Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства
1. Введение в оборот понятия «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства» 19
2. Предмет прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства 29
3. Факторы, обусловливающие возрастание роли прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства 41
4. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства на переходный период 45
Выводы по главе I 52
Глава II. Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в современный период и предпосылки его совершенствования
1. Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства 55
2 Анализ деятельности Московской региональной природоохранной прокуратуры 68
3. Основные направления оздоровления окружающей природной среды в России 80
4. Личностные и профессиональные качества прокурорских работников, необходимые для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства 85
Выводы по главе II 91
Глава III. Совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства
1. Совершенствование организации работы по надзору за исполнением экологического законодательства 93
2. Совершенствование методической базы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства 103
3. Совершенствование экологического законодательства... 110
4. Совершенствование законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры 122
5. Иные меры, которые могут способствовать совершенствованию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства 130
Выводы по главе III 136
Заключение 138
Список использованных нормативных правовых
Актов и литературы 145
- Введение в оборот понятия «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства»
- Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства на переходный период
- Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства
- Совершенствование организации работы по надзору за исполнением экологического законодательства
Введение к работе
Выносимая на защиту диссертация является итогом научной деятельности соискателя за последние годы и представляет собой в основном наиболее существенные фрагменты и положения из отдельных работ по прокурорскому надзору и экологическому праву, опубликованных им.
С уважением и пониманием относясь ко мнению и позициям ученых и практиков в области прокурорского надзора и в целом многогранной деятельности российской прокуратуры и отдавая должное тому вкладу, который они внесли в теорию и практику, диссертант стремился по возможности не вступать в споры (полемику), исходя из того, что, во-первых, любое позитивное суждение и тем более предложение должно приветствоваться, поскольку оно преследует цели достижения лучшего конечного результата - в данном случае укрепления законности, и, во-вторых, объем диссертации ограничен и поэтому соискатель попытался наиболее полно изложить свою версию разрешения проблем прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. При этом он старался рассмотреть в основном те проблемы и вопросы, разрешение которых в наибольшей мере будет способствовать совершенствованию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и, следовательно, оздоровлению окружающей природной среды.
Даже при беглом ознакомлении с содержанием государственных докладов о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 1994-1997 т.г. напрашивается единственно правильный вывод о том, что экологическая безопасность населения во многих регионах России в настоящее время не обеспечивается. В связи с этим в отличие от других диссертантов (Агеев А.А.)1 соискатель стремился говорить, как правило, не о том, что окружающая людей среда обитания неблагополучна, ибо об этом сказано более
1 Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации. Дисс. на соискание учен. степ, кандидата юрид. наук. М, 1998, с. 15-24.
чем достаточно, а прежде всего о том, что необходимо предпринимать, в частности, прокурорским работникам, используя присущие им правовые средства и формы деятельности для того, чтобы она стала благоприятной. Именно наука, ученые призваны при наличии нерешенных проблем ответить на вопрос - что и как надо делать.
Введение в оборот понятия «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства»
Анализируя государственные доклады о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации за последние годы, другие материалы, в том числе и прокуратуры (обзоры, справки, докладные записки, акты реагирования), нельзя не заметить, что экологическая безопасность во многих регионах страны, в том числе и в ее столице - городе Москве, в настоящее время должным образом не обеспечивается, а в ряде случаев проявляются тенденции к ухудшению, т.е. идет прогрессирующая деградация окружающей человека среды обитания, что приводит к крайне негативным последствиям для него.
Под экологической безопасностью мы понимаем степень защищенности населения, животного и растительного мира, окружающей природной среды в целом от последствий антропогенного воздействия, а также от стихийных бедствий и катастроф. Предполагается такое ведение хозяйственно-производственной, научной, оборонной и иной деятельности, которые бы исключали вредное воздействие на окружающую природную среду и, следовательно, на человека.
Экологическая безопасность может быть обеспечена совокупностью (комплексом) мер правового, организационного, научного, технического, экономического, финансового, воспитательного и иного характера, скоординированных с соответствующими мерами других стран и международным сообществом в целом и четко реализуемых российским государством на строго плановой основе.
Мы остановимся в основном на правовом аспекте проблемы, имея в виду, что роль права в оздоровлении окружающей природной среды, обеспечении экологической безопасности исключительно велика. Ведь право - это претендующий на всеобщность и общеобязательность социальный институт нормативного регулирования общественных отношений, в том числе и в сфере природопользования и охраны среды обитания людей, в целях разумного устройства человеческого общества путем определения меры свобод, прав, обязанностей и запретов. Иными словами, право - это форма и мера свободы, адекватные взглядам людей в обществе. Именно право определяет меру дозволения, т.е. что можно и нужно делать, в частности, в целях обеспечения экологической безопасности и чего нельзя делать, чтобы не причинить вреда окружающей природной среде.
Право основывается на принципах добра, гуманизма, справедливости и сохранения окружающей природной среды. Последний принцип является одним из важнейших. Сохранение окружающей природной среды - это одна из неотъемлемых категорий права, пока, правда, признанной не всеми учеными. Эти обстоятельства необходимо подчеркивать при проведении учебной, воспитательной и иной работы, формируя тем самым соответствующее общест ( венное мнение о неоценимой социальной роли права в обеспечении экологи ческой безопасности.
В охране окружающей природной среды особенно велика роль экологического права, являющегося составной частью российского права. Под экологическим правом понимается совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Официальным нормативным выражением экологического права являются законы и иные нормативные акты, т.е. законодательство. Обретая форму закона, указа, постановления и т.д., экологическое право получает статус ре альной всеобщности и общеобязательности. Оно получает в свое распоряжение атрибуты государственной власти, готовой подтвердить его обязательность для физических и юридических лиц силой государственного принуждения. Таким образом, экологическое право Российской Федераций - это новая, вполне сформировавшаяся отрасль российского права. Споры о том, можно ли считать экологическое право самостоятельной отраслью уходят в прошлое. Подавляющим большинством ученых-правоведов признается наличие в системе российского права в качестве самостоятельной отрасли экологического права (Боголюбов С.А.1, Бринчук М.М.2, Ермаков В.Д.3, Ерофеев Б.В.4, Петров В.В.5 и многие другие). Более того, государственными образовательными вузовскими стандартами по специализации «Юриспруденция» предусмотрено изучение студентами в качестве самостоятельного курса «Экологического права Российской Федерации».
Далее, исходя из целевого назначения исследования, нами будет преимущественно употребляться термин «экологическое законодательство» как внешняя форма выражения экологического права. Рассматриваемое законодательство весьма обширно и постоянно пополняется новыми правовыми актами, принимаемыми и издаваемыми различными государственными органами, а также органами местного самоуправления.
По приблизительным подсчетам, проведенным соискателем, экологическое законодательство в настоящее время объединяет на федеральном уровне порядка 4 тысяч нормативных и нормативно-технических актов, принятых и изданных представительными и исполнительными органами, включая федеральные министерства и ведомства. Речь идет об экологических нормах Конституции РФ, о ратифицированных СССР и Россией двусторонних и многосторонних международных актах, о законах, нормативных указах Президента и постановлениях Правительства РФ, общеобязательных нормативных актах федеральных министерств и ведомств, в том числе различных стандартах качества окружающей природной среды и ее отдельных объектов. Наиболее важные из этих актов упоминаются в каталогах действующего экологического законодательства, опубликованных соискателем1.
Экологические правовые акты принимаются и издаются также на уровне субъектов Федерации, поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции России вопросы природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Определенными правами в этих сферах наделены и органы местного самоуправления.
Не следует забывать и о таком позитивном процессе, каким является «экологизация» российского законодательства, сущность которой заключается в том, что в законы и другие нормативные акты, не имеющие прямого отношения к экологическим вопросам, включаются и экологические нормы. Исполнение-подобных экологических норм также находится в поле зрения прокуроров.
Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства на переходный период
Когда говорят о переходном периоде, то имеют в виду отрезок времени, в течение которого по крайней мере произойдет становление регулируемой и, что особенно важно, социально ориентированной рыночной экономики, будет достигнут стабильный экономический рост и повышение благосостояния всего населения, а не группы отдельно взятых лиц; гармонизация экологических и экономических интересов с приоритетом первых над вторыми, в полную меру начнут работать все государственно-правовые институты защиты прав и свобод граждан, в том числе и их экологических прав, и Россия приблизится к эталону правового государства. Решению этих задач в меру своих возможностей должен способствовать и прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства.
Первоочередные задачи прокуратуры в рассматриваемой сфере на данном временном отрезке вытекают из ее основной задачи - осуществления надзора за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории России законов юридическими и должностными лицами, перечисленными в ст. ст. 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также из фактического состояния окружающей природной среды в регионах и в целом в стране, отражающего в немалой степени уровень исполнения экологического законодательства. При этом человек, как главная ценность, должен всегда находится в центре внимания прокуроров, для него должна быть обеспечена здоровая среда обитания. Необходимо помнить, что в период становления правового государства приоритетным и стратегическим направлением в деятельности прокуроров и следователей становится именно охрана прав, свобод и законных интересов граждан, включая охрану их права на чистый атмосферный воздух, чистую воду, на экологическую, в том числе и радиационную безопасность, экологически безвредные продукты питания, на пребывание в первозданной природной среде.
Замечено, что чем меньше совершается экологических правонарушений и, в особенности, преступлений, тем реже нарушаются экологические права граждан, достигается большая защищенных их прав. В связи с этим главной приоритетнойзадачей прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства является снижение числа экологических правонарушений. Дело в том, что в последние годы в силу ряда объективных и субъективных факторов экологические правонарушения, в том числе и преступления получили широкое распространение. Этому не в последнюю очередь способствовали: рост безработицы, снижение жизненного уровня основной части населения, безнаказанность, внедрение в сознание людей идеологии обогащения, коррумпированность чиновников, некомпетентное управление Россией и ее субъектами Федерации со стороны федеральных и региональных властей. Понятно, что это приоритетная задача и многих других органов, и поэтому она должна решаться совместными усилиями всех без исключения органов контроля, надзора, власти и управления.
Прокуроры со своей стороны призваны активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения любых нарушений экологического законодательства, от кого бы они не исходили, преду смотренные законом меры к возмещению материального ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, к реабилитации (восстановлению) деградированных природных объектов (проведению рекультивации, освобождению территории от несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов), к привлечению к ответственности, в том числе и уголовной, виновных лиц, преследуя стратегическую цель - предупреждение нарушений названного законодательства и, следовательно, оздоровление окружающей природной среды.
По мнению соискателя в переходный период особо актуальной является задача активизации и совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов природоохранными органами, органами санитарного надзора и, прежде всего комитетами по охране окружающей среды, управлениями лесного хозяйства, земельными комитетами, центрами санитарно-эпидемиологического надзора и другими, в первую очередь призванными обеспечивать экологическую безопасность в регионах и в целом в стране. Решение этой задачи несомненно будет способствовать совершенствованию и в определенной мере консолидации и активизации деятельности названных и иных органов, преодолению местнических и ведомственных влияний на них, что в конечном счете положительно скажется на состоянии окружающей природной среды. Дело в том, что специально уполномоченные органы в сфере природопользования и охраны окружающей среды, другие органы, на которые возложены функции экологического контроля, как уже отмечалось нередко не только проявляют пассивность и снисхождение к правонарушителям, т.е. недобросовестно исполняют возложенные на них должностные (служебные) обязанности, но и сами допускают нарушения экологического законодательства. Деятельность названных органов нуждается в совершенствовании. Этому в определенной мере может способствовать принципиальная, бескомпромиссная позиция прокуроров.
К числу приоритетных задач прокуратуры следует отнести усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами представительной и исполнительной власти субъектного уровня и органами местного самоуправления. Обладая большой полнотой власти в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, эти органы нередко в угоду собственным местническим, а иногда и личным интересам принимают решения (законы, постановления), противоречащие действующему российскому законодательству, порою попросту способствуя разграблению природных ресурсов, являющихся достоянием народов, проживающих на соответствующей территории.
Соискателем выявлены следующие закономерности, которые проявляются в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства: первое - в тех органах (учреждениях, организациях, на предприятиях и в других органах), независимо от формы собственности и подведомственности, где руководители не нарушают экологические и другие законы, там и все другие подчиненные руководителю сотрудники, как правило, не нарушают законов. Состояние законности, следовательно, напрямую зависит от соответствующего поведения руководителей;
Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства
Анализ работы органов прокуратуры и в особенности данных статистических отчетов, проведенный соискателем, приводит к выводу о том, что за последние 5-6 лет улучшились как количественные, так и качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и природоохранной деятельности прокуратуры в целом, что можно расценивать как позитивный момент.
Этому способствовали ряд обстоятельств: во-первых, акцентирование внимания прокуроров на надзор за исполнением экологического законодательства со стороны Генеральной прокуратуры РФ и выделение этой сферы в число приоритетных; во-вторых, происходило накопление прокурорами и следователями положительного опыта работы в природоохранной сфере; в-третьих, некоторое увеличение количества природоохранных прокуратур, а также прокурорских и следственных работников, занятых в этой сфере; в-четвертых, определенное улучшение методического обеспечения природоохранной деятельности (появилось относительно много методических пособий, указаний, в разработке которых принимал посильное участие и автор настоящего исследования); в-пятых, во многих регионах улучшилось взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, комитетами по охране окружающей среды, земельными комитетами, центрами санитарно-эпидемиологического надзора, правоохранительными органами и общественностью. Все это способствовало достижению большей слаженности в работе, некоторому исключению дублирования, со средоточению усилий прокуратуры и других органов на решении наиболее ключевых или злободневных экологических задач. Как положительное явление следует рассматривать более активное использование прокурорами права поручения проведения проверок исполнения экологического законодательства органам, наделенным функцией экологического контроля, обращения к ним с требованием о предъявлении исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного экологическими правонарушениями. Сказанное вовсе не говорит о том, что прокуроры в полной мере использовали возможности других органов в сфере борьбы с экологическими правонарушениями и их предупреждения. Говоря о росте количественных показателей, в первую очередь следует сказать о некотором увеличении числа проводимых прокурорских проверок исполнения названного законодательства, которое по приблизительным подсчетам превысило в 1998 году 6000. В это число не входят проверки исполнения земельного законодательства, многие из которых с определенной долей условности можно отнести и к проверкам экологического законодательства, поскольку земля представляет собой основной природный объект. Количественные и в определенной мере качественные показатели работы прокуратуры в рассматриваемой сфере видны из ниже приводимых таблиц. Указанные показатели взяты из статистических отчетов о работе прокуроров (Форма П) Эффективность прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства за рассматриваемые пять лет заметно возросла и это наглядно демонстрируют приводимые показатели. Так, в 1998 году выявлено почти в 2,5 раза больше нарушений экологического законодательства, чем в 1994 году. При этом динамика роста выявленных нарушений закона за последние 3 года давала стабильный прирост порядка в среднем 30%. Увеличилось также число внесенных прокурорами актов реагирования (протестов, представлений, постановлений и исковых заявлений, направленных прокурорами в судебные органы). Так, в 1998 году принесено 2563 протеста на незаконные акты экологического профиля и внесено 8518 представлений об устранении нарушений законов (в 1995 году эти показатели составили соответственно 1534 и 5142). Вместе с тем, необходимо отметить, что рост числа выявленных правонарушений говорит не только о возрастающей из года в год активности прокуроров, но и о весьма низком уровне законности в этой сфере, поскольку число нарушений законов не уменьшается. Думается, что прокуроры за счет приобретенного опыта и на основе разработанных методик проведения проверок стали выявлять и такие нарушения, которые ранее носили латентный характер. Увеличение числа выявленных незаконных правовых актов экологической направленности вызвано в какой-то мере общей тенденцией расширения нормотворческой практики в регионах, что вполне естественно ведет и к увеличению числа изданных незаконных правовых актов. Почти в полтора раза возросло число лиц, привлекаемых к административной ответственности по постановлениям прокуроров. В целом, характеризуя цифровые показатели, нельзя не признать, что статистическая форма отчетности о работе прокуроров (Форма П) не может быть признана оптимальной в части фиксации результатов природоохранной деятельности, поскольку не отражает данные по надзору в отдельных подотраслях экологического законодательства (за исполнением отраслевых законов). В частности, не выделяется отдельно работа прокуроров в части надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о радиационной безопасности населения. Показатели надзорной деятельности за исполнением законов об охране земель, вод и атмосферного воздуха сгруппированы в одну строку, что не дает наглядной картины о состоянии прокурорского надзора за исполнением соответствующих отраслевых законов.
Совершенствование организации работы по надзору за исполнением экологического законодательства
В своих работах, адресованных прокурорским работникам, диссертант обращался к освещению этого вопроса, излагая рекомендации, направленные на совершенствование организации работы по надзору за исполнением экологического законодательства как одного из основных путей совершенствования надзора в этой сфере1.
Как известно, эффективность прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, как и всей многогранной деятельности прокуратуры, во многом зависит от организации работы. Термин «организация» имеет много значений. Чаще его употребляют в значении «организовать»2. Организовать - значит придать чему-то стройный вид, упорядочить что-либо, определить строение, взаимное расположение частей, их взаимосвязь и функции, поставить задачи и добиться их выполнения.
Под организацией работы прокуратуры в рассматриваемой области в широком смысле слова понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; постоянному регулированию (направлению) их деятельности; обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высо ких конечных результатов в плане укрепления законности, в данном случае соблюдения экологического законодательства1. Элементами организации работы являются также систематизация законодательства, учет проделанное работы, отчетность, определение эффективности прокурорской деятельности.
Понятно, что должны совершенствоваться все элементы организации работы, как и вся деятельность органов прокуратуры в рассматриваемой области. Однако, важнейшими и определяющими из названных элементов организации работы являются сбор информации о нарушениях экологического законодательства, ее анализ; планирование работы и контроль за выполнением планов.
В связи с тем, что совершенствование прежде всего этих важнейших элементов организации работы в наибольшей мере, как нами замечено, сказывается на конечных результатах прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства - состоянии законности, остановимся на рассмотрении названных элементов.
Успешное выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением экологического законодательства предполагает наличие полной и объективной информации о состоянии законности в этой области и состоянии работы органов, призванных ее обеспечивать, позволяющей анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям законов, деятельность правоохранительных, природоохранных и других органов, а также общественных организаций и движений, в той или иной мере ведущих борьбу с нарушениями этого законодательства.
Наибольший интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов, поскольку они служат основанием совершения соответствую щих организационных и надзорных действий. Вследствие недостатков, допускаемых в процессе организации работы отдельными прокурорами, сведения о нарушениях экологического законодательства не всегда становятся и достоянием, ряд источников, обладающих этими сведениями, ими не используется. О каких источниках информации может идти речь?
Это в первую очередь обладающие разнообразной информацией комитеты по охране окружающей среды, земельные комитеты, областные и им равные управления лесного хозяйства и лесхозы, региональные органы Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, центры санитарно-эпидемиологического надзора и другие органы, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением экологического законодательства в соответствующих природных сферах1. Поэтому прокуроры путем истребования из этих и других органов соответствующих материалов или непосредственно при посещении их могут получать, в частности, информацию: о характере загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и их концентрациях (превышениях ПДК); о выявленных нарушениях экологического законодательства и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем; об оснащении предприятий газоочистными, водоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов и сбросов и об их работе; о строительстве новых и реконструкции действующих очистных сооружений; о количестве должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за загрязнение окружающей среды; о количестве и суммах заявленных исков в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; о количестве материалов, направленных в органы прокуратуры и следствия для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; о приоста новлении производственной деятельности предприятий, цехов, участков и другую информацию.
Следует иметь в виду, что перечисленные и другие природоохранные органы, как правило, имеют перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, направленной на оздоровление окружающей среды, с которыми также необходимо знакомиться прокурорам и организовывать свою работу с учетом данных, содержащихся в этих плановых документах.
Обширной и разносторонней информацией о состоянии окружающей природной среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению, обладают представительные и исполнительные органы власти, включая и органы местного самоуправления. Эта информация должна быть востребована прокурорами.
