Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологический анализ теории и практики местного самоуправления 15
1.1 . Теоретические концепции сущности и содержания местного самоуправления 15
1.2. Исторический опыт формирования местного само управления за рубежом и в российском обществе 44
ГЛАВА 2.Социально-политические условия и трудности развития местного самоуправления в России к началу XXI в. 80
2.1. Условия развития местного самоуправления в постсоветской России 80
2.2. Проблемы местного самоуправления в современном российском обществе и перспективы их решения 110
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
ЛИТЕРАТУРА
- Теоретические концепции сущности и содержания местного самоуправления
- Исторический опыт формирования местного само управления за рубежом и в российском обществе
- Условия развития местного самоуправления в постсоветской России
Введение к работе
В сложном и противоречивом взаимодействии разнообразных институтов и органов политической системы российского общества особое место занимает местное самоуправление. Эта особенность состоит в том, что органы местного самоуправления являются замыкающим звеном управленческого процесса в стране, выражая и в значительной мере определяя его конечные результаты. Одновременно на уровне местного самоуправления непосредственно осуществляется постоянная работа по реализации и удовлетворению повседневных и жизненно важных потребностей городского и сельского населения.
К настоящему времени уже завершается в целом процесс реформирования политической системы российского общества на базе общепризнанных демократических принципов. В основном сформированы демократические институты и органы политической системы России на федеральном и региональном уровнях. Однако далеко не все проблемы еще решены на уровне местного самоуправления страны. До сих пор остается не вполне ясным вопрос - как сделать местное самоуправление подлинно демократическим институтом, эффективным звеном народовластия в политической системе российского общества? Отсюда - неиссякаемый интерес к данной проблеме со стороны представителей политической науки и практики.
Актуальность проблемы. С принятием в 1993 году Конституции РФ, провозгласившей разграничение органов государственной и муниципальной власти, и вступлением в силу ряда федеральных законов, конкретизирующих это конституционное положение, начался процесс возрождения принципов
местного самоуправления в российском обществе, которые были искажены и фактически демонтированы в советский период \
Появление законодательных актов, утвердивших новые принципы организации местной власти, является значительным стимулом возрождения местного самоуправления. Вместе с тем, этот процесс находится лишь на начальной стадии. Органы местного самоуправления в своей деятельности сталкиваются со значительными трудностями, которые создаёт противодействие со стороны федеральной и региональной властей. Эту проблему отметил, в частности, Президент РФ В.В. Путин.
Выступая на заседании Президиума Государственного совета России, он подчеркнул, что мы много говорили о федеральном законодательстве по проблемам местного самоуправления. Однако надежды на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдались. Как правило, субъекты Российской Федерации в основном пытались ограничить самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, натолкнулись на их сопротивление. Началась непродуктивная борьба за обладание ресурсами и полномо-чиями. А в результате проигрывают прежде всего простые граждане .
Этим проблемы развития местного самоуправления на современном этапе не исчерпываются. Недостаточными являются государственные гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
' См.: Конституция Российской Федерации- официальный текст.- принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. - М.: Ось-89, 1998.- с.27-29; Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».- М.: Юридическая литература, 1995.- 45с; Федеральный Закон РФ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации».- М.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1998.- №2.- с. 105.
2 См.: Путин В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления.- М: Российская газета, 2001.- 28 февраля.
Отмечается низкий уровень компетентности муниципальных служащих, в частности, в вопросах законотворчества. Имеется тенденция ограничения муниципальными и региональными органами конституционного права правотворческой инициативы местного населения.
Все вышеизложенное чрезвычайно актуализирует теоретическую и практическую значимость исследования проблематики местного самоуправления, заставляет вновь и вновь обращаться к этим вопросам в теории и на практике.
Актуальность политологического исследования проблемы местного самоуправления диктуется не только его местом и ролью в политической системе общества. Она обусловлена также настоятельной необходимостью полного завершения процесса реформирования политической системы постсоветской России, потребностью разработки и реализации на практике наиболее приоритетных и эффективных моделей местного самоуправления, адаптированных по своей структуре и функциям к разнообразным условиям повседневной жизни и деятельности населения России.
Кроме того, как свидетельствует общественная практика, если на мак-росоциальном уровне теория и практика исторического развития выработала и отточила общеизвестные демократические принципы и нормы политической жизни, то на микросоциальном уровне данная проблема остается открытой. Слишком богатой, индивидуально неповторимой, разнообразной, динамичной и самодеятельной является жизнедеятельность людей на местах. Потому и неисчерпаема проблематика местного самоуправления, и не иссякает к ней теоретический интерес.
Наконец, потребность в исследовании проблемы местного самоуправления также обуславливается необходимостью формирования мировоззренческих ориентиров граждан, чтобы они осознанно могли взаимодействовать с органами местного самоуправления, повышать уровень своей политической культуры. Помочь им в этом может политологическая наука, которая должна
ответить на следующие вопросы: в чем сущность местного самоуправления? Каково его место и роль в демократической политической системе? Как превратить местное самоуправление в эффективный институт народовластия в России? На эти и другие непростые вопросы она сможет ответить, выделив проблемы местного самоуправления в качестве специального предмета исследования.
Актуальность исследований местного самоуправления можно рассматривать еще, если учитывать необходимость обобщения зарубежного и отечественного опыта формирования местного самоуправления, в чем заинтересованы руководители и политики, которые занимаются вопросами местного самоуправления. Им надо знать, что есть позитивного в этом опыте, что может быть привито на современной российской почве с ее социокультурными особенностями.
Степень разработанности темы. За прошедший десятилетний период интенсивного возрождения принципов местного самоуправления в российской гуманитарной науке накоплен значительный опыт исследования проблематики муниципальной власти. При этом, если классифицировать проанализированный объем литературы, то можно выделить следующие направления исследования местного самоуправления.
Правовые аспекты становления новой системы местного самоуправления в России рассматриваются в работах Бондаря Н.С. (в контексте прав человека), Выдрина И.В. (конституционно-правовой аспект), Коробейнико-ваВ.С. (региональные особенности и практика законодательства в области местного самоуправления), Барабашева Г.В. (юридическая компетенция местного самоуправления, взаимоотношения с государственными органами) и
др.3.
3 См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации.- диссертация на соискание ученой степени докт. юрид. наук: 12.00.02.- Рос-тов-на- Дону.- Ростовский гос. Университет, 1997.- 370с; Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике.- Монография.- Ека-
Вопросы возникновения, становления и развития местного самоуправления в России и за рубежом рассмотрены в работах Еремяна В.В., Федорова М.В., Емельнова Н.А., Анимицы Е.Г., Игнатова В.Г., Бурова А.Н. и др.4
Имеется большое количество работ по современным проблемам местного самоуправления в России, написанных специалистами в области общей теории управления, теории государства и права, экономической теории. Можно назвать таких авторов, как: Овчинников И.И., Горный М.Б., Лазарев В.В., Шеин В.И. и др.5
Ряд работ раскрывают региональные аспекты становления и развития местного самоуправления в российском обществе в течение последних десяти лет.6
теринбург.- Уральская гос. юрид. академия, 1998.- 205с; Коробейников B.C. Местное самоуправление в Сибири (законодательная основа, состав представительных органов и глав администрации местного самоуправления), Российское земское движение.- институт проблем самоуправления.- М.: 1998.- 214с; Барабашев Г.В. Местное самоуправление.- учебное пособие по муниципальному праву, истории и теории гос. управления-М.: Моск. гос. Университет, 1996.- 350с
4 См: Анимица Е.Г. Местное самоуправление: история и современность.- Екатерин
бург.- Уральский гос. эконом. Университет, 1998.- 294с; Еремян В.В., Федоров
М.В. История местного самоуправления в России (XII - нач. XX вв.).- учебное по
собие.- М.: Российский Университет дружбы народов, 1999.- 294с; Емельянов Н.А.
местное самоуправление в России: генезис тенденции развития.- Тула.- ТИГИ-
МУС, 1997.- 339с; Игнатов В.Г., Буров А.Н. Местное самоуправление в России:
исторические тенденции и современная практика.- Ростов-на-Дону.- Ростовский
гос. Университет, 2000.- 221с; Игнатов В.Г. Местное самоуправление.- учебное
пособие для студентов ВУЗов.- Ростов - на- Дону.- Феникс, 2001.- 414с
5 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.- М.:
институт государства и права РАН, 1999.- 328с; Основы муниципальной экономи
ки, под общей редакцией М.Б. Горного.- М.: Весь мир, 2000.- 235с; Местное само
управление: теория и практика, под редакцией докт. юрид. наук, проф. В.А. Лаза
ревского.- М.: институт государства и права РАН, 1998.- 223с; Инвестиционная
политика на территории муниципального образования.- Учебно - методическое по
собие по общ. редакцией В.И. Шеина.- М.: Муниципальная власть, 2001.- 309с
6 См.: Еремин А.Р. Местное самоуправление в республике Мордовия.- Учебно-
методическое пособие.- Саранск.- Мордовский гос. Университет, 1998.- 250с;
Крупнейшие города мира: проблемы экономики и управления.- сборник статей.-
отв. ред. С.Л. Зарецкая, Л.Д. Капранова.- М:, ИНИОН РАН, 1995.- 174с
Важное направление исследования проблем местного самоуправления -прикладные работы, в которых рассматриваются вопросы: повышения эффективности муниципальной службы; совершенствования стиля профессиональной деятельности служащих; улучшения организации подготовки и переподготовки кадров. Данные проблемы разрабатывают Кудрявцев Ю.Н., Ореховский П.А., Гневко В.А., Кириллин В.Н. и др.7
Политологические исследования проблематики местного самоуправления в основном представлены диссертационными работами таких авторов, как: Лебединец В.Я., Глухов А.В., Мостовой В.Г., Широков А.Н. и др.8.
Проведя квалификацию работ можно сделать вывод о том, что, с одной стороны, в конце 90-х гг. прошлого века появилось много специальных исследований по проблемам местного самоуправления, а с другой - в них по-прежнему ощущается острая необходимость. Причинами тому являются незавершенность реформирования этой системы в России, богатая и противо-
7 См.: Гневко В.А. Организация послевузовского обучения персонала органов мест
ного самоуправления.- Санкт-Петербург.- Институт управления и экономики,
1996.- 84с; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент.- М.: РАГС, 1999.-
283с; Деятельность региональных органов государственной власти и местного са
моуправления по регулированию социальных конфликтов, под редакцией В.Н. Ки
риллина и др., Н.Новгород, 1998.- 134с; Территориальный маркетинг в системе
местного самоуправления муниципальных образований.- сборник статей и докла
дов под редакцией Ю.Н. Кудрявцева.- Ржев, 2002.- 191с
8 См.: Глухов А.В. Местное самоуправление в условиях перехода к демократиче
ской организации общества.- дисертация на соискание ученой степени канд. полит,
наук: 23.00.02- Саранск.- Мордовский гос. Университет, 1997.- 148с; Лебединец
В.Я. Местное самоуправление в современной России: социально-политические
аспекты.- диссертация на соискание ученой степени канд. полит, наук: 22.00.05-
М.: Московский гос. откр. пед. Университет, 1998.- 136с; Мостовой В.Г. Полити
ко-культурные аспекты становления местного самоуправления в современной Рос
сии .- диссертация на соискание ученой степени канд. полит, наук: 23..00.03.- М.:
Российский Университет дружбы народов, факультет гуманитарных и социальных
наук, 2000.- 125с; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе
современной России: особенности и проблемы становления.- автореферат диссер
тации на соискание ученой степени канд. полит, наук: 23..00.02.- М.: РАГС, 1998.-
23с
речивая практика самодеятельности в организации самоуправления на местах и высокий динамизм происходящих в ней изменений.
Кроме того, в изучении проблематики местного самоуправления пока еще доминируют формально-юридический и прикладной подходы, которые на первый план ставят правовые проблемы, а также вопросы методов и форм организации муниципальной службы. Политологический подход является пока что недостаточно разработанным. В результате возникает много противоречий в понимании сущности муниципальной власти, моделей ее организации.
Например, широко распространена интерпретация местного самоуправления, как сферы, в которой свободно зарождаются и реализуются социальные инициативы местного населения и которая независима от государственной власти. Такая трактовка лежит в основе конституционного определения местного самоуправления, что создает серьезные проблемы на пути его развития в современном российском обществе.
Во многом нормативным является описание процессов местного самоуправления. Социально-политические условия и проблемы осуществления этих процессов, которые исследуются в рамках политологического подхода, остаются недостаточно изученными. Большое значение политологических аспектов исследования местного самоуправления, недостаточная их разработка с учетом высокого динамизма и богатейшей практики определили выбор темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования в диссертации является местное самоуправление как относительно самостоятельный, сложный и динамично развивающийся институт политической системы общества, завершающий и непосредственно концентрирующий в себе основные результаты политической активности и социального обеспечения граждан демократического государства.
Предметом исследования является политологический анализ сущности и содержания, структуры и функций, условий формирования, основных
противоречий, трудностей и тенденций развития местного самоуправления как объективно необходимого института народовластия в политической системе современного российского общества.
Целью диссертационного исследования выступает развитие политологической теории и совершенствование демократической практики функционирования политической системы России на уровне местного самоуправления, обобщение исторического опыта его развития и выработка рекомендаций по повышению его эффективности в российском обществе.
Замысел работы определил необходимость постановки и решения ряда исследовательских задач, среди которых выделяются следующие:
а) анализ наиболее значительных зарубежных и отечественных кон
цепций местного самоуправления, сложившихся в процессе развития рацио
налистической политической мысли;
б) определение сущностных характеристик местного самоуправления в
процессе рассмотрения его устойчивых взаимосвязей с основными компо
нентами политической системы общества;
в) выявление влияния политической системы на формирование моде
лей организации местного самоуправления в современном обществе;
г) выделение и анализ содержания основных социально-политических
условий развития местного самоуправления в современном российском об
ществе;
д) исследование социально-политических проблем местного само
управления в России в начале XXI в. и определение перспектив их решения.
Научная новизна работы заключается в том, что через призму политологического анализа и системно-деятельностного подхода уточняются сущность и содержание, выявляются типичные модели местного самоуправления, характеризуются социально-политические условия его развития в современном российском обществе. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа наиболее острых социально-
политических проблем развития муниципальной власти в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Критическая оценка складывающейся практики позволила выдвинуть ряд предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию процесса развития местного самоуправления в Российской Федерации в начале XXI века.
Научную новизну конкретизируют положения, выносимые на защиту:
Концептуальное рассмотрение местного самоуправления как института народовластия в содержании политической системы общества, завершающего и относительно самостоятельного звена политической власти, образуемого в результате законной передачи его органам части государственных полномочий посредством механизма децентрализации.
Обобщенные выводы из политологического анализа теоретических концепций, и практического опыта формирования и реализации разнообразных моделей местного самоуправления за рубежом и в российском обществе дореволюционного и послереволюционного исторических периодов.
Результаты политологического анализа внешних и внутренних социально-политические условий, которые создаются для развития местного самоуправления в процессе реформирования политической системы современного российского общества.
4. Теоретическая характеристика основных социально-политических
проблем, противоречий и трудностей становления системы местного само
управления в современном российском обществе.
5. Обоснование приоритетных направлений, средств и способов разре
шения актуальных проблем местного самоуправления, разработка и выдви
жение рекомендаций по его совершенствованию в российском обществе.
Теоретико-методологической основой диссертации служат положения классических зарубежных и отечественных теорий местного самоуправления, которые разработаны в XVIII - нач. XX в.в. представителями общин-
ной (Т. Джеферсон, Дж. Медисон, Г. Арене, А.Н. Васильчиков), государственной (Л. Штейн, Р. Гнейст, А.Д. Градовский, Н.И. Лазоревский) и юридической (Н.М. Коркунов) концепций.
В диссертации использовались идеи западных ученых конца XX -нач. XXI в.в., исследующих современные проблемы местного самоуправления, к которым относятся: Ч. Тьебо, автор теории общественного выбора, О. Оффендал, М. Голдсмит, Г. Балдерхайм и др. При исследовании сущности и современного состояния местного самоуправления в России, исторического опыта его развития, автор опирался также на положение работ таких российских авторов, как: Г.В. Барабашев, М.А. Емельянов, М.И. Пискотин, В.И. Голованов, Ф.М. Бородкин, П.А. Ореховский и др.
В основу диссертационной работы положены принципы диалектики,
системный, структурно-функциональный и деятельностный подходы, а также
сравнительно-описательный, аналитико-синтетический, историко-
эмпирический и другие методы, которые широко применяются в современной политологии.
Эмпирической базой работы послужили: богатая и динамичная практика деятельности органов местного самоуправления в России и за рубежом; исторический опыт формирования и развития местного самоуправления в России; материалы научно-информационных изданий: «Государственная власть и местное самоуправление», «Муниципальная власть», «Городское управление», «Муниципальное право» - годы издания 1997-2002. Использовались также результаты конкретных социологических исследований по проблемам местного самоуправления, проводившихся Ф.М. Бородкиным, А.З. Гильмановым, В.А. Головановым, В. Гельманом и др.
Практическое значение работы состоит в том, что в ней с позиций политологической науки обобщены теоретические подходы, концептуальные модели и историческая практика зарубежного и отечественного опыта становления и развития местного самоуправления как института народовластия
в политической системе общества. Теоретический анализ сущности и особенностей, содержания и функций, социально-политических условий и трудностей формирования системы местного самоуправления в постсоветской России позволил автору выйти на постановку и решение наиболее острых и сложных проблем совершенствования местного самоуправления как завершающего этапа и уровня реформирования политической системы современной России.
Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы исследования прошли достаточную апробацию в научных выступлениях, сообщениях и публикациях автора. В частности, они докладывались автором в ходе участия во всероссийских научных и научно-практических конференциях, в подготовке и проведении методических семинаров муниципальных работников г. Москвы, на научных конференциях, проводившихся в рамках «Недели наук» в Московском государственном университете путей сообщения (МИИТ) в 1999 - 2001 гг., а также на заседании кафедры политологии и социальных технологий МГУПС (МИИТ).
Выводы и результаты исследования отражены в научных публикациях автора, основными из которых являются:
Одиноков А.В. Самоуправление народа и местное самоуправление // Материалы научно-практической конференции Московского государственного Университета путей сообщения (МИИТ) "Неделя науки" - М.: МИИТ, 1999-0,3 п.л.
Одиноков А.В. Государственная природа местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции Московского государственного Университета путей сообщения (МИИТ) "Неделя науки" - М.: МИИТ, 2000-0,1 п.л.
Одиноков А.В. Политические аспекты исследования местного самоуправления в современной России // Актуальные проблемы современной
науки: Информационно-аналитический журнал - 2002. № 5(8) - С. 148 - 154. Издательство «Компания Спутники-».
Одиноков А.В. Социально-политические факторы развития местного самоуправления в постсоветской России // Аспирант и соискатель. Журнал актуальной научной информации. - 2002 - № 4 (11) - С. 115 - 121. Издательство «Компания Спутник+».
Общий объем публикаций по теме исследования составил 2,0 п.л.
Содержание диссертации включает введение, две главы по два параграфа в каждой, заключение и список использованной литературы. Объем диссертации составляет 160 страниц компьютерного текста.
Теоретические концепции сущности и содержания местного самоуправления
Современный институт местного самоуправления представляет собой сложное и противоречивое явление, которое претерпело значительные изменения в процессе своей исторической эволюции. Это нашло своё отражение в политических концепциях, возникших на различных этапах развития общества и пытавшихся объяснить природу и сущность местного самоуправления, его место в политической системе, ценность для социального прогресса. Анализ данных концепций, как зарубежных, так и отечественных, служит основой выработки наиболее оптимального подхода в определении понятия местного самоуправления, его сущностных признаков, структуры и функций.
В исследовании вопроса местного самоуправления можно отметить, с одной стороны, большую поляризацию точек зрения на природу этого явления, с другой - многозначное толкование самого термина "местное самоуправление". Касаясь первого аспекта, А. Д. Градовский писал: "Как только в науке зайдёт речь о теориях местного управления, тотчас учёные и публицисты разделяются на самые противоположные партии защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны".
Термин selfgoverment возник в XVII веке в Англии, в середине XIX века был заимствован Германией (Selbstverwaltung), а в 1860-е гг. вошёл в оби-ход в России. В этой связи необходимо заметить, что в работах о местном управлении, написанных до 1860-х гг., деятельность выборных ("излюбленных") людей XVI-XVII вв. определялась как "выборная служба", "земское управление", а сами выборные - как "мирские" или "земские власти" .
В конце XIX в. термин самоуправление употреблялся в двух значениях. В широком смысле под ним понимали государственное устройство, при котором правительство избирается и зависит от народа, т.е. республиканскую форму правления. Однако чаще он принимался в качестве синонима "местного самоуправления". В этом значении под самоуправлением понимали организацию местного управления, при которой "хозяйственными и иными делами какой-либо административной единицы (провинции, общины, уезда и т.д.) заведуют жители этой самой единицы, а не органы центральной власти, в этом только смысле самоуправление и является самостоятельным институ-том .
Вначале XX в. это определение получило более чёткую формулировку. "Самоуправление - читаем в одной из последних дореволюционных энциклопедий, - право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти".5 Согласно этому определению, понятие самоуправление неразрывно связано с развитием государственности и возникает тогда, когда государство достигает определённой стадии развития и может безболезненно делиться своими функциями с обществом.
Английские теоретики местного самоуправления, учитывая специфику управления своей страны, трактовали этот термин более широко. К сфере самоуправления они относили обязанности и полномочия местных жителей, "которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву".
В истории политической мысли концепции самоуправления начинают возникать уже в античности, но одно из центральных мест они занимают с конца XVIII в., когда ценности демократии овладевают умами тысяч граждан стран Западной Европы и Северной Америки.
В это время формируются взгляды на роль местного самоуправления Т. Джеферсона и Дж. Мэдисона - видных американских политиков и мыслителей начала XIX в. Выступая одним из авторов работы "Федералист", Дж. Мэдисон пишет об объединении сообществ, в котором власть разделена между общесоюзными и муниципальными органами: "местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая также не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведённой ей сфере деятельности".7. Хотя речь здесь идёт скорее о федерализме, чем о местном управлении, вполне понятна тесная связь этих феноменов.
Основой взглядов Дж. Мэдисона выступает принцип плюрализма, вытекающий из идеи Дж. Локка о необходимости ограничивать и контролировать власть. Мэдисон подчёркивал: следует контролировать и ограничивать власть не только правительства, но и власть большинства, и власть противостоящих друг другу "фракций".
Согласно взглядам Т. Джефферсона, местные органы власти должны отражать волю народа, а лучший способ достичь этого - прямое индивидуальное участие в местном управлении. Джефферсон в начале существования США выступал защитником системы "малых республик", малых до такой степени, чтобы каждый гражданин мог посещать собрания и лично участвовать в политической деятельности. Классическим примером такой системы служат описанные Токвилем тауншипы Новой Англии. "Если власть принадлежит народу, то народ должен и править", - таков фундаментальный принцип республиканского правительства.
Сравнивая концепции местного самоуправления Т. Джефферсона и Дж. Мэдисона, известный современный политолог С. Хантингтон указывал: "Джефферсоновский идеал демократии "от корней травы" состоит в прямом противоречии к мэдисоновской концепции расширенного республиканизма. Для Джефферсона республиканизм становится чище по мере приближения к людям. Для Мэдисона он становится чище по мере удаления от людей. Для Джефферсона малые республики воплощали идеал в наиболее чистой форме. Для Мэдисона малые республики воплощали зло фракционности в наихудшей его форме. Для Джефферсона главной угрозой республиканизму была тирания централизованной автократии. Для Мэдисона главной угрозой республиканизму была тирания местного большинства".8
Акцентирование Мэдисоном необходимости введения ограничений посредством разделения властей, "сдержек и противовесов" выразилось в XIX в. в разделении исполнительной (мэр) и представительской (совет) властей в американском муниципальном управлении за пределами тауншипов Новой Англии.
Исторический опыт формирования местного само управления за рубежом и в российском обществе
Теоретико-методологический анализ местного самоуправления не может быть полным без рассмотрения форм его существования, выделения наиболее типичных из них, определения факторов, детерминирующих процесс исторического формирования и развития данных моделей. В ходе типо-логизации можно выделить особенности российской модели местного самоуправления путём сравнения с зарубежными, конкретизировать её понимание. В результате можно попытаться прояснить во многом дискуссионный вопрос: какая модель больше подходит для РФ, на которую можно ориентироваться в ходе осуществления реформы по демократизации политической системы?
В ходе дискуссии выделяются англосаксонская и континентальная (французская) модели, сформировавшиеся в мировой практике. Первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой. Другая популярна в континентальной Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке .
Традиционным для современных работ по местному самоуправлению является также его деление на следующие типы: англосаксонский, французский (континентальный), смешанный и советский. Некоторые исследователи в качестве самостоятельной модели выделяют местное (коммунальное) самоуправление ФРГ 2.
Думается что ограничиться выделением лишь 3-4 моделей было бы не совсем верным. Такой теоретический подход упрощает сложный процесс социального развития, не учитывает сформировавшиеся различия как между локальными цивилизациями, так и внутри них. В литературе, например, выделяются особенности Североевропейского типа местного самоуправления .
Что касается выделения советской модели местного самоуправления, то это можно считать с методологической точки зрения излишним.. Скорее можно говорить о российской исторической традиции формирования местного самоуправления, которым была прервана в советский период и которая начинает возрождаться в конце XX - начале XXI веков. Такую позицию занимают Н.А. Емельянов, Г.П. Лесников, А.Я. Слива и многие другие исследователи. С рядом аргументов, выдвинутых этими учеными, можно согласиться полностью, некоторые требуют уточнения.
Местные Советы в СССР необходимо рассматривать не как советский тип местного самоуправления, а как тип местной власти, представляющей собой, по существу, нижнее звено единого государственного аппарата, находящегося под жёстким контролем центрального руководства.
Собственно, о такой роли местных органов власти говорил ещё В.И.Ленин, который, характеризуя систему Советов, созданную в ходе революции, отмечал, что "местные Советы свободно объединяются на началах демократического центризма в единую, федеральным союзом скреплённую, общегосударственную советскую власть"4.
Аргументы против того, что местные Советы в СССР представляли этап развития местного самоуправления в истинном его понимании, высказывает российский исследователь Н.А. Емельянов. Он сформулировал вывод о том, что в рамках Советской власти органы местной власти всецело подчинены диктату государства и правящей партии, сохраняя лишь внешнюю видимость "представительства" интересов местного населения .
При этом автор отстаивает точку зрения о том, что советская модель не может рассматриваться в качестве одной из разновидностей местного самоуправления. Она представляет собой систему государственного управле ния на местах .
В системе Советской власти централизация трансформируется в сверхцентрализацию, поскольку детерминируется ещё и непременным атрибутом - диктатом правящей партии. Партийная монополия на власть имела весьма конкретное конституционное закрепление. Так, к примеру, в статье 6 Конституции СССР был зафиксирован тезис о руководящей роли КПСС в политической системе СССР . Таким образом, сформированные в единую жёсткую вертикаль, органы местной власти фактически функционировали под двойным диктатом - государственным и партийным.
Условия развития местного самоуправления в постсоветской России
Современная волна либерализации политической системы России, направленная на построение правового государства и гражданского общества, создали предпосылки для возрождения института местного самоуправления в нашей стране.
После 1994 г. фактически началась вторая попытка формирования этой важной составной части политической системы индустриального общества. Первая попытка приходится на период XVIII - начала XX в.в., которая неудачно закончилась после провозглашения в России советской власти в 1917 г.
Если определить главное содержание десятилетнего периода современного развития местного самоуправления в Российской Федерации, то можно выделить принятие федеральных и региональных законов, на основе которых были сформированы на территории страны муниципальные представительные и исполнительные органы, проведение экспериментов по апробации моделей организации местного самоуправления, выработку форм и методов его взаимодействия с населением, политическими и общественными организациями.
Ориентиром для формирования нормативной базы местного самоуправления стала Конституция РФ 1993 г., которая провозгласила право органов местного самоуправления самостоятельно определять пути и методы решения вопросов местного значения, в частности, структуры и функционирования местной власти.
В связи с этим в 17 муниципальных образованиях 9 субъектов РФ Министерством РФ по делам национальностей и федеративным отношениям проводился эксперимент по обработке моделей организации местного самоуправления, который подтвердил необходимость многообразия территориальной организации муниципальной власти, призванного учесть специфику местных условий.
Так, в мегаполисах (Москва, Санкт-Петербург и т.д.) сохранены или образованы внутригородские муниципальные образования; в ряде крупных городов (Кострома, Ижевск, Псков и др.) упразднены внутригородские муниципальные образования; ряд малых и средних городов, в том числе имевших статус городов районного подчинения (г. Шлиссельбург в Ленинградской области, г. Волхов в Орловской области), стали самостоятельными муниципальными образованиями.
В сельской местности также используются различные модели территориальной организации местного самоуправления. Так, в одних субъектах РФ (Курская и Новосибирская области и др.) органы местного самоуправления созданы только в границах сельских советов, в других (Астраханская область, Корякский автономный округ и др.) - и в границах районов, и в границах сельских советов, в некоторых (Псковская область) - сосуществуют несколько моделей (в Печерском районе ядром местного самоуправления стали волости, часть из которых вошли в состав района, а в Пыталовском районе было создано одно муниципальное образование)1.
Исследователи эксперимента подчёркивают, что «все эти модели не были заданы извне, а сформировались в результате поиска оптимальной применительно к местным условиям территориальной и структурной организации».
Результаты социологических исследований возрождения местного самоуправления подтвердили, что хотя данный процесс инициируется центральной властью, он также находит поддержку в массах. В частности, проведённых Институтом социально-экономических и правовых наук Академии наук Татарстана в 1997г3.
Опросы осуществлялись в городах Казани, Набережные Челны, Бугульме, Альметьевске и в пяти сельских административных районах Республики Татарстан с общим охватом 550 респондентов. Так, на вопрос «считаете ли Вы необходимым формирование и развитие органов местного самоуправления в республике Татарстан?» получены следующие результаты: 56,68% опрошенных считают, что необходимо (36,10%) или скорее необходимо (20,58%)) формирование и развитие местного самоуправления. В тоже время явное меньшинство (16,97%) считает, что органы местного самоуправления не нужны и ещё меньше (7,04%) - скорее не нужны. Практически пятая часть исследуемых (19,31%) затрудняется ответить на этот вопрос. Последнее можно истолковать двояко: либо эта часть не сталкивалась с Деятельностью местных органов государственного управления и самоуправления, либо она заняла выжидательную позицию в оценке их действий.
Какие возрастные категории и в какой степени считают необходимым формирование и развитие местного самоуправления в Республике Татарстан? Подавляющее большинство исследуемых в возрасте до25 лет (58,5%) считает (32,9%) или скорее считает (25,6%) необходимым формирование и развитие органов местного самоуправления. В тоже время 20,7% не считают или скорее не считают (7,3%) необходимым формирование и развитие органов местного самоуправления.
