Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Роль и место принципа субсидиарности в современной политической теории 17
1.1. Теоретико-методологические основы субсидиарности: современные линии ее концептуализации и значение в политической теории 17
1.2. Взаимоотношение государства, местного самоуправления и гражданского общества как вектор развития субсидиарности в политическом пространстве России 54
ГЛАВА 2. Политическая субсидиарность как концептуальная основа построения гражданского общества в условиях российской муниципальной реформы 95
2.1. Муниципальная реформа в Российской Федерации и перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления 95
2.2. Политическая субсидиарность как средство повышения гражданской и электоральной активности населения 121
Заключение 162
Список использованной литературы 169
Приложение 185
- Теоретико-методологические основы субсидиарности: современные линии ее концептуализации и значение в политической теории
- Взаимоотношение государства, местного самоуправления и гражданского общества как вектор развития субсидиарности в политическом пространстве России
- Муниципальная реформа в Российской Федерации и перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления
- Политическая субсидиарность как средство повышения гражданской и электоральной активности населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобализация и интеграционные процессы, происходящие в мире, представляют собой новый вызов, на который Россия должна ответить адекватным образом. Не подлежит сомнению тот факт, что дальнейшее демократическое развитие России будет зависеть от внедрения международных стандартов на основе, естественно, учета собственного отечественного опыта. В этом контексте особое значение имеют становление гражданского общества, функционирование самоуправленческих институтов, создание условий влияния общества на государственные структуры. В процессе динамического развития системы политико-территориальной организации и политико-властных отношений одно из центральных мест отводится региональному и муниципальному уровням, на которых возникают и развиваются общественные инициативы, повышается уровень социальной и политической активности граждан. Однако наболевшей проблемой в условиях проводимых реформ остается вопрос об эффективных механизмах перераспределения полномочий между уровнями власти, а также поиска условий для полноценного политического участия граждан в делах государства и укрепления институтов гражданского общества.
Больший эффект могло бы дать переосмысление и использование зарубежного опыта по применению принципа субсидиарного общества в целях эффективного разграничения полномочий и обеспечения необходимого уровня политической децентрализации в стране. Субсидиарность стала рассматриваться как политический принцип, а не только как юридический, прописанный в документах Европейского союза, в частности, Европейской хартии о местном самоуправлении, ратифицированной Россией в 1998г.. Возникло представление, что с помощью принципа субсидиарности можно переустроить общественный механизм властной пирамиды, эффективно обеспечить баланс интересов, повысить уровень ответственности за выполнение политических решений, а также значительно повлиять на уровень гражданских настроений в обществе. Субсидиарность означает совершенствование федера-
тивных отношений через разграничение и передачу компетенции вниз, повышение ответственности органов власти за исполнение своих собственных или делегированных полномочий, совершенствование системы местного самоуправления и развитие гражданского общества. Все это представляет собой комплексную сложную и трудноразрешимую задачу взаимодействия властей. Субсидиарный политико-правовой механизм взаимодействия призван способствовать устойчивому развитию Российского государства, достижению прогресса в обеспечении демократии прав и свобод гражданина. Необходимость изучения теории и практики субсидиарности в политической науке России связана с реализацией принципов федеративного политико-территориального устройства, муниципальной реформы, развития основ гражданского общества. Имманентным аспектом дальнейшего развития страны является формирование механизма взаимодействия между органами государственной власти РФ, местным самоуправлением и гражданским обществом.
В этой связи очевидна необходимость углубленного теоретического изучения субсидиарности, ее идейно-ценностных оснований, обобщения зарубежного и отечественного опыта реализации в современных политических процессах.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованием принципа субсидиарности занимаются представители различных наук - политологи, юристы, теологи, философы. Неоднозначность понятия «субсидиарность», его содержание и роль определили дискуссионный характер работ, посвященных данной проблематике. Ряд отечественных политологов стремятся описать роль и значение принципа субсидиарности в политической теории. Направление концептуализации субсидиарности в политико-правовой сфере включает работы по осмыслению опыта функционирования Европейского союза. Понятие субсидиарности пополняется новыми политическими трактовками и ориентирами действий, которые необходимы именно для России в условиях проведения муниципальной реформы. Создано большое количество работ, рассматривающих общую теорию европейского права и анализи-
рующих нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: Эти работы являются необходимым фундаментом при изучении принципа субсидиарное, в том числе с политической точки зрения, поскольку политика не может существовать без права, как и право без политики. Как справедливо писал Л. Фейхтвангер: «Бывают времена, когда даже самый острый глаз не видит, где кончается политика и начинается закон»1.
К исследованиям, имеющим теоретико-методологическое значение для изучения феномена субсидиарности в отечественных политической и юридической науках в его различных измерениях и предметных основаниях, следует отнести работы таких ученых, как М.В. Баглай, М.М. Бирюков, М. Брюн-нер, И.М. Бусыгина, К.С. Гаджиев, В.Г. Герасимова, Дж. Греви, Й.З. Дитрих, Т.В. Зонова, С.Г. Кирдина, Б.Н. Топорнин, Т.М. Фадеева, М.Х. Фарукшин, Т.О. Хеглин, И.И. Хохлов, Т. Шиллинг, Л.М. Энтин2.
Сущность понятия «субсидиарность» и история его возникновения конкретизирована в работах Н.В. Анисимовой, Н.А. Гагановой, Э.А. Каракуляна, Д.В. Красикова, О.М. Мещеряковой .
Среди публикаций, посвященных изучению идеи субсидиарности, следует отметить работы таких авторов, как А.С. Автономов, А.А. Амплеева,
См. Сборник мыслей, изречений, афоризмов, максимов, парадоксов, эпиграмм. (Сост. О. Азарьев, Л. Демидова, М. Наникишвили, Н. Хоромин). - Симферополь, «Таврида», 1996 - 688с.
2 Бирюков М.М. Европейское право (краткий курс). - М.: Дипломатическая академия МИД России, 2003; Бусыгина
И.М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации. - М.:ИЕ РАН, 2002; Фадеева Т.М.
Европейский союз: федералистские концепции европейского строительства. - М.:ИНИОН РАН, 1996. - 75с; Греви
Дж. По ту сторону разграничения компетенций: применение принципа субсидиарности // Казанский федералист.
Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. -2003. - №1 (5). -С. 93-94; Кирдина С.Г. Институцио
нальные матрицы и развитие России (2-е изд., перераб. и доп.). - Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001. -307 с;
Топорнин Б.Н. Европейское право. - М.: Юрист, 2001; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и
зарубежный опыт. - Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1998. - 334с; Хохлов И.И. Наднациональность в политике
Европейского союза. М.: Международные отношения, 2007. - 154с; Европейское право: Учебник для вузов /
Отв.ред.. Л.М. Эитин. - М.: НОРМА, 2005.
3 Анисимова H.B. Принцип субсидиарности в европейском праве. [Электронный ресурс]: Дне... канд. юрид. наук:
12.00.10 / РГБ. М., 2005 (из фондов Российской государственной библиотеки). - 173с; Гаганова Н.А. Принцип суб
сидиарности в конституционном праве: Дне.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / РАН. Институт государства и права - М.,
2006. -208с; Каракулян Э.А. Идея субсидиарности в истории правовых учений: личность, общество, государство:
Теоретико-правовой анализ: Дне...канд. юрид. наук: 12.00.01 / Нижегор. гос. ун-т им. Н.И. Лобачевского. - Н. Нов
город, 2004.-219 с; Красиков Д.В. .Юрисдикция Европейского суда по правам человека: принцип субсидиарности.
[Электронный ресурс]: Дне.... канд. юрид. наук: 12.00.10 /РГБ. - М., 2003 (из фондов Российской государственной
библиотеки). - 182с; Мещерякова О.М. Принцип субсидиарности в становлении и развитии Европейского союза.
[Электронныйресурс]: 1984-2004 гг.: Дне... канд. ист. наук: 07.00.03 /РГБ. М.,2005.-193с
Г. Бебут, И.А. Мальковская, ЯЛ. Пляйс,.С.Л. Романов, О.А. Салов, У. Хох-мут, В.Н. Чиркин, Т.В. Чубарова1.
Заслуживают внимания исследования, посвященные изучению методо-логических основ субсидиарности как политического феномена .
В целях анализа главных направлений развития местного самоуправления и гражданского общества в работе использовались труды Р.Б. Салморбе-ковой, Р.С. Бахарчиева, Д.Ц. Бутитовой, Е.М. Бухвальда, В.Г. Игнатова, С.А. Кислицына, И.К. Коломиец, Д.А. Корсунова, А.Л. Лабунского, М.Ю. Мартынова, В.В. Рудого, В.А. Сологуба, Ф.Ж. Суркиной, Д.Ю. Шапсу-гова, А.Н. Широкова и др.3
Рассматривая взаимосвязь самоуправления и гражданского общества, авторы этих работ подчеркивают, что в отличие от Запада траектория развития гражданского общества в России имеет свои особенности, потому что Россия во многих аспектах своего жизнебытия отличается от территориально компактных, структурно и функционально развитых обществ Запада.
Текст выступления Автономова А.С.(д.ю.н., зав. сектором сравнительного права Института государства и права РАН) на конференции «Федерализм, российское и швейцарское измерения». 22-23 июня 2001. [Электронный ресурс]: Мат-лы конференции - Электрон.дан. - Режим доступа: ; Амплеева А.А. Субсидиарность и демократия. Введение в тему. - М.: ИНИОН РАН.1996. - 36 с; Мальковская И.А. Значение принципа субсидиарности в современной стратегии государственного управления // Проблемы управления устойчивым развитием экономики / Отв. ред. Ю. Барышников, С. Чудновская. -М.: Изд-во РАГС, 2003. - 270с; Пляйс Я.А. Россия и Европа: зачем мы нужны друг другу. О преодолении цивилизованного разлома // Полис. - 2000. - № 6. - С. 100-109; Салов О.А., Королева - Конопляная Г.И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. - M.: «Экономика», 2003- 119 с; Хохмут У. Налоговые основы федерализма. Фискальная политика: Материалы международного семинара. Астрахань / Под ред. Е. Митяевой. - М.: МОНФ, 1999. -147с; Чиркин В.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).-М.: Юристь, 2001. - 189с.
2 Биккулова Г.З. Принцип субсидиарности: идейно-теоретический смысл и европейские политические реа
лии: Дис... канд. полит, наук: 23.00.02. - Казань, 2000. -191с; Большаков С.Н. Принцип субсидиарности в
современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации:
Дис... д-ра полит, наук: 23.00.02 / РГПУ им. А.И. Герцена. -СПб., 2006. -372с.
3 Бахарчиев Р.С. Местное самоуправление: состояние и пути оптимизации: Дисс... канд. сошюл. наук: 22.00.08
/РАГС. - М., 2009. - 162с; Бутитова Д.Ц. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества
современной России: региональный опыт: Дис ... канд. полит, наук : 23.00.02 /Гос. ун-т упр. - М., 2009. - 164с;
Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: теоретико-прикладной анализ : Авто
реферат дис.... д-ра полит, наук : 23.00.02 / Моск. гос. соц. ун-т. - М., 2003. - 48с; Суркина Ф.Ж. Местное само
управление в системе публичной власти (на примере Республики Коми): Дис... канд. полит, наук : 23.00.02
/ГОУВПО Российский государственный педагопіческнй университет. - СПб, 2009. - 176с; Сологуб В.А. Местное
самоуправление в современном российском обществе. Ростов н/Д.: СКНЦ ВШ, 2000. - 291с; Муниципальная
реформа в России: От переходного периода к полномасштабной реалшацин / Отв. ред. Е.М. Бухвальд. - М.:
Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - 240с; Шапсугов Д.Ю. Концепция местной власти // Государственное
управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. Тезисы докладов. - Ростов н/Д, 1993 и др.
В России процесс формирования гражданского общества коррелировал-ся с невосприимчивостью местных политических элит к инновациям и рационалистическому образу мышления1. Поэтому важно, чтобы технологии власти дополнялись технологиями самоуправления и гражданского общества в целях осуществления гражданского контроля на стадии подготовки политических решений.
Вопросы осмысления местных социально-политических проблем региональными политико-административными элитами были рассмотрены в работах А.В. Понеделкова, A.M. Старостина, С.А. Кислицына . Вместе с тем было выявлено, что в отечественной элите сегодня формируется подход к формированию гражданского общества, навязываемый государством «сверху». Данный подход базируется на принципе консервативной субсидиарно-сти, который воспроизводит установки германской христианской демократии. Формально это предполагает необходимость государству принимать на себя те функции, которые не в состоянии выполнять нижестоящие ячейки гражданского общества, что приводит к усилению государства.
В то же время проблеме внедрения принципа субсидиарности в деятельность органов регионального и муниципального управления в целях повышения гражданской и электоральной активности населения уделено недостаточно исследовательского внимания. Следует отметить, что сегодня субси-диарность представляет собой определенный концепт, который помимо делегирования полномочий и распределения ответственности подразумевает тесное взаимодействие между гражданским обществом и демократическими преобразованиями. В литературе не всегда учитывается, что субсидиарность
Володин А.Г. Гражданское общество и модернизация в России. Истоки и современная проблематика // Полис. —2000. —№ 3. -С. 104-116; Кислицын С.А. Формирование гражданского общества в условиях российской демократической реформации. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2005.
2 Понеделков А.В. Региональные административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее / А.В. Понеделков, А.М Старостин // Полис. -2008. - № 6 . - С. 86-98; Старостин A.M. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аспект). - Ростов н/Д.: СКАГС, 2005; Кислицын С.А. Контрэлиты, оппозиции и фронды в политической истории России. Ростов н/Д.: СКАГС, 2009.-540с.
может реально повлиять на социально-политическую и электоральную активность граждан.
В связи с этим в нашей работе были изучены исследования ученых по проблемам гражданского общества и электоральной активности. Среди них следует выделить работы М.К. Ананьевой, И.В. Багаевой, М.А. Бажинова, Л.Н. Батьяновой, O.K. Биктасова, А.В. Будина, А.А. Вахонина, А.В. Гаврило-ва, В.В. Глушенко, В.В. Гринько, Е.М. Гунченко, Дж. Кина, Н.Д. Дроздова, Е.А. Краюшкиной, В.Н. Лукина, О.А. Матвейчева, Е.Ю. Мелешкиной, И.В. Мерсияновой, О.В. Орловой, В.В. Петухова, Ю.М. Полякова, А.В. Поне-делкова, Е.Н. Садовой, М.Д. Соловьенко, A.M. Старостина, А.А. Сухарь, В.Л. Тамбовцева, И.В. Твердова, Г.И. Трубникова, А.В. Шемелина и многих др.1
В целом в литературе рассматриваются вопросы взаимосвязи дальнейшего федеративно-государственного, регионально-местного и общественного строительства в стране. Остается актуальной задача выявления в полном объеме путей и средств совершенствования политико-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти различного уровня с местным самоуправлением и гражданским обществом.
Объектом диссертационного исследования является система политических отношений государства, местного самоуправления и гражданского общества.
Предмет исследования — роль и значение субсидиарности как концептуальной основы в формирующемся политическом механизме взаимодействия властно-управленческих субъектов и гражданского общества.
Целью диссертационного исследования является анализ теоретических основ, современной практики и перспектив реализации субсидиарности в политической сфере взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества.
1 Бажинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России: Автореф. дис.... канд. полит, наук : 23.00.02 / Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. Филос. фак. - M., 2004. - 28с; Краюшкина Е.А.Эффективность местного самоуправления в условиях становления гражданского общества в России : региональный аспект: Автореф. дис... канд. социол. наук: 23.00.02 / Саратов,2008. -22 с. и др.
Задачи диссертационного исследования:
Теоретико-методологические основы субсидиарности: современные линии ее концептуализации и значение в политической теории
В настоящее время в условиях совершенствования политической системы России, реализации административной и муниципальной реформы представляет большой интерес возможность внедрения в практику принципа субсидиарности. Субсидиарность представляет собой западную теоретическую концепцию, имеющую многовековую историю. Она используется в различных областях научного знания и человеческой деятельности. Разнообразие трактовок и сфер применения данного принципа, а также его политическая роль являются центральным вопросом исследования среди ученых.
Принцип субсидиарности имеет истоком латинский термин subsidium («помощь», «поддержка») и subsidiarius («резервный», «вспомогательный», «сохраняемый в запасе»)1. По своей сущности он является старым социально-философским принципом. Идейные основы субсидиарности можно обнаружить уже в трудах Аристотеля2. Являясь продолжателем учения Платона, Аристотель говорил о справедливом государстве и о наиболее эффективном общественном строе. В своих размышлениях «об искусстве управления свободными людьми» он утверждал, что наиболее эффективное общественное устройство должно быть доступным и реализуемым, обеспечивать интересы всех граждан, а не отдельной группы правителей. Идейной предпосылкой субсидиарности древнегреческого мыслителя является его обращение к человеку, который находится в центре социальной организации. Такой человек полностью осознает свою роль в данной организации и ответственность как перед самим собой, так и перед обществом в целом. По мнению исследователя Д.Дитриха, а вслед за ним А.Фоллесдаля, идея субсидиарности, проявляющаяся в трудах Аристотеля, получила свое продолжение в работах Фомы Аквинского (1225 или 1226-1274гг.). Его представления относительно принципа субсидиарности составляют стремление приспособить общественно-политические взгляды Аристотеля к догмам католической церкви. Согласно работе «О правлении властителей» Ф.Аквинский разработал концепцию Аристотеля о человеке, называемом «политическим животным». Этот человек способен жить только в социальной общности. Государство - это человеческое искусство, а власть в нем приравнивается к «власти Бога во вселенной, души в теле»1. Учения Ф.Аквинского в основном были сформулированы в условиях европейской социально-политической интеллектуальной традиции. Главная мысль Ф.Аквинского заключалась, прежде всего, в том, что правителям не следует лишать людей возможностей принятия решений в тех случаях, когда наиболее эффективно это может быть сделано теми, кто ближе к появившейся проблеме.
Некоторые аспекты субсидиарности прослеживаются в труде христианского теолога и церковного деятеля Августина Аврелия (354-430 гг.). Главная его работа направлена на разграничение взаимоотношений церкви и общест-ва . По его мнению, существуют два града — град земной и град небесный. Цели одного града отличаются от целей другого, они не могут быть сведены. Каждый имеет свою собственную цель. В данных размышлениях можно рассмотреть отдельные аспекты принципа субсидиарности - не изменяя своим целям, град земной служит целям града небесного. Несмотря на разделение полномочий и ответственности между уровнями власти, принцип субсидиарности подразумевает единую общую направленность обоих уровней на достижение поставленных целей.
Последователем идей субсидиарности является также Иоганн Альтузий (1557-1638гг.). Он предложил новую концепцию субсидиарно структурированного сообщества. Отправным пунктом политической теории Альтузия являлся не человек, а взаимосвязанное устройство политического сообщества, от семьи до универсальной консолидации. Политическая наука оперирует многими определениями консолидации. Консолидация - это, прежде всего, политическое сообщество, которое построено на принципах пропорционального представительства . Субсидиарная система, по Альтузию, состоит из союзов, взаимодействующих между собой. Союз более высокого порядка яв-ляется вспомогательным по отношению к нижестоящему.
Альтузий настаивал на том, что главное назначение государства выражается в интеграции всей социальной активности в сферу политического. Впервые европейская политическая мысль обогатилась понятием государства как политической системы. Субсидиарность в работе Альтузия представляет собой самостоятельный в своем развитии баланс между автономией и солидарностью разноуровневых консолидации в рамках государства. У каждого уровня своя определенная автономия и исполняемый круг обязанностей2.
Некоторые аспекты субсидиарности можно обнаружить также в трудах Дж. Локка (1632-1704 гг.) и Ш.Л. Монтескье (1689-1755 гг.), которые развивали теорию разделения властей. Рассматривая систему управления государством, они выявили необходимость в контролирующем механизме, который ограничивал бы вмешательство государства в дела общества, а значит, в дела каждого гражданина. Контрольный механизм, по их мнению, должен регулировать взаимоотношения и распределять ответственность, а соответственно з государстве существует несколько ветвей власти. Эта идея обусловливала теорию разделения властей и их взаимосвязь с субсидиарностью. Принцип разделения властей и идея субсидиарности преследуют одну и ту же цель - не допустить полной концентрации полномочий в руках одного из субъектов политической системы и обеспечить сбалансированное распределение полномочий между несколькими субъектами власти. Исходя их этого, можно отметить, что идея разделения властей является первоначальной предпосылкой работы принципа субсидиарности.
Истоки субсидиарности можно обнаружить в трудах Иммануила Канта (1724-1804 гг.), который в своем учении о либерализме говорил о некоторой свободе личности, которая должна проявляться в самостоятельности действий и принятии решений. Никто не может ограничить эту свободу. На государстве, по мнению Канта, нет бремени забот о материальной обеспеченности граждан, об удовлетворенности их социальных и культурных нужд, об их труде . В самом деле, субсидиарность в значительной степени развивает потенциал личности, дает возможность индивиду самоопределиться и самореализоваться в процессе жизнедеятельности. А значит, государству незачем сдерживать гражданские инициативы и снижать социальную активность своих граждан. Оно должно предоставлять такой минимальный «пакет» помощи, который мог бы называться помощью для самопомощи.
Необходимо отметить, что условия для развития субсидиарности на протяжении всей истории значительно менялись. В средние века многие общественные структуры строились на основе субсидиарного принципа. Деревни, села, города могли сами регулировать свою деятельность. В XX в., по мере развития структурированного общества, свобода личности ослабевала, появлялись крупные общественные объединения, захватывающие власть. Постепенно политическая система общества стала базироваться на несубсидиарной форме устройства, а с появлением большого числа монопольных структур границы практического воплощения субсидиарности значительно сократились.
В XIX в. идея субсидиарности была использована А. Линкольнон, К.Марксом и т.д.2 В 1931 г. с появлением в свет энциклика Папы Пия XI «Квадрагезимо анно» этот принцип получил всеобщее признание. Изначально это понятие столкнулось с множеством проблем, как правовых, так и политических. Начались дискуссии по поводу того, кто именно будет определять границы данного принципа, как будут решаться вопросы с достижением определенных целей на уровне государств-членов.
Взаимоотношение государства, местного самоуправления и гражданского общества как вектор развития субсидиарности в политическом пространстве России
Вопрос о взаимоотношении государства, местного самоуправления и гражданского общества становится предметом политического дискурса между руководителями субъектов федерации, в частности, в лице федерального центра и губернаторов. Организация результативного и эффективного взаимодействия этих уровней является одной из важнейших задач современной административной реформы в России. Политика различных государств выдвигает многочисленные трактовки относительно терминов «государство», «местное самоуправление», «гражданское общество». Анализ и единообразие толкования данных институтов в правовой и политической доктрине Российской Федерации могут прояснить проблему взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, а также определить роль каждого гражданина в системе государственного устройства.
Каждому вышеназванному институту характерны определенные общественные отношения. Например, структурные отношения, которые существуют в общем социуме, связаны с тремя главными сферами: политической (государственной), сферой отношений в рамках гражданского общества и сферой отношений в рамках частной (личной) жизни. Отношения, реализуемые в сфере местного самоуправления, сосредоточены как в политической (государственной) сфере, так и в сфере гражданского общества1. Все существующие отношения направлены на сохранение прав личности, обеспечение свободы действий. Но, тем не менее, в обществе существует сфера частных интересов, которая должна быть защищена от любого вмешательства извне.
Категории «государство», «местное самоуправление», «гражданское общество» преследуют одни и те же цели. Это — удовлетворение потребностей человека, достижение общего блага, обеспечение приоритета прав и свобод индивида, содействие развитию социальной личности и т.д.
Так, считается, что главной целью гражданского общества является удовлетворение материальных и духовных потребностей человека, создание условий, обеспечивающих ему достойную жизнь и свободное развитие. Государство в данном случае приобретает характер социального государства2. Следовательно, цель гражданского общества органично связана с целями социальной политики государства, которая, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, направлена на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»1. На современном этапе мы видим, что для гражданского общества и местного самоуправления государственная политика становится определяющим фактором.
Вопрос исследования проблем современного состояния взаимодействия государства с органами местного самоуправления как института гражданского общества сопровождается постоянными дискуссиями по поводу достижения политического и гражданского согласия, поиска новых возможностей преодоления кризисных явлений и обеспечения эффективного механизма сотрудничества властных и государственных структур.
Исходя из современной оценки российской действительности, возникает необходимость пересмотра принципов, определяющих закономерности функционирования сферы взаимодействия «государство - местное самоуправление - гражданское общество». Характер взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и гражданского общества анализируется непосредственно через содержательное наполнение данных институтов. Рассмотрим сущностные черты каждого из них.
Повышенный интерес к местному самоуправлению связан с существенными изменениями в различных сферах жизни, начиная с 1985 г. К числу государств, которые начали процесс институционализации местного самоуправления в 90-х гг., можно отнести и Россию, которая в сентябре 1998 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления и тем самым выбрала путь к стандартам демократического государства2.
Необходимо отметить, что понятие «местное самоуправление» имеет свои определенные особенности. Трактовка данного термина существенно изменялась в течение всей истории развития муниципального управления российского общества. Некоторые авторы считают, что местное самоуправление есть чуть ли не новый феномен для России. Г. Барабашев определяет конец 80-х - начало 90-х гг. как время «муниципальной революции», что, однако, не может означать отсутствия местного самоуправления .
Выбрав ориентацию на новую модель управления, законодатели оставили нерешенными множество дискуссионных вопросов. К их числу можно отнести, например, вопрос о том, что такое местное самоуправление? Какая характеристика должна быть присуща данному институту власти - общественная или государственная... Так, по мнению лидера партии «Справедливая Россия» СМ. Миронова, «понятие местное самоуправление» в нашей юридической и политической практике трактуется неоднозначно2. Существуют два противоположных подхода к понятию местного самоуправления. Первый, отраженный в Конституции России, заключается в отделении местного самоуправления от государства и региональной власти. Второй подход, наоборот, состоит в некотором «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении местного само-управления как продолжения государственной власти на местах . На наш взгляд, эта тенденция связана, прежде всего, с неоднозначностью в правовом положении, а также имеющимися правовыми проблемами.
Законодатели попытались исправить наличие правового пробела с помощью позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который признал, что местное самоуправление является видом публичной власти. СМ. Миронов считает, что «ни в конституционной доктрине, ни тем более в практической деятельности не может идти речи о независимости местного самоуправления от государственной власти. Мы не можем — и не должны! — говорить о независимости даже каждого из нас от государственной власти. Мы и в правовом, и в практическом аспекте зависим, прежде всего, от тех законов, которые принимаются в государстве. Поэтому мы должны заменить слово независимость местного самоуправления на самостоятельность». Именно об этом гласит статья 12 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации в пределах своих полномочий самостоятельно... В пределах полномочий, установленных законом»1. Эта статья задает вектор изучения местного самоуправления в отрыве от системы государственной власти, что в свою очередь создает определенную сложность в построении эффективной модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Муниципальная реформа в Российской Федерации и перспективы внедрения субсидиарности в деятельность органов местного самоуправления
Основы контура местного самоуправления как политического института были заложены еще в 1995 г., когда в силу вступил Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С того времени продолжаются споры о целесообразности этого института как элемента структурной государственно-правовой надстройки. По вопросу развития местного самоуправления как политического института наблюдаются дискуссии среди политической элиты. России. Ученые выделяют два подхода1. Согласно первому подходу местное самоуправление в России может развиваться только при устойчивой экономической системе, когда же наблюдается противоположная ситуация, данный институт теряет свое политическое значение. Второй подход делает акцент на том, что развитие местного самоуправления является необходимым процессом для становления российской государственности, поскольку оно может снимать социальную напряженность, межэтнические конфликты и противостоять процессам дезинтеграции. На наш взгляд, следуя первому подходу, процесс становления местного самоуправления не может быть приостановлен в условиях кризисного состояния экономики. Любое государство ослабевает без полноценного местного самоуправления. Оно в значительной степени отчуждается от интересов граждан.
Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает политическое значение института местного самоуправления, в частности, определяя, что права граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее распространенным образом могут быть осуществлены на местном уровне власти.
Важной особенностью нынешней муниципальной реформы является то, что она охватывает полную структуризацию институтов местного самоуправления. С 2009 г. Россия вступила в новый этап системы публичной власти. Впервые за многолетнюю историю публичная власть начинает работать полноценно на самом близком уровне к населению - на уровне городских и сельских поселений. Местное самоуправление, прежде всего, как политическая система вбирает в себя весь положительный опыт функционирования в качестве полноценного института.
Так, например, Центр политической конъюнктуры России провел исследование и выявил следующие основные причины низкой эффективности местного самоуправления в настоящее время2: 1) запаздывание проведения реформы, а также нежелание проводить ее со стороны региональных и местных властей; 2) недооценка, неполное понимание, ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, о его возможностях и полезности для развития демократических преобразований всего российского общества; 3) неучастие населения в процессе принятия решений по вопросам местной жизни; 4) низкий уровень научного обеспечения развития институтов местного самоуправления со стороны муниципальной науки; 5) недостаточный уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих это управление документов; 6) низкий уровень ответственности органов местной власти и государственных должностных лиц за несоблюдение гарантий местного самоуправления и за превышение своих полномочий; 7) недостаточная финансово-экономическая база местного самоуправления, ограниченность местных органов власти в сфере бюджетно-налоговой политики; 8) недостаточное использование мирового и отечественного опыта теории и практики развития местного самоуправления.
Следовательно, для того чтобы институт местного самоуправления стал полноценным политическим институтом, необходимо повысить уровень информированности населения о деятельности органов местного самоуправления и самого муниципального образования. Люди должны иметь возможность сравнивать ситуацию в своем муниципальном образовании с другими близко расположенными муниципальными образованиями, а также проявлять в полной мере общественную и политическую активность в разработках управленческих решений.
Местное самоуправление представляет собой определенный проводник общественной инициативы, который преследует цель урегулирования интересов между населением и органами власти, поэтому о нем часто говорят как об общественном институте.
Развитие местного самоуправления как общественного института означает, что: 1) распределение полномочий и структура органов местного самоуправления между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством1; 2) местное самоуправление решает вопросы, отнесенные к их компетенции через местные референдумы или сходы (собрания) граждан1; 3) граждане муниципального образования имеют право на правотворческую инициативу2; 4) местное самоуправление может быть представлено территориальным общественным самоуправлением, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив местного значения3; 5) население может осуществлять свое право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции и законодательству РФ.
Таким образом, рассматривая местное самоуправление как общественный институт, в любом случае объект и субъект управления совпадают, поскольку основными принципами самоуправления являются свобода, равенство и непосредственное участие в управлении. Главное назначение местного самоуправления как общественного института заключается в увеличении активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами.
В.Г. Игнатов считает, что «сам институт местного самоуправления обладает значительным интеграционным потенциалом»4. В силу своего особого экономического и политического положения он представляет собой противовес возможному региональному сепаратизму. Полноценное функционирование института местного самоуправления благоприятно влияет на снижение уровня межнациональных отношений, так как решает, прежде всего, хозяйственные вопросы ивопросыжизнеобеспечения.
По мнению СВ. Бондарева, «политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских модернизационных процессов пока еще находится в стадии постановки проблемы и ее политико-правовой интерпретации»1. Неслучайно, Д.А. Медведев акцентирует внимание на те аспекты работы, которые непосредственно связаны с низовым уровнем публичной власти.
О местном самоуправлении можно говорить как о социальном институте, который реализуется в конкретной общественной ткани. Сегодня особенно актуально рассматривать общественные явления в качестве социального института согласно институциональной теории, получившей широкое распространение в 90-х гг.. Теория, рассматривающая местное самоуправление как социальный институт, охватывает вопросы осведомленности и понимания российскими гражданами и органами власти природы и сущности термина местного самоуправления, а также аспекты процессов его социализации. Ведь именно от степени освещенности этих вопросов зависит процесс реформирования муниципальной системы в стране.
Политическая субсидиарность как средство повышения гражданской и электоральной активности населения
Одной из черт новой эпохи является рационализация электорального поведения населения. Стоит отметить, что выбор способа управления электоральным поведением должен являться предметом внимания не только со стороны политтехнологов, но и со стороны региональных и местных властей. Именно на местном уровне «апробируются» элементы избирательной процедуры, которые оказывают в дальнейшем влияние на весь общенациональный электоральный процесс.
В процессе развития демократии, в том числе в ходе современных избирательных кампаний, важная роль принадлежит гражданам, активно реализующим избирательное право. В этом контексте местным и региональным властям необходимо мобилизовать те части электората, которые отличаются наибольшей активностью, а в отношении электорального пассива первоочередной задачей должна стать выработка определенного поведения с целью увеличения электоральной активности. Особо чуткого обращения требует протестный, все отвергающий электорат, у которого сложилось негативное отношение к выборам или отсутствует потребность в них.
В соответствии с этим было выявлено, что наименее защищенная группа людей, т.е. пенсионеры, которые не в состоянии позаботиться о себе сами, выбирают систему, где государство предоставляет им помощь и обеспечивает их существование. Категория наименее благополучных в финансовом плане людей (работники образования, науки, культуры и т.д.) заинтересована в патерналистском государстве. По-другому мыслят студенты и предприниматели, которые сами в состоянии поправить свое материальное положение, без помощи государства, но при устойчивой и надежной финансовой ситуации. Таким образом, налицо видна зависимость электоральной активности избирателей от рода их занятий. Получается, что именно с помощью экономического фактора можно регулировать электоральное поведение граждан, однако сегодня с этим возникают определенные трудности. Использование новейших электоральных технологий для формирования общественного мнения не всегда дает желаемый результат. Привлечение граждан к участию в политической жизни страны в основном носит принудительный характер, так как, не располагая активной социальной позицией и способностью к адаптации, не видя существенных изменений уровня своей жизни, избиратели просто отказываются голосовать.
По смыслу субсидиарности, народ первичен, а государство производно. Таким образом, чтобы добиться высокого уровня электоральной активности граждан на общегосударственном уровне, необходимо сформировать у людей имманентное ощущение причастности ко всем политическим событиям жизни. Конечно, власть не заинтересована даровать «демократию» политической элите. Демократическое устройство подразумевает активное участие масс в политической и общественной жизни. А важнейшим фактором в данной ситуации является способность людей к социальной сплоченности. Причем эта сплоченность должна возникнуть, так сказать, «естественным» путем, а не по указаниям руководства.
По словам Т.В. Еровой, социальная сплоченность является существенной проблемой современного местного сообщества, поскольку она представляет собой политическую концепцию, которая образует фундамент самоорганизации1. Социальная сплоченность местного сообщества - сложная проблема, требующая от властей учета в их деятельности мотиваторов, способствующих сплачиванию, в целях повышения активности граждан, их заинтересованного участия в развитии своего муниципального образования.
В данном аспекте большой интерес представляет институционализация идеи субсидиарности в публичной сфере гражданского общества. Гражданское общество находится в неразрывной связи с электоральным процессом. Безусловно, нельзя допускать возможности установления полного самоуправляемого общества, подобного образу утопии, поскольку процесс «непрерывной» демократии фактически отменяет выборы, и институты общества функционируют в качестве домашних хозяйств. Но без управляющей стороны, т.е. государства, этот процесс превращается в неупорядоченную деятельность.
Электоральный процесс является неотъемлемой частью любой демократии. А в развитых демократиях мира в избирательных бюллетенях нет графы «против всех», иначе бы там не существовало структурирования общества по политико-ценностным ориентациям, которые выражаются в такой форме общественной самоорганизации, как политические партии. В России же эта загадочная графа «против всех» существовала долгое время. Лишь в июле 2006 г., законодатели обратили внимание на эту графу, которая вроде бы с точки зрения демократии должна существовать, чтобы не нарушать права и свободу слова каждого гражданина, но которая значительно снижала уровень электоральной активности граждан. Графа кандидата «против всех» -это реальная угроза обществу, отражающая уровень протестного поведения населения, и главное препятствие на пути партийного строительства. Законодатели, внося поправки в нормативно-правовые акты об избирательном праве, думали прежде всего о повышении уровня политической ответственности граждан и возможности каждого гражданина высказаться за конкретную партию.
История и практика свидетельствуют о том, что для России оптимальной является система, функционирующая на основе децентрализации и самостоятельности, которые являются важнейшими элементами принципа субси-диарности. Сегодня наблюдается интерес государства, региональных и местных властей к вопросам решения проблем самоуправления на основе гражданского общества, а также значимости гражданских ассоциаций в реализации как собственных, так и государственных интересов1.
С.Н. Большаков отмечает, что « каждая общественная деятельность по своей сути субсидиарна, она должна поддерживать членов социального института, однако не должна разобщать или вбирать их в себя. Главная задача при реализации принципа субсидиарное заключается в достижении баланса свободы и эффективности» .
В докладе о состоянии гражданского общества в РФ за 2009 г. говорится о возросшей гражданской активности. По словам председателя комиссии ОП РФ М. Слободской, в поведение россиян существенные изменения внес мировой экономический кризис. Она отмечает: «Люди вынуждены защищать свои права, поэтому развиваются протестные движения. Также возросла общественная активность в области ЖКХ: создаются ТСЖ, оживляется деятельность ТОСов... Существенно активизировали свою деятельность разнообразные общественные советы»1.
Считается, что активная общественная позиция граждан является залогом развития гражданского общества. Формированию гражданского общества в настоящее время уделяет внимание не только центральная, но и местная власть2. Положительной тенденцией можно считать развитие на региональном и местном уровнях власти модели фондов местных сообществ, объединений, организаций, предназначенных для вовлечения граждан в решение местных проблем. Ведь именно посредством организаций, ассоциаций люди могут отвлечься от самих себя и собственных эгоистических забот. Активная общественная жизнь в настоящее время необходима для средоточения гражданственности в государстве.
Общественная палата Российской Федерации в 2008 г. провела эмпирические исследования по вопросам активности и регулирования по группам субъектов гражданского общества. Исследование было проведено с целью выявления уровня активности граждан3. Так, активность гражданского общества эксперты приняли за 100%. Ее определили как базовый показатель групп субъектов гражданского общества, который отражает число формирования, важность проблем, потенциал защиты прав граждан (экономических, социальных, политических и т.д.).
