Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы дисциплинарных отношений в органах милиции
1.1. Понятие и виды дисциплины сотрудников милиции 16
1.2. Состав и основания дисциплинарных правоотношений 37
1.3. Правовой механизм обеспечения дисциплинарных отношений 69
ГЛАВА 2. Становление и развитие правового института служебной дисциплины в милиции в 20 - 30 гг .
2.1. Становление дисциплинарных отношений в период военного коммунизма (октябрь 1917-1920 гг.) 97
2.2. Правовое регулирование дисциплинарных отношений в период демилитаризации милиции (1921 - 1930 гг.) 120
2.3. Совершенствование правовых основ служебной дисциплины в 30-е годы 160
ГЛАВА 3. Правовое регулирование служебной дисциплины в годы великой отечественной войны и послевоенный период (1941 - 1968 гг.)
3.1. Дисциплина в милиции в чрезвычайных условиях военной обстановки: особенности и тенденции (1941 - 1945 гг.) 190
3.2. Деятельность НКВД, МВД по укреплению правовых основ дисциплинарных отношений в милиции в 1946-1968 гг 218
ГЛАВА 4. Развитие дисциплинарных отношений в органах внутренних дел (милиции) в 1969 - 1991 гг .
4.1. Совершенствование дисциплинарных отношений в Дисциплинарных уставах органов внутренних дел (197ІИІ984 гг.).279
4.2. Правовые основы деятельности товарищеских судов и их роль в укреплении служебной дисциплины сотрудников милиции 322
Заключение 358
Список использованных источников 372
Приложение 396
- Понятие и виды дисциплины сотрудников милиции
- Становление дисциплинарных отношений в период военного коммунизма (октябрь 1917-1920 гг.)
- Дисциплина в милиции в чрезвычайных условиях военной обстановки: особенности и тенденции (1941 - 1945 гг.)
- Правовые основы деятельности товарищеских судов и их роль в укреплении служебной дисциплины сотрудников милиции
Введение к работе
нодательных актов, регулировавших советскую государственную дисциплину, и недостатки при их реализации на практике.
Степень разработанности темы исследования. Проблема совершенствования дисциплинарных правоотношений, которая нашла свое отражение в ряде диссертаций1, монографиях2, научных статьях3 и других научных работах юристов, историков, философов, в последнее время стала объектом пристального внимания российских ученых. В этих трудах определяются понятие и значение служебной дисциплины, ее соотношение с государственной дисциплиной. Раскрывается сущность единоначалия в органах милиции, анализируется дисциплинарная практика, уточняются место и роль поощрений и взысканий в системе дисциплинарных отношений.
Литературу, посвященную служебной дисциплине, можно условно разделить на два блока. Первый - это работы, посвященные непосредственно советской государственной дисциплине. Наиболее известны труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Д. Гавриленко, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.А. Николаева, А.В. Оболенского, А.Г. Тиковенко, В.В. Цветкова, А.И. Щербака.
Трудовую дисциплину исследовали А.А. Абрамова, А.Г. Александров, И.И. Абдурахманов, Р.К. Безруких, Е.М. Гершанов, Г.И. Гуляев, В.В. Глазы-рин, Я.И. Давидович, Е.С. Куликова, В.М. Карельский, Р.З. Лифшиц, Ф.М. Ле-виант, Е.Г. Неидзе, А.С. Пашков, Г.И. Петров, А.В. Пятоков, Г.М. Севостьянов, В.Н. Смирнов, Н.А. Филатов, Г.И. Фомин и др.
Подупейко А. А. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и организационно-правовые средства ее обеспечения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 2000.; Никифоров А.В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998; Лойт Х.Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел: Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1998; Фурсов В.А. Правовые и организационные основы государственной службы (1917-1941 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Буравлев Ю.М. Управление государственной службой в современной России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003.
2 Государственная дисциплина и ответственность / Под ред. Л.И. Антоновой, Б.И. Кожохи-на.Л., 1990.
Антонова Л.И., Быкова С.Г. В.И. Ленин о государственной дисциплине // Вопросы истории. 1985. № 6. С. 80-87; Занина Т.М. Служебная дисциплина и роль руководителя в ее укреплении // Сборник научных трудов. Вып. 4. Воронеж, 1997. С. 50-58.
Служебной дисциплине в органах внутренних дел (милиции) посвящены работы В.К. Бабаева, М.Ю. Гутмана, С.Г. Ильясова, Л.М. Колодкина, В.П. Кондрашова, Г.Н. Коротаева, Х.Х. Лойта, Ю.П. Орловского, А.Н. Позднякова, Л.Л. Попова, В.П. Сальникова, А.В. Стремоухова, Е.А. и В.В. Черниковых, В.М. Шамарова.
Различным аспектам исследования служебной дисциплины в милиции посвящены диссертации В.М. Ведерникова, Д.А. Гавриленко, А.И. Губарева, СП. Горбунова, Т.М. Заниной, С.Г. Ильясова, А.В. Никифирова, А.В. Оболонского, А.А. Подубейко, А.Н. Позднякова, С.Н. Ратушного.
Второй блок - литература по истории советской милиции, в которой глубоко исследованы различные аспекты образования, развития организационно-правовых основ и деятельность милиции, и в той или иной степени нашли освещение отдельные аспекты дисциплинарных отношений .
В названной литературе следует выделить два периода. Первый включает в себя научную и научно-популярную литературу со времени становления советской государственности и до 80-х гг. XX века, когда исследования основывались на коммунистическом мировоззрении, и с иных позиций ее изучение было невозможно. Ко второму периоду следует отнести научную литературу 80-90-х гг., в которой освещаются проблемы истории милиции и ее деятельность в условиях демократизации и открытости Российского общества2.
История советской милиции в 2-х т. М., 1977; Советская милиция: история и современность. М, 1987; Московская краснознаменная милиция. Страницы истории. М, 1988; Му-лукаев Р.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.). М., 1975; Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С, Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. М., 1978; Биленко СВ. Советская милиция России (1917-1920 гг.). М., 1975; Прокопенко В.Н., Романов В.М. Советская милиция России (1917-1920 гг.). М., 1965; Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922 гг.). Омск, 1967; Кизилов И.И. НКВД РСФСР (1917-1930 гг.). М., 1969; Старцев В.И. Очерки по истории Петроградской Красной Гвардии и рабочей милиции. Л., 1965.
2 Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Мулукаев Р.С., Кар-ташов Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.). Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Малыгин А.Я. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров органов внутренних дел Советского государства. М., 1995; Зыбин С.Ф. Аппараты по работе с личным составом в органах внутренних дел (историко-правовой аспект). СПб., 1996; Милиция и полиция Рос-
В процессе разработки темы использовался многолетний практический опыт работы диссертанта в кадровых и воспитательных аппаратах различных структур МВД России, опыт педагогической работы в Санкт-Петербургском университете МВД России по учебным дисциплинам, сопряженным с темой настоящего исследования, участие автора в рабочих группах МВД России по подготовке проектов федеральных законов, в том числе и «О правоохранительной службе Российской Федерации».
Опыт практической работы и степень научной разработки проблем дисциплинарных правоотношений в органах внутренних дел свидетельствуют о том, что эти проблемы все еще остаются за пределами внимания общей теории и истории права. Они исключены из содержания большинства учебников по теории права. Указанные обстоятельства затрудняют выработку рекомендаций по более эффективному использованию организационно-правовых средств укрепления служебной дисциплины в органах милиции как части государственной дисциплины и свидетельствуют об актуальности предпринятого исследования.
Объектом исследования является система дисциплинарных отношений сотрудников советской милиции при прохождении ими государственной службы.
Предмет исследования составляет совокупность правовых норм, определявших принципы и порядок реализации норм Кодекса законов о труде, дисциплинарных уставов милиции, других нормативно-правовых актов, регулировавших дисциплинарные отношения в советской милиции, и их реализацию в практической деятельности.
Цель работы - исследование процесса и основных тенденций становления и развития системы дисциплинарных отношений при прохождении со-
сии: страницы истории. М., 1995; Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ). М., 1999.
трудниками милиции государственной службы с октября 1917 года по 1991 год. В соответствии с целью определены задачи исследования:
проанализировать взгляды ученых различных школ и направлений на содержание трудовой, государственной и служебной дисциплины;
раскрыть содержание, закономерности и основные тенденции развития советской государственной дисциплины, показать характерные особенности служебной дисциплины в особых видах государственной службы - армии, органах государственной безопасности, милиции;
предложить авторскую периодизацию системы дисциплинарных правоотношений в органах милиции;
выявить, обобщить и систематизировать принципы, условия и правовые механизмы поддержания дисциплинарных отношений при прохождении служащими государственной службы в органах милиции РСФСР, СССР в условиях становления и развития советской государственности;
исследовать содержание специального правового статуса сотрудника милиции, особенности и основные тенденции его изменения на различных этапах развития советского общества;
определить место и роль партийно-политического и воспитательного аппаратов и служб органов внутренних дел в соблюдении законности и укреплении служебной дисциплины среди сотрудников, выявить основные факторы эффективности деятельности этих институтов;
исследовать работу партийных, советских, профсоюзных органов, других общественных организаций по укреплению служебной дисциплины и законности в милиции в рассматриваемый период;
рассмотреть роль и место профсоюзных организаций сотрудников милиции в защите дисциплинарных прав своих членов;
на основе анализа дисциплинарной практики в различные исторические периоды развития Советского государства показать эффективность примене-
ния тех или иных мер дисциплинарного воздействия на укрепление служебной дисциплины в органах милиции в современный период;
- внести предложения об использовании исторического опыта при разработке проектов законов и подзаконных актов по прохождению службы и регулированию дисциплинарных отношений в органах внутренних дел.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленных целей автор использовал всеобщий метод материалистической диалектики, позволяющий рассматривать явления, события и факты в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности; системно-структурный метод, способствующий научному познанию объекта исследования как единой системы и выделению в его структуре взаимодействующих элементов; логический метод, дающий возможность познать наиболее значимые события в их последовательности и причинно-следственной связи; исторический метод, помогающий раскрыть конкретно-исторические причины политико-правовых явлений в чрезвычайных условиях Гражданской войны и Великой Отечественной войны, в условиях мира; формально-юридический и сравнительно-правовой методы, позволяющие устанавливать соотношения сходства и различия при сопоставлении нормативных правовых актов, регламентировавших правовое положение сотрудников милиции в условиях мира и войны, в переходные периоды российской истории.
Изучая проблему, диссертант руководствовался принципами объективности, всесторонности, конкретности, восхождения от единичного к общему, единства количественных и качественных характеристик, противоречивости и критического анализа.
Комплексное использование перечисленных общенаучных, частных и специально-юридических методов и принципов научного познания способствовало созданию целостной системы знаний об объекте и предмете исследования, достижению заданной цели.
Теоретической основой исследования послужили произведения классиков политико-правовой мысли, труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным правовым направлениям и школам, чьи работы помогли автору осмыслить теоретические проблемы диссертации. Это труды Л.И. Антоновой, П.В. Анохина, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, С.Н. Бабурина, В.М. Баранова, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, Б.П. Белозерова,
В.В. Бородина, A.M. Величко, Н.И. Витрука, СБ. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, Э.П. Григониса, Х.С. Гуцериева, М.Ю. Гутмана, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, Д.А. Керимова, А.И. Королева, Э.В. Кузнецова, Д.И. Лу-ковской, В.В. Лысенко, Н.И. Матузова, А.С Мордовец, Р.С Мулукаева, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, Л.С Мамута, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, СВ. Степашина, И.Е. Тарханова, В.П. Федорова, А.Г. Хабибулина, В.В. Черникова, СМ. Шахрая, Ц.А. Ямпольской, Н.Г. Янгола и др.
Хронологические рамки исследования ограничены существованием Советского государства - от провозглашения советской власти и создания первого Советского правительства на II Всероссийском съезде Советов до роспуска СССР (1917-1991 годы).
Источниковая база исследования. Основными источниками диссертации являются законодательные акты, содержащиеся в Собрании законов СССР (СЗ СССР), Собрании узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР), а также ведомственные нормативные акты органов Главного управления РКМ НКВД РСФСР, МООП СССР, МВД СССР, опубликованные в сборниках приказов Главного управления милиции НКВД РСФСР, сборниках действующих распоряжений по милиции, бюллетенях НКВД РСФСР и др.
При написании диссертации широко использовались документы федеральных, республиканских и ведомственных архивохранилища, в том числе Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского центра хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ),
хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), Центрального Государственного архива Санкт-Петербурга (ЦГАСП), Центрального Государственного архива Московской области (ЦГАМО), Центрального Государственного архива историко-политических документов Санкт-Петербурга (ЦГАИПД СП), Центрального архива МВД России (ЦА МВД России) и архива Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (архив ГУВД СПб и ЛО). В диссертации использованы документы 25 архивных фондов, значительная часть которых вводится в научный оборот впервые. Автор изучил материалы периодических изданий советских, партийных, профсоюзных организаций и правоохранительных органов (газеты «Известия», «Правда», «На страже», «Красный милиционер», журналы «Административный вестник», «Рабоче-крестьянская милиция» и др.).
Научная новизна исследования определяется сущностью решаемой проблемы и заключается в том, что:
впервые в рамках монографического исследования на обширном нормативном, теоретическом и эмпирическом материале раскрыта комплексная историко-правовая проблема становления и развития системы дисциплинарных отношений в органах и подразделениях милиции в годы Советской власти (1917-1991 гг.);
выявлены общие принципы и закономерности системы дисциплинарных правоотношений в милиции, проведена их правовая оценка и предложена периодизация, выяснен правовой статус сотрудника милиции в сфере дисциплинарных отношений при прохождении им советской государственной службы;
систематизированы правовые механизмы поддержания дисциплинарных отношений при прохождении служащими государственной службы в органах милиции, показаны трудности, связанные с реализацией норм дисциплинарных уставов на различных этапах развития советского общества;
на основе анализа фактического и статистического материалов установлена зависимость состояния служебной дисциплины от наличия в органах милиции аппаратов по политико-воспитательной работе и соответствующих воспитательных служб, их тесного взаимодействия с партийными, профсоюзными, молодежными и другими общественными организациями органов (подразделений) внутренних дел;
раскрыто содержание деятельности товарищеских судов (судов чести) в органах милиции по поддержанию и укреплению сознательной служебной дисциплины.
Анализ этой деятельности позволил сделать вывод о том, что эффективность работы по укреплению дисциплины в подразделениях милиции находится в непосредственной зависимости от вовлеченности руководителей милицейских подразделений в воспитательную работу, от уровня профессиональной подготовки начальствующего состава всех звеньев милицейской системы, их политических, морально-психологических качеств. Изученные проблемы расширяют представление об отечественной истории 1917-1991 годов и позволяют выявить приоритетные направления в совершенствовании дисциплинарных правоотношений в органах внутренних дел.
Основные положения, выносимые на защиту:
Дисциплинарные правоотношения в органах милиции - это регулируемые нормами права общественные отношения между начальниками и подчиненными - сотрудниками милиции, складывающиеся в процессе несения ими особой государственной службы. Сущностью служебной дисциплины сотрудников милиции является строгое и точное соблюдение порядка и правил, установленных законами и нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения подчиненности в органах милиции.
Всестороннее исследование проблем дисциплинарных правоотношений потребовало от автора уточнить, сформулировать и ввести в научный оборот ряд новых правовых понятий, в том числе «служебная дисциплина», «дис-
циплинарная власть», «дисциплинарные правоотношения в органах милиции», «правовой механизм обеспечения дисциплинарных отношений» и др.
Основными особенностями дисциплинарных правоотношений в органах милиции в рассматриваемый период являлись: а) дисциплинарные отношения в советской милиции были советскими и социалистическими, отражали сложившееся соотношение социально-политических сил и реальную, глубоко идеологизированную ситуацию в стране; б) являясь по своей сути отношениями административными и публичными, они не растворялись в служебном правоотношении и не поглощались им, а образовывали (и сейчас образуют) самостоятельное отношение в системе служебной деятельности органов милиции, и имели свою качественную определенность и содержание; в) приказы и распоряжения начальников, имеющих больший объем дисциплинарной власти, чем у руководителей многих государственных органов, носят категоричный, императивный характер; они строятся на основе установленных государством правил служебного этикета и атрибутики, которые распространяются как на служебную деятельность сотрудников, так и на их поведение вне службы.
Анализ нормативных правовых актов в рамках рассматриваемого периода свидетельствует о том, что именно правовое регулирование дисциплинарных отношений, а не революционное правосознание, стало ведущей тенденцией в системе дисциплинарных отношений в советской милиции и всегда противостояло жесткому администрированию в дисциплинарных отношениях.
Изменение места и роли милиции в системе Советского государства в условиях Гражданской и Великой Отечественной войн обусловливали необходимость изменения правового статуса ее сотрудников и правового регулирования служебной дисциплины, военизации, временного переподчинения военным органам.
Семидесятилетний опыт организации и деятельности советской милиции свидетельствует о том, что высокие показатели в выполнении возложенных на нее задач достигались только тогда, когда в основе дисциплинарных
13 отношений лежали нормативно-правовые акты, и в первую очередь дисциплинарные уставы, когда поддерживалась и осознанно соблюдалась служебная дисциплина, когда начальствующий состав предъявлял к сотрудникам высокую и постоянную требовательность, когда существовал институт работников, непосредственно отвечавших за воспитательную работу с личным составом.
7. Существенную роль в укреплении служебной дисциплины в советской милиции играли товарищеские суды. В системе общественных органов они занимали особое место, являлись коллективным самостоятельным субъектом в борьбе с нарушителями служебной дисциплины, общественного порядка, моральных норм социалистического общества, эффективным средством воспитания сотрудников милиции.
Теоретическая значимость исследования состоит в выявлении связей и тенденций развития дисциплинарных отношений в органах советской милиции (внутренних дел) как самостоятельного правового института, в углублении и расширении знания истории данной проблемы, чем вносится определенный вклад в теорию и историю права, в смежные с ними науки.
Практическая значимость исследования охватывает как познавательные, так и прикладные вопросы использования полученных результатов в правотворческой, научно-исследовательской, издательской и учебно-педагогической деятельности, в преподавании курса теории и истории права и государства. Выводы и предложения целесообразно использовать при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих дисциплинарные правоотношения современной милиции, а изданные автором монографии и публикации использовать в правовой пропаганде и в учебно-воспитательном процессе в образовательных учреждениях МВД России.
Выводы и предложения диссертанта могут служить основанием для более взвешенных оценок правовых основ советской государственной службы, для внесения корректив в проекты законодательных актов, принимаемых на уровне Российской Федерации в сфере правоохранительной службы, а также
для регулирования дисциплинарных отношений среди сотрудников других силовых структур, в том числе и при разработке новой редакции Дисциплинарного устава служащих правоохранительной службы Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Практические выводы и рекомендации исследования реализованы в проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». Основные положения изложены в научных работах автора.
Работа обсуждалась на заседаниях кафедр истории права и государства, организации кадровой и воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, истории права и государства Московского университета МВД России. Кроме того, отдельные положения диссертации освещались в выступлениях автора на межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.); межвузовской научно-практической конференции «Профсоюзы России сегодня. Состояние и проблемы» (Санкт-Петербург, 15 июня 1994 г.); международной научно-практической конференции «Безопасность человека и преступность» (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г.); на первом международном научном конгрессе женщин-полицейских «Полиция. Женщина. Гуманизм» (Санкт-Петербург, 21-24 марта 1995 г.); международной научно-практической конференции «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); межведомственных научно-практических конференциях «Кадровая и воспитательная работа в правоохранительных органах: состояние, проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург 7 апреля 2000 г. и 2 октября 2001 г.); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург 20-21 сентября 2002 г.); международной научно-практической конференции «Медико-психологическая реабилитация сотруд-
ников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск МВД России: современное состояние и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 9-10 октября 2003 г.); юбилейной научно-теоретической конференции «Санкт-Петербургский университет МВД России в системе подготовки кадров для органов внутренних дел и внутренних войск, всей правоохранительной системы России» (Санкт-Петербург, 11 октября 2004 г.); межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России (ИБРР) - 2005» (Санкт-Петербург, 14-16 июня 2005 г.), на совещаниях-семинарах с руководителями кадровых служб МВД, ГУВД, УВД, УВДТ.
Материалы исследования используются в преподавании таких учебных дисциплин, как «История органов внутренних дел», «Организационно-правовая работа с кадрами органов внутренних дел», «Организация воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел» в Санкт-Петербургском и Московском университетах МВД России. Они включены в учебные пособия «Основы взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации и общественными объединениями» и «Формы и методы организации воспитательной работы с курсантами и слушателями образовательных учреждений МВД России». На основе исследования подготовлены методические материалы «Организация индивидуально-воспитательной и профилактической работы с сотрудниками по укреплению служебной дисциплины в органах и подразделениях внутренних дел», которые направлены в органы внутренних дел для использования начальствующим составом в работе с сотрудниками.
Некоторые предложения включены в законопроекты, подготовленные Департаментом кадрового обеспечения МВД России и Государственной Думой РФ, внедрены в практику работы Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России и его структурных управлений, в ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, ГУВД Московской области.
Структура диссертации состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Понятие и виды дисциплины сотрудников милиции
Дисциплина как социальное явление в широком смысле является неотъемлемым элементом жизни и деятельности любого общества, любой организации людей (государственной, производственной, общественной и других). Она создает основу единства их действий в целях наиболее эффективного достижения поставленных задач1.
Твердый порядок необходим в любом социальном коллективе и обязателен для выполнения всеми его членами. Исходя из приведенных положений, дисциплина в самом широком смысле, без указания ее конкретных носителей в общей теории права именуется социальной дисциплиной .
Социальная дисциплина - это подчинение определенному, строгому и точному порядку поведения и деятельности, установленному для членов общества в целом или для какой-либо определенным образом организованной группы, социального коллектива.
Дисциплина не может быть без подчинения единой направляющей воле -государственной воле, выраженной в соответствующих правовых актах, воле представителя государства в лице его органа или должностного лица, выраженной в определенной форме воле общественной организации или ее органов и т.п. Этим достигается необходимое единство действий отдельных лиц, входящих в состав данной общности людей3. Рассматривая правовое понятие дисциплины, исследователи отмечают имеющиеся в литературе многочисленные определения дисциплины как общественного явления. В одних случаях под дисциплиной понимается система общественных отношений и связей1, в других - определенный порядок в обществе, коллективе2, в третьих - подчинение определенному порядку3, в четвертых -как обязательная для соблюдения система правил, норм поведения4 и т.п. Автор считает, что обилие различных понятий дисциплины, часто не совпадающих по своему содержанию, объясняется тем, что дисциплина в нашей жизни имеет несколько различных граней проявления, а также часто используется научными и практическими работниками для обозначения различных явлений и категорий.
В зависимости от аспекта исследования в понятии «дисциплина» отражаются те или иные наиболее существенные черты и свойства: философы и социологи изучают дисциплину как систему связей и отношений, в связи с категорией общественного долга, педагоги разрабатывают приемы и методы воспитания дисциплинированности, психологи - психологические основы ее укрепления и т.п. При юридическом изучении дисциплина раскрывается как сложное общественное явление: во-первых, как вид общественных связей и как источник объединения людей в процессе совместной деятельности; во-вторых, как установленный властью наиболее рациональный порядок поведения; в-третьих, как система определенных правил поведения и наконец, как метод государственного управления5. Соблюдение дисциплины необходимо в различных сферах общественной жизни, поэтому в зависимости от характера регулируемых отношений, особенностей задач, функций определенных социальных коллективов существует два рода социальной дисциплины: общественная и государственная1.
На членов общественных организаций распространяется общественная дисциплина, основанная на нормах, правилах, установленных этими организациями, соблюдение которых обязательно для их членов. Например, в системе профсоюзных организаций действует профсоюзная дисциплина; определенная дисциплина установлена в спортивных, научных обществах и др. Важнейшим видом общественной дисциплины является партийная дисциплина, обязательная для всех членов данной партии.
Государственная дисциплина базируется на нормах, установленных государством, и имеет юридическую природу. Сущность государственной дисциплины состоит в строгом выполнении норм и основанных на них предписаний, которые исходят от государства в лице его органов и должностных лиц. Государственная дисциплина распространяется на общественные отношения, регулируемые правовыми нормами, на которые государство непосредственно влияет в процессе управления, практически реализуя свои задачи и функции через государственные органы и их структурные подразделения2.
Государственной дисциплиной регулируются отношения не только в системе и внутри государственных организаций (между организациями, их структурными подразделениями, отношения между личным составом), но и отношения между государственными органами и общественными объединениями, а также отношения между гражданами и государственными органами в процессе реализации тех прав и обязанностей граждан, которые осуществляются при непосредственном участии государственного органа или его представителя (на пример, по поводу землепользования, пользования государственным имуществом и т.п.)1.
Государственная дисциплина едина. Едина и внутренне согласована система ее требований. Однако, единство в основном, в главном, не исключает, а наоборот, предполагает различия в особенном, в частном. Требования государственной дисциплины относятся к разным областям деятельности государства и его органов. Сложность и многогранность государственной жизни, а отсюда и разнообразный характер регулируемых отношений, обусловливают деление государственной дисциплины на отдельные виды2. К ее структурным элементам (подсистемам) относятся все виды дисциплины, регулируемые правом и обеспечиваемые государством3.
Государственную дисциплину ученые классифицируют по разным основаниям: отраслевому (воинская, трудовая, служебная, транспортная, строительная, финансовая) и функциональному (договорная, плановая, штатная и пр.)4. А.Е. Лунев различает государственную, служебную и трудовую дисциплину5. М.Я. Сонин подразделяет государственную дисциплину на правовую, специального вида дисциплину (воинскую, служебную, учебную и пр.) и народнохозяйственную (плановую, финансовую, кадровую, договорную). Трудовую дисциплину он рассматривает как составную часть всех названных видов дисциплин6.
Как элементы единой целостной системы конкретные виды государственной дисциплины (транспортная, служебная, воинская, договорная, финансовая, налоговая, бюджетная, дисциплина в оборонном и энергетическом комплексах и др.) несут в себе то общее, что присуще государственной дисциплине в целом. Это не какие-то аспекты сущности, не разные понятия государственной дисциплины, а лишь особенности проявления в конкретных условиях одного и того же требования - неукоснительного соблюдения установленного порядка, правил и норм.
В 60-е годы, как правило, служебную и трудовую дисциплину не различали, объединяя их в одно понятие1. Наша же точка зрения другая. Служебная дисциплина как отдельный вид государственной дисциплины существует де юре2. Эта позиция достаточно убедительно обоснована в трудах Д.А. Гавриленко, который в составе государственной дисциплины вычленяет служебную дисциплину, т.е. ту дисциплину, которая складывается в сфере общественных отношений, субъектами которых выступают государственные служащие3. По нашему мнению, именно в составе служебной дисциплины можно выделить воинскую дисциплину, дисциплину сотрудников милиции и другие виды.
Становление дисциплинарных отношений в период военного коммунизма (октябрь 1917-1920 гг.)
Основоположниками теории социалистической дисциплины являются К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин. Однако практика показала, что сознание людей изменяется достаточно медленно. На это требуются не годы и не десятилетия. Поэтому с приходом большевиков к власти в результате Великой Октябрьской социалистической революции, теоретики и практики социализма не могли отказаться от мер принуждения, от жестких, а порой и чрезвычайных санкций за нарушения законности и дисциплины. Любая власть всегда заинтересована, чтобы её распоряжения и приказы четко исполнялись, чтобы соблюдался точный ритм работы.
Реализация этих требований невозможна без определенных форм, методов и средств воздействия на личность и общество. Формируются различные виды дисциплины: государственная, трудовая, партийная, экономическая, воинская, служебная и другие, что упорядочивает деятельность людей.
Как отмечалось, государственная дисциплина классифицируется на отдельные виды и подвиды. Одним из подвидов государственной дисциплины является служебная дисциплина, которую автор подразделяет на воинскую, дисциплину в органах внутренних дел и дисциплину сотрудников ВЧК-ОГПУ-МГБ-КГБ-ФСБ и другие.
Уже в первые послереволюционные дни появилось множество нормативных актов и документов пропагандистско-агитационного характера, в которых разъяснялась необходимость выполнения законов и постановлений Советской власти, строжайшего соблюдения дисциплины, а также определялись санкции за невыполнение этих требований.
Первым правовым актом Советской власти о милиции, было постановление Народного комиссариата по внутренним делам от 28 октября (10 ноября) 1917 года «О рабочей милиции». Постановлением не определялись конкретные организационные формы милиции, права и обязанности ее сотрудников. Но принятый документ четко устанавливал, что милиция учреждается Советами рабочих и солдатских депутатов, «всецело и исключительно» находится в их ведении. Подчеркивалось, что «военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения оружием»1.
Постановление определяло иерархию взаимоотношений: милиция - исполнительный орган Советов на местах. Военные и гражданские власти были обязаны содействовать (выделено автором) вооружению и снабжению милиции всем необходимым, т.е. не обеспечивать, а содействовать, помогать. За НКВД оставалось право регламентировать деятельность милиции, определять ее функции и задачи, организационную структуру и штаты, обязанности сотрудников, так как на комиссариат была возложена в качестве основной задачи — строительство Советов во всей республике, в подчинение которых и передавалась создаваемая ими рабочая милиция.
Приход большевиков к власти потребовали установления нового, революционного правопорядка, создания необходимых для этого формирований. В первую очередь были использованы те силы и средства, которые участвовали в установлении власти Советов и были не только лояльны к ней, но защищали ее. Такими формированиями являлись рабочая милиция и Красная гвардия.
Необходимо отметить, что после Октября 1917 года - когда старая правовая система была отвергнута, а новая еще не была создана, появился правовой вакуум. В этой обстановке «революционная целесообразность» стала превалировать над нормами права, самым негативным образом влияя не только на правосознание граждан, но и на тех, кто по долгу службы должен был бороться с нарушителями этих норм. Очень скоро жалобы граждан на революционную вседозволенность, самоуправство, незаконные обыски и выемки, конфискации
Собрание узаконений и распоряжений РСФСР (далее СУ РСФСР). 1917. № 1. Ст. 15. и аресты, совершение сотрудниками милиции тяжких преступлений стали достаточно частым явлением, на что не могли не реагировать местные органы власти. Появился целый ряд постановлений, положений и инструкций местных органов власти, в которых формулировалась сущность требований к сотрудникам милиции по соблюдению законности, дисциплины и морально-этических норм. Как правило, эти требования находили отражение и в условиях приема сотрудников на службу в милицию. Так, условия приема в отряды наружной охраны Петрограда предусматривали увольнение дружинника не только за совершенное преступление (взятку, кражу), но и за недисциплинированность (уклонение от службы, манкирование службой, нарушение распоряжений Советов и др.), а также за морально-этические проступки (например, пьянство).
К тому же подчеркнём, что денежное содержание, материально-бытовое и техническое обеспечение рабочей милиции и Красной гвардии были весьма скудными и нерегулярными, что серьезно влияло на сознание сотрудников их отношение к службе, соблюдение дисциплины и правопорядка.
Состояние дисциплины в органах милиции вызывало серьезную тревогу правительства, партийных и советских органов, руководителей органов милиции. В начале 1918 года журнал «Вестник Комиссариата внутренних дел» писал, что «красная гвардия - опора трудового народа... и она должна быть в нравственном отношении безупречна», а для того чтобы добиться этого «нужна железная революционная дисциплина»1.
Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на разнообразные и достаточно жесткие требования, предъявляемые в нормативных документах к работникам милиции, нарушителям «революционной дисциплины», содержание дисциплины в милиции не имело четкой правовой формы.
Анализ первых нормативных актов, принятых в первые месяцы советской власти, когда рабочая милиция действовала как общественная организация, позволяет выделить особенности и сделать ряд выводов при формировании дис 1 Вестник Народного комиссариата внутренних дел. 1918. № 7. С. 15. циплинарных правоотношений.
1. Нарушения служебной дисциплины, правил несения службы, элементарных морально-этических норм, а также уголовные преступления в рядах рабочей милиции и Красной гвардии, непосредственно осуществлявших функции охраны революционного порядка и борьбы с уголовной преступностью, свидетельствовали о том, что прием на службу в милицию на основе классового подхода и преданности Советской власти не приводил автоматически к становлению в её рядах сознательной дисциплины. Этот подход срабатывал как фактор ускорения воспитания дисциплинированности у сотрудников милиции только посредством создания и использования системы организационно-правовых средств воздействия на органы и личный состав милиции. Основой основ этой системы было правовое регулирование дисциплины и дисциплинарных отношений.
Дисциплина в милиции в чрезвычайных условиях военной обстановки: особенности и тенденции (1941 - 1945 гг.)
Великая Отечественная война явилась тяжелейшим испытанием для народов Советского Союза. Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. подчеркнул, что «наш народ сражался против рабства, сражался за право жить на своей земле, за право говорить на родном языке, иметь свою государственность, культуру и традиции. Он сражался за справедливость и свободу»1.
Программа мобилизации сил и средств для отпора врагу была изложена в директиве СНК СССР и ЦК ВКП(б) партийным и советским органам прифронтовых областей от 29 июня 1941 г., которая предусматривала перевод народного хозяйства на военные рельсы, перестройку работы всех органов в соответствии с требованиями войны. Она по-новому поставила многие вопросы использования милиции в условиях войны.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» изменилась подчинённость милиции местностей, объявленных на военном положении. Все функции органов государственной власти в области обороны, охраны общественного порядка и государственной безопасности передавались военным советам фронтов, армий, военных округов, а где они отсутствовали - высшему командованию войсковых соединений. На органы внутренних дел постановлением СНК СССР от 24 июня была возложена задача по формированию истребительных батальонов, организато рами которых во многих случаях стали сотрудники милиции. 30 июня 1941 г. совместным решением Президиума Верховного Совета СССР (ПВС СССР), ЦК ВКП(б) и СНК СССР был образован Государственный Комитет Обороны. Указом ПВС СССР от 20 июля 1941 г. для сосредоточения усилий НКГБ и ЬЖВД в борьбе с вражеской агентурой и преступностью они были объединены в единый Народный комиссариат внутренних дел СССР.
С началом Великой Отечественной войны на основе Конституции СССР в первые дни и месяцы партийным руководством, высшими органами государственной власти и управления были приняты нормативно-правовые акты, направленных на обеспечение общественного порядка и государственной безопасности, на укрепление дисциплины и правопорядка во всех звеньях государственного управления, в том числе и в органах милиции. Основными из них были: директива ЦК ВКП(б) и СНК СССР партийным и советским органам прифронтовых областей, Указ Президиума Верховного Совета СССР о введении военного положения в семи союзных республиках, шестнадцати областях, в Крымской АССР, а также в Москве и Ленинграде, постановления о создании ставки Главного командования, «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе», о возложении на ЬЖВД функций охраны тыла действующей Красной Армии, «О всеобщей обязательной подготовке населения к противоздушной обороне», «О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР», Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об ответственности за распространение в военное время ложных слухов, возбуждающих тревогу среди населения» и др. Большую нормотворческую работу проводил наркомат внутренних дел СССР. 7 июля 1941 г. НКВД СССР издал директиву о задачах милиции в период военного времени, 8 мая 1942 г. официально установил в органах милиции 12-часовой рабочий день и др.1 Реализация заложенных в них норм способствовала укреплению дисциплины и организованности в органах милиции, усилению борьбы с нарушителями законности, более тщательному подходу к отбору кадров и, в конечном итоге, к повышению эффективности борьбы с преступностью.
Этими нормативно-правовыми актами на милицию возлагались и новые задачи, обусловленные военной обстановкой. Основными из них были: борьба с военным и трудовым дезертирством, мародёрством, паникерами, распространителями ложных слухов, очистка городов от преступных элементов, оказание помощи транспортным органам НКВД в выявлении вражеских агентов и провокаторов и т.д.1
Директива НКВД СССР от 7 июля 1941 г. требовала от личного состава органов милиции быть готовым к самостоятельному (или совместно с подразделениями Красной армии) выполнению боевых задач. Боевая деятельность ор-ганов милиции должна быть тесно связана с тактикой армейских соединений . Именно эта директива в значительной степени определяла основные направления деятельности милиции как вооруженной организации.
В перестройке работы милиции на военный лад большую роль играло Главное управление милиции. Его решением сотрудники наружной службы милиции были переведены на работу в две смены, на время войны отменялись отпуска. Значительно повысились требования к организованности, исполнительности и дисциплинированности личного состава. Однако на практике не все обстояло так, как требовала обстановка. Проведенные проверки подразделений милиции в течение первого месяца войны свидетельствовали о серьёзных недостатках в работе милиции, о имевшей место беспечности, задержек с возбуждением уголовных дел, нарушений дисциплины и др.1 Некоторое ослабление дисциплины в начале войны имело место не только в органах милиции. К.С. Симонов, находившейся в это время в действующей армии, писал, что «наблюдалось страшное падение дисциплины. ... Многие командиры чувство-вали себя растерянными, не способным навести порядок» .
Военная обстановка вызывала необходимость усиления мер правового принуждения по отношению к нарушителям трудовой, служебной и военной дисциплинам. Из наиболее значимых правовых актов военного времени, направленных на укрепление трудовой дисциплины, явились Указы Президиума Верховного Совета СССР от 26 декабря 1941 г., от 29 сентября 1942 г. и от 15 апреля 1942 г., в соответствии с которыми все рабочие и служащие предприятий военной промышленности, железнодорожного транспорта, речного и морского, воздушного флота, а также инженерно-технический персонал в близких к фронту районах, независимо от отраслевой принадлежности предприятий и учреждений, являлись мобилизованными на период войны и закреплялись на данном предприятии.
Дисциплинарные правоотношения рабочих и служащих регулировались отраслевыми уставами. Так, Устав о дисциплине рабочих и служащих железнодорожного транспорта определял содержание трудовой дисциплины, которая в условиях войны на транспорте являлась одновременно военной дисциплиной. Согласно ст. 1 Устава дисциплина труда «состояла в сознательном исполнении рабочими и служащими своих обязанностей, неуклонном соблюдении требований законов, распоряжений и правил, хорошем знании своего дела, бережном отношении к государственной собственности, строгом хранении государственной и военной тайны». Подобное содержание трудовой дисциплины было применительно и к другим отраслям промышленности, где были введены уставы о дисциплине.
Уставы о дисциплине предусматривали, что всякое нарушение дисциплины в милитаризованных отраслях народного хозяйства влечет за собой дисциплинарное взыскание или предание суду Военного трибунала, а за преступления по службе работники, подпадающие под действие Уставов, отвечали наравне с военнослужащими.
Одним из грубейших нарушений трудовой дисциплины, которые в условиях войны приобрели особенно опасный характер, явился прогул без уважительной причины. Мерой принуждения по отношению к прогульщикам являлось предание суду, который мог приговорить провинившегося к исправительно-трудовыми работами на срок до шести месяцев с удержанием из заработной платы до 25%.1
Правовые основы деятельности товарищеских судов и их роль в укреплении служебной дисциплины сотрудников милиции
Важным субъектом дисциплинарных отношений являлись товарищеские суды, которые в соответствии с законодательными актами СССР, союзных республик создавались по производственно-территориальному принципу повсеместно: на предприятиях, учреждениях, организациях, учебных заведениях, по месту жительства. Они являлись выборными общественными органами «вспомогательными по отношению к государственным органам»1, которые были призваны содействовать воспитанию граждан в духе коммунистического отношения к труду, бережного отношения к социалистической собственности, соблюдения правил социалистического общежития, развития у них чувства коллективизма и товарищеской взаимопомощи, уважения достоинства и чести советских людей.2 В основе их социальной природы лежала общественная инициатива и самодеятельность населения.
Законодательные основы деятельности товарищеских судов окончательно сложились в 60-70 гг. XX столетия, после принятия Президиумами Верховного Совета РСФСР и других союзных республик Положения о товарищеских судах3.
По критерию места создания и функционирования и по кругу субъектов компетенции товарищеские суды в СССР можно подразделить на несколько видов: товарищеские суды, которые работали на предприятиях, в организациях, учреждениях, в колхозах, совхозах. Для всех работающих в соответствии с КЗОТ законодательно устанавливалась трудовая дисциплина.
Для военнослужащих, проходивших службу в Советской Армии, органах и войсках КГБ, внутренних войсках функционировали воинские товарищеские суды. Устанавливалась воинская дисциплина, регулируемая воинским Дисциплинарным уставом. В органах внутренних дел (милиции) дисциплинарные отношения строились на основании Дисциплинарного устава органов внутренних дел.
Из этой системы вроде бы выпадают те товарищеские суды, которые работали по месту жительства граждан под руководством исполкома совета того или иного уровня. Но эти суды в основном разрешали мелкие гражданско-правовые, межличностные конфликты, нарушения правил социалистического общежития, моральных норм. Последние рассматривались на основе внеправо-вого акта - Морального кодекса строителя коммунизма, а также в соответствии с нормами гражданского, жилищного и других кодексов. Поэтому решение этих судов, как правило, не вторгались в систему трудовых или служебных дисциплинарных отношений и поэтому мы их не анализируем.
Наиболее многочисленными являлись товарищеские суды в трудовых коллективах и поэтому теоретическое осмысление их деятельности было предметом исследования ряда фундаментальных и прикладных работ,1 диссертаций1.
На первоначальном этапе становления советской государственности дисциплинарные и товарищеские суды вводились лишь на промышленных предприятия, в организациях и учреждениях в целях поднятия трудовой дисциплины и производительности труда до наивысших пределов.. ..2
В последующие десятилетия партийно-советским руководством страны место и роль товарищеских судов как в системе органов трудовых коллективов, так и в системе профилактики мелких правонарушений и отступлений от норм коммунистической морали по месту жительства постепенно повышались.3 Концептуальной основой данного процесса явилась Ст. 9 Конституции СССР (1977 г.) о развитии политической системы советского общества и в первую очередь развитии демократии, все более широкого участия граждан в управлении государством, в том числе и в охране правопорядка и воспитании людей. По нашему мнению, анализ компетенции товарищеского суда, регламентированного Положением о товарищеском суде, утвержденным Президиумом Верховного совета РСФСР 1977 года, убедительно об этом подтверждает.4
Согласно Положению о товарищеских судах они создавались по решению общего собрания рабочих и служащих, правлениями колхозов, а так же исполнительными комитетами по месту жительства населения. Товарищеские суды избирались открытым голосованием сроком на два года. Избранными в состав суда считались лица, получившие большинство голосов по отношению к остальным кандидатам, но не менее 50%, присутствовавших на собрании. Численный состав суда законодательно не определялся.
Дела в товарищеских судах рассматривались в открытой форме проведения рабочего собрания, т.е. в обстановке свободного обсуждения, нерегламен-тированного процессуальной нормой, что позволяло высказать свою оценку поведения лица любому из членов коллектива, присутствующих на заседании. Выступающий мог предложить и меру воздействия к обсуждаемому на собрании.
Свое воздействие товарищеские суды осуществляли посредством: а) процедуры обсуждения нарушителя; б) применении мер воздействия.
В свою очередь процедура обсуждения нарушителя в соответствии с процессуальными нормами зависела от ряда обстоятельств: а) личности нарушителя; б) характера нарушения; в) уровня сплочённости и организованности трудового коллектива; г) авторитетности самого суда и его членов, степени их правовой компетентности.1
Меры взыскания товарищеских судов отличались от подобных мер других органов общественности, общественных организаций. Так, если уставы общественных организаций не предусматривали срока действия мер их взыскания, то меры товарищеских судов действовали в течении года со дня применения и могли быть, в отличии от других мер общественного воздействия, сняты ими до истечения года по ходатайству общественных организаций, руководителя предприятия (учреждения, организации), по заявлению лица, подвергшегося взысканию, а также по собственной инициативе судов (Ст. 21 Положения).
Меры воздействия должны, по мнению исследователей, а) отвечать требованиям законности, т.е. соответствовать Положению о товарищеских судах и действующему законодательству; б) являться индивидуальными и справедливыми; в) соответствовать задачам воспитания правонарушителя путём убеждения и общественного воздействия; г) дополняться и сочетаться с проводимыми в коллективе мероприятиями профилактического и социального порядка; д) согласовываться и взаимодействовать с мерами предупреждения правонарушений, разрабатываемыми и применяемыми государственными и общественными органами1.
