Содержание к диссертации
Введение
Глава I Исторические и организационные аспекты участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами 11
1. История участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров . 11
2. Участие прокурора в рассмотрении дел судами, как одна из составляющих общей деятельности прокуратуры 37
3. Организационные аспекты деятельности органов прокуратуры по подачеисковых заявлений (заявлений, жалоб) и обеспечению участия прокурора в арбитражном судопроизводстве 46
Глава II Основания и формы участия прокурора в арбитражном процессе 66
1. Основания участия прокурора в арбитражном процессе 66
2. Правовой статус прокурора и его роль в процессе 76
а) Правовой статус прокурора, предъявившего иск 76
б) Правовой статус прокурора, вступившего в дело 93
3. Процессуальные особенности участия прокурора в различных стадиях арбитражного процесса 99
а) Участие прокурора в суде первой инстанции 99
б) Участие прокурора в пересмотре судебных актов арбитражных судов 114
Глава III Участие прокурора в рассмотрении отдельных категорий арбитражных дел 139
1. Участие прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов 139
2. Участие прокурора по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц 156
3. Участие прокурора по делам о признании сделок недействительными и делам о применении последствий недействительности ничтожной сделки 170
Заключение 187
Приложение №1. законопроект «о внесении изменений и дополнений в федеральный закон «о прокуратуре рф» и в арбитражный процессуальный кодекс РФ» 190
Библиография 196
- История участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров
- Основания участия прокурора в арбитражном процессе
- Участие прокурора в суде первой инстанции
- Участие прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется глубокими и коренными по своей сущности политическими и социально-экономическими преобразованиями, осуществляемыми в современной России, которые обусловили серьезное изменение роли и значения многих областей деятельности, сфер управления, составляющих фундамент жизни российского общества. Происходит переосмысление функций государства. Изменяются цели, задачи государственных органов, а также способы достижения указанных целей. В связи с этим меняется структура органов государственной власти и реализующих ее механизмов, способы воздействия на участников экономических отношений. В частности, вместо функционировавших ранее арбитражей - органов государственного управления, разрешавших экономические споры, была создана система арбитражных судов, деятельность которых направлена на «защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан, содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности»1.
Одним из механизмов, способствующих выполнению арбитражными судами вышеуказанных задач, является деятельность прокурора в арбитражном судопроизводстве. Однако, с принятием в 2002 году нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации2 его роль в арбитражном процессе была существенно ограничена. И как показывает практика применения этого закона, такой подход к участию прокурора в арбитражном судопроизводстве сильно ущемляет возможность защиты публичных интересов в экономической сфере, препятствует установлению законности и предупреждению правонарушений. В связи с этим, требуется по новому взглянуть и переосмыслить многие аспекты деятельности прокурора в арбитражном судопроизводстве, чтобы найти ту грань, которая позволит обеспечить максимальную защиту публичного интереса, и при этом исключит вмешательство в частноправовые отношения субъектов предпринимательской деятельности.
Эти обстоятельства и определили актуальность темы диссертационного исследования.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ученых - представителей прокурорского надзора, арбитражно- процессуального, гражданско-процессуального, конституционного, гражданского и административного права: С.С. Алексеева, В.Н. Аргунова, В.И. Баскова, А.Д. Бойкова, В.В. Витрянского, М.А. Викут, А.А. Власова, СИ. Герасимова, Р.Е. Гукасяна, М.А. Гурвича, Р.Ф. Каллистратовой, Е.Х. Казариной, А.Б. Карлина, СЮ. Кац, О.А. Кожевникова, А.Ф.Козлова, Б.В. Коробейникова, А.В. Кряжкова, Д.И. Мейера, Е.А. Мироновой, Н. В. Муравьева, Л.А.Николаевой, А.В. Полякова, Л.А. Прокудиной, В.П. Рябцева, В.М. Семенова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Я. Сухарева, B.C. Тадевосяна, М.К. Треушникова, Л.В. Туманова, Н.В. Ченцова, Д.М. Чечота, Н.П. Шарыло, М.С Шакарян, В.Н. Щеглова, Г.Ф. Шершеневича, К.С Юдельсона, В.Ф. Яковлева, В.В. Яркова и других авторов.
Помимо теоретических исследований источниками настоящей работы стали нормы законодательства, действовавшего в России, как в дореволюционный, в советский периоды, так и в современный период,
Информационной базой работы послужили также материалы судебной и прокурорской практики по исследуемой теме.
Цель настоящего исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка проблем участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве, анализ действующего законодательства и практики его применения в указанной сфере, разработка теоретических основ совершенствования деятельности по участию прокуроров в арбитражном судопроизводстве и внесение предложений по совершенствованию норм Арбитражного процессуального кодекса РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ», касающихся деятельности прокурора в указанной области.
Данная цель обусловила постановку и решение задач исследования, которые сводятся к следующему:
проанализировать исторический путь становления и развития деятельности по участию прокуроров в рассмотрении судами экономических споров;
исследовать и обобщить действующее законодательство, регулирующее участие прокурора в арбитражном судопроизводстве;
проанализировать и обобщить практику участия прокурора в арбитражном процессе с выделением наиболее значимых теоретических и практических проблем;
изучить юридическую литературу по данному кругу проблем и обобщить содержащиеся в ней выводы с позиций цели, стоящей перед автором;
проанализировать основания участия прокурора в арбитражном судопроизводстве и обосновать нецелесообразность ограничения его функций в нем;
проанализировать правовое (процессуальное) положение прокурора в арбитражном процессе и определить круг его полномочий;
выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, в области регулирования института участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами.
Объект исследования. Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции и законодательства Российской Федерации, связанные с деятельностью прокурора в арбитражном судопроизводстве.
Предметом исследования является общий анализ состояния, динамики, структуры взаимодействия органов прокуратуры с арбитражным судом, выявление закономерностей, лежащих в основе обеспечения эффективной реализации полномочий прокуроров в арбитражном судопроизводстве, и возможностей повышения эффективности данной деятельности.
Методология и методика исследования. Методологической базой исследования явился общенаучный диалектический метод познания, который, в частности, позволил рассматривать участие прокурора в арбитражном судопроизводстве во взаимосвязи и взаимозависимости с другими направлениями деятельности прокуратуры.
Наряду с общенаучным диалектическим методом познания использовались и вытекающие из него специфические, частно-научные методы познания: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, социологический, специально-юридический. Их применение позволило исследовать объект в целостности и всесторонности.
В частности, сравнительно-правовой метод, позволил выявить некоторые противоречия в статусе прокурора в арбитражном судопроизводстве.
С помощью нормативно-логического метода было изучено законодательство о прокуратуре, нормы и институты арбитражного процессуального, гражданского процессуального, гражданского, административного и иных связанных с темой исследования отраслей права, подзаконные нормативные и иные акты, затрагивающие проблему участия прокурора в арбитражном судопроизводстве, в том числе акты Генеральной прокуратуры РФ, разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ.
С помощью исторического, системного, социологического и специально-юридического методов, была исследована история развития участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров, проанализирована практика участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами, основные статистические показатели работы органов прокуратуры, арбитражных судов в указанной сфере.
Применение общенаучного диалектического метода познания и указанных частно-научных методов позволило обеспечить комплексность подхода к исследованию проблемы, выявить пробелы и противоречия в определении правового статуса прокурора в арбитражном процессе, обеспечило достоверность выводов и позволило внести конкретные предложения по их преодолению и совершенствованию законодательства.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили нормы международного права, положения Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных законов РФ, Федеральных законов РФ. В основу правовой базы исследования были положены два основополагающих нормативных правовых акта, регулирующих деятельность прокурора в арбитражном судопроизводстве: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Арбитражный процессуальный Кодекс Российской Федерации.
Нормативной базой исследования явились также Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Приказы Генерального Прокурора РФ и иные подзаконные акты, относящиеся к предметной области исследования.
В основу эмпирической базы исследования были положены результаты проведенного автором изучения и обобщения судебной практики по арбитражным делам с участием прокурора в Свердловской, Челябинской, Курганской областях и республике Бурятия, статистические отчеты, обзоры и аналитические справки Генеральной прокуратуры РФ, ряда прокуратур субъектов РФ, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации со второй половины 2002 по первую половину 2004 года.
Научная новизна. Работа является не первым специальным научным исследованием проблем участия прокурора в арбитражном судопроизводстве. Данная тема исследовалась такими учеными, как: А.А. Власов, А.Х. Казарина, А.Б. Карлин, А.В. Кряжков, Е.А. Миронова, Л.А. Прокудина, Т.И. Отческая, Н.П. Шарыло. Однако в связи с изменением действующего законодательства (принятием нового Арбитражного процессуального Кодекса РФ) монографические работы и статьи указанных авторов по теме исследования в некоторой степени устарели.
Комплексного же исследования организационных и правовых (процессуальных) проблем участия прокурора в арбитражном судопроизводстве после существенного обновления законодательства в указанной сфере проведено не было.
Научная новизна исследования обусловлена его объектом, предметом, целью, задачами, а также тем, что комплексно исследуются как организационные, так и правовые (процессуальные) проблемы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве в условиях усиления принципов диспозитивности, состязательности, равноправия сторон и независимости судей. Проводится историческое исследование участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров. Новизной отличаются и предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
Положения, выносимые на защиту. В работе нашли обоснование и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. На основании изучения исторического опыта участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров, а также анализа практики применения действующих норм арбитражного процессуального законодательства обоснован вывод о необходимости расширения полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве.
2. На основании анализа взаимосвязей участия прокурора в арбитражном судопроизводстве с другими направлениями деятельности прокуратуры, изучения действующего законодательства, актов Генерального прокурора, судебной и прокурорской практики обосновывается вывод о необходимости совершенствования организационной деятельности прокуратуры, связанной с выявлением правонарушений в экономической сфере и предъявлением исков (подачей заявлений) в арбитражные суды.
3. На основании анализа правового статуса прокурора, обратившегося в арбитражный суд, делается вывод об отсутствии у прокурора материальных прав истца, в том числе права заключения мирового соглашения.
4. Обосновывается вывод о необходимости включения прокурора в число лиц, которым может быть заявлен отвод.
5. Предлагается формулировка актов прокурора на незаконные судебные постановления по арбитражным делам, как «апелляционное представление» и «кассационное представление».
6. На основе анализа процессуального положения прокурора, вступающего в дело, делается предложение о наделении его в указанном случае правом дачи заключения по делу.
Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертационное исследование имеет как теоретическое, так и практическое значение. Теоретическое значение работы состоит в развитии научных знаний об истории участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров, проблемах участия прокурора в современном арбитражном судопроизводстве. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что оно позволило выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства и организационной деятельности прокуроров в указанной сфере (по вопросам организации работы, основаниям и формам участия в арбитражном судопроизводстве, правовому статусу прокурора и т.д.).
Полученные результаты исследования могут быть использованы при чтении курса лекций по прокурорскому надзору и арбитражному процессу, в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также в последующих научных исследованиях, посвященных проблемам участия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования, содержащиеся в нем выводы и рекомендации, изложены в опубликованных работах, легли в основу выступлений автора с докладами на научно-практических конференциях, семинарах, секциях, круглых столах, посвященных проблемам прокурорского надзора в 2002-2004 годах.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской Государственной Юридической Академии.
Материалы диссертационного исследования использовались автором при проведении занятий в Уральской Государственной Юридической Академии.
Структура диссертации определена целями и задачами, соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, трех глав с параграфами, заключения, приложения и библиографии.
История участия прокурора в рассмотрении судами экономических споров
Историческое исследование создания, формирования и деятельности государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение данного органа, его место в системе других государственньк органов, а также необходимость выполнения возложенных на него функций. Не исключением из данного правила являются и органы прокуратуры. Их деятельность никогда не оценивалась однозначно. В истории государства Российского неоднократно предпринимались попытки реформирования и даже упразднения прокуратуры. Объем ее полномочий, в том числе в сферах гражданского и арбитражного судопроизводства, постоянно изменялся то в меньшую сторону, и порой сводился к роли «консультанта по правовым вопросам», то в большую - достигая уровня «высшего надзора».
Сегодня Россия находится на переломном этапе своего развития и споры о необходимости в системе органов власти такого органа надзора, как прокуратура, необходимости участия прокурора в гражданском и арбитражном процессах и объемах их полномочий вспыхивают с новой силой. В связи с чем, возникает потребность проанализировать историю развития прокуратуры в России и, в частности, развитие законодательства об участии прокурора в рассмотрении судами экономических споров с тем, чтобы почерпнуть весь исторический опыт и знания, накопленные предыдущими поколениями правоведов и в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности этого государственного органа в указанной сфере. Юридический энциклопедический словарь этимологию слова «прокуратура» связывает с латинским «procurare» (забочусь, обеспечиваю, предотвращаю)1. Существительным, производным от глагола «procurare» является «procurator» (прокуратор) - институт в римском гражданском праве. Функции прокуратора состояли в том, что он выступал в качестве управляющего чужим имуществом, доверенным лицом хозяина по одностороннему полномочию, занимающимся текущими делами. В римском процессуальном праве прокуратор - это назначенный представитель ответчика или истца по всем судебным делам, либо только в процессе по конкретному делу.
Однако принято считать, что прокуратура возникла в XTV веке во Франции, как орган представительства интересов монарха.
В России прокуратура возникает в 1722 году и учреждается тремя Указами Петра I: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 12 января 1722 г., «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г., "О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г .
По замыслу Петра 1 прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и, в первую очередь за Сенатом, IV Департамент которого, являлся высшей апелляционной инстанцией по торговым делам. Данный департамент, по мнению В.Ф. Яковлева, «отчасти можно считать предшественником Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации ».
Система петровской прокуратуры возглавлялась генерал-прокурором и состояла из подчиненных ему прокуроров коллегий сената, провинций и при надворных судах. Прокуроры при центральных и местных учреждениях наблюдали и контролировали деятельность последних, немедленно докладывали генерал-прокурору обо всех замеченных упущениях и недостатках, обращая внимание не только на нарушения закона и волокиту, но даже на своевременный приход на службу. Заметив нарушения, прокурор вначале устно предлагал их устранить, а если это не помогало, то использовал право принесения протеста. На нее были возложены наблюдение за интересами казны, в том числе в суде в качестве истца.
Как пишет в своем исследовании прокуратуры времен Петра I Н.В. Муравьев, «предметом наблюдения прокуроров было неточное исполнение присутственными местами и должностными лицами законов и регламентов, а также быстрое продвижение и правильное решение дел»1.
Для достижения этой цели прокуроры лично присутствовали в заседаниях судебных мест и могли в любое время просматривать любые дела и требовать сведения, как об их положении, так и вообще об исполнении указов, за которым они тщательно следили по особой книге с собственноручными отметками. Секретари присутственных мест были обязаны выдавать прокурорам нужные им копии, выписки и справки, читать им решения, постановления, и вообще беспрекословно и немедленно исполнять все требования прокурорского надзора. Если в законе или регламентах обнаруживался пробел, неполнота или «о которых делах ясно не изъяснено», то генерал-прокурор предлагал сенату о восполнении недостатка или разъяснении недоразумения путем интерпретации: «чтобы учинили на те дела ясные указы»2.
В этот период законодательно закреплялись правомочия прокурора, при осуществлении им надзора за деятельностью присутственных (судебных) мест, устанавливались его процессуальные действия в ходе судебного заседания, четко излагалась его компетенция в судебных местах.
Прокуроры состояли при присутственных (судебных) местах, где велось производство. Они наблюдали за этим производством, его законностью3. Однако прокуроры не имели права на возбуждение дел.
Прокуроры не имели своей особой сферы действий, не вели самостоятельно отдельных дел. На данном этапе у прокурора еще отсутствует такая форма деятельности, как возбуждение производства по своей инициативе, несмотря на то, что он был наделен надзорными полномочиями в полном объеме. Приставленные к присутственным местам прокуроры принимали наблюдательное участие и во внутренних делах присутственных мест, поддерживая и охраняя вновь введенные служебные порядки1. Поэтому, такое положение позволяло прокурорам знать все, что делается в присутственном месте.
За прокурором закреплялась столь важная функция, как надзор за всеми делами, касающимися материального интереса государства. Поэтому в круг ведения губернских прокуроров входили и фискальные, финансовые дела по которым они наблюдали за сбором казенных доходов, за выполнением государственных подрядов, за правильностью финансовой отчетности. Из данного положения явствует, что за прокурором закреплялась функция надзора за всеми делами, затрагивающими имущественные интересы государства и, что прокурору отводилась роль государственного представителя для защиты имущественных интересов государства в присутственных местах.
Основания участия прокурора в арбитражном процессе
Введение в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 года потребовало принятия мер по изменению направленности исковой работы. Теперь обращения прокуроров носят исключительно неимущественный характер и направлены в основном на приведение в соответствие с федеральным законодательством незаконных правовых актов и гражданско-правовых сделок. В соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только в трех случаях: - с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; - с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; - с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.
По вышеуказанным категориям дел прокурор также вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).
Кроме вышеуказанных оснований прокурор, исходя из положений ст. 198 АПК РФ, вправе также обратиться в суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если он полагает, что решение и действие (бездействие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Кроме того, прокурор вправе обращаться с заявлением в арбитражный суд о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, предусмотренном главой 25 АПК РФ. При этом следует учитывать разъяснения, изложенные в Постановлении Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"1. Так, в пункте 15 данного Постановления указано, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения пункта 2 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения статей 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела. В силу упомянутых норм такими правами и полномочиями обладают прокуроры (заместители прокуроров) городов и районов, а также вышестоящие прокуроры.
АПК РФ направляет активность прокуратуры в определенные сферы общественной жизни, в которых имеется большая публичная заинтересованность. Эта новелла заслуживает одобрения: четкое законодательное определение сфер повышенной общественной значимости должно ориентировать прокуроров на максимально эффективное использование полномочий по обращению с иском в арбитражный суд для защиты публичных интересов. Вместе с тем нельзя согласиться с перечнем дел, по которым прокурор вправе обратиться в суд. Установив закрытый перечень оснований для обращения прокурора в арбитражный суд, і законодатель тем самым ограничил возможности прокуратуры в достижении, стоящих перед ней, целей и решении задач, установленных Федеральным законом «О прокуратуре». Возможны ситуации, когда экономические споры затрагивают публичные интересы, но прокурор не вправе обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд или вступить в уже начатый процесс, в связи с тем, что отсутствуют основания для такого обращения.
Участие прокурора в суде первой инстанции
Предъявление искового заявления (заявления) прокурором и возбуждение дела в арбитражном суде. Как указано в п. 5 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" прокурорам при подготовке, оформлении и направлении в арбитражный суд исковых заявлений и иных процессуальных документов необходимо строго руководствоваться требованиями законодательства. Так, в частности, при подаче искового заявления (заявления) прокурор обязан соблюсти ряд требований, предусмотренных ст. ст. 52, 125, 126, 193, 199 АПК РФ и связанны с ними: исковое заявление прокурора должно соответствовать по форме требованиям ст. 125 АПК РФ, а заявление также ст. ст. 193, 199 АПК РФ; указанные процессуальные документы должны быть подписаны управомоченным прокурором с указанием его должностного положения, подтверждающего это; исковое заявление (заявление) должно быть подано в арбитражный суд в соответствии с подсудностью данного спора; необходимо представить в суд доказательства направления другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления (заявления) и прилагаемых к нему документов и соблюсти ряд других требований. Реквизиты искового заявления (заявления) условно можно подразделить на две части: конститутивные и собственно содержательные. Конститутивными следует признать все элементы заявления в совокупности, так как без любого из них оно утрачивает качество процессуального документа. Отсутствие элементов заявления делает его юридически ничтожным, в связи с чем судья оставляет его без движения. Содержательную часть образуют сведения о подлежащем рассмотрению и разрешению спора о праве, правопритязании истца и доказательства, подтверждающие исковые требования . Как правильно указывает Ю.К. Осипов2 структуру искового заявления (заявления) можно подразделить на четыре части: вводную, описательную, мотивировочную и заключительную. Во вводной части указывается: наименование арбитражного суда, в который подается иск (заявление); наименование лица, в интересах которого прокурор обратился в арбитражный суд, его место нахождения; если данным лицом является гражданин, его место жительства, дата и место его рождения, место его работы или дата и место его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя; Ф.И.О. и должность прокурора, обратившегося в суд; наименование ответчика (заинтересованного лица), его место нахождения или место жительства; наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый акт, решение, совершивших оспариваемые действия (бездействие); название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об оспариваемом правовом акте; время совершения действий. В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава - исполнителя должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) судебного пристава - исполнителя.
В описательной части излагаются обстоятельства, служащие основанием иска (заявления), опираясь на которые, прокурор обосновывает свои требования; доказательства, подтверждающие указанные обстоятельства. В описательной части достаточно лишь назвать доказательства, указать факт их существования и источник получения.
В мотивировочной части иска (заявления) дается юридическая оценка обстоятельств дела и доказательств, использованных для подтверждения информации; указывается на закон, в соответствии с которым, требование должно быть удовлетворено судом, указываются права и законные интересы заявителя, которые нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями, решением и действием (бездействием), законы и иные нормативные правовые акты, которым не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие).
Заключительная часть искового заявления (заявления) содержит в себе требование прокурора. Например, о признании сделки недействительной, о признании оспариваемого нормативного акта недействующим, ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Также, в этой части искового заявления прокурор указывает, какие у него имеются ходатайства к суду. Если письменные доказательства находятся в каких-либо учреждениях, прокурор просит об их истребовании. При этом он должен четко указать, какой документ и откуда необходимо истребовать. Если факты основания иска могут быть подтверждены свидетельскими показаниями, прокурор указывает имена, отчества, фамилии и адреса свидетелей. Если по делу необходимо заключение эксперта, то заявляется ходатайство о назначении экспертизы. В этой связи прокурор должен изложить, по каким конкретно вопросам, какая именно экспертиза должна быть проведена, какие фактические обстоятельства могут быть подтверждены заключением эксперта.
Участие прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Оспаривание нормативных актов - это принципиально новая по характеру категория дел, которая относится к судебной подведомственности арбитражных судов РФ. Ее важность подчеркивается тем, что нормативный акт затрагивает интересы неопределенного круга лиц. В этих делах в качестве объекта оспаривания выступает непосредственно нормативный правовой акт, принятый органом государственной власти или местного самоуправления.1 А в качестве предмета защиты «выступают субъективные права и интересы граждан и организаций, а также интересы всего общества, т.е. общественные (публичные) интересы».2 И имеет не малое значение тот факт, что прокурору предоставлено право требовать признание нормативно-правового акта недействующим. Ведь не для кого не секрет, что «...большое количество нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления не соответствуют действующему федеральному законодательству3». В следствие чего, нарушаются права и законные интересы большого числа граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а единственным эффективным способом реагирования на указанные нарушения является обращение прокурора с заявлением в арбитражный суд о признании нормативного правого акта недействующим.
В связи с этим особую важность представляет исследование правовой природы дел об оспаривании нормативных правовых актов, с целью выработки рекомендаций прокурорским работникам по более эффективному использованию полномочий по обжалованию нормативных правовых актов в арбитражном суде.
В соответствии с ч. 2 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом согласно ч. 2 ст. 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Перед тем как подать заявление в суд прокурору необходимо выяснить является ли данный правовой акт - нормативным. Арбитражный процессуальный кодекс РФ не содержит легального определения нормативного правового акта. Не содержат данного определения и другие федеральные нормативные правовые акты. Однако в юридической литературе данный вопрос изучен достаточно глубоко, и правоведами предложены различные определения нормативного правового акта. Так, С.С. Алексеев понимает под нормативным правовым актом официальный акт - документ правотворческого компетентного органа, содержащий юридические нормы (устанавливающий, изменяющий или отменяющий юридические нормы) . А.В.Поляков определяет нормативный правовой акт как «императивный (властно-предписывающий) письменный документ, в котором содержится гетерономный нормативно-правовой текст1».
В.М.Жуйков выделяет следующие обязательные признаки нормативного правового акта: 1) принятие правового акта компетентным органом государственной власти или должностным лицом либо органом местного самоуправления; 2) содержанием правового акта обязательно является правовая норма, которая может быть трех видов (устанавливающая новую юридическую норму, изменяющая действующую юридическую норму, прекращающая действие старой юридической нормы); 3) правовая норма (правила поведения), содержащаяся в нормативном правовом акте (которые в отличие от правовых норм, содержащихся в ненормативных (индивидуальных) правовых актах), всегда касается неопределенного круга лиц и рассчитана на неоднократно применение, независимо от возникновения или прекращения правоотношения между конкретными субъектами .
В постановлении Государственной Думы ФС РФ от 11 ноября 1996г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд РФ» нормативный правовой акт определяется как «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
Пленум Верховного суда РФ в п. 12 своего Постановления от 20 января 2003 г. "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"3 под нормативным правовым актом понимает изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В юридической литературе неоднократно высказывалось мнение, с которым стоит согласиться, о необходимости принятия федерального закона о нормативных правовых актах1. Данный закон прошел первое чтение в Государственной Думе ФС РФ несколько лет назад, но дальше этого дело не пошло. Однако следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты соответствующие законы о правовых актах. В частности, в Свердловской области действует Областной закон от 10.03.1999 N 4-03 "О правовых актах в Свердловской области" . В соответствии с п. 2 ст. 2 данного закона под нормативным правовым актом понимается правовой акт, содержащий нормы права (то есть рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально не определенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо прекращение действия нормативного правового акта).
