и развитие законодательства о федеральной гражданской службе.
• Рассмотрены меры по совершенствованию системы контроля за реализацией федеральными государственными служащими предоставленных им полномочий за счет оптимизации парламентского контроля и создания системы административной юстиции.
• Исследованы вопросы обучения студентов высших учебных заведений России базовым положениям федеральной государственной службы и моделирование на этой основе специального учебного курса «Федеральная государственная служба».
Положения, выносимые на защиту:
1. Государственный механизм в контексте федеративного устройства РФ представляет системную совокупность структур федеральной системы управления и органов власти субъектов Федерации. Процесс структурной организации российского государства на начальном этапе предполагал интенсивное оформление федеральных органов государственной власти, исходя из концепции разделения властей. В последующем наблюдается самостоятельный выбор субъектами РФ моделей организации государственной власти, не подвластных федеральному центру. В подобной ситуации потребовалось укрепление вертикали власти в интересах сохранения государственного единства России, следствием чего явились новые организационные звенья, обеспечивающие координацию и взаимодействия органов исполнительной власти на федеральном уровне и в субъектах Федерации.
2. Федеральный государственный служащий - это физическое дееспособное лицо, обладающее политической благонадежностью, способностью выполнять самостоятельный и относительно обособленный вид деятельности в соответствии с занимаемой в федеральном государственном органе первичной структурной единицы в виде должности, выступающее субъектом дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.
3. Дифференциация федеральных государственных служащих на определенные категории связана со сферой деятельности соответствующих федеральных органов. Это предопределяет наличие у них базового общеправового статуса, административно-правового статуса, обусловленного требованием конкретной должности в рамках структуры и штатного расписания государственного органа и его аппарата. Соотношение этих компонентов зависит от правового режима федеральной государственной службы, устанавливаемого в гражданских ведомствах, органах специальной компетенции и на военной службе.
4. Состояние нормативно-правового обеспечения статуса федеральных государственных служащих показывает, что при его моделировании учитывался новый характер рыночных отношений. Это имело как позитивные, так и негативные последствия, поскольку ведомственное нормотворчество стало одним из главных препятствий развития предпринимательства из-за того, что инструкции противоречат законам, а вся нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, а с другой - неполна. Многие законы дублируют друг друга и в целом ряде случаев не решают поставленных задач, так как предметы под давлением узких групповых и ведомственных интересов.
5. Перспективы совершенствования федерального законодательства о государственной службе реальны в двух направлениях: оптимизация практически сформировавшейся законодательной базы, устанавливающей нормативно-правовой статус и иные аспекты государственной службы в федеральных государственных органах специальной компетенции; развитие законодательства о федеральной гражданской службе, где целесообразно отразить особенности федеральной государственной службы в субъектах Российской Федерации.
6. Для совершенствования системы контроля и института ответственности федеральных государственных служащих необходимо, во-первых, формирование административной юстиции в Российской Федерации, то есть осуществление организационных мер по созданию системы административных судов и правовых мероприятий, обеспечивающих процессуальный аспект разбирательства жалоб граждан на действия должностного лица. Во-вторых, целесообразна разработка правовой основы парламентского контроля за деятельностью федеральных государственных служащих для предотвращения противозаконного поведения федеральных и иных государственных чиновников.
7. Подготовка учебного спецкурса «Федеральная государственная служба» способствует обобщению практики федеральной государственной службы и формированию соответствующей теории в рамках науки о государственной службе в Российской Федерации. Варианты ранжировки тем спецкурса соответствуют общей цели - изучение нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих, работающих в различных федеральных государственных органах и их аппаратах.
Практическая значимость исследования предопределена тем, что в работе представлена система логически взаимосвязанных теоретических положений, характеризующих такую правовую категорию как федеральный государственный служащий в контексте ее различных аспектов и, прежде всего, его правового положения. Этот анализ позволяет выработать рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и приведение его в соответствие с международными нормами, опираясь на прецеденты, имеющиеся в государствах с федеральным государственно-территориальным устройством. Появляется возможность для разработки новых федеральных законов, связанных с определением нормативно-правового статуса различных федеральных государственных служащих, а также для создания учебного специального курса «Федеральная государственная служба». Материалы разработанного спецкурса могут быть адаптированы и иными учебными дисциплинами, которые входят в стандарт таких специальностей как «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление», для базовой подготовки студентов, а также для переподготовки и повышения квалификации различных категорий федеральных государственных служащих.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования получили отражение в научных публикациях, а также выступлениях автора на Всероссийской конференции «Социально-экономическая стабилизация: формирование и регулирование» (Ростов-на-Дону, июнь 1998 г.), международной конференции «Федерализм, региональная политика и местное самоуправление» (Ростов-на-Дону, июнь 1998 г.), региональной конференции «Новый социальный порядок в России» (Краснодар, май 2001 г.) и научных конференциях аспирантов, докторантов ИППК при РГУ (май 1999 г., ноябрь 2000 г., февраль 2001 г.). Основные результаты исследования отражены в научных публикациях общим объемом 3, 7 п.л.
Структура диссертации включает: введение, две главы, состоящие из семи параграфов, заключение и список литературы из 209 источников.
Становление и развитие федеральных государственных органов Российской Федерации
При исследовании проблем нормативно-правового статуса федерального государственного служащего нельзя обойти вниманием вопрос становления и развития в Российской Федерации системы федеральных государственных органов. В теории государства и права эти проблемы входят в контекст такого института как государственный механизм. Оценивая эту категорию, ряд специалистов прямо отмечают, что задачи и функции государства могут быть реализованы через работающих в государственных органах служащих. В этом плане непосредственно указывается на особый слой людей, выделенных из общества и стоящих над ним, основным занятием которых является выполнение властных и управленческих функций. Принципиальным здесь является положение, согласно которому именно здесь физическое воплощение, олицетворяемое особой категорией людей в виде чиновников, из которых состоит государственный аппарат, возможно функционирование механизма государства1.
Разделение в данном случае формы (государственный орган) и содержания (государственные служащие) механизма государства требуется для анализа и изучения процессов становления и развития структурной организации российского государства с тем, чтобы определить закономерности, обусловливающие различные аспекты нормативно-правового статуса федерального государственного служащего.
В теории государства и права, сформировавшейся в советский период, юристы вели речь о механизме диктатуры господствующего класса, а также о государственном аппарате и государственном механизме, без которых невозможно осуществление задач и функций государства. Термины "государственный аппарат" и "государственный механизм" отождествлялись, а при раскрытии их содержания указывалось, что они охватывают по своему смыслу органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры, дипломатические органы, армию, милицию и разведку. Характерным здесь было противопоставление аппарата советского и механизма буржуазного государств. Однако несмотря на подобного рода идеологическую окраску, соответствующие специалисты определяли основные объективные признаки государственного механизма, среди которых был и личностный компонент: В частности, отмечалось, что участие широких масс в организации и деятельности органов Советского государства указывает на силу советского государственного строя и его неоспоримое преимущество перед буржуазным строем1.
Сопоставляя работы по теории государства и права 70-х - начала 80-х годов и работы, где затрагиваются проблемы государственного механизма СССР второй половины 80-х годов, можно увидеть изменение характера оценок и государственного аппарата в целом, и деятельности советских служащих. Так, начинает признаваться командно-бюрократический характер системы государственной власти в СССР. Одновременной указывается, что такая система создает условия для преступности1 и сама по себе в силу кардинальных отклонений в деятельности государственного аппарата приобретает форму социальной аномалии. Речь шла о таких социальных отклонениях как волокита, бумаготворчество, местничество, ведомственность, различные злоупотребления, допускаемые различными лицами. Подчеркивается, что место и роль аппарата в Советской стране, особое положение, в котором оказываются в обществе его работники, получившие возможность непосредственно влиять на решение самых различных, в том числе, социальных вопросов, их, по существу, не контролируемое доминирующее положение в обществе, стали главным препятствием его демократизации. В связи с этим предлагались меры по преодолению извращений в деятельности советского управленческого аппарата, что могло, по мнению определенных специалистов, разрешить эту неотложную задачу2.
Поэтому реформационные процессы, начавшиеся во второй половине 80-х годов в СССР, вполне закономерно проходили под лозунгами демократизма и законности, гласности, оптимального сочетания коллегиальности и единоначалия, выборности и назначаемости в организации и деятельности государственного аппарата. Характерной здесь стала и постепенная трансформация идеи реформирования советского государственного аппарата в концепцию его полного отторжения и формирования новой структурной организации российского государства.
Здесь следует указать на несколько принципиально важных моментов. Во-первых, в РСФСР шел процесс одновременного изменения и политической власти, и государственного аппарата. При этом наблюдалась тесная взаимосвязь между политиками, которые олицетворяли собой политическое руководство и политиками, которые интегрировались в государственный аппарат, оставаясь народными депутатами РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
Во-вторых, при формировании государственного механизма РСФСР, а затем и РФ, пришлось решать задачу разработки модели государственного аппарата, который бы работал в рамках демократического общества1. С этой проблемой в США, например, столкнулись в конце XIX - начале XX столетия.
Состояние правого обеспечения нормативного статуса федерального государственного служащего
Нынешнее состояние правового обеспечения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих - результат сложного процесса, истоки которого связаны с попыткой разрешить задачу демократизации и улучшения общесоюзного законодательства и законотворческого процесса в контексте предполагавшихся новых условий хозяйствования, гуманизации и демократизации общественной жизни, усиления профилактики правонарушений. Следует подчеркнуть, что одним из направлений начатой во второй половине 80-х годов правовой реформы была нейтрализация негативных аспектов административно-командной системы, в том числе за счет создания правовой основы реорганизации административно-управленческого аппарата. Необходимо признать, то общесоюзный законодатель проделал большую работу как в этом, так и в иных направлениях. Другой вопрос в том, что многие общесоюзные законодательные акты вносились и принимались в угоду сиюминутным потребностям, а также изобиловали пробелами и противоречиями. Вероятно, сказались результаты борьбы двух тенденций, отражающих возможные варианты дальнейшей эволюции общесоюзного государства либо по образцу социал-демократизма, либо той или иной разновидности капитализма1.
В контексте данной научной работы важно определить, шел ли процесс нормативно-правового статуса государственных служащих хаотично или же он имел в своей основе определенные концептуальные положения. В условиях СССР была известна резолюция XIX Всесоюзной партийной конференции "О правовой реформе", создававшей предпосылки для концепции реформирования общесоюзного законодательства. Что же касается РСФСР, то республиканским законодателем в 1990 году проблему правового обеспечения нормативно-правового статуса служащих государственного аппарата предполагалось решать в русле создания системы безопасности РСФСР. С одной стороны, предполагались организационные меры по созданию структур этой системы, а с другой -проведение политики, направленной на издание серии республиканских законов, определявших бы нормативно-правовой статус ведомств, входивших в систему безопасности.
Необходимо отметить, что данный подход был весьма специфичен. Сама структурная схема системы безопасности РФ охватывала практически все ключевые структуры, входящие в государственный механизм. При этом, рассматриваемая система должна была состоять, прежде всего, из органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Законодательные же органы должны были создать правовую основу деятельности организационных звеньев системы безопасности во всех сферах, контролировать ее, а судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел и спецслужбы - обеспечить выполнение законов, связанных с безопасностью республики. Для этого было крайне важно четко определить нормативно-правовой статус как действующих в РСФСР, так и вновь создаваемых парламентских, правительственных, судебных, прокурорских и иных органов1.
Рассмотрим более подробно процесс нормативно-правового обеспечения статуса федеральных государственных служащих применительно к реализации идей, высказанных в Концепции безопасности РСФСР 1990 года. Представляется целесообразным сделать определенную оговорку по данному вопросу: мысль о разработке Концепции национальной безопасности оказалась весьма продуктивной, и ныне данный документ имеет несколько редакций, каждая из которых утверждалась указами Президента РФ. Вместе с тем, в них не содержится программных положений, связанных с развитием законодательства о национальной безопасности. Вероятно, что в современных условиях, когда актуализировалась проблема единого правового пространства Российской Федерации, основанного на верховенстве Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, требуется оптимизация процесса формирования федерального законодательства, которое должно быть правовой основой для правотворчества субъектов РФ. Тем более, что Концепция национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года №13 в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 года №24, относит единство правового пространства к национальным интересам РФ во внутриполитической сфере и рассматривает его как одно из направлений защиты конституционного строя в России.
Среди широкого спектра федеральных органов есть те, чья деятельность и проблемы нормативно-правового статуса находятся в центре общественного внимания. Примечательным является постоянное внимание законодателя к фиксации и корректировке задач, обязанностей, полномочий как данных федеральных органов, так и их персонала.
Перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего нормативно-правовой статус федеральных государственных служащих
Состояние правового обеспечения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих создает предпосылки для внесения различными авторами предложений, направленных на совершенствование служебного законодательства Российской Федерации (см. таблицу №5).
Если их систематизировать, то можно увидеть, что все эти предложения сводятся к следующим основным моментам. Во-первых, предлагаются разнообразные корректировки отдельных аспектов законодательных актов, регламентирующих федеральную государственную службу, в том числе и статус государственных служащих. Например, расширить круг норм-принципов государственной службы; скорректировать нормативно-правовой статус государственных служащих, зафиксированный в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" с учетом специфики компетенции различных федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а также дополнить этот же закон нормами об ответственности государственных служащих за неправомерное поведение.
Во-вторых, предлагается разработать и принять федеральные законодательные акты, регламентирующие государственную службу в различных федеральных государственных органах. Например, в органах внутренних дел, а также в иных специальных государственных органах.
В-третьих, предлагается либо внести в Федеральный закон "Об основах государственной службы", либо подготовить и принять отдельные правовые акты, посвященные конкретно государственным служащим, либо привлечению их к ответственности за нарушение законодательства, в частности, за неправомерное ограничение прав и свобод граждан.
В-четвертых, предлагается подготовить и принять Федеральный закон "О денежном содержании государственных служащих" с тем, чтобы адаптировать к отечественным реалиям апробированную за рубежом практику оптимального ресурсного обеспечения государственных служащих.
В-пятых, вносятся предложения кодифицировать нормы служебного законодательства и в итоге сформировать единый правовой акт, где имелся бы и раздел, посвященный правам, обязанностям и правоограничениям государственных служащих, а также подготовить отраслевые кодексы и кодексы по отдельным вопросам.
Примыкает к этой позиции компромиссный вариант, когда предлагается провести частичную кодификацию и принять такие документы как Дисциплинарный кодекс государственных служащих, Кодекс РФ "О специальных службах России", Федеральный кодекс, регламентирующий поведение сотрудника милиции и др.
Рассмотрим все вышеуказанные подходы к совершенствованию федерального законодательства, определяющего нормативно-правовой статус федерального государственного служащего более подробно.
Вопросы внесения поправок в федеральное законодательство о государственной службе. Прежде всего, возникает вопрос о правомерности постановки данной проблемы, ведь процесс правового обеспечения нормативно-правового статуса федеральных государственных служащих -это относительно новое социально-правовое явление. Вместе с тем, приходится констатировать, что недостаточно высокое качество законодательства на федеральном уровне создает благоприятную почву для критиков федерального служебного законодательства. Здесь, конечно, сказывается и недостаток правотворческого опыта, и иные субъективные факторы, которые влекут за собой пробелы федеральных законов, их несоответствие иным правовым документам и другое. Поэтому отдельные авторы отмечают, что Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" противоречит в ряде случаев Конституции РФ, имеет значительное число пробелов, восполнение которых, по мнению законодателя, требует издания новых федеральных законов и др. С учетом этого делается вывод о том, что действие рассматриваемого Федерального закона парализовано, так как не принят практически ни один из тех правовых актов, которые были заявлены базовым российским законом о государственной службе. Выходом из данного положения отдельным специалистам видится в проведении периодической экспертизы этого федерального закона и подготовке на основе проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ". Применительно к блоку норм, касающихся статуса федеральных государственных служащих, следует поддержать предложение о необходимости фиксации в рассматриваемом законодательном акте системы правовых и социально-экономических гарантий для федеральных государственных служащих; положений, отражающих взаимосвязь между различными видами государственной службы, а также определяющих законодательную компетенцию как РФ, так и ее субъектов.
Отдельные проблемы ответственности федеральных государственных служащих и контроля за их деятельностью
Положение о федеральной государственной службе в числе основных принципов называет законность, подконтрольность и подотчетность государственных органов и государственных служащих, а также их ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. В разделе III данного документа содержится целый ряд запретов, адресованных федеральному государственному служащему, а также определена возможность наложения на него дисциплинарных взысканий, в том числе, с учетом такой процедуры как служебное расследование. Необходимо также отметить, что данные вопросы постоянно находятся в поле зрения и российского законодателя, и Президента РФ, о чем, в частности, свидетельствуют неоднократно вносившиеся на рассмотрение Государственной Думы РФ законопроекты "О борьбе с коррупцией", а также действующие Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 года №810, ныне действующий в редакции Указа Президента РФ от 27.06.2000 г. №1192.
Следует также упомянуть и о целой серии норм Особенной части УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность и наказуемость за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение и дачу взятки (ст.ст. 290-291 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); халатность (ст. 293 УК РФ) и др.
В свою очередь, УПК РСФСР устанавливает подследственность по этим категориям дел службе БЭП органов внутренних дел, федеральной службе налоговой полиции, органов ФСБ РФ и их следственным аппаратам, которые получают право выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать эти противоправные деяния.
Что же касается дисциплинарных проступков, то здесь важное значение имеет внутриведомственный контроль, а также надзор со стороны органов прокуратуры.
Несмотря на определение законодателем различных видов ответственности за противоправное поведение федеральных или иных государственных служащих, а также сформировавшейся системы контроля за их работой, в этой сфере существует пока несколько проблемных вопросов. Рассмотрим их более подробно.
Известно, что противодействие противоправному поведению федеральных и иных государственных служащих, в том числе, и крайних проявлений бюрократизма, достигается за счет оптимального сочетания мер принуждения с мерами этического свойства. В последнем случае речь идет о регламентации различных аспектов поведения чиновников. К сожалению, ни Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ", ни Положение о федеральной государственной службе не содержат правил этики федеральных государственных служащих. Поэтому представляется необходимым их разработка и включение в качестве соответствующего раздела проекта Федерального закона "О федеральном государственном служащем". Действие этих правил должно распространяться на все виды профессиональной деятельности федерального государственного служащего и на иные его действия, которые могут вступить в противоречие с профессиональными обязанностями федерального государственного служащего или подорвать его престиж. Эти правила должны предусматривать основные принципы этики федерального государственного служащего, положения, определяющие его отношения с гражданами, а отношения федерального государственного служащего при осуществлении профессиональной деятельности с иными органами и лицами, отношения с федеральными государственными служащими, особенности соблюдения норм этики в научной публицистической и иной деятельности, которая разрешена федеральному государственному служащему Положением о федеральной государственной службе, а также правовые последствия нарушения правил этики федеральных государственных служащих и общие начала применения мер ответственности за нарушение этих правил.
Реализация вышеуказанных положений возможна в том случае, когда будут действовать различные варианты контроля за федеральными государственными служащими. В этом плане представляет интерес совершенствование некоторых вариантов контроля, которые не получили достаточного развития в условиях Российской Федерации. Во-первых, это развитие административного контроля и создание административной юстиции, как самостоятельной ветви судебной власти, построенной на принципах системной организации и обеспечивающей разрешение конфликтов между гражданами и исполнительной властью в административном суде с помощью самостоятельного процессуального средства в виде административной юстиции, и порядок административного судопроизводства должны быть урегулированы на уровне закона, например, в КоАП РФ или в административно-процессуальном кодексе РФ.
