Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества
1.1 Институциональный анализ местного самоуправления и гражданского общества 19-84
1.2 Политико-правовые проблемы взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества 85-116
Глава 2 Политика в сфере развития местного самоуправления
2.1 Реформа местного самоуправления в период с 1993 по 1999 гг 117-136
2.2 Реформа местного самоуправления в период с 2000 по 2005 гг 137-159
Заключение 160-164
Литература 165-179
Приложения 180-222
- Институциональный анализ местного самоуправления и гражданского общества
- Политико-правовые проблемы взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества
- Реформа местного самоуправления в период с 1993 по 1999 гг
Введение к работе
Институт местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации, является важным компонентом демократического государства и служит надежной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства и местного сообщества. Особую роль этот институт играет в процессе становления гражданского общества.
В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ1 и федеральных законах закреплены основные принципы и черты современной российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, наш базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вполне соответствует принципам этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»2.
Тема управления местными сообществами (их самоуправления) является одной из главных для большинства научных дисциплин: истории, политологии, права, социологии и др. В настоящее время появилась и преподается
1 См.: Конституция Российской Федерации. М, 1993. Ст. 3; Ст. 12; Ст. 130-133.
2 См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М.: «Издательство Приор», 2001. Ст. 3.
самостоятельная научная дисциплина «муниципальное право», в оборот введено понятие «муниципальная политика». В советское время местное самоуправление под названием «местная власть» имело свою специфику в рамках структуры авторитарно-партийного управления. С одной стороны, система Советов представляла собой тип власти, основанный на выборах органов разного уровня, начиная с самого низшего (сельского и поселкового), вовлекала в сферу местного управления огромное количество людей (выборных лиц, управленцев, общественность), а с другой - она осуществляла множество функций управления и представительства, являясь винтиком в иерархической системе законодательной и исполнительной власти государства. Этот опыт в определенной мере сохраняет свое значение в повседневной практике ведения местных дел. Думается, справедливо утверждение, что «в начале 1990-х гг. слишком радикальное отторжение этого наследия привело к трудным и болезненным процессам переоценки и поиска новых основ государственного устройства»1. Становление института местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.
Актуальность работы определяется необходимостью социально-политического осмысления проблем реформирования российского общества и формирования гражданского общества во взаимодействии с системой местного самоуправления.
Особую актуальность данной проблеме на современном этапе придают следующие обстоятельства:
— необходимость преодоления существующей политической напряжённости в обществе, возникающей всё чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей
'См.: Местное самоуправление многоэтническими сообществами в странах СНГ / Под ред. В. Тишкова, Е. Филиповой. М, 2001. С. 4.
системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;
потребность в развитой региональной и муниципальной политике, обусловленной быстрым ростом экономического влияния регионов, острой необходимостью решения многих региональных проблем, и важностью эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;
острота проблем укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной системы и структуры органов местного самоуправления. Демократическая структура власти способна сохранить централизованное государство с такой сложной системой, какую имеет Россия, лишь при наличии в своём фундаменте близких к населению местных территориальных органов управления, взаимодействующих с институтами гражданского общества;
противоречивость и проблемность концепции и системы норм местного самоуправления и их реализации в современных российских условиях.
Об актуальности исследования говорит и тот факт, что правоведы после перестройки и последующих событий стали пионерами возрождения научного интереса к проблемам местного самоуправления. Книга В.А. Фадеева «Муниципальное право в России», изданная в 1994 году, стала наиболее полным и универсальным введением в проблему. В ней через призму юридической науки были рассмотрены практически все принципы организации местного самоуправления, включая политические. Сейчас, в условиях, когда каждое конкретное исследование местного самоуправления является также практически пионерским, возможность корректных теоретических обобщений весьма невысока (хотя необходимость таковых уже очевидна). Муниципальное
6 право в этих условиях выполняет роль логики (и отчасти семантики) для изучения местного самоуправления. Между тем, в рамках юридической науки многое может быть обобщено только в формально-правовом смысле. Отсылки к политической природе в этом случае лишь создают иллюзию органического анализа, так как серьезный политический анализ предполагает специальные методики исследования, обращение к которым правоведов в силу объективных и субъективных причин ограничено. Сама категория местного самоуправления имеет принципиально иное содержание в юридических и политических науках. Если юридическая наука исходит из конституционализма, понимаемого как приоритет писаного общегосударственного права над региональными законодательствами и правом неписаным, то для политической науки неформальные институты и практики являются объектом такого же интереса, как формальные. Таким образом, контекст политической науки более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающейся классифицирующей деятельности в заданном пространстве. Напрашивается парадоксальный вывод: исследователь-политолог, специализирующийся на вопросах местного самоуправления, - это почти что нонсенс. В то же время изъятие из местного самоуправления его политического содержания чревато правовой односторонностью и узостью исследования проблемы. К сожалению, следует отметить, что политологи уделяют местному самоуправлению явно недостаточное внимание.
Объектом исследования является институт местного самоуправления как фактор, способствующий становлению гражданского общества.
Предметом исследования выступают политико-правовые аспекты взаимосвязи местного самоуправления и других элементов гражданского общества.
Степень разработанности проблемы. Теоретической основой политологического исследования местного самоуправления явились труды
зарубежных и отечественных политологов, социологов, философов и правоведов.
В развитии идей и концепций гражданского общества можно выделить несколько этапов.
Первый этап. Исторически идея гражданского общества восходит к политико-юридической мысли Древней Греции (Платон, Аристотель), когда сложились представления о гражданстве и гражданине и возникло понятие общества как совокупности граждан, находящихся в системе связей и взаимоотношений.
Известно, что в Древней Греции все важные политические решения принимало собрание (агора) лишь полноправных граждан, имеющих собственность и политические права.
Второй этап в развитии идеи гражданского общества связан с разработкой теории данного института рядом мыслителей Нового времени, и, прежде всего, Г. Гроцием и Т. Гобсом, которые изложили принципиально новую концепцию гражданского общества, возникающего при переходе от природного (естественного) к упорядоченному культурному обществу, граждане которого дисциплинированы властью государства. Этот период связан с переходом на капиталистический путь развития, где создавались новые, сплачивающие общество механизмы, основанные на личной политической и экономической свободе индивидов, представление о гражданском обществе как сфере деятельности различных общественных институтов. Основой учения Г. Гроция о гражданском обществе явилась отдельная личность, обладающая свободой в рамках закона. Ее естественные права гарантируются правом и моралью. Государство выступает лишь необходимым социальным институтом, основная задача которого заключается в охране гражданского общества, прав и законных интересов личности.
Дальнейшее развитие идеи о переходе общества из естественного состояния, основанного на силе, к объединению на основе закона, права,
морали получили в исследованиях Дж. Локка, И. Канта, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и других мыслителей.
Не обошли эту проблему и деятели Русского просвещения -Б.А. Кистяковский, Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, К.Д. Кавелин, С.Л. Франк и другие ученые конца XIX - начала XX вв.
Третий этап. Внимание к проблемам развития гражданского общества возрастает в переходные периоды, как это произошло в конце XX столетия. В связи с качественными изменениями общества на Западе и кризисом модели социализма в СССР, в странах Восточной Европы и ряде стран Азии предпринимаются попытки найти новые подходы к их анализу. Об этом -работы А. Арато, 3. Баумана, Р. Инглхарта, В. Корпи, Д. Тойнби, Ю. Хабермас, Й. Шапиро, Ф. Шмиттер и др. В отечественной литературе концепцию гражданского общества активно разрабатывают Т.А. Алексеев, В.В. Витюк, А.В. Гайда, К.С. Гаджиев, Г.Г. Дилигенский, А.Ф. Зотов, Б.И. Коваль, Ю.А. Красин, А.П. Кочетков, И.И. Кравченко, И.Б. Левин, А.И. Соловьев, К.Г. Холодковский, В.Г. Хорос и другие ученые.
В контексте общеметодологических аспектов нашего исследования большой интерес представляют работы зарубежных ( Г. Алмонд, С. Верба, Дж. Коулман, Р. Патнэм, Ю. Хабермас) и отечественных (СЮ. Барсукова, З.А. Грунт, О.Е. Кузина, А.С. Мадатов, Л.С. Мамут, М.Н. Новинская, В.Н. Руденкин, Т.Н. Самсонова, Л.В. Сморгунов, И.И. Щербинин и др.) ученых, в которых рассматриваются проблемы формирования гражданина и гражданственности, гражданской культуры, политического и общественного участия.
Появились интересные работы, посвященные исследованию советской политической культуры, помогающие существенно углубить представления о гражданском обществе в этот период отечественной истории. В этом плане для нас большой интерес представляли труды Р.Г. Апресяна, Б.Б. Багирова, Э.Я. Баталова, Н.И. Бирюкова, Ю.Р. Вишневского, Г.Г. Водолазова, В.В. Волкова, А.А. Гусейнова, Г.Г. Дилигенского, Ю.А. Ермакова,
М.П. Капустина, Л.Н. Когана, И.М. Клямкина, Ю.А. Левады, P.P. Максудова, В.М. Межуева, Г.И. Мирского, В.Н. Руденкина, Э.Ю. Соловьева, B.C. Степина, М.Г. Флямера, В.Т. Шапко и др.
Гражданское общество представляет собой исторически определенный вид общества, характерными признаками которого являются обособленность от государства и ограничение сферы деятельности материальным производством, признанным удовлетворять частный интерес, а публичная власть не противостоит населению и максимально совпадает с ней.
Совокупность государственных органов, ассоциаций, объединений, образуемых гражданским обществом для участия в делах государства, решения иных политических вопросов, понимается как политическая организация общества. Основным ядром политической организации общества, несомненно, является государство. Взаимодействие современного демократического государства и гражданского общества основывается на следующих принципах: 1) плюрализма и равноправия идеологий; 2) многопартийности; 3) самоорганизации и самодеятельности; 4) законности и государственного контроля; 5) социального и политического партнерства.
Открытое гражданское общество не только участвует в деятельности государства, пытается так или иначе направлять работу его органов, но и самостоятельно управляет общественными делами с помощью такого института как местное самоуправление.
Понятие местного самоуправления, систему его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали ещё русские философы, историки, правоведы начала XX века: А.Д. Градовский, И.И. Евстахиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников, Н.А. Бердяев, Н.Я. Данилевский, И.А. Ильин, Н.М. Карамзин, А.Е. Пресняков, B.C. Соловьёв, А.В. Васильчиков, М.А. Курчинский, Н.И. Лазаревский, П.Н. Подлигайлов и др.
Структура органов местного самоуправления является предметом
исследования В.В. Володина, В. Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова,
А.И. Широкова, С.Н. Юркова и др.
В течение 1994-96 годов опубликованы работы С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Л.Т. Болтенковой, В.И. Фадеева и др., посвященные политико-правовому анализу принципов организации местного самоуправления, точнее тем моделям, на которых базировались законопроекты о местном самоуправлении, и принятому в августе 1995 года Федеральному закону № 154 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Параллельно, особенно стараниями журналов «Российская Федерация», «Российский экономический журнал», газеты «Российская газета» начала регулярно описываться практика реформы местного самоуправления. Рассматривались, как правило, отдельные аспекты этой реформы - бюджет и финансы, вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства и социальной сферы, кадров, уставов муниципальных образований. Некоторые из этих материалов, по сути, являлись исследованиями отдельных проблем (В.В. Куликов, В.А. Рыжков)1. При этом авторы постоянно обращаются к политическим аспектам и подчеркивают политическое значение реформы.
Восточная Европа, пережившая период первоначального накопления исследовательского материала по проблемам реформирования местного самоуправления, ранее использовала несколько иной, в большей степени ориентированный на западные стандарты, вариант исследований местного самоуправления: описание и анализ реформ местного самоуправления в Польше, Чехии и Словакии, Венгрии, Румынии соединял юридические,
См.: Куликов В.В. Реформы местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11, С. 13-17; В.А. Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Финансы. 2001. №2. С. 8-11.
11 финансовые, хозяйственные, организационно-структурные, аксиологические и политические аспекты1.
Один из крупнейших исследователей Local government А. Нортон, подчеркивая ведущую роль в организации системы местного самоуправления политического начала, предложил восточноевропейским коллегам следующую рекомендацию: «Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемое для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более легкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического
института .
В России политический анализ местного самоуправления возник со значительным опозданием. Большинство политологических разработок, осуществленных как правоведами (Г.В. Атаманчук, Н.А. Емельянов, Л.В. Гильченко, Л.Е. Лаптева, И.А. Умнова и др.), так и политологами (М.А. Афанасьев, В.Я. Гельман, Г.В. Марченко, В.В. Бакушев и др.), либо не основывались на эмпирических данных, либо носили характер «хроники современности». Очевидно, что выход российских правоведов за рамки чисто правовых аспектов был обусловлен объективной невозможностью реализации принципа полноты описания предмета, не имевшего строгих очертаний, без политологического его рассмотрения.
Важную роль в научном понимании местного самоуправления в 1997-1998 г.г. стали играть исследования финансовых основ местного самоуправления (работы С.С. Митрохина, Л. И. Прониной).
См.: Ковач И.П. Правительство и процесс децентрализации, реформа местного самоуправления 1994г. // Вопросы, вопросы... Правительство Венгерской Республики 1994 -1995. -Будапешт, 1995. 2 См.: Norton A. What East Eeuropean Democracies Might Learn From the West. A. Couison (ed) Local Gowerment in Eastern Europe, Edward Elgar, 1995. P. 279.
Главным событием нынешнего периода следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысление опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорят о том, что становление муниципального права в российском правоведении -свершившийся факт (исследования О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, комментарий к закону «Об общих принципах...», статьи О.В. Саврасовой, Л.Е. Лаптевой). Стало возможным говорить и о прояснении перспектив политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В.Я. Гельмана, С.С. Митрохина, СИ. Рыженкова).
Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России историко-генетический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Л. Абрамова, А.Н. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические (Ж.Т. Тощенко), аксиологический подход (Ф.М. Бородкин) местного самоуправления.
Много полезных работ написано экономистами, историками, социологами. Наконец, новый опыт стал предметом «оживленных дебатов» и анализа среди ученых и практиков. В частности, издан ряд обобщающих работ и материалов конференций по проблемам федерализма и местного самоуправления в России (Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции 31 октября 1998 г. М., 1998; Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической и социокультурной среде. Материалы международного симпозиума в г. Туапсе 7-9 июля 1999 г. Ростов-на-Дону, Туапсе, 1999; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы: Сб. статей и обзоров ИНИОН. М., 1993 и др.;).
В последние годы по проблеме местного самоуправления написано и множество статей, брошюр, монографий, защищены кандидатские и докторские диссертации. В частности, Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Дис. ...д-ра полит. наук. М., 1999; Курьянов И.И. Проблемы местного самоуправления. М., 2000; Пронина Л.П.
Федеральный бюджет и местные финансы // Финансы. 2000. № 1; Кучак Л.Л. Местное самоуправление на Урале и в Западной Сибири в марте-октябре 1917 года: Автореф. дисс... канд. историч. наук. Екатеринбург, 2001; Ябров А.Л. Институты местного самоуправления в политических условиях Российской монархии: Автореф. дисс... канд. политич. наук. Саратов, 1999; Сельское и городское управление на Урале в XVIII - начале XX вв. Е.Ю Анкаримова, СВ. Голикова, Н.А. Миненко, И.В. Побережников. М., Наука. 2003; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России: политико-правовые отношения: Монография. М., 2002 и др.
Однако работы, в которых специально анализируется местное
самоуправление как институт развития гражданского общества, ещё не
появились. Мы объясняем это масштабностью происходящих в обществе
конституционно-правовых, политических, социально-экономических,
нравственно-идеологических и иных изменений становления и функционирования такого социального института, как местное самоуправление.
Поэтому среди исследователей, политиков и практиков не прекращаются дискуссии по данной проблематике. Возникает множество вопросов: о месте и роли местного самоуправления в иерархической структуре публичной власти, о политико-правовом статусе местного самоуправления, характере и объеме его полномочий, степени автономности; об исторических традициях местного самоуправления в России и возможности использования западного опыта на российской почве; о соотношении трех уровней политического управления страной - федерального, субъектов федерации и местного, о характере их взаимоотношений и т.п.
Часто идентифицируют понятия «местное самоуправление» и «местное управление», поэтому нет единого мнения по определению основных институтов местного самоуправления и органов государственного управления на местах. Некоторые зарубежные специалисты дают свои толкования понятий, относящиеся к местному самоуправлению, и в них есть свое
рациональное зерно. Так, в понятие «местное управления» включаются «все уровни управления ниже государственного», под понятием «местная власть» подразумевается «организация, действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», а «местное самоуправление» определяется как «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения»1, или как деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по решению местных вопросов.
В отечественной литературе под местным самоуправлением
подразумеваются «местные представительные органы, избираемые населением
соответствующей административно-территориальной единицы и
принимающие решения по наиболее важным местным вопросам, и исполнительные органы во главе с мэром, бургомистром и т.д. для осуществления оперативного управления и исполнения ряда общегосударственных функций» .
На наш взгляд, это естественно, поскольку становление власти на местном уровне не замыкается в рамках самоуправления, а связано с процессом преобразования российской государственности в целом. Главная трудность на этом пути состоит в отсутствии четкой парадигмы государственного устройства на начальном этапе реформирования, недостаточно точном определении функций государства и принципов, на которых должно строиться государственное устройство в стране. В результате на современном этапе сложились две основные точки зрения на местное самоуправление: сторонников полной независимости, автономии местного самоуправления от государственных органов и тех, кто считает, что органы местного самоуправления должны составлять единую вертикаль государственного управления. Даже в понятие «местное самоуправление» порой вкладывается
'См.: Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и
местных органов власти в новой Европе. М., 1995. С. 293-295.
2 См.: Региональные особенности управления и самоуправления. Ростов на Дону, 1996. С. 5.
разный смысл. А попытки внедрения западных моделей государственного управления без учета исторических традиций, этнокультуры, многомерности российского общества в ходе реформ породили противоречивость в законодательной базе и, как следствие, проблемы практического характера. Несомненно, западный опыт становления и совершенствования местного самоуправления заслуживает самого пристального внимания. Однако необходимо не механическое использование этого опыта или перенесение его на иную почву, а изучение и отбор полезного и рационального, что способствует прогрессу гражданского общества, территории, государства. Поэтому дальнейшее изучение проблем развития института местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти федеративных и унитарных государств остается актуальными.
Этим и продиктован наш подход к проблеме.
Целью диссертационной работы является исследование роли и значения института местного самоуправления в становлении гражданского общества в современной России.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
исследование теоретических и методологических проблем становления гражданского общества и местного самоуправления (институциональный анализ);
обоснование политико-правовых проблем взаимоотношений местного самоуправления, публичной власти и гражданского общества;
выявление особенностей политики реформирования современной модели местного самоуправления.
Теоретико-методологические основы диссертационной работы определяются сложностью и междисциплинарностью объекта и предмета исследования.
Комплексный междисциплинарный характер феномена местного самоуправления предопределяет развёрнутую базу его исследования. Понятно,
16 что провести всеобъемлющий анализ данной проблемы, не имея серьёзной теоретической основы, весьма трудно. Поэтому общеметодологическую базу настоящего исследования составляют диалектический подход научного познания объективного мира и основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы теоретического анализа (системно-структурный, историко-хронологический, сравнительный).
Научная новизна исследования состоит в разработке и вынесении на защиту следующих положений:
В диссертационной работе проведено исследование местного самоуправления с одной стороны как института публичной власти, а с другой стороны как одного из важнейших институтов реального становления гражданского общества. В таком контексте диалектика взаимоотношений публичной власти, местного самоуправления и гражданского общества рассматривается практически впервые.
Местное самоуправление, являясь одним из уровней публичной власти, артикулирует и аккумулирует интересы населения, выступает как «посредник» (медиатор) между территориальным сообществом и органами государственной власти (федеральной и региональной). Вместе с тем различные институциональные формы местного самоуправления осуществляют непосредственную реализацию потребностей граждан и формируют гражданскую культуру.
Демократический характер местного самоуправления в системе публичной власти реализуется через развитие прямой и представительной демократии: референдум, муниципальные выборы, сход граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрание делегатов), обращения в органы местного самоуправления, выборы как социальный механизм осуществления народовластии, что делает реальным присутствие и функционирование гражданского общества.
4. В ходе проведенного исследования делается вывод о том, что сложившаяся
в современной России и вновь реформируемая модель местного
самоуправления сохраняет традиционную противоречивость:
реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, затем ограничиваются этой же властью и нередко сводятся на нет, а имеющие место новые реформы нередко отрицают старые;
смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению, поэтому не порождает должной инициативы и, следовательно, не способствует формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.
5. В теоретическом отношении работа носит комплексный
междисциплинарный характер, в ней исследованы взаимосвязи
политических, правовых и политико-правовых явлений и процессов.
Практическая значимость исследования. Полученные результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении аспектов взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества.
Материалы и выводы диссертации могут оказаться полезными работникам муниципальных органов власти, а также руководителям и активистам общественных организаций. Положения диссертации могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных курсов и спецкурсов по праву, политологии, истории.
Апробация результатов исследования. Результаты данного
исследования отражены в 9 опубликованных работах, излагались на научных
семинарах, в публичных выступлениях, на научно-практических
конференциях: «Современные проблемы юридической науки». Уральская
региональная научно-практическая конференция. Екатеринбург, 1997;
«Проблемы юридического образования»: Межвузовская научно-практическая
конференция. Екатеринбург, 1998; Международная конференция «Проблемы
истории государственного управления к 200-летию Министерства системы
НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА
Уральского Госуниверситета
г.Екатеринбург
управления в России)», юридический факультет С. Петербургского государственного университета, 8-9 октября 2002 г.; Межвузовская научно-практическая конференция «Юридическая наука: проблемы и перспективы». Великий Новгород, 30 сентября-1 октября 2005г.
По результатам исследования выступал с докладами в Уральском юридическом институте МВД РФ, Уральском институте коммерции и права.
Структура и объём диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (каждая из которых включает в себя два параграфа), заключения, приложений и списка использованных источников и литературы.
Институциональный анализ местного самоуправления и гражданского общества
Надёжные гарантии прав и свобод человека, его реальное участие в решении местных дел можно обеспечить только при условии существования демократического государства и свободного гражданского общества. Будучи сферой творческой самореализации индивидов, автономной от государства, гражданское общество во всех случаях стремится заставить государство быть максимально полезным своим гражданам, ответственно служить их интересам.
Гражданское общество и государство - взаимообусловленные феномены1. Двуединство государства и гражданского общества - особая тема для дискуссии. Вместе с тем стоит, например, обратиться к теории общественного договора, которая приобрела очень многих сторонников на переломных этапах развития России, в частности, в период разработки Конституции РФ 1993 г. При этом подразумевалось, что государство выступает как исполнитель воли общества и в этих целях наделяется соответствующими инструментами управления делами общества. Гражданское общество располагается как бы над государством, выполняющим его заказ.
Можно также согласиться и с тем, что государство выступает как сильный, самостоятельный и активный участник, более того, как инициатор и организатор больших и малых дел. Подобное положение государства порой сказывается и распространяется на кардинальные общественно-политические преобразования в стране.
Разумеется, сами преобразования зарождались и вызревали в обществе, откуда пробивали себе дорогу. Своё воздействие оказывали многие факторы исторического развития. Но государственная власть могла поддержать реформы или блокировать их проведение, расширить или сузить их рамки, отложить или ускорить их начало. Весьма содержателен и поучителен в этом отношении опыт перестройки и реформ в России в 90-х гг. Государству надо отдать должное как за достижения, так и за провалы преобразований (речь, в данном случае, о местном самоуправлении как общественно-политическом институте общества).
Курс на укрепление государства, принятый в современной России, - это курс на то, чтобы приспособить наше государство к условиям XXI в., когда складываются условия для информационного, технотронного, высокотехнологического общества, эффективно управлять делами которого можно, только существенно модернизировав организацию и деятельность, прежде всего, самого государства и его аппарата. Управление должно быть рациональным, результативным, перспективным. Но как раз в этих условиях должны укрепляться взаимосвязи государства и гражданского общества. Демократия также не может стоять на месте, выражаться только в формах и методах, унаследованных от прошлого. Иначе возникает противоречие между обновлённым государством и «застывшим» гражданским обществом.
В конкретных условиях взаимоотношения государства и гражданского общества сложны и разнообразны. Такие отношения целесообразно рассматривать в трёх аспектах: во-первых, установить, в чём проявляется единство государства и гражданского общества; во-вторых, определить: какие черты, свойства, особенности определяют их различия; в-третьих, выяснить взаимосвязи этих явлений, а также реальные формы таких взаимосвязей.
Единство гражданского общества и государства выражается в совпадении многих целей и задач. И формирование правового государства, и создание гражданского общества преследуют одну общую цель: социальные институты призваны служить человеку, защищать его права и интересы. Рассматриваемое единство проявляется и в том, что организация и деятельность основных общественно-политических, экономических, социальных структур осуществляется в соответствии с Конституцией РФ. Так, право граждан на объединение закреплено в статье 30 Конституции, в которой оно закреплено как право на свободный и самостоятельный выбор гражданами любых форм негосударственной деятельности, не противоречащей требованиям закона. Такие объединения - необходимый составной элемент гражданского общества. Именно в этом смысле можно говорить о местном самоуправлении как об общественно-политическом институте гражданского общества.
Единство гражданского общества и государства видится и в том, что это единство должно обеспечивать условия для творчества и свободы человека, его инициативы, предпринимательства, самоорганизации, самодеятельности и т.п.
Единство гражданского общества и правового государства обнаруживается также в том, что они формируются одновременно. Гражданское общество многогранно. Здесь столько людей и объединений, столько и интересов и способов их представления и реализации. Правовое государство олицетворяет собой "становой хребет" и одновременно форму (обруч) общества. В государстве важен момент общего интереса (или интегративного интереса) и воли большинства граждан. Если "убрать" правовое государство, то и общество "развалится" на конкурирующие и борющиеся между собой части. Без правового государства общественные объединения как структурные элементы гражданского общества могут растрачивать свою энергию на выяснение отношений, бесконечные споры, столкновения. Наконец, единство рассматриваемых социальных и политико-правовых явлений находит своё выражение в демократическом политическом режиме. Содержание такого режима составляют цивилизованные приёмы, способы осуществления государственной власти и предоставляемая гражданам мера их свободы, активного участия в политической, экономической, социально-культурной и иных областях жизни общества.
Различия гражданского общества и государства состоят, прежде всего, в их структуре и специфических функциях. Правовое государство - это организация публичной власти, обеспечивающая, "обслуживающая" гражданское общество. В этом смысле можно сказать о государстве как форме гражданского общества. Гражданское общество - это система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны способствовать реализации интересов индивидов и их коллективов. Эти интересы и потребности выражаются и осуществляются через такие институты гражданского общества, как семья, система образования, научные и профессиональные объединения, организации, ассоциации, осуществляющие свою деятельность на основе реального самоуправления (территориальные, производственные, просто по интересам). Имеются в виду объединения, созданные "снизу", а не по указке вышестоящих органов; политические партии, функционирующие на основе соглашения (консенсуса) с другими институтами гражданского общества. Во всех случаях речь идёт о структурах, основанных на единстве интересов и осуществляющих свою деятельность на основе горизонтальных связей. Таким образом, специфическая черта гражданского общества - существование в его рамках различных социальных сил, политических институтов, общественных образований. Главным действующим лицом такого общества является человек со всей его системой потребностей и интересов.
Политико-правовые проблемы взаимоотношений местного самоуправления и гражданского общества
Общество как сложное социальное явление состоит из комплекса взаимосвязанных и в какой-то мере самостоятельных сфер: хозяйственно-экономической, социальной, политической, духовной, причём каждая из них имеет свои границы, свою специфику. В частности, политическая сфера общества представляет собой совокупность феноменов самого разного плана, непосредственно связанных с властью, таких как политические институты, организации, отношения, нормы, идеи, интересы и т.п. Она призвана обеспечить инфраструктуру государственно-политической организации и интересы всего общества.
Специфика политической сферы общества состоит в том, что она в определённом смысле слова выполняет верховенствующую роль по отношению к иным сферам. Такое положение политической сферы обусловлено обязательностью выполнения принятых в её рамках законов, решений, предписаний, инструкций всеми другими общественными сферами. В силу этого политическая сфера имеет в переходные и неординарные периоды развития общества соответствующие приоритеты. В то же время сфера политики тесно связана со всеми другими сферами общества, зависит от них, «черпает» в них исходный материал.
Роль политики обусловлена её универсальностью, всеохватывающим характером, способностью воздействовать практически на любые события общественной жизни: от масштаба государства до проблем личности. Соответственно, политика теснейшим образом связана с моралью, культурой, экономикой, правом1.
С другой стороны, можно констатировать, что право имеет политическую природу, ибо по своей сути является нормативной формой согласования воль и интересов больших социальных групп. Маркс отмечал, что «всё юридическое в основе своей имеет политическую природу». Однако взаимоотношения права и политики далеко не однозначны.
В отечественной литературе советского периода существовал такой подход: в праве опосредуется только государственная политика, причём не вся, а лишь та её часть, которая для своего осуществления нуждается в общеобязательной форме и государственной охране, то есть возведении в закон (С.С. Алексеев).
Однако право может служить формой выражения и осуществления политики лишь до тех пор, пока сама эта политика строится на исходных началах права и справедливости, то есть до тех пор, пока право используется государством в соответствии с его природой. Как только государство начинает использовать законодательную власть в интересах какого-то одного социального слоя или проводить антинародную политику, правовое содержание из официальных источников улетучится и в руках государства останется бессодержательная юридическая форма (неправовой закон), использование которой в интересах политической конъюнктуры имеет свои пределы и может привести к разрушению всей политико-правовой системы.
Поэтому говорить о какой-либо господствующей роли права по отношению к политике, а тем более о верховенстве политики над правом, достаточных оснований нет. А в правовом государстве политика вообще должна быть правовой, как и вся деятельность такого государства, как и издаваемые им законы, которые также должны иметь правовое содержание (быть правовыми) и отражать справедливые и целесообразные притязания общества.
Взаимообусловленность права и политики непосредственно касается такого института гражданского общества, как местное самоуправление, иначе говоря, местное самоуправление опосредовано как политическими, так и правовыми реалиями общественной жизни.
Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое правовое государство может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. «Составляя одну из основ конституционного строя правовое государство, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ, при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства» .
Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и, в конечном счете, реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идее современного демократического, правового, социального государства, высшая ценность которого человек, его права и свободы.
Реформа местного самоуправления в период с 1993 по 1999 гг
Политико-правовая реформа местного самоуправления осуществляется в Российской Федерации уже более десяти лет. Началом закрепления негосударственной природы местного самоуправления считается май 1991 г. В этот период изменения, внесённые Ш Съездом народных депутатов РСФСР в статьи 137 и 138 Конституции РСФСР, и принятый 24 мая 1991 года Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления»1 вывели местные Советы народных депутатов -районные, городские, районные в городе, сельские, поселковые - из единой системы органов государственной власти. В определённой мере это политическое событие определило основное направление реализации идей, заложенных в законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, № 16, ст. 267) и Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, № 29, Ст. 1010).
Однако наиболее распространённым является мнение о том, что современная реформа местного самоуправления ведёт своё начало с октябрьских указов Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» (от 9 октября 1993 г. № 1617) и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (от 26 октября 1993 г. № 1760).
Конституция утверждением «в Российской Федерации признается... местное самоуправление» ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается, безусловно, необходимым при организации публичной власти местных сообществ.
В правовом смысле это признание означает также и то, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции и закона.
Обращаясь к содержанию и последовательности организационных действий, ни в этих, ни в других вышедших позже указах - «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» (от 21 марта 1994 г. № 557) и «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (от 11 июня 1997 г. № 568) - мы не найдём чётких целей и задач реформы, её концепции, основных понятий и т.п.
Об отсутствии продуманной концепции реформирования органов власти свидетельствуют и материалы Конституционного совещания. Президентом РФ Б.Н. Ельциным 5 июня 1993 г. на открытии Конституционного совещания был задан неконституционный тон данного совещания. Его заявление о том, что «советский тип власти не поддаётся реформированию, Советы и демократия не совместимы»1, привело к забвению идей, получивших развитие в союзном Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, № 16, Ст. 267), Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, № 29, Ст. 1010).
Об уровне «понимания» идеи реформирования можно судить по заявлению председательствовавшего на заседании В.Ф. Шумейко: «Идея президентского варианта Конституции заключается в том, чтобы резко и решительно отделить от государства местное самоуправление. Раз и навсегда. Органы власти - это органы власти, а здесь речь идёт о самоуправлении - это разные вещи»2.
Таким образом, приходится констатировать, что вместо поиска объединительных начал в организации государственной власти и местного самоуправления, его места в системе управления делами гражданского общества был выбран курс, бесперспективность которого была уже неоднократно подтверждена.
По этому поводу ряд авторов справедливо отмечали, что «Президентские указы создавали впечатление, что реформа местного самоуправления формировала систему местной власти в России как бы с чистого листа, а (если об этом судить по базовым официальным документам, в которых употреблялось соответствующее словосочетание) не реформировала (видоизменяла, преобразовывала, заменяла) давно созданную сеть местных органов, реально существовавших и занимавшихся решением тех же «вопросов местного значения», что и постперестроечная власть, строила нечто абсолютно новое на пустом месте»1.
Для населения «неощутимость» реформы местного самоуправления (по результатам социологических опросов) определялась теми же зданиями, службами, почти теми же людьми, годами не решаемыми проблемами и отсутствием даже намёка на функциональные преобразования прежней системы. Так, в п. 4 Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» указывалось: «...деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация». Отсутствие функциональных преобразований свидетельствует о неподготовленности реформы, отсутствии позитивного содержательного начала, ярко выраженном политическом характере реализуемых мероприятий.
Отрицание возможности использования позитивного опыта местных Советов поставило реформаторов в условия, когда приходилось создавать нечто новое, нормативно не определённое, аналогов не имеющее и для населения непонятное.
