Введение к работе
' і ' '
Актуальность темы исследования. Одной из коренных проблем общественного развития является укрепление законности и правопорядка. К сожалению, современная правовая действительность характеризуется всплеском негативных явлений, связанных о проявлениями неуважительного отношения к закону, к тем государственным институтам и должностным лицам, которые призваны обеспечивать пра- « вопорядок.
В этих сложных условиях высшие органы власти и управления сознают необходимость укрепления государственных структур,стоящих на страже законности, повышения их авторитета, наделения их реальными полномочиями, позволяющими успешнее противостоять беззаконию. Ключевую роль в системе этих органов играет прокуратура.
Повышение роли прокуратуры в укреплении законности в немалой степени зависит от наличия полноценной правовой базы ее деятельности, а также добротных научно-методических рекомендаций по повышению эффективности реализации надзорной (в первую очередь) и других функций прокуратуры.
В решении связанных с этим задач велика роль правовой науки. Начиная с 50-х годов и в последующие периоды большой вклад в решение теоретических и практических проблем прокурорского надзора внесли П.Д.Альбицкий, В.И.Басков, С.Г.Березовская, А.Д.Берензон, Ю.М.Грошевой, В.К.Звирбуль, В.В.Клочков, А.Ф.Козлов, Б.В.Коробей-ников, В.Г.Лебединский, В.Г.Мелкумов, Л.А.Николаева,М.Ю.Рагинский, А.П.Сафонов.К.Ф.Скворцов, В.С.Тадевосян, В.И.Шинд, В.Б.Ястребов.
Проблемы совершенствовании прокурорского надзора затрагивались в работах И.А.Арабяна, Д.М.Бакаева, К.Бегалиева, А.В.'Рорец-кого, Г.И.Бровина, К.Д.Бурмистрова, М.С.Викторова^.Е.Винокурова, С.А.Воробьева, Л.И.Воронцовой, В.В.Гаврилова, Б.Н.Галкина, М.А. Гасанова,,А.П.Глебова, Н.А.Горшеневой, Р.М.Готлиба, В.П.Громова, В.Н.Григоренко, В.З.Гущина, Л.Ы.Давыденко, В»Г.Даева, Г.А.Дикано-вой, Т.Н.Добровольской, А.И.Долговой, И.Л.Друкарова, Н.С.Дьяченко,
-2-' С.А.Емельянова, В.С.Зеленецкого, А.Х.Казариной, Ю.А.Каленова, С.К.Кенжаева, М.А.Ковалева, А.С.Новина, С.Н.Королева, В.А.Красных, А.А.Красноокого.А.В.Ледниковой, В.Д.Ооновского, З.П.Ыалкова, Т.А. Маркелова, И.Е.Марочкина, И.В.Мартьянова, М.Н.Маршунова, А.Я. Ме-женцевой, А.Р.Михаиленко, В.Т.Михайлова, Б.А.Молчанова, С.Г.Новикова, Т.Н.Нусупова, С.В.Парадеевой, В.М.Перфильева, Ю.С.Полянского, Д.А.Постового, В.Т.Прохорова, Ф.М.Раянова, П.И.Решетникова, В.Г. Розенфельда, В.И.Рохлина, В.П.Рябцева, В.М.Савицкого, Х.Сангинова, В.И.Сапункова, С.Б.Соболевой, Б.М.Спиридонова, Т.Суюндикова, Н.И. Тарнаева, А.Тухтасинова, В.Д.Финько, А.Г.Халиуллина, В.Я.Чеканова, К.Т.Черновой, Н.П.Шарьшо, В.А.Шишановой, А.Ф.Икляра и др.
Немалый вклад вносят в разработку проблем прокурорского надзора практические работники органов прокуратуры различного уровня, сочетающие выполнение прокурорских обязанностей с научной деяяель-ностью: Х.О.Алиев, Л.П.Баранов, О.И.Гайданов, Ю.Д.Гудкович, Н.К. Демиденко, П.М.Каркач, А.Б.Карлин, Т.Р.Мирзаев, Е.С.Никулин, Н.А. Поддубный. Г.Ф.Полозов, А.А.Пронин, Н.В.Рудёнко, Ю.П.Синелыциков, В.С.Соколов, Г.С.Тарнавский, Г.Хачатрян, А.М.Хвалин, Д.Я.Шалыгин, С.Ш.Шаропов и многие другие.
Тем не менее актуальность дальнейшей разработки проблем прокурорского надзора не только не уменьшается, но и возрастает. Это обусловлено - пересмотром многих устоявшихся представлений в связи с реформированием экономической и политической систем страны, необходимостью' оптимально решить вопрос о месте и роли прокуратуры как законоохранного органа и соответственно скорректировать целый ряд подходов к решению с ее помощью различных вопросов укрепления законности. Это-тем более важно в условиях беспрвцендентной активизации нормот орческой деятельности в суверенных государствах, входивших в состав Союза ССР.
Одной лз относительно'слабо разработанніь^ является проблема компетенции прокуратуры № осуществлени и'надзора. И хотя по различ-
ным вопросам компетенции опубликовано немало статей (С.Г.Березовская, А.Д.Берензон, А.Ф.Козлов.Б.В.Ко.робейшисов, В.И.Шннд и др.), комплексно, в монографическом плане эта проблема не освещалась, что и обусловило выбор автором темы диссертационного исследования.Проблемы же прокурорско-надзорного процесса (за исключением процессуальных аспектов надзора за исполнением законов в деятельности органов расследования и судов) исследовались еще меньше (в основном в монографии В.Д.Ломовского "Прокурорски-надзорное правоотношение", изданной в 1987 году), а нормативное регулирование прокурорско-надзорной процессуальной деятельности вообще находится в зачаточном состоянии. И коль скоро надзорные полномочия, совокупность которых является сердцевиной прокурорской компетенции, так или иначе реализуются в рамках прокурорско-надзорного процесса, естественно стремление автора поглубже рассмотреть его теоретические и практические аспекты в теской взаимосвязи с вопросами компетенции. Цели настоящего исследования :
во-первых, попытка теоретического осмысления реальностей, с которыми сталкивается прокуратура на нынешнем этапе развития государства и общества, и формулирование на этой основе соображений по укреплению ее правового статуса как законоохранного органа;
во-вторых, разработка понятия и содержания надзорной компетенции прокуратуры и ее элементов;
в-третьих, обоснование существования как объективной реальности прокурорско-надзорного процесса - разновидности юридического процесса;
в-четвертых, разработка некоторых, положений общей части прокурорско-надзорного процесса, процессуальных аспектов применения полномочий прокуроров, направленных на выявление, устранение и предулреж-іение нарушений закона, с учетом задач, решаемых на отдельных стади-IX процесса и в рамках надзорных производств;
в-гягых, выдвижение и обоснование предложений об уровне и фор-
-4-мах нормативного регулирования прокурорско-надзорного процесса, разработка проектов отдельных статей нормативных актов, регламентирующих надзорно-процессуальную деятельность.
Методология и методы исследования
Методологической основой исследования является диалектический и исторический материализм и, в частности, положения законов единства и борьбы противоположностей, перехода количественных изменений в качественные; используются такие философские категории, как причина и следствие, единичное и всеобщее, содержание и форма, возможность и действительность. Автор стремился руководствоваться принципом историзма, рассматривая поднятые в работе проблемы с точки зрения закономерностей развития советской прокуратуры в конкретных исторических условиях и с учетом перспектив социально-экономических и политических преобразования в стране. Исследование проблем-прокурорского надзора предполагает также использование системного подхода к рассмотрению вопросов компетенции прокуратуры, поскольку осуществление надзоре - деятельность сложная в структурном отношении и'осуществляется в тесной взаимосвязи с деятельностью других государственных и общественных органов.
В процессе исследования использовались: конкретно-социологический метод (изучение мнения работников прокуратуры и других граждан по ряду вопросов, относящихся к теме работы), статистический, логический и другие методы.
- Проблемы прокурорского надзора автор исследует с 1964 года, однако особенно интенсивно - с 1977 года, когда он начал заниматься научн()-педагогической деятельностью в Институте повышения квалификации районных и городских прокуроров при Прокуратуре Союза ССР, т.к. профиль работы эгого учебного заведения благоприятствовал накоплению и изучению надзорной практики. Изучены различные аспекты надзорной деятельности в прокуратурах 9-ти союзных республик, 32-х областей
и автономных республик, 42-х городов и районов. Автор восемь раз находился на стажировке в Прокуратуре Союза ССР, дважды участвовал
-5-в проверках работы подчиненных прокуратур в составе бригад союзной прокуратуры, систематически в рамках учебной практики участвовал вместе со слушателями Института повышения квалификации в проверхах исполнения законов на предприятиях и в организациях г.Харькова.Им изучено около 2200 материалов общенадзорных проверок, 800 надзорных производств по обращениям граждан, около 3600 различных актов прокурорского реагирования, 570 инфориационных писем, 620 методических указаний, рекомендаций, заданий о проведении надзорных мероприятий. Изучались также планы работы, протоколы межведомственных и координационных совещаний, статистическая отчетность и иная документация. Проведены опросы по различным аспектам надзорной компетенции около двух тысяч горрайпрокуроров, их заместителей и помощников, а в некоторых случаях - и иных категорий должностных лиц и граждан.
Юридической базой исследования явились нормы как прокурорско-надзорного, так и других отраслей права: теории государства и права, государственного, административного, уголовного, уголовно-процессуального, трудового и др., что объясняется значительным разнообразием правовых сфер, в рамках которых осуществляется надзор. Это обстоятельство повлияло и на содержание изученной литературы (более 700 источников). При этом значительное внимание уделено официальным документам и публикациям начального периода деятельности советской прокуратуры, в которых содержится ценная и поучительная информация по рассматриваемой в диссертации проблематике.
Научная новизна, работы проявляется в выдвижении и защите следующих положений:
во-первых, с учетом характера происходящих в государстве и обществе процессов сформулированы выводы, касающиеся места прокуратуры в правоохранительной системе, основных принципов ее организации и деятельности в новой общественно-политической и правовой ситуации, соотношения надзорных и других функций прокуратуры;
во-вторых, исходя из принципа единства прокурорского надзора раскрыто содержание надзорной компетенции прокуратуры и механизм
- б -
реализации прокурорских полномочий;
в-третьих, определены понятие и содержание прокурорско-надзор-ного процесса;
в-четвертых, предпринята попытка определить соотношение между управленческими и надзорными правоотношениями в прокурорско-надзор-ном процессе;
в-пятых, предложена собственная классификация стадий прокурор-ско-надзорного процесса, раскрыто их содержание, внесены предложения по нормативному упорядочению надзорной деятельности путем принятия прокурорско-надзорных процессуальных кодексов республик;
в-шестых, вносится определенный вклад в разработку понятийного аппарата, используемого в теории и практике надзора.
С учетом этого на защиту выносятся следующие основные результаты исследования:
-
В условиях реализации идеи разделения властей как необходимого условия построения правового государства прокуратура должна выступать в роли представителя, уполномоченного законодательной власти, осуществляющего надзор за точным исполнением законов. Неприемлемы концепции преобразования прокуратуры, предполагающие ликвидацию ее надзорной функции.
-
В качестве предмета ( объекта) надзора рассматриваются отступления от закона в деятельности поднадзорных органов и лиц. С учетом задач и целей надзора предлагается следующее его определение:
" Высший прокурорский надзор - это деятельность органов прокуратуры, осуществляемая по уполномочию и под контролем законодательной власти в связи с нарушением закона всеми органами государственного управления, кроме правительства, местными органами власти, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными движениями,-должностными лицами и гражданами, в процессе которой осуществляете" охрана от противоправных посягательств государственного и общественного строя, политической и экономической систем страны, праг и за-
-7-конных интересов граждан и юридических лиц путем принятия мер к выявлению, своевременному устранению и предупреждению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных к законной ответственности с целью обеспечения законности и правопорядка. 3.Выдвигается идея и приводятся аргументы в пользу отказа от традиционного разделения прокурорского надзора на отрасли. Предлагается выделение в структуре законодательства о прокурорском надзоре общей части на основе общего для всех сфер надзора предмета, задач, целей и круга полномочий иособенной части с учетом специфики специализированных, относительно обособленных участков надзора.
-
Содержание основных принципов организации и деятельности прокуратуры.раскрывается с учетом характера осуществляемых в стране радикальных.преобразование В связи с этим предприняты попытки определить соотношение принципа законности с хозяйственной и иной целесообразностью, принципа централизации прокурорской системы с процессами суверенизации республик, принципа независимости прокурорского надзора и возникшей в стране многопартийности. Высказаны предложения 10 совершенствованию правовых гарантий независимости прокуратуры и «вмешательства в ее деятельность со стороны не уполномоченных на это органов и должностных лиц.
-
Обосновывается следующая классификация функций прокуратуры:
О основная функция (прокурорский надзор), б) дополнительные функции,
Представляющие собой развитие основной функции, в) дополнительные
іункции, способствующие достижению целей прокурорского надзора.
6.Содержание надзорной компетенции прокуратуры трактуется в
эком смысле (как совокупность полномочий) ив ш и р о -
ом смысле как сочетание в дополнение к названному следую-
их элементов: указание на характер нормативных актов, за исполнени-
м которых осуществляется надзор (I), перечень органов власти, орга-
ов управления и должностных лиц, в деятельности которых осуществля-
- 8-ется надзор (2), предмет надзора (3), пределы ответственности прокурора при осуществлении надзора (4).
7.Надзорные полномочия прокуратуры определяются как закрепленные законом права прокуроров совершать действия, направленные на выявление, устранение и предупреждение правонарушений в деятельности органов, должностных лиц и граждан для реализации надзорной функции прокуратуры.
8.Высказываются соображения по поводу разграничения понятий "надзорные полномочия", "формы надзора", "методы надзора", "средства надзора", "акты надзора, "надзорные действия". Предлагаются следующие критерии классификации надзорных полномочий: сфера применения (I), характер.задач, решаемых прокуратурой при проведении надзорных мероприятий (2), степень урегулированности полномочий законом (3), степень личной причастности прокурора к выполнению надзорных действий (4), характер воздействия прокуратуры на поведение других участников лрокурорско-надзорных правоотношений (5). На основе этих критериев произведена классификация полномочий на группы.
9.Подчеркивается, что воздействие прокуратуры на поведение должностных лиц и граждан осуществляется путем сочетания методов у б е ж-д е н Я я и принуждения, указывается на особенности применения этих методов при осуществлении прокурорского надзора. Обосновывается необходимость установления дополнительных правовых гарантий выполнения основанных на законе требование прокурора, в частности, юридической ответственности за: а) нерассмотрение или несвоевременное рассмотрение актов прокурорского реагирования и несообщение прокурору о результатах; б) исполнение опротестованных прокурором правовых актов вопреки указанию закона о приостановлении их действия; в) невыполнение абсолютно императивных требований прокурора, направленных на устранение и предупреждение правонарушений;
г) отказ допустить работника прокуратуры на тот или иной объект;
д) направление в прокуратуру не соответствующих действительности све
дений.
10.Сделан вывод о необходимости четче разграничить в законодательном порядке надзорную компетенцию между отдельными звеньями прокуратуры и должностными лицами внутри прокурорской системы. По мнению автора, каждый городской или районный прокурор вправе принимать меры по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона в деятельности всех поднадзорных объектов, расположенных на данной территории, включая областные и республиканские органы, за исключением случаев, когда деятельность последних связана с осуществлением управленческих или контрольных полномочий в отношении подчиненных или подконтрольных им организаций. В качестве организационно-правовой основы реализации прокурорских полномочий заместителями и помощниками прокуроров могут быть в одних случаях -делегирование полномочий, в других - выполнение отдельных надзорных действий по поручению соответствующих прокуроров - руководителей. Обращено внимание на необходимость обеспечить четкое разделение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами, а также меж -ду подразделениями прокуратур областного и республиканского уровня.
II.Выдвигается и обосновывается положение, что осуществление прокурорского надзора во всех сферах носит характер процессу-а. я.'Ь ной деятель н'ости, а прокурорско-надзорный процесс есть разновидность юридического процесса. Необходимость в правовом урегулировании надзорно-процессуальной деятельности касается прежде всего общей части надзора. Проявлением жизнедеятельности прокурорско-надзорного процесса являются прокурорско--надзорные правоотношения и соответствующие прокурорско-надзорные производства. Раскрываются особенности прокурорско-надзорных правоотношений с точки зрения их процессуального характера, дается классификация участников этих отношений с учетом выполняемой ими роли.
12.Выделяются следующие принципы прокурорско-надзорного процесса: защита прав и законных интересов граждан (I), объективная истина
-10-(2), равенство перед законом участников процесса (3), адекватность 'используемых среден надзора характеру правонарушений, а также задачам и целям надзора (4), гарантированность устранения нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий при осуществлении надзора, неотвратимость ответственности за правонарушения (5), ответственность лиц прокурорского надзора за осуществление надзорных мероприятий в рамках очерченной законом хомпекекции и за соблюдение процессуальных норм (6), презумпция правомерности поведения поднадзорных прокуратуре должностных лиц и граждан (7), осуществление прокурорского надзора на национальном языке (8).
13. Отмечая взаимосвязь прокурорско-надзорных и управленческих
отношений в прокуратуре, автор выделяет следующие их виды: управ
ленческий отношения, не связанные с осуществлением надзора
(I), управленческ о- надзорные правоотношения
(с преобвшданием управленческих элементов) (2), надзорно-управленческие правоотношения ( с преобладанием надзорных элементов) (3), а также разновидности горизонтальных и вертикальных связей в процессе надзорно-управленческой и управленческо-надзорной деятельности. Приводятся аргументы в обоснование существования сложных прокурорско-надзорных правоотношений с большим количеством участников.
14. Вносятся предложения по нормативному урегулированию отноше
ний внутри прокурорской системы и отдельных ее звеньев, связанных с
осуществлением надзорной функции, по установлению гарантий процессу
альной самостоятельности лиц прокурорского надзора. Необходимо за
крепить в законе: порядок дачи заданий и поручений вышестоящими про
курорами нижестоящим, порядок обжалования этих указаний, направле-
ния в вышестоящие прокуратуры копий надзорных актов, порядок их отзьгаа, рассмотрения обращений прокуроров друг.кдругу в связи с осуществлением надзора, выполнение надзорных действий на территории других административно-территориальных единиц и суверенных государств.
-II-
15. Развивается учение о стадиях прокурорско-надзор-ного процесса, обосновиваегся возможность реализации надзорных полномочий вне этих стадий в райках т.н. предпроцесса. К числу стадий процесса автор относит: возбуждение надзорного производства (I), совокупность проверочных действий прокурора (2), предотвращение нарушений закона на основе информации о готовящихся противоправных деяниях (3), реагирование на выявленные нарушения закона (4); выделяет отдельные элементы указанных стадий.
Іб.Проблему установления процессуальных сроков в прокурорско-надзорном процессе предлагается решить как путем закрепления их непосредственно в законе, так и путем предоставления права их установления представителям прокурорского надзора.
17. Рассматриваются поводы и основания к возбуждению прокурор--ско-надзорного производства.Приводятся дополнительные аргументы в пользу необходимости проведения проверок законности правовых актов систематически и независимо от сигналов о правонарушениях, а проверок исполнения законов - с учетом не только конкретных жалоб и заявлений, но и иной информации, свидетельствующей о нарушениях законов, В дополнение к источникам информации о правонарушениях, приведенным в научных и методических рекомендациях, автор отмечает также: данные экономике—правового анализа (дается его определение) (I), анализ материалов практики прокурорского надзора (2), результаты изучения общественного мнения о состоянии законности (3), попытки противозаконного вмешательства в деятельность прокуратуры (^.прогнозирование, т.е. обоснованное предположение о налиции нарушений законности на объектах с такими же социально-экономическими условиями, как и на тех, на которых уже были выявлены правонарушения (5).
18.Дается характеристика участия прокурора в заседаниях органов власти и управления как средства предотвращения издания ими незаконных актов и предлагается решение в нормативном порядке вопросов, связанных с дачей прокурорами заключений по поводу проектов этих актов.
- 12-19.Обосновывается невбходимость урегулирования в законодательстве о прокурорском надзоре участия прокуроров в рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также хозяйственных споров арбитражным судом.
20. Рассматривая содержание проверочной деяте.
н о с т и прокурора, автор предлагает определение прокурорско-над-
зорной проверки, представляющей собой "совокупность действий должно
стного лица прокурорского надзора, осуществляемых в определенной
законом процессуальной форме и направленнык на установление нарушени;
закона с целью последующего принятия мер к устранению нарушений, их
причин и способствующих им условий, восстановления нарушенных прав
и привлечения нарушителей закона к ответственности". Содержание про-курорско-надзорной проверки конкретизируется применительно к проверке законности актов и проверке исполнения законов. Подробно рассматривается юридическая природа актов, за законностью которых осуществляется надзор, дается их классификация, высказываются соображения по поводу разграничения понятий "акты-волеизъявления","акты-документы", "акты-действия".Рассматриваются также различные разновидности проверок исполнения законов. С учетом новых условий, в которых осуществляется прокурорский надзор, приводятся дополнительные аргументы в пользу комплексных проверок исполнения законов.
21. Высказаны соображения и внесены предложения относительно
установления пределов вмешательства прокуратуры в оперативно-хозяй
ственную и иную'оперативно-распорядительную деятельность. Такое вме
шательство, по мнению автора, допустимо в ходе проверочной деятель
ности лишь с целью установления нарушений закона, причин нарушений
и способствующих им условий.
22.Отмечается важная предупредительная роль полномочий прокурора по санкционированию определенных действий должностных лиц, выдвигаются и обосновываются предложения по регламентации применения этих
-13-полномочий в законодательстве о прокуратуре и прокурорско-надзорном процессуальной законодательстве.
23.Придерживаясь мнения о необходимости сохранить столь важное профилактическое средство, как предостережение о недопустииости нарушения закона, автор считает необходимым, во-первых, уточнить в законе основания к использовании этого полномочия и, во-вторых, дополнительно регламентировать ряд процессуальных вопросов его применения.
24.В диссертации рассмотрены вопросы предмета и пределов доказывания в прокурорско-надзорнои проверочной деятельности, основные источники доказательств, к которым отнесены: объяснения участников прокурорско-надзорного процесса (I), документальные материалы (2), заключения специалистов (3), заключения экспертов (4), вещественные доказательства (5), протоколы некоторых надзорных действий, в частности, осмотра (6). Внесены предложения по установлению четкого процессуального порядка применения полномочий прокурора, направленных на установление объективной истины в прокурорско-надзорнои процессе.
25.Выдвигаются и обосновываются предложения по нормативному урегулированию ряда важных процессуальных вопросов применения полномочий прокурора по устранению правонарушений,.причин нарушений и способствующих им условий. В частности, обращено внимание на несовершенство существующей процедуры рассмотрения судом заявления прокурора х связи с отклонением или нерассмотрением его протеста на незаконный правовий акт. По мнению автора, судам необходимо предоставить право признавать акты не просто противоречащими-закону, а недействительными, а также' выносить решения об устранении противоправных последствий издания актов и восстановлении нарушенных прав.
26.Рассматривая процессуальные аспекты применения полномочий
прокурора, направленных на привлечение к ответственности нарушителей
закона, автор обосновывает однотипность таких полномочий, как возбуждение производств: дисциплинарного (I), о лишении правонарушите-
лей в установленном порядке премий и других мер материального стимулирования (2), о применении мер общественного взыскания (3), об административном правонарушении (4), о привлечении правонарушителей вугшновленнном порядке к материальной ответственности (5). Соответственно предлагаются решения процессуальных вопросов применения этих полномочий.
27.Автором даются проекты статей законов о прокурорском надзоре и прокурорско-надзорных процессуальных кодексов, посвященных реализации полномочий прокуроров. Высказаны предложения по структуре проку-рорско-надзорного процессуального кодекса (ПНПК). в частности, раз-делению его на общую и особенную части. Необходимость в таком разделении объясняется единством прокурорского надзора и одновременным существованием специализированных участков надзора в рамках отдельных правовых сфер; существованием полномочий проку -рора: а) носящих общий характер, б) присущих специализированным участкам надзора.
Разработку теоретических и практических аспектов прокурорско-надзорного процесса в рамках общей части законодательства о прокуратуре можно рассматривать как ключевую идеи диссертационного исследования.
Исследование проблем прокурорского надзора проводилось автором в условиях существования единого союзного федеративного государства, хотя при этом учитывались процессы обретения союзными республиками реальной независимости, что получило отражение в декларациях о государственном суверенитете. Попытка антиконституционного переворота 19-21 августа І99Г года объективно ускорила эти процессы настолько, что сохранениее Союза, по крайней мере, в существовавшей ранее форме, стало практически невозможно, а сохранение , союзных правоохранительных структур - весьма проблематичным..
В новых условиях"неизбежно появление существенных различий в ' " подходах республиканских законодателей к определению-правового-ста- -
-15- ' . туса прокуратуры и правовому регулированию ее деятельности, хотя при наличии общего экономического пространства и общих проблем борьбы с преступностью и иными правонарушениями следовало бы обеспечить максимально возмочнуо унификация законодательства о прокуратуре.Поэтому выводы и предложения автора, содержащиеся в диссертационной работе, рассчитаны прежде всего на их использование в республиканском законодательстве, хотя в перспективе отнюдь не исключена возможность существования органов прокуратуры Союза суверенных государств. Нельзя также исключить появление законодательного акта, который бы регламентировал деятельность органов прокуратуры в масштабе Союза, в силу чего положения, содержащиеся в Законе о прокуратуре СССР, представляют не только исторический и научнкй интерес, но и сохраняют определенную актуальность в практическом плане, а поэтому анализируются в настоящей работе.
Автор не ставил перед собой задачу откликнуться на сиюминутные потребности нормотворческой деятельности, особенно вытекающие из не до кониа продуманных концепций перестройки правоохранительных систем отдельных республик, и надеется на то, что содержащиеся в работе положения смогут, в конце концов, получить практическое воплощение.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается: .
а) соответствием выводов и предложений потребностям деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка;
. б) проведенным в работе анализом тенденций к развитию и совершенствованию прокурорской компетенции;
в) использованными при подготовке работы методами изучения
практики деятельности прокуратуры, в частности, постоянными контак
тами с практическими работниками - слушателями Института прокуратуры
СССР;
г) основательностью научной базы диссертации;
д) наличием возможности для проверки полученных результатов ис-
следования с использованием тех же методов, которые были использованы автором;
е) двенадцатилетним опытом практической и четырнадцатилетним опытом научно-педагогической работы автора в органах прокуратуры.
Практическая значимость исследования проявляется:
а) для органов, участвующих в совершенствовании законодатель
ства - в содержащихся в диссертации предложениях по разработке и
принятию прокурорско-надзорных процессуальных кодексов, по решению
в законодательном порядке, а также путем издания внутрисистемных
нормативных актов,значительного круга не урегулированных до настоя
щего времени вопросов;
б) для органов прокуратуры в центре и на местах - в рекомен
дациях по повышению эффективности использования полномочий, закреп
ленных действующим законодательством о прокурорском надзоре;
в) для учебного процесса - в использовании в его рамках выво
дов и рекомендаций диссертационного исследования и, таким образом,
Є повышении результативности проводимых в Институте прокуратуры
СССР учебных мероприятий.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования Вопросы, ставшие, предметом рассмотрения в диссертации, докладывались: а) на Всесоюзном совещании по проблемам перестройки прокурорского надзора (декабрь 1989 г.); б) на республиканской научной конференции по разработке концепции новой Конституции Украины (Киев, апрель 1991 г.); в) на трех расширенных заседаниях Координационного бюро теории социалистической законности и прокурорского надзора; г)на организованных Прокуратурой Союза ССР региональных совещаниях прокурорских работников по совершенствованию надзора за исполнением законов в народном хозяйстве (Иркутск, Алма-Ата, 1990 г.); на 62-х научно-прантических семинарах в прокуратурах республик, краев и областей в 1979-199 I гг;е) на встречах с работниками прокуратуры Вьетнама в период пребывания в этой стране для оказания консультативной
-17-помощи (ноябрь-декабрь 1990 г.); на теоретических и методологических семинарах в институте по месту работы автора.
Освоен курс лекций и семинарско-практических занятий по вопросам общенадзорной деятельности прокуратуры, при проведении которых, а также дискуссий со слушателями, использованы результаты проводимых исследований. Вопросы, относящиеся к теме диссертации, освеща-
с лись также при чтении курсов лекций в Алма-Атинском, Ташкентском и
Владивостокском учебных центрах, в выступлениях на конференциях по обмену опытом работы в Институте повышения квалификации руководящих кадров Прокуратуры Союза ССР.
Автор участвовал в подготовке некоторых нормативных документов Прокуратуры Союза ССР ( приказы № 66 от и от 15.09. 87 г., указание № 7/68 от 29.09.87 г.). Выводы и рекомендации диссертационной работы отражены в направленных Институтом в Прокуратуру Союза ССР предложениях и замечаниях по проектам ряда законодательных актов, в частности, Закона о прокуратуре СССР (1990 г.), а также в утвержденной Генеральным прокурором СССР Программе повышения квалификации работников прокуратуры на местах.
По теме диссертации опубликовано около 60 работ общим объемом примерно 80 п.л. (всего автором опубликовано 75 работ).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, семи глав, объединяющих 19 параграфов, списка использованной литературы и нормативных актов, а также 4-х приложений (схем и фрагментов нормативных актов). В диссертации последовательно рассматриваются: вопросы, связанные с определением правового статуса прокуратуры в современных условиях и на перспективу, вопросы надзорной компетенции прокуратуры "в с т а.т и, к е" путем раскрытия ее содержания, характеристики полномочий прокуроров и средств их реализации, вопросы надзорной компетенции "в динамике", т.е. применения полномочий в рамках прокурорско- надзорного процесса. Такая структура, по замыслу автора, обеспечивает системный подход к исследованию проблем, результатом изучения которых стала настоящая работа.
