Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Федерализм: проблемы типологии, организации государственной власти и прокуратуры в советский период . 27
1. Федерализм и прокуратура: вводные теоретические предпосылки к проблеме 27
2. Федерализм как средство политической интеграции государств, национальных и территориальных образований 43
3. Проблема типологии федеративных государств . 49
4. Влияние типов федерации на конституционное регулирование принципов организации государственной власти в СССР и РСФСР 74 5. Конституционные проблемы федеративного аспекта организации и деятельности советской прокуратуры 95
ГЛАВА II. Проблемы типологии российской федерации и конституционно-правовых основ организации государственной власти и прокуратуры 139
1. Проблемы типологии Российской Федерации. 139
2. Проблемы политико-правовой природы Российской Федерации 152
3. Проблемы суверенитета в Российской Федерации и политического статуса ее субъектов 155
4. Современные проблемы теорий о моделях и классификации федерализма . 173
5. Федеративный аспект организации государственной власти и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . 188
6. Проблемы организации прокуратуры и конституционной законности в Российской Федерации в период 1991-1999 гг. 209
ГЛАВА III. Государственно-правовые реформы в сфере развития конституционных основ принципов федерализма, обеспечения единства государственной власти и проблемы организации и деятельности прокуратуры 252
1 .Проблемы реформирования законодательных основ организации государственной власти, развития принципов федерализма и обеспечения верховенства Конституции и федерального права 252
2.Государственно-правовая реформа и проблемы обеспечения эффективной деятельности прокуратуры и прокурорского надзора 270
3. Проблемы государственно-правовых реформ в сфере обеспечения единства исполнительной власти на территории Федерации и актуальные проблемы законности и правопорядка . . 276
4.Российский федерализм и проблемы совершенствования структуры прокуратуры. Государственные реформы и проблема института федеральных окружных прокуроров Российской Федерации 297
ГЛАВА IV. Место российской прокуратуры в системе разделения властей 323
1 .Принцип разделения властей по Конституции Российской Федерации 323
2.Место прокуратуры в государственном механизме в дореволюционной России . 327
З.Место прокуратуры в системе органов советского государства 336 4.Место прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации 347
ГЛАВА V. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса прокуратуры 402
1. Понятие статуса органа государственной власти 402 2. Проблемы конституционного регулирования статуса прокуратуры 408 3. Проблемы правового регулирования статуса прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами и нормативными правовыми актами 414
ГЛАВА VI. Конституционно-правовые проблемы принципов организации и деятельности прокуратуры россии и системы её органов 432
1. Верховенство Конституции РФ, конституционные права и свободы человека как основа принципов деятельности прокуратуры 432
2. Проблема демократизации принципов централизации системы и единства прокуратуры . 436
5 3. Проблема пределов независимости в деятельности прокуратуры 453 4. Проблема гласности в деятельности прокуратуры. 469
5. Проблема законности как основополагающего принципа деятельности прокуратуры 473
ГЛАВА VII Конституционно-правовые проблемы функций прокуратуры и пределов предмета прокурорского надзора 487
1. Понятие функции прокуратуры. 487
2. Проблемы функции надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, исполнением нормативных указов Президента РФ и решений Конституционного Суда РФ 493
3. Проблемы обеспечения принципов конституционности в осуществлении прокуратурой уголовного преследования в уголовном судопроизводстве. 509
4. Проблемы участия государственного обвинителя в судебном разбирательстве и обеспечения конституционного принципа состязательности и равенства сторон 521
Заключение 538
Список использованной литературы 559
- Федерализм и прокуратура: вводные теоретические предпосылки к проблеме
- Федеративный аспект организации государственной власти и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
- Проблемы государственно-правовых реформ в сфере обеспечения единства исполнительной власти на территории Федерации и актуальные проблемы законности и правопорядка
- Проблемы функции надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, исполнением нормативных указов Президента РФ и решений Конституционного Суда РФ
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Переживаемый Россией переходный период и проводимые в стране государственно-правовые реформы обнажают глубинные противоречия в общественной жизни, в федеративном устройстве, в структурировании и функционировании государственных и политических институтов. Они в немалой степени являются результатом неразработанности концепции и стратегии перехода общественно-политического строя от одного качественного состояния к другому, подмены концептуального подхода к познанию нового строя экспериментированием и эмпиризмом. Вопросы концептуальных характеристик современной российской федеративной государственности и правовой системы, взаимоотношения ветвей единой государственной власти и создания правового государства еще мало изучены. В значительной мере это касается фундаментальных проблем типологии Российской Федерации и ее юридической природы, определения реального статуса субъектов Федерации и их политико-правовой природы, единого суверенитета России, верховенства ее Конституции и федерального права, разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами как основы жизнедеятельности федеративного государства, обусловленности принципов организации государственной власти и, в частности прокуратуры, типом Российской Федерации, ее формой правления применительно к особенностям правового положения главы государства в системе государственного управления.
Отсутствие в Конституции РФ 1993 г. определения типа федерации и ее правовой природы актуализирует проблему комплексного государственно-правового анализа вопроса, что есть Россия: союзная федерация или федерация, основанная на автономии; децентрализированное унитарное государство или конфедеративное объединение.
В Конституции РФ также отсутствуют сущностные характеристики прокуратуры как института и ее статуса и места в системе разделения властей. Указанные положения, характеризующие предназначение и деятель-
7 ность прокуратуры отнесены в сферу регулирования Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», который не дает ответа на эти ключевые вопросы и не свободен от пробелов и серьезных недоработок. По этим проблемам нет и единого мнения в юридической литературе.
Научное осмысление этих вопросов, являющихся предметом диссертационного исследования, потребовали пересмотра многих теоретических представлений о сущностных основах российского федеративного государства и юридического характера статуса его субъектов, принципов организации единой государственной власти и прокуратуры как многофункционального конституционного института, адекватных задачам создания эффективного государства, стабильной законности и правопорядка, поиска новых подходов в методологии их научного познания и практического воплощения, которые и определяют смысл, логику и актуальность диссертационного исследования и избранной проблематики. Эти проблемы, исходя из их государственно-правового и социального характера, нуждаются в концептуальном рассмотрении прежде всего в рамках российского конституционализма, теории государства и проводимых реформ в интересах укрепления Российского государства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, находящие отражение в эволюционном пути формирования типологии и правовой природы российской федеративной государственности, сущностная характеристика Российской Федерации и ее правосубъектной структуры, концептуальная обусловленность типом Российской Федерации принципов организации и деятельности государственной власти и прокуратуры, концепция статуса прокуратуры как конституционного института и ее места в структуре разделения властей.
Предметом исследования выступают доктринальные положения о закономерностях и тенденциях развития российского федеративного государства, о типе и правовой природе Российской Федерации и влиянии типа Федерации на организацию государственной власти и прокуратуры, теории,
идеи и суждения о месте прокуратуры в системе государственного механизма страны и конституционно-правовом статусе прокуратуры, положения Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, решения Конституционного Суда РФ, указы и Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие нормативные правовые акты, относящиеся соответственно к совершенствованию и модернизации Российской Федерации и статуса ее субъектов, созданию эффективного государства, достижению должной результативности в осуществлении надзорной функции и обеспечению конституционности принципов организации и деятельности прокуратуры.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит: а) в разработке концепции типологии, правовой природы Российской Федерации и реального статуса ее субъектов, соответствующего принципам федерализма и общепризнанным нормам международного права, научном обосновании обусловленности типом Федерации системы права и основ организации и функционирования государственного механизма и прокуратуры; б) разработке концептуальных основ государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей и модернизации принципов ее деятельности, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и базовых функций, адекватных современным принципам конституционализма и задачам российского государства.
Для достижения сформулированной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи:
раскрыть на основе мирового и советского опыта концептуальные основы типологии Российской Федерации и ее правовой природы, определить реальное содержание и юридическую природу статуса субъектов Федерации и зависимость правовой системы и принципов организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности от типа и природы Российской Федерации;
рассмотреть сущностные особенности России как федеративного по
9 устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения;
выявить теоретические и практические основы о безусловном едином суверенитете Российской Федерации;
рассмотреть особенности российской разновидности президентской формы правления в плоскости формирования новых подходов к организации единой государственной власти Федерации и принципов организации и деятельности прокуратуры, соответствующих задачам укрепления государства;
рассмотреть соотношение деятельности прокуратуры с ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной и определить концептуальные основы государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей;
раскрыть природу, характер и принципы деятельности прокуратуры как подсистемы исполнительной власти, составляющей сферу конституционных и законодательных полномочий президентской формы правления;
исследовать концептуальные основы конституционных принципов деятельности прокуратуры, содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и его приоритетов, базовые функции и структуру органов прокуратуры в плане их соответствия задачам проводимых государственно-правовых реформ, направленных на создание эффективного государства, защиту прав и свобод граждан, обеспечение стабильной законности и правопорядка.
Теоретическая и эмпирическая основы исследования. Теоретическую основу исследования проблем федерализма составили в первую очередь труды зарубежных и российских авторов разных эпох и формаций, которые сохранили свою общетеоретическую значимость и, в известной мере, образуют фундаментальную основу научного познания важнейших вопросов теории федерализма, государства и права. Они, в первую очередь, связаны с именами мыслителей, историков и юристов XVIII, XIX и начала XX веков: Дж.Адамса, Альтузия, П.Аншлея, Ж.Бодена, Д.Вебстера, В.Вильсона
10 А.Гамильтона, Т.Гоббса, Г.Гроция, А.Дайси, Т.Джефферсона, Л.Дюги, Г.Еллинека, Лабанда, Лефюра, Дж.Медисона, Г.Мейера, Ш.Л.Монтескье, М.Ориу, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиля, Дж.Тойнби, Ш.И.Эсмена и других. Их взгляды на характер и природу государства вообще и федеративных соединений в частности, государственный суверенитет и организацию государственной власти в федеративном государстве при всех различиях в подходах к проблеме характеризуются в целом неким единством в трактовке сущностных основ наиболее главных принципов федерализма и присущего ему механизма власти, которые подтверждает и мировой опыт.
Для диссертационной работы представляют интерес идеи о федеративном устройстве государств и власти, институте прокуроров России и его эволюции, содержащиеся в работах дореволюционных российских историков и правоведов А.С.Алексеева, В.М.Гессена, А.А.Жилина, И.А.Ильина, В.О.Ключевского, Ф.Ф.Кокошкина, А.Ф.Кони, Н.М.Коркунова, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, С.А.Корфа, Н.В.Муравьева, И.А.Новгородцева, Н.И.Полиенко, С.М.Соловьева, Б.Н.Чичерина, А.С.Ященко и др., многие суждения и точки зрения которых сохранили свою актуальность и научную значимость.
В юридической литературе советского периода вопросам федеративного устройства государства, организации государственной власти, системе права, статуса субъектов СССР и РСФСР отводилось значительное место. Советские авторы Г.С.Гурвич, А.И.Денисов, В.Дорогий, Д.Л.Златопольский, А.И.Ким, М.Г.Кириченко, Л.М.Корявин, В.Ф.Коток, С.С.Кравчук, НЛ.Куприц, В.М.Курицын, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, Д.А.Магеровский, Н.Г.Мишин, СЯ.Ошеров, Б.Д.Плетнев, С.М.Равин, М.Ф.Рейхель, Ю.Г.Судницин, И.П.Трайнин, А.М.Турубинер, М.А.Шафир, О.И.Чистяков, О.Юрченко, С.Л.Якубовская и др., как правило, основывались на марксистско-ленинскую концепцию, связывавшую сущностную основу федерации с решением национального вопроса и самоопределением нации. Критически оценивая основанную на господствующей идеологии позицию советских ав-
торов, отстаивающих нередко формальные положения конституций СССР и РСФСР о суверенитете союзных республик, их безусловном праве на выход из состава Союза, государственной природе автономий России и т.п., автор не рассматривает советскую науку по исследуемым проблемам с негативных позиций. Особенно это касается теоретических разработок в области типологии и правовой природы СССР и РСФСР, единства власти, суверенитета СССР, единого гражданства и т.п.
Вопросы теории прокуратуры как института у дореволюционных юристов и советских авторов не получили большого развития. В учебных курсах о прокурорском надзоре в СССР авторы придерживались идеи, основанной на революционной смене государственно-правовой надстройки, развивали установленные в нормативных актах достаточно декларативные положения о «независимости» прокуратуры, «высшем надзоре» и других руководящих идеях прокурорского надзора, далеких от реалий тоталитарного политического режима (С.Г.Березовская, В.К.Звирбуль, Ю.А.Каленов, В.М.Куприц, В.Г.Лебединский и др.).
В юридической науке постсоветского периода появилось немало монографических работ и статей, прямо или косвенно посвященных российскому федерализму, теории конституции, организации государственной власти в федеративном государстве. Особо следует отметить работы таких известных российских авторов, как С.А.Авакьяна, Р.И.Абдулатипова, О.Е.Аболина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гошуляка, Ю.А.Дмитриева, Б.П.Елисеева, Р.В.Енгибаряна, В.Г.Ермакова, И.П.Ильинского, Л.М.Карапе-тяна, Е.Р.Кастеля, Д.А.Ковачева, А.Е.Козлова, Е.И.Козловой, Г.И.Королевой-Конопляной, К.В.Котова, В.А.Кряжкова, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалевой, Ф.Х.Мухаметшина, А.М.Осавелюка, А.С.Прудникова, В.В.Пустогорова, В.Н.Синюкова, С.В.Сироткина, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Д.Тепса, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, И.А.Умновой, Б.С.Эбзеева и др., в которых на уровне современной науки даются ответы на многие вопросы российского федерализма, теории государ-
12 ства и права и российского конституционализма. Вместе с тем, почти отсутствуют (их крайне мало) многоаспектные исследования, в которых комплексно рассматривались бы проблемы и особенности типологии Российской Федерации, формы правления, организации государственной власти и ее обусловленности федеративным устройством России, научного определения юридической природы республик - субъектов Федерации, особенности правового порядка и законности в переходный период.
За постсоветский период разработанность общетеоретических вопросов деятельности прокуратуры заметно повысилась. Их освещению посвящено немало монографий, учебных курсов, статей и различных других публикаций. Научно плодотворно то обстоятельство, что актуальные проблемы деятельности прокуратуры, ее места в механизме государства рассматриваются в работах отечественных авторов различных специализаций: А.И.Алексеева, В.Б.Алексеева, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.А.Белкина, А.Д.Берензона, Е.Ф.Берковича, В.Г.Бессарабова, А.Д.Бойкова, Ю.Е.Винокурова, А.Ю.Винокурова, В.Г.Даева, О.В.Дамаскина, Ю.А.Дмитриева, А.И.Долговой, С.А.Емельянова, А.А.Жидких, А.Г.Звягинцева, С.М.Казанцева, А.Х.Казариной, В.В.Клочкова, Е.И.Козловой, Ю.В.Кореневского, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.Д.Ломовского, В.Н.Лопатина, М.Н.Маршунова, Н.В.Мельникова, В.П.Рябцева, А.И.Рыбчинского, В.М.Савицкого, Ю.И.Скуратова, А.Б.Соловьева, А.Я.Сухарева, Н.С.Трубина, М.Е.Токаревой, И.С.Ша-лумова, М.А.Шапкина, В.И.Шинда, Ю.А.Шульженко, С.П.Щербы, А.Г.Ха-лиулина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.БЛстребова и др. Теоретически и практически значимы работы А.И.Алексеева, А.Д.Бойкова, В.Г.Бессарабова, Ю.Е.Винокурова, О.В.Дамаскина, А.И.Долговой, А.Х.Казариной, А.И.Рыбчинского, В.П.Рябцева, АЛ.Сухарева, И.С.Шалумова, С.П.Щербы, В.П.Ястребова, посвященные разбору проблемных вопросов прокурорского надзора за законами и роли прокуратуры в осуществлении уголовного преследования в процессе уголовного судопроизводства.
При подготовке диссертации автором использовались работы назван-
13 ных выше зарубежных и отечественных авторов прошлого, советского периода и новейшего времени в той степени, в какой они по своей актуальности и научной значимости соответствовали целям диссертационной работы. Изучение работ ряда современных зарубежных авторов, переведенных на русский язык, (А.Бодуэн, Ж.Бурдон, Е.Бушар, Р.Вальтер, Ж.Ведель, Д.Елазар, И.Изензее, О.Киминних, М.Лесаж, В.Остром, А.Фуррер, Ф.Флайнер, Т.Элингер, и др.), посвященных различным аспектам федерализма, организации и взаимоотношений властей, функционирования государственных контрольно-надзорных и общественных институтов, позволило автору провести сравнительный анализ новейших теорий и опыта и выявить то позитивное, что может найти применение в современных условиях России.
Эмпирическую базу исследования составляет мировой и российский опыт федерализма в плоскости влияния федеративного устройства государства на принципы организации государственной власти, законодательство и организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, прокуратур зарубежных федеративных государств, где они в той или иной форме существуют и действуют; практика действия соответствующих норм Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», соответствующих федеральных законодательных актов, указов Президента РФ и посланий Президента РФ Федеральному Собранию, решений Конституционного Суда РФ, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, конституций, уставов ряда субъектов Федерации, конституций зарубежных федераций и стран СНГ, а также долголетний опыт научно-педагогической работы автора диссертации по специальности «Конституционное право» и долголетняя служба в системе прокуратуры СССР и Российской Федерации, которые в совокупности способствовали исследованию диссертационной темы и послужили основой для разработки теоретических положений и практических выводов.
Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов и общие прин-
14 ципы научного познания. В процессе исследования автор диссертации с учетом сложности проблематики использовал как традиционные, так и иные методы научного познания: системный, диалектический, исторический, социологический, структурно-функционального анализа, сравнительно-правовой, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и др. При этом мы основывались на выработанное теорией права положение, которое рассматривает методологию научного познания как систему отправных теоретических принципов и идей (философских, социологических, политико-правовых, этических), на которое опирается процесс научного постижения действительности, соответствует жизненным реалиям и опирается на достижения современной науки в решении научных и практических проблем. Комплексный методологический подход к рассматриваемым проблемам с применением принципов единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного и уникального позволил автору диссертации рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и системной целостности.
Научная новизна диссертационного исследования:
- впервые разработана концепция типологической характеристики Рос
сийской Федерации, которая включает теоретические положения, пока не
ставившие предметом специального изучения в научной литературе;
раскрыты сущностные характеристики специфичной морфологии России как федеративного по устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения;
впервые, исходя из опыта мирового федерализма и общепризнанных принципов международного права, определена сущностная политико-правовая характеристика субъектов Российской Федерации, других форм автономий, а также краев, областей и городов (Москвы и Санкт-Петербурга);
в качестве оптимальной модели Российской Федерации специально рассмотрена проблема придания всем субъектам Федерации равного конституционно-правового статуса и одинакового для всех субъектов наименования; пересмотра их численного состава с учетом совокупности интересов эт-
15 нического состава субъектов и всего народа Федерации;
впервые в научной литературе специально исследованы: системообразующие и системоохраняющие связи между типом Российской Федерации и российской разновидности президентской формы правления с принципами организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности;
специально проанализированы конституционно-правовые проблемы федеративного аспекта организации и деятельности прокуратуры по всем конституциям СССР и РСФСР, законам о прокуратуре, действующей Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», характеризующие переходные этапы и особенности развития прокуратуры в условиях эволюции российского федерализма;
определено место прокуратуры в системе разделения властей, отличное от мнений и позиций, существующих в отечественной юридической литературе;
предпринята попытка теоретического упорядочения категориального аппарата действующего Закона о прокуратуре с уточнением содержания используемых в Законе понятий («единая централизованная система органов прокуратуры», «осуществление прокуратурой полномочий независимо от федеральных органов государственной власти», «надзор за исполнением законов» и др.);
сформулированы не нашедшие своего места в Законе о прокуратуре конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, отражающие главные задачи прокурорского надзор и осуществления уголовного преследования в уголовном судопроизводстве;
впервые в диссертации представлено научное обоснование положения о том, что поддержание государственного обвинения в суде - это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования»;
на основе анализа практики реализации принципа «единой централи-
зованной системы органов прокуратуры» и сегодняшних задач сформулировано положение, что существование специализированных органов прокуратуры по существу означает не «централизацию», а «децентрализацию», отрыв от «системы» и функционирование по узковедомственному принципу, которое, в конечном итоге, ведет к концептуальным искажениям стратегии надзора и деформациям элементов системы;
впервые разработана концепция создания института федеральных прокуроров, которая отвечает требованиям более совершенных форм реализации функций прокуратуры в федеративном государстве, вписывается в реформу вертикали единой исполнительной власти и подкрепляет ее институционно;
по-новому сформулированы базовые функции прокуратуры: надзора за соблюдением Конституции РФ и законов (с корректировкой предмета надзора); уголовного преследования; поддержания государственного обвинения в суде;
предпринята попытка разработки новой редакции и содержательного аппарата Закона о прокуратуре РФ в части главы 1 раздела III, касающейся функции надзора за соблюдением законов, которая создает предпосылки концентрации усилий на главных участках укрепления власти, законности и правопорядка.
Таким образом, научная новизна диссертационной работы определяется научным поиском и анализом ранее не исследованных, мало изученных или дискуссионных проблем федеративного устройства России и ее субъектов, разработкой концепции обусловленности организации государственного механизма и прокуратуры типом Российской Федерации, проблем модернизации и совершенствования статуса российской прокуратуры в системе разделения властей, адекватного задачам проводимых в стране государственно-правовой и административной реформ и постановкой новых теоретических вопросов на основе современных требований в обществе и достигнутого уровня познания.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:
1.Российская Федерация по своему типу государственного устройства является не союзной федерацией, а федерацией, основанной на автономии. Существующая в литературе и политических кругах ряда республик точка зрения о том, что Россия по своему государственному устройству является союзной федерацией не имеет под собой ни исторических, ни юридических ни фактических оснований и не соответствует нормам действующей Конституции РФ (ст. 1,4,6,11,15,16,65,66,71,72,76 и др.)
Тип Российской Федерации как федерации, основанной на автономии, обусловлен: способом ее образования; территориальной однородностью России, субъекты которой исторически находятся на ее территории, являясь ее составными частями; единым суверенитетом Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию; единым гражданством Российской Федерации; единым для всей Федерации кодифицированным законодательством; доминированием унитарных начал в организации государственной власти, судебной системы и контрольно-надзорного механизма, характерного для федераций, основанных на автономии.
2.Российская Федерация по своей юридической природе является конституционной федерацией. Получившее распространение в литературе мнение о том, что Российская Федерация является конституционно-договорной или договорно-конституционной федерацией, основывающееся на так называемом «Федеративном договоре», являющимся достаточно спорным суммированным наименованием трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами власти трех видов ее субъектов, по своей природе является сугубо внутригосударственным договором, который в таком своем качестве ни по форме, ни по содержанию не мог изменить тип и юридическую природу Российской Федерации.
Ни один договор без законодательного оформления договора статут-
18 ным актом (как правило, конституцией) не создает государства и не определяет его природу. Поэтому как федерация на основе автономии, так и союзная федерация являются конституционными федерациями, так как государствообразующей основой любого из этих типов федераций является конституция.
3. а) Республики - субъекты Российской Федерации по сущностным свойствам, способу образования, юридической природе и характеру осуществления государственной власти являются не государствами, но национально-политическими образованиями, наделенными определенной политической и юридической самостоятельностью в пределах прав и компетенции, установленной Конституцией Российской Федерацией. Определение республик-субъектов как не государств основывается на анализе теории о понятии государства, норм международного права и мирового опыта федерализма, не признающих политическое образование государством, не обладающим свойством суверенитета, т.е. свойством, в силу которого государство окончательно решает вопросы права как внутри страны, так и вне, внутри-как верховный, вне - как независимый.
Употребление в статье 5 части 2 Конституции РФ формулы «республика (государство)» не может считаться определением государства. Скорее ее можно считать политической уступкой деструктивным силам периода «парада суверенитетов», когда слабый центр шел нередко на компромиссы, чреватые потерей элементов суверенитета Российской Федерации.
б) Автономная область, автономные округа, равно как и края, области, города Москва и Санкт-Петербург, как субъекты Российской Федерации по своей социально-юридической природе являются не государственными образованиями, как об этом указывается в юридической литературе, но национально-политическими и территориально-политическими образованиями, осуществляющими государственную власть на автономных началах в пределах прав, которые определяются Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция РФ гарантирует участие субъектов Российской Федерации в осуществлении суверенной государственной власти Федерации как по горизонтали, так и по вертикали путем представительства в Федеральном Собрании РФ, в частности в Совете Федерации, и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
в) Все субъекты Российской Федерации по конституционному статусу должны быть равноправны и иметь одинаковое «статусное» наименование (например, область, округ и т.п.) с одинаковым же наименованием глав их администраций - «губернатор» - являющимся традиционным как для России, так и для глав администраций многих современных федераций (США, Индия и др.).
4. Российская Федерация является единым и единственным облада
телем государственного суверенитета, который распространяется на всю
территорию Федерации. Положение о том, что государственным суверени
тетом в Федерации обладает только Российская Федерация, основывается на
общепризнанные нормы международного права и опыт мирового федерализ
ма. Мнение, высказываемое в литературе, о том, что Конституция РФ при
знает суверенитет за республиками - субъектами1, фактически и юридически
несостоятельно.
5. Российская Федерация по своей специфичной историко-
политической морфологии и государственно-правовому характеру формиро
вания является федеративным национальным государством с многонацио
нальным составом населения.
Общепринятая в отечественной литературе характеристика Российской Федерации как не национального, а многонационального государства не только спорна, но и противоречит сущностным основам Российского государства со времен становления Московского царства, Российской империи, СССР, РСФСР и является по существу результатом подмены государственно-
См., напр.: ТэпсД. Конституционные основы федерализма. СПб., 2002. С. 126.
20 правового понятия политико-этническим понятием. Российская Федерация является национальным федеративным государством, как и любая другая многонациональная федерация (Индия, США, Швейцария и др.), именующая себя национальным государством. Государственно-правовая природа Российской Федерации как национального федеративного государства с многонациональным составом населения находит свое закрепление в положениях Конституции РФ (ч.І ст.1), в которой Российская Федерация через тире определяется как «Россия», в ч.2 этой же статьи устанавливается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны».
6. Мнение, получившее распространение в юридической литературе,
что ряд конституционных органов, в частности прокуратура, Центральный
банк, Счетная палата и др., являются органами с «особым статусом», кото-
рые не входят в систему ветвей власти юридически не обосновано. Тер
мин «особый статус» не содержит в себе никаких сущностных характеристик
и юридического содержания и является по существу произвольно употреб
ляемым понятием.
Система функций, осуществляемая законодательной, исполнительной и судебной властями охватывает функции и полномочия всех действующих государственных органов Федерации и ни один из них по исполняемым функциям не составляет принципиально иной функциональный властный институт.
7. Формул а п.2 ст.4 действующего Закона о прокуратуре, определяющая
осуществление прокуратурой своих полномочий «независимо от федераль
ных органов государственной власти» противоречит положениям ст. 10
Конституции РФ, на уровне федерального закона выводит прокуратуру из
конституционной системы разделения властей в отдельную власть и от
ее подотчетности одной из триады властей в Российской Федерации.
8.На всех этапах своего формирования и развития российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей. Однако в силу преимущественного характера выпол-
2 См., напр.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С.337.
21 дебной властей. Однако в силу преимущественного характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства: в дореволюционной России (до 1864 г.) - к исполнительной власти императора; в советский период к контрольной функции коллегиального президента СССР - Президиума Верховного Совета (формально), руководящей власти Политбюро ЦК КПСС (фактически); в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России.
Место прокуратуры в системе исполнительной власти обусловлено принципами ее деятельности, осуществляемыми функциями и ролью в системе механизма государства, связанной с осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, защитой прав и свобод человека и гражданина, уголовного преследования, координации борьбы с преступностью и др. Согласно Конституции РФ указанные направления деятельности прокуратуры вписываются в сферу полномочий исполнительной власти Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и других охранительных, контрольных и административных полномочий Президента РФ, вытекающих из российской разновидности президентской формы правл&Зйянеральный прокурор РФ подотчетен и ответственен перед Президентом РФ в своей деятельности по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, укрепления законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, деятельности по борьбе с преступностью и ее координации.
Президентом РФ могут быть отменены приказы и указания Генерального прокурора РФ в случаях их несоответствия Конституции РФ и законам, указам Президента РФ либо в силу государственной целесообразности. Исключение составляют процессуальные действия прокурора, связанные с расследованием дел, поддержанием государственного обвинения и участи-
22 ем в суде, надзором за следствием и дознанием, являющиеся независимой сферой деятельности прокурора, осуществляемой, однако, в рамках положений процессуального законодательства и судебных процедур.
В плане проводимой в стране административной реформы возникает необходимость в ликвидации спецпрокуратур (кроме военной) и усиления территориальных прокуратур, которые, будучи многофункциональными органами, профессионально более дееспособны и могут решать вопросы более компетентно в рамках более широкого правового и социального контекста. Основанием для такого вывода является то, что существование специализированных прокуратур по существу деформирует единую политику прокуратуры по осуществлению надзора и организации борьбы с преступностью, искусственно разделяет прокуратуру на ряд отраслевых прокуратур, действующих как ведомства.
Положения ст.4 Закона, которые специально посвящены принципам деятельности прокуратуры не отражают роль прокуратуры как конституционного многофункционального института, сочетающего в себе осуществление функций надзора за соблюдением законов и уголовного преследования от имени государства.
В диссертации сформулирована новая редакция ст.4 Закона о принципах деятельности прокуратуры, концептуально основывающейся на исходных положениях Конституции и процессуального законодательства, которые в широком юридическом аспекте закрепляют начала и ценности, являющиеся основами надзора, защиты прав и свобод граждан, осуществления уголовного преследования.
В диссертационной работе сформулирована новая редакция ст.13 Закона о прокуратуре, посвященная порядку назначения прокуроров на должность, адекватная положениям Конституции РФ, принципам федерализма и демократическому характеру организации государственной власти.
Название главы I раздела III Закона о прокуратуре «Надзор за ис-
23 полнением законов», но не «за соблюдением законов» неточно выражает сущностные основы надзора, выводит прокурорский надзор за пределы предназначения и полномочий прокуратуры, приводит и привело к деформации понятия надзора за законами и по существу стирает грань различия между надзорной и контрольной функциями.
Предмет надзора, зафиксированный в ст.21 Закона о прокуратуре в плане сегодняшних задач нуждается в изменениях: включении в предмет надзора нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ и решений (постановлений, определений, толкований) Конституционного Суда РФ, которые, будучи концептуально связанными с социальной ценностью закона и законности обладают большой социальной адекватностью и способствуют укреплению российской государственности, реальному исполнению законов.
Поддержание государственного обвинения в суде-это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования». Формула, зафиксированная в ч.2 ст.35 Закона о прокуратуре, определяющая участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве как уголовное преследование не вытекает из смысла ч. 1 ст.40 Конституции РФ, ч.З ст.240, ч. 1 ст.243 и ст.246 УПК РФ.
Судебная реформа, проводимая в стране, преследует задачу - реальное отделение судебного разбирательства от предварительного расследования, которое в рамках нынешней практики правоприменения все еще не лишена формального характера.
16. В силу особенностей российского федерализма прокуратура нужда
ется в институализации более эффективных форм надзора новыми надстрой
ками, в частности создания в России института федеральных прокуроров,
способного более результативно решать поставленные задачи. Концепту
ально создание федеральных прокуратур в системе единой централизованной
прокуратуры находится в русле административной реформы, выражающейся
24 в переходе к новой системе формирования исполнительной власти субъектов Федерации в целях обеспечения совершенствования федеративных властеот-ношений и укрепления государства, подкрепляет ее институционно и востребовано временем.
Главной целью федеральных прокуратур будет обеспечение: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и их безусловного соблюдения на всей территории Федерации, обеспечение законности в системе единства исполнительной власти, единообразного соблюдения прав и свобод человека, защиты федеральных интересов во всех сферах жизнедеятельности Федерации в рамках установлений Конституции РФ и законов РФ.
Таким образом, выносимые на защиту положения показывают, что научная новизна настоящей диссертационной работы практически в полной мере отражена в исследуемых проблемах и восполняет теоретическое познание комплекса нерешенных, неполно решенных и спорных вопросов, способствующих развитию науки и практики российского федерализма, его влияния на принципы организации государственной власти, роли, места и специфики деятельности прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость и апробация диссертационной работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке концепции типологии Российской Федерации и ее юридической природы, раскрытии проблем современного российского федерализма как в аспекте совершенствования федеративного устройства России и ее субъектного состава, так и в аспекте обусловленности основ организации государственной власти, в частности организации прокуратуры типом Федерации и российской разновидности президентской формы правления. Рассматриваемые вопросы образуют научную основу более современных проблем федерализма в России и адекватной взаимосвязи государственного механизма и прокуратуры с принципами федерализма, и диктуют выработку новых подходов в определении места прокуратуры в системе разделения вла-
25 стей, раскрытии конституционных принципов деятельности прокуратуры, уточнении ее базовых функций и определении по-новому правового статуса прокуратуры как конституционного института, вносят определенный вклад в развитие теории конституционного права, а также в решение важных прикладных задач российской государственности переходного периода
Практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем концептуальные положения и выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, разработке новой редакции Федерального закона о прокуратуре РФ и соответствующих других законодательных актов, касающихся совершенствования федеративных отношений, определения реального статуса субъектов Федерации и их конституционного равноправия, оптимизации функционирования единой государственной власти, модернизации принципов деятельности и базовых функций прокуратуры, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и др.
Результаты диссертационной работы могут служить основой для исследования проблем российского федерализма, единого суверенитета и организации единой государственной власти в федеративном государстве, особенностей законности в переходный период и др. Указанные и другие результаты диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в деятельности прокуратуры, в работе депутатского корпуса на федеральном и региональном уровнях и государственного аппарата.
Основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения изложены в монографиях, брошюрах, статьях; составленных автором аналитических докладах для Генеральной прокуратуры по проблемам конституционной законности и состояния прокурорского надзора в сфере федеративных отношений и государственного строительства; информационно-аналитических справках автора о конституционности положений конституций республик - субъектов Федерации в сфере государственного строительства; заключениях и предложениях к проектам законодательных актов,
26 касающихся вопросов государственного строительства и федеративных отношений, гражданства, общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и др.
Основные итоги диссертационной работы воплощены в ... публикациях, в том числе 8 монографиях, 20 статьях и других публикациях, общий объем которых составляет более 90 печ. л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 7 глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
Объем диссертации без списка литературы - страниц машинописного текста.
В диссертации не ставилась задача охватить весь комплекс проблем, относящихся к вопросам федерализма и деятельности прокуратуры. В диссертации выделены и проанализированы специально не исследованные, мало изученные и дискуссионные проблемы типологии российского федерализма, обусловленности типом и правовой природой Российской Федерации принципов организации государственной власти и системы права, верховенства Конституции РФ и федерального законодательства на всей территории страны как выражения единого суверенитета России, совершенствования федеративных отношений и уравнения конституционно-правового статуса субъектов Федерации, федеративного аспекта организации и деятельности прокуратуры, ее места в системе разделения властей и концептуального пересмотра статуса прокуратуры, ее функций и принципов деятельности, адекватных реалиям российского федерализма и задачам проводимых государственно-правовой и административной реформ. Перечисленные проблемы, взятые в их системном виде, предопределили теоретические основания выделения глав диссертации и ее структуры в целом.
Федерализм и прокуратура: вводные теоретические предпосылки к проблеме
Проблема конституционной и правовой регламентации организации государственной власти, системы и принципов деятельности органов государства неизбежно не может не учитывать форму государственного устройства, его тип и юридическую природу.
Бывшие Союз ССР, РСФСР и Российская Федерация по форме государственного устройства являются федеративными государствами. Здесь, в отличие от унитарного государства, организация государственной власти в своей методологической основе зиждется на связи власти с принципами федерализма, увязывании властеотношений Федерации и ее субъектов с государственным устройством, ее формой правления и иными аспектами российской государственности.
Между тем, в действующей Конституции Российской Федерации нет достаточно очевидной связи между организацией государственной власти и формой государственного устройства. В Конституции не содержится ни определения типа федерации, ни политико-юридической характеристики Федерации и ее субъектов, не обозначены система их органов власти и их правовое положение в иерархии единой системы власти Федерации. Поэтому вычленение основ и принципов российского федерализма и присущих ему основ организации власти не может быть ограничено только рассмотрением положений Конституции РФ, оно требует аналитического подхода и синтеза положений как Конституции, так и федеральных и региональных законов и статутных актов в их совокупности. В этой связи нельзя не отметить, что при всей, нередко негативной оценке конституций советского периода, научная объективность требует признать, что именно они, начиная с Конституции СССР 1924 г., положили начало достаточно конструктивному конституционному регулированию вопросов, определяющих типы федерации - союзной федерации (Союз ССР) и федерации, основанной на автономии (РСФСР), равно как и вопросов, касающихся статусов субъектов этих типов федеративных соединений, принципов организации власти и системы органов государственной власти . Оно оказало определенное влияние на обоснование понятий федеративных объединений, вошедших в конституции ряда современных зарубежных стран, регулирование основ и устоев новых федераций.
В современной науке имеется множество классификаций федеративных объединений, но, как показывает мировая и российская практика, эти классификации, при всей их теоретической и практической ценности, не абсолютны. В мире немало федераций, где соединяются части того и другого типов, наблюдаются переходные состояния, но в целом тип федерации, как нам представляется, содержит универсальные, так называемые родовые критерии для формирования конституционных принципов при организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Автор, в принципе, не придерживаемся мнения, что конституция должна быть детализирующим правовым актом, что конституционное регулирование «всего и вся» есть положительный фактор. Наоборот, чрезмерно детализированная конституция суживает свой потенциал, лишает ее должной динамичности, возможности работать на различный социальный контекст. Однако от конституции федеративного государства требуется большая прозрачность и четкость в определении: типа (вида) федерации, организации власти на двух уровнях властеотношений, статуса субъекта федерации и т.п., ибо все эти вопросы тесно связаны с такими принципиальными положениями, как суверенитет федерации, верховенство ее конституции и законов, территориальная целостность, единство власти и законности, равное для всех обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Тем более это требуется от Конституции Российской Федерации, становление и развитие которой протекает совсем не просто и связано с проблемами и сложностями, затрагивающими ключевые вопросы федеративного устройства: характер властеот-ношений между федерацией и ее субъектами, уровни «централизации» и «нецентрализации», разграничение предметов ведения и полномочий, режим конституционной законности и т.п.
Словом, правовое закрепление устоев федеративного устройства России предполагает использование не только и не столько детализации, а таких норм и положений, которые отличались бы высокой степенью концентрированное, - норм-принципов, норм-дефиниций, норм-установлений, наконец, статутных норм . В федеративных государствах особенно важны, например, нормы дефиниции не столько в плане теории конституции, сколько в плане практической политики. Так, все конституции бывшего СССР содержат определение типа (вида) федеративного государства. В абзаце первом раздела второго Основного Закона (Конституции) СССР 1924 г., например, устанавливается, что РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и ЗСФСР (Азербайджан, Грузия и Армения) объединяются в одно союзное государство — Союз Советских Социалистических республик. Статья 13 Конституции СССР 1936 г. определяет, что «Союз Советских Социалистических Республик есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик». Глава 8 Конституции СССР 1977 г. прямо именуется: СССР - союзное государство; в статье же 70 определяется, что Союз Советских Социалистических Республик - единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа самоопределения наций и добровольного объединения равноправных советских социалистических республик. Во всех указанных конституциях даются определения субъектов СССР - Союзных Советских Социалистических Республик; а также РСФСР и ее субъектов - как федерации, ос зо нованной на автономии.
Конституционные дефиниции, определяющие тип федерации необходимы, так как они раскрывают важные аспекты организации федеративного государства и государственной власти: властеотношения федерации, основанной на автономии, со своими субъектами не могут быть отождествлены с властеотношениями союзной федерации со своими субъектами. Смешение обеих форм государственных связей и властеотношений означало бы ошибочное отождествление двух различных типов федераций. Поэтому отсутствие в Конституции РФ 1993 г. определения типа федерации, ее природы, способов и принципов образования рождает вопрос: что есть Россия - союзная федерация или федерация, основанная на автономии; децентрализированное унитарное государство или конфедеративное объединение.
Федеративный аспект организации государственной власти и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Федеративные принципы участия субъектов РФ в осуществлении государственной власти. Российская Федерация - целостная федерация на основе автономии с единой территорией, в которой по воле верховной власти России нашли формы своего автономного конституирования различные народы, нации, народности и территориальные образования как субъекты Российской Федерации, которые, однако, принципиально отличаются от автономий, провинций, областей унитарных децентрализованных государств. Главное отличие субъектов Российской Федерации от децентрализованных территориальных и автономных образований унитарного государства, на наш взгляд, сводится к трем основным особенностям: а) в установлении Конституцией федеративного устройства России; б) в гарантировании Конституцией участия субъектов РФ в осуществлении суверенной государственной власти Российской Федерации; в) в установлении Конституцией РФ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственная власть в Российской Федерации согласно ст. 10 Конституции осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Российская Федерация в соответствии с принципами Конституции гарантирует участие своих субъектов в осуществлении всех трех ветвей власти как по горизонтали, так и по вертикали, т.е. в участии субъектов Федерации в осуществлении ее суверенитета.
Это, конечно, не означает, что субъекты Федерации получают часть суверенитета Российской Федерации, поскольку, как уже было сказано, суверенитет - не количественная, а качественная характеристика государства; он как свойство государства неделим и неотчуждаем. Участие субъектов в формировании суверенной воли государства означает, по существу, что эта воля в ряде сфер государственной власти реализуется Российской Федерацией не в одностороннем порядке, а во взаимодействии Российской Федерации со своими субъектами. Это выражается в организации государственной власти Федерации с привлечением представительства субъектов Федерации в органах государственной власти Федерации, осуществлении этой власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, реализации права законодательной инициативы законодательным органом субъекта Федерации в федеральном парламенте, участии в установленном порядке в принятии поправок в Конституции РФ.
Одной из важных форм реализации принципов федерализма в организации государственной власти является двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации, одна из палат которого - Совет Федерации является палатой, призванной представлять интересы субъектов Федерации в осуществлении законодательной власти Федерации. В соответствии с федеративным устройством России источники власти палат Федерального Собрания различны: Государственная Дума получает свою власть от многонационального народа России в порядке и соотношении, мало отличающемся от парламента унитарного государства, что же касается Совета Федерации, то он получает свою власть через представительство субъектов Федерации. В силу этого источник этой власти имеет федеративную природу. Заметим, что каждый субъект Федерации имеет в верхней палате Собрания равное, не зависящее от числа населения представительство (ст.95 Конституции РФ).
Являясь представительством субъектов Федерации, Совет Федерации, по идее, призван, во-первых, обеспечивать представление региональных интересов на федеральном уровне и, во-вторых, их участие в осуществлении законодательства и государственной власти. Это выражается в наборе контрольных полномочий по отношению к органам законодательной власти (Государственной Думе), исполнительной (Правительству) и главе государства (Президенту), а также в значительных учредительных полномочиях по отношению к названным ветвям власти и судебным органам.
Совет Федерации действует на основе конституционных положений, закрепленных в статьях 87, ч.2; 88; 93; 97 ч.2; 98; 100; 101; 102; 104, ч.1; 105, ч.4,5; 106; 107, ч.З; 108, ч.2 Конституции РФ, регламента, принятого Советом по вопросам внутреннего распорядка своей деятельности, Федерального закона от 5 августа 2000 г. №113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
Принципы федерализма в статусе Совета Федерации зафиксированы в таких его полномочиях, как утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (п.«а» ч.І ст. 102 Конституции РФ); отклонение федерального закона, принятого Государственной Думой, которое может быть преодолено повторным голосованием Государственной Думы - не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Думы (ч.4,5 ст. 105); утверждение указов Президента РФ о введении военного положения (п.«б» ч.І ст.102) и о введении чрезвычайного положения (п.«в ч.І ст.102); решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами России (п.«г» ч.І ст.102); отрешение Президента РФ от должности (п.«е» ч.І ст.102); по представлению Президента РФ назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда (п.«ж» ч.І ст.102); назначение и освобождение от должности Генерального прокурора (п.«з» ч.І ст. 102); назначение и освобождение от должности заместителя Счетной палаты и половины состава аудиторов (п.«и» ч.І ст. 102). В соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии РФ. В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и ряда других правовых актов. Согласно Конституции запрос о конституционности нормативных актов может направлять не только палата, но и члены Совета в числе одной пятой всего состава Совета Федерации.
Проблемы государственно-правовых реформ в сфере обеспечения единства исполнительной власти на территории Федерации и актуальные проблемы законности и правопорядка
За годы государственно-правовой реформы, начатой в 2000 году, были предприняты попытки определения и реализации стратегической линии государства по активизации инициатив органов государственной власти федерального уровня по всем направлениям внутренней и внешней политики, по обеспечению национальной безопасности, укреплению государства, оптимизации законодательства, упорядочению федеративных отношений и усилению контрольной и охранительной функции государственной власти. Эти инициативы способствовали установлению политической и экономической стабильности, укреплению государства; в известной мере стабилизировали правопорядок и законность. Президентом РФ активно использовались конституционные полномочия по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Однако анализ показывает, что, несмотря на принимаемые органами государственной власти, правоохранительными органами меры, добиться установления прочного правопорядка все еще не удалось. Конституционная законность, как и законность в широком смысле слова, не заняла подобающего места в социальной жизни страны. Верховенство
Конституции РФ и федеральных законов в ряде субъектов Федерации не выдерживается. Некоторые руководители республик и регионов затягивают работу по упорядочению законодательства, а некоторые просто противодействуют приведению своего законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
По состоянию на конец 2005 г. в полное соответствие с Конституцией РФ и с федеральными законами не приведены конституции и уставы 18 субъектов Федерации. Они всё еще содержат оспоренные прокурорами или признанные противоречащими федеральному законодательству вступившими в законную силу решениями судов отступления от ряда основополагающих норм Конституции РФ. Противоречащие Конституции РФ и федеральным законам положения конституций и уставов субъектов Федерации, по существу, становятся источником издания на их основе огромного массива незаконных актов. Только за 2003 г. прокурорами выявлены 4199 незаконных правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации (в 2002 г. - 4178). Цифры эти за последние несколько лет не снижаются, превентивные меры не дают ощутимых результатов, результативность надзорной деятельности прокуратуры остается низкой. Отсутствует целостный скоординированный механизм контроля государства за исполнением законов.
Руководители ряда республик и регионов в своих заявлениях призывают к укреплению государства, правовой и исполнительной дисциплины, на деле же сами не исполняют законы, решения судов и федеральной власти. Еще в июне 2000 г. постановлениями Конституционного Суда РФ были признаны неконституционными отдельные положения республик Алтай, Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Татарстан, отдельные положения которых противоречат устоям конституционного строя государства: суверенитету Российской Федерации и верховенству Конституции; целостности и неприкосновенности территории России. Эти неконституционные акты судом были признаны подлежащими отмене и утратившими силу. Несмотря на то, что постановления Конституционного Суда не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, указанными субъектами Федерации неконституционные положения конституций до настоящего времени не в полной мере приведены в соответствие с Конституцией РФ, что грубо нарушает конституционные установления и государственный порядок. Между тем, неподчинение органа государственной власти субъекта Федерации, установленное в соответствующем судебном решении, обязывающем отменить принятый субъектом Федерации нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, по определению Конституционного Суда РФ, представляет собой непризнание верховенства Конституции Российской Федерации и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта Российской Федерации не принадлежащие ему властные полномочия и суверенные права Российской Федерации37. Несмотря на это жесткое конституционное указание, при попустительстве высших должностных лиц федерального уровня, никто из высших руководителей указанных субъектов Федерации за невыполнение решений Конституционного Суда и известных федеральных законов не привлечен к ответственности и не наказан.
Как показывает мировой опыт, в федеративных государствах (США, Швейцария, ФРГ и др.) система, делающая суд охранителем конституции, представляет единственную до сих пор изобретенную достаточную гарантию против неконституционных правовых актов законодательных учреждений. По этому поводу известный английский государствовед А.Дайси писал, что «нация, которая не признает безапелляционности хотя бы и ошибочных решений суда, вынесенных против неконституционных актов, едва ли способна образовать или удержать Федерацию» . Неисполнение решений Конституционного Суда означает, по существу, что не исполняется также известный Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подписанный Президентом РФ 29 июля 2000 г. №106-Ф339, который был принят специально в целях упорядочения федеративных отношений, укрепления вертикали исполнительной власти и ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов субъектов Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. Однако, как показывает анализ, этот чрезвычайно важный закон, призванный укрепить государственную дисциплину, законность и правовой порядок, исполняется неполно; его положения, направленные на приведение конституций, уставов, законов в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством по целому ряду республик и регионов не исполняются. Неисполнение решений Конституционного Суда и федеральных законов подрывает авторитет власти, принцип верховенства Конституции и федерального права.
Проблемы функции надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, исполнением нормативных указов Президента РФ и решений Конституционного Суда РФ
Сущностные характеристики проблемы базовой функции надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, требующие изменений в Закон о прокуратуре. Глава I раздела III, которая озаглавлена "Надзор за исполнением законов", во-первых, не полно соответствует предмету надзора с точки зрения главного приоритета, установленного статьей 21, где на первом месте значится надзор за «соблюдением Конституции Российской Федерации» и только потом надзор за «исполнением законов». С учетом того обстоятельства, что Конституция РФ является первоосновой всего законодательства в Российской Федерации и занимает верховное место в иерархии всего федерального права, название главы, на наш взгляд, должно быть изменено и она должна быть озаглавлена «Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации». В обозначении заглавия указанной главы применительно к надзору за законами мы заведомо применили термин «за соблюдением законов», но не термин «за исполнением законов», считая что «исполнение» не присуще надзорной функции прокуратуры и выводит ее за пределы этой функции. Для прокурора, не обладающего контрольными полномочиями, представляет интерес законность акта или действия поднадзорного органа. Возложение на прокуратуру изначально надзор за «исполнением» законов привело к деформации понятия надзора прокурора, в известной мере, стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями. Надзор за «исполнением законов» логически подразумевает вмешательство в существо хозяйственной, оперативно-распорядительной и другой деятельности органов и должностных лиц, на которые надзор распространяется. Прокурор может осуществлять надзор за «исполнением законов» только тогда, когда, во-первых, к нему поступает достаточно обоснованные данные о нарушении закона по существу (злоупотребления, нарушения прав граждан и т.п.) со стороны поднадзорного органа или должностного лица, исполняющих закон, и, во-вторых, когда прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законов, непосредственно обнаруживает правонарушения и незаконные действия, связанные с проверкой исполнения закона. В указанных случаях прокурор может истребовать для изучения необходимые документы, получать официально информацию от юридических и физических лиц, привлекать к проверке деятельности органа или должностного лица соответствующих специалистов и т.п. - т.е. осуществлять проверку «исполнения закона».
Другое дело, органы контроля (а их десятки, если не сотни), которые вправе в любое время осуществлять контрольную функцию и обследовать, ревизовать, инспектировать, т.е. проверять деятельность органов по исполнению законов с точки зрения законности, целесообразности, экономичности и т.п. и устранять правонарушения и применять санкции к виновным лицам. Четкое разграничение компетенции прокуратуры и контрольных органов, выработки критериев такого разграничения с точки зрения задач, которые стоят перед этими органами, достаточно актуально сегодня, когда наблюдается известный крен надзорной практики прокуратуры в сторону контрольной деятельности. Попытки подмены прокуратурой органов контроля, втягивания ее в проверки государственных и коммерческих структур в целях выявления экономических преступлений, коррупции и т.п. на фоне достаточной отстраненности и пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и центральных контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется очевидным диссонансом. В связи с этим уместно сослаться на слова Президента РФ В.В.Путина, который в выступлении на расширенном заседании Генеральной прокуратуры России по итогам 2003 г. заметил, «прокуратура обладает немалой властью. Но эта власть предназначена исключительно для надзора за состоянием законности - ни для чего другого. Никакого иного вмешательства -в экономическую или любую другую деятельность - быть не должно. Законность - это категория общегосударственная, а не политическая и не ведомственная».
Надзор прокуратуры не за соблюдением законов, а проверкой «исполнения» законов в известной степени порождает неадекватную реакцию на социальные процессы, деформацию социальной ответственности прокуратуры. Однако мы полагаем, что в общем объеме надзора прокуратуры за законами, несмотря на используемый в Законе о прокуратуре термин «надзор за исполнением законов», все-таки доминирует не проверка исполнения законов, а правовая сторона, то есть надзор за соответствием Конституции и законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами. Если бы это было не так, то заданность прокурора надзирать за «исполнением законов», как это определено в главе I раздела III Закона о прокуратуре, по существу означало бы обязанность прокурора проверять, как правило, «исполнение» всех законов, что концептуально трансформирует прокурорский надзор во вневедомственный контроль, то есть в чисто управленческую функцию. Эта проблема имеет и другой аспект. Одна из главных функций прокуратуры это надзор за законностью. Между тем, отождествление законности с «исполнением законов» вообще означало бы, как правильно замечает В.В.Клочков, что законность существует везде, где исполняются законы. «При таком понимании законность присуща любому тоталитарному государству. Это значит, что любой закон (скажем, чрезвычайные законы 1937 г.) подлежат неуклонному исполнению».
Исходя из изложенного, выделение в понятии предмета надзора двух толкований одной и той же функции надзора за законностью: «исполнение законов» и «соответствие законам правовых актов», зафиксированных в ст.21 Закона о прокуратуре, на наш взгляд, означает не различное проявление единой по сути надзорной деятельности в решении стоящих перед прокуратурой задач, как это думают многие авторы, а некое слияние контроля и надзора, в определенной степени подмену прокурором контролирующих органов, которое в сочетании обширных задач с незначительными полномочиями обрекает на хронические недостатки надзор за законностью: поверхностность и некомпетентность и постоянное предрасположение прокуратуры к подмене других государственных органов и организаций. Вместе с тем, и практика убеждает в несостоятельности законодательной дефиниции надзора с ориентацией на «исполнение законов», которая в известной мере несет на себе отпечаток тоталитарного режима государства с его стремлением охватить своим контролем весь механизм правового регулирования.
Похожие диссертации на Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы
