Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принципы организации деятельности прокуратуры
1. Понятие принципов организации и деятельности прокуратуры 23
2. Виды принципов организации и деятельности прокуратуры 29
Глава 2. Компетенция органов прокуратуры. Городские (районные) прокуратуры в системе органов прокуратуры Российской Федерации .
1. Понятие компетенции органов прокуратуры. Компетенция городских, районных прокуратур 47
2. Система органов прокуратуры Российской Федерации. Городские, районные прокуратуры - первичное, основное звено прокурорской системы 57
Глава 3. Организация работы городской (районной) прокуратуры .
1. Понятие организации работы. Организация работы с кадрами. Распределение поручений в городской (районной) прокуратуре 67
2. Планирование работы. Контроль и проверка исполнения в городской (районной) прокуратуре 100
3. Информационно-аналитическая работа в городской (районной) прокуратуре. Статистическая отчетность 122
4. Прием посетителей и рассмотрение обращений в городской, (районной) прокуратуре 129
5. Систематизация законодательства в городской (районной) прокуратуре 139
6. Организация делопроизводства в городской (районной) прокуратуре 142
7. Материально-техническое обеспечение прокуратуры города (района) 152
8. Организация работы городской (районной) прокуратуры по координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 156
Заключение 174
Список использованных источников и
литературы 178
Приложения 200
- Понятие принципов организации и деятельности прокуратуры
- Виды принципов организации и деятельности прокуратуры
- Понятие компетенции органов прокуратуры. Компетенция городских, районных прокуратур
- Понятие организации работы. Организация работы с кадрами. Распределение поручений в городской (районной) прокуратуре
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Реформирование государственной и экономической сферы жизни общества проводимая в стране правовая реформа, поставили на повестку дня проблемы построения качественно новых взаимоотношений между государством и гражданином. В новых экономических реалиях, вызвавших, обострение криминогенной ситуации, продолжающегося кризиса законности, повысились требования государства и общества, предъявляемые к организации работы всех звеньев органов прокуратуры, и в большей степени к прокуратурам городов и районов. Именно на эти прокуратуры приходится значительный, превосходящий по масштабам нагрузку прокуратур вышестоящих уровней, объем надзорной деятельности, расследование преступлений, участия в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел. Результаты их работы имеют определенное значение в формировании отношения общества к прокуратуре, характеризуют реальную роль органов прокуратуры в обеспечении верховенства закона, укрепления законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых интересов государства и общества. Несмотря на признаваемую учеными и практическими работниками роль прокуратур городов и районов как рснованного звена системы прокуратуры Российской Федерации, вопросы организационного обеспечения именно этого звена явно не нашли полновесного и всестороннего освещения в правовой литературе. И это при возникшей потребности в новом подходе к проблемам организации работы городских (районных) прокуратур, требующих их теоретического осмысления и практического разрешения.
Написание настоящей диссертации диктовалось необходимостью разработки определенных рекомендаций по организационному обеспечению работы прокуратур на всех направлениях ее деятельности. Именно это обстоятельство предопределило комплексный характер работы. В этом аспекте и написана настоящая диссертация, которая является научным исследованием в данной отрасли права. Прежде всего, автором исследована система органов и учреждений прокуратуры и принципы ее организации и деятельности. Проведен анализ функционального содержания ее деятельности, проведено разграничение прокурорского надзора и контроля, функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Автор комплексно проанализировал правовой статус прокуратуры города (района), существующие проблемы организации работы городских и районных прокуратур, высказал предложения по совершенствованию правового регулирования их организации и деятельности.
Автором рассмотрены ключевые вопросы организационного обеспечения деятельности прокуратур городов и районов, выбор которых подсказан практикой, результатами исследования материалов и иной информации полученной с мест. Исследуемые вопросы различаются по масштабам, содержанию, методам реализации даваемых рекомендаций. Ведущее место среди них, несомненно, занимают общие вопросы, так как, не разрешив их, нельзя рассчитывать на полноценное решение конкретных задач. Связь единичного, общего, особенного, наличие этой связи должно учитываться в качестве наиважнейшего методологического положения, определяющего подход к анализу организационных сторон деятельности прокуратуры города (района). Рассмотрение общих вопросов информационно-аналитической деятельности, планирования работы, контроля исполнения обусловило практическую направленность диссертации. Автором учитывались выводы, исходящие их определяющей роли информации в механизме принятия управленческих решений, доминирующего значения планирования для проведения упорядоченных, целенаправленных действий по выявлению, пресечению и профилактике правонарушений всех видов, дисциплинирующего потенциала проверки и контроля исполнения. Обладание научной информацией в требуемом объеме достигается знанием объектов информационного обеспечения, источников информации, методов организации информативных потоков. Прокуроры, возглавляющие прокуратуры городов (районов) прекрасно понимают, насколько сложно при немногочисленных штатах указанных прокуратур, множества направлений деятельности обеспечить оптимальное распределение обязанностей между подчиненными сотрудниками. Данному вопросу автором уделено большое внимание в настоящем исследовании. Конечно же, эта проблема должна решаться на строго индивидуальной основе, с учетом особенностей работы в каждой, конкретной прокуратуре. Определенное внимание уделено специфике условий работы прокуратур городов (районов), характере решаемых ими задач. Специальное внимание уделено взаимоотношениям руководителей прокуратур и их подчиненных работников. Прокурор и его заместители несут персональную ответственность за качество работы вверенной им прокуратуры, и их указания подлежат безусловному исполнению подчиненными работниками. Вместе с тем, помощник прокурора должен осознавать себя самостоятельной фигурой, представителем органов прокуратуры Российской Федерации, наделенным широкими правами и конкретными обязанностями. Руководители прокуратуры не должны сковывать инициативу своих помощников, они должны давать указания только в необходимом случае. Помощник прокурора и следователь прокуратуры должны безупречно выполнять возложенные на них обязанности, действуя самостоятельно, не допускать ошибок, крайне нежелательных в прокурорской практике.
Обеспечение органов прокуратуры кадрами является одним из главных условий их работоспособности. В последние годы в органах прокуратуры Российской Федерации были приняты определенные меры, позволяющие заполнить имевшиеся вакансии и даже увеличить штатную численность прокуратур городов и районов. И, тем не менее, проблемы с кадрами остаются. Главным образом это проблемы обеспечения профессиональной пригодности состоящих в органах прокуратуры работников. В диссертации автором подробно исследованы аспекты, касающиеся общих требований работы с кадрами, их подбора, расстановки, воспитания, контроля, за соблюдением работниками служебной дисциплины. Достаточно подробно рассмотрены вопросы технического оснащения прокуратур городов и районов, вопросы компьютеризации и связанные с ними проблемы. Большое внимание уделено организации делопроизводства и рассмотрению обращений граждан в прокуратуре города (района). Четко определены виды документации, обращающейся в прокуратуре, технология работы с документированной информацией, включая средства приема и первичной обработки входящих документов, последующего рассмотрения прокурором и разрешения исполнителем. Сделан акцент на организацию и технику контроля, за исполнением документов, порядок и организацию учета уголовных и гражданских дел, материалов проверок, организацию приема граждан в прокуратуре, разрешения их письменных обращений.
Российская прокуратура относится к прокуратурам многофункционального типа в связи с чем, наряду с функциями надзора, участия в рассмотрении судами дел, она наделена и другими функциями. Особенно актуально для прокуратур города (района) выполнение функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями. Координации принадлежит важная роль в консолидации усилий правоохранительных структур в масштабе города (района), что позволяет значительно повысить тот суммарный эффект действий по борьбе с преступностью, который могло бы дать простое сложение результатов работы правоохранительных органов. Прокурор, выполняя роль координатора, стоит во главе всей правоохранительной деятельности. Роль эту он должен исполнять с чувством высокой профессиональной ответственности за состояние правонарушении и преступлений в городе (районе) и достойно, не допускать формализма и бездействия в работе.
Координационные мероприятия должны учитывать особенности криминальной ситуации, быть рассчитаны на решение принципиально важных задач, выявления, пресечения и предупреждения преступности, устранение причин и условий способствующих совершению преступлений. Вместе с тем координация не должна приводить к ослаблению надзора за исполнением законов координируемыми органами. Одновременно с координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокурору необходимо поддерживать тесные контакты с судом, используя для этого все имеющиеся формы взаимодействия от информирования о состоянии законности и преступности до проведения совместных конференций и семинаров.
Проблемы, связанные с организацией работы в городской (районной) прокуратуре, к сожалению, не были предметом специального монографического исследования. Отдельные вопросы освещались в учебных пособиях Лебединского В.Г. (1952 г.), С.Г. Новикова (1974 г.), Л.М. Давыденко 1986, 88, 90 гг.) В.П. Рябцева (1991 г), А.Ф.Смирнова (1997 г.) А.Ф.Козлова (1999г.).
В последнее время проблемам организации работы городской (районной) прокуратуры посвящены работы Мыцыкова А.Я. и Марченко В.А. (2001) и методическое пособие Генеральной прокуратуры Российской Федерации авторским коллективом под редакцией СИ. Герасимова (2001 г.)
Основное содержание настоящей работы составляют рассмотрение вопросов организации работы городской (районной) прокуратуры, обобщению опыта организации в сфере деятельности органов прокуратуры первичного, основного звена прокурорской системы.
Большое внимание в исследовании уделяется анализу наиболее спорных вопросов прокурорской практики и выработки рекомендаций к Конституции Российской Федерации, Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", уголовно-процессуальному законодательству, приказам, указаниям и распоряжениям Генерального прокурора Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью изучения теоретических и практических основ направлений деятельности городских и районных прокуратур, разработки основных положений организации работы прокурора города (района). Определения и анализа правовой природы прокуратур городов (районов) в системе органов прокуратуры Российской Федерации и проблем организации и деятельности городских (районных) прокуратур, выявления теоретических и практических основ организации и деятельности нижнего, основного звена прокурорской системы, выработке конкретные рекомендации по совершенствованию организации его работы.
В соответствии с поставленной целью ее достижение предполагало решение ряда задач. Задачи исследования состояли в следующем:
-проанализировать понятие организационного обеспечения деятельности городской (районной) прокуратуры, ее формы и методы, а также взаимодействия прокуратуры города (района) с другими правоохранительными органами в решении задач борьбы с преступностью;
-раскрыть сущность и содержание организационного обеспечения деятельности городской (районной) прокуратуры ее государственно-правовое и ведомственное регулирование;
-провести исследования основных положений организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и его первичного, основного и самого многочисленного звена прокуратур города (района), осветить основные направления организации работы, проследить тенденции развития этих направлений, форм и средств, обеспечивающих функционирование городских (районных) прокуратур;
-изучить и выявить характерные элементы деятельности прокурора города (района) в организации работы городской (районной) прокуратуры;
-разработать предложения и практические рекомендации по совершенствованию организации работы городских (районных) прокуратур;
-выработать на основании решения предыдущих задач - предложения и практические рекомендации по совершенствованию законодательства, ведомственных норм, сформулировать предложения в отношении их совершенствования.
Объектом исследования является проблема законодательного и ведомственного регулирования организации работы городских (районных) прокуратур. Автором было изучено законодательство РФ, приказы, распоряжения и инструкции Генерального прокурора РФ, субъектов федерации регулирующего деятельность и организацию работы органов прокуратуры их нижнего, основного звена, научные концепции, теория и практика решения вопросов организации работы городских (районных) прокуратур, взаимодействие с другими правоохранительными и контролирующими органами.
Предметом исследования послужили нормы конституционного права, уголовно - процессуального права, гражданско-процессуального права, административного права, законодательные и ведомственные нормы, регламентирующие деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, положения других отраслей права, затрагивающих деятельность прокуратуры, а также акты прокуроров субъектов Федерации, городов и районов. Также предметом исследования стало организационное обеспечение деятельности городских (районных) прокуратур, ее характерные признаки и особенности, закономерности развития, а также эффективность организационного и правового регулирования исследуемого аспекта, понятия, оценка, факторы, необходимые для успешного формирования научного знания и совершенствования практики в организации работы городских (районных) прокуратур.
Методологическую и методическую основу проведенного исследования составили современные учения и теории о государстве и праве, которые определяют состав и последовательность процессов поступательного развития органов прокуратуры. В качестве отправных источников были использованы достижения науки прокурорского надзора. Это дало возможность автору обосновать ряд проблемных положений, которые имеют характер новых научных результатов. Исследование основывается на материалистической диалектике. При написании работы применены общенаучный, системный, структурно-функциональный и конкретно-социологический методы исследования (исторический, статистический сравнительно-правовой, системного анализа).
Осуществлен контекст-анализ Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации, логико-юридический анализ других правовых актов. Определенное место в работе уделено доктринальному толкованию отдельных понятий, важных для организации работы в органах прокуратуры.
Нормативной базой исследования является Конституция Российской Федерации, законодательство о прокуратуре Российской Федерации, уголовно-процессуальное законодательство, иное законодательство РФ, а также ведомственные акты органов прокуратуры, регулирующие деятельность и организацию работы городских (районных) прокуратур. При формулировании теоретических положений и практических рекомендаций автор опирался на труды ведущих российских ученых в области теории права: С.С. Алексеева, В.Д. Перевалова, А.С. Шабурова, В.М. Семенова, А.Ф. Козлова, Г.В. Игнатенко, С.К.Корельского, В.М..Кожевникова В.И. Леушина, М.Н. Марченко, В.И. Баскова, В.К. Звирбулья, Л.М. Давыденко, В.И. Рохлина, А.В. Чурилова, А.А. Чувилева, В.Б. Ястребова, СИ. Герасимова, В.Г. Даева, М.Н. Маршунова, А.Ф.Смирнова, А.Ю.Винокурова, В.П. Виноградова, И.Я. Кливера, В.Д. Ломовского, B.C. Теводосяна, Б.М. Галкина, Г.С.Новикова, В.Г. Лебединского, Ю.А. Каленова, Ю.И.Скуратова.
Эмпирическую основу диссертации составили материалы прокурорской практики, которые были использованы в той мере, в какой это было необходимо для формулирования научных выводов исследования обширного фактологического и фактического материала, полученного в результате конкретных организационно-правовых и теоретико-прикладных исследований за длительный период времени. Обобщенная информация Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов федерации, городских (районных) прокуратур. При анализе действующего законодательства автором широко применялся сравнительный метод, сопоставление норм действующего законодательства с законодательством предыдущих периодов. Материалы исследования обрабатывались диссертантом в Уральской Государственной Юридической академии с использованием ЭВМ и другой вычислительной техники.
Научная новизна проведенного исследования связывается автором с комплексным освещением основных вопросов организации работы в прокуратуре города (района). Она определяется тем, что диссертация представляет собой одну из немногих монографических работ в российской литературе, в которой предпринята попытка комплексного исследования проблемы, имеющей научно-теоретическое и практическое значение для развития всей системы органов прокуратуры Российской Федерации, и ее первичного, основного и самого многочисленного звена - прокуратур городов и районов.
Предложенная автором теоретико-прикладная концепция организационного обеспечения деятельности прокуратуры города (района) базируется на системном понимании организационного, правового и технического обеспечения органов прокуратуры в современных условиях.
Организация работы в городской (районной) прокуратуре, исследована как органическая составляющая системы органов прокуратуры Российской Федерации в целом. Обозначены перспективные и приоритетные направления организации работы городской (районной) прокуратуры тенденции ее развития. Классифицированы основные направления развития и меры их реализации. Теоретически обоснованы оптимальные модели организации работы городских и районных прокуратур, формы правового и ведомственного регулирования их деятельности.
Признаки новизны имеют и многие конкретные положения диссертационного исследования. В частности, на основе функционального подхода автором проанализировано понятие организационного обеспечения деятельности городской (районной) прокуратуры и содержательные аспекты организационного, правового и ведомственного регулирования в рассматриваемой сфере.
Комплексное рассмотрение проблем организационного обеспечения деятельности городской (районной) прокуратур в сфере законодательства регулирующего деятельности органов прокуратуры, а также ведомственного регулирования, позволило в диссертации разработать и сформулировать следующие теоретические положения и выводы, характеризующие ее научную новизну и сводящиеся к следующему:
-на современном этапе преобразования органов прокуратуры Российской Федерации в инструмент демократического государства, в новых политических и социально экономических условиях, первичное, основное и самое многочисленное звено прокурорской системы - городские (районные) прокуратуры занимают строго определенное положение. Обеспечение их эффективной работы нуждается в специальном правовом и организационном регулировании, как научное и прикладное направление междисциплинарного характера, интегрирующего знания прокурорского надзора, уголовно процесса, гражданского процесса, административного права, других отраслей права, научной организации труда и управления;
-дан концептуальный анализ действующей Конституции Российской Федерации, проведен анализ фактического материала полученного в результате конкретных организационно-правовых и теоретико-прикладных исследований за длительный период времени на основании, которого сформулированы возражения против включения органов прокуратуры в главу " Судебная власть". Формулируется вывод о том, что органы прокуратуры являются самостоятельной системой не относящееся к судебной власти;
-проведен анализ действующего Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации", на основе которого предложены рекомендации по совершенствованию деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, которые по организации, функциям, формам их реализации, видам надзора выступают как инструмент демократического государства с определенным, присущим только им характером деятельности. Основу предлагаемых рекомендаций составляют конкретные разделы, характеризующие:
-обязательность исполнения требований прокуроров и следователей;
-определяющие порядок и условия их защиты;
-расследование преступлений органами прокуратуры.
Дополнения, регламентирующие структуру прокуратур, порядок финансирования, дисциплинарную ответственность, аттестацию прокурорских работников. Проблемы координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, и связанные с этим вопросы организации работы в городской (районной) прокуратуре.
Проведен анализ отдельных норм уголовно-процессуального законодательства, затрагивающих компетенцию прокурора и их влияние на организацию работы городских (районных) прокуратур, автором обосновывается мнение о наделении прокурора полномочием применения в качестве меры пресечения заключения под стражу и возложения на суд правомочия о проверке законности и обоснованности ареста и продления срока содержания под стражей.
Проведен анализ действующих приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации, на основе которых разработаны проекты новых приказов, распоряжений и указаний по совершенствованию организации работы городских (районных) прокуратур, либо дополнительные рекомендации к ним, основу которых составляют проекты ведомственных норм об определении штатного состава работников городских, (районных) прокуратур, о восстановлении прокуратур городов с районным делением, о включении в состав аттестационных комиссий городских (районных) прокуроров, о финансовом обеспечении городских (районных) прокуратур, о порядке информационного обеспечения деятельности органов прокуратуры, о совершенствовании системы подготовки и повышения квалификации прокуроре ко-с л едственных работников.
Сформулирован вывод о том, что в результате проводимой в стране судебной реформы, увеличения численного состава прокурорских работников, организационная структура городской (районной), прокуратуры перестала соответствовать предъявляемым требованиям. В связи с чем, в целях надлежащего управления назрела необходимость создания в нижнем звене прокурорской системы новых структурных подразделений.
Автором систематизированы принципы организации и деятельности прокуратуры, обосновано их разграничение на общеорганизационные, специфические и отраслевые.
Проведен анализ сущности и задач организационного обеспечения деятельности городской (районной), прокуратуры, что дало возможность обосновать новый подход к определению организационного обеспечения деятельности первичного звена прокуратур, направленной на улучшение их функционирования.
Проанализировано понятия компетенция органов прокуратуры, видов компетенции соотношение компетенции прокуроров городов и районов с их правами и обязанностями, сформулировано понятие компетенции городских (районных) прокуратур.
Организация работы в городских (районных) прокуратурах, интерпретируется, как особая форма надзорно-управленческой деятельности прокурора города (района), которая рассматривается как вид прокурорской деятельности, реализующийся в определенном установленном законом и ведомственными актами порядке.
Обосновывается вывод о том, что организация работы городских (районных) прокуратур недостаточно регламентирована, анализируются признаки, характеризующие данную деятельность, ее особенности и основные направления.
Разграничены контрольные и надзорные функции городских (районных) прокуратур, определено их содержание и признаки, присущие каждому из указанных понятий.
Рассмотрен круг субъектов участвующих в организации работы городских (районных) прокуратур, дана их классификация.
Проанализированы понятия организации надзора и организации управления, их соотношение и место в решениях вопроса об организации деятельности городских (районных) прокуратур, сделан вывод о том, что организация управления коллективом также важна, как и организация надзора.
Автором сформулировано понятие организации работы в городской (районной) прокуратуре как системы взаимосвязанных между собой действий сотрудников прокуратуры работающих на основе иерархии и разделения труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для достижения общих целей и реализации поставленных задач.
Определены административно-правовой и административно-управленческий вид организации работы в городской (районной) прокуратуре, и факторы, влияющие на организацию этой работы.
Сформулировано понятие надлежащего руководства городской (районной) прокуратурой, определены и классифицированы главные элементы эффективной работы прокуратур.
Сформулировано понятие распределение поручений, как важнейшего направления в организации работы городской, (районной), прокуратуры, дана классификация принципов распределения поручений присущих нижнему, основному звену прокурорской системы. Классифицированы полномочия оперативных сотрудников городских (районных) прокуратур и способы распределения поручений между ними.
Определен порядок разграничения полномочий между территориальными прокуратурами первичного звена прокурорской системы, выделены признаки этого разграничения - статус административно-территориальной единицы, в границах которой прокурорский орган осуществляет свои полномочия, место совершения правонарушения, место нахождения органа управления сложных по структуре организаций, место нахождения органа, к компетенции которого относится устранения нарушений законности.
Сформулировано определение плана в городских (районных) прокуратурах, как управленческого акта, в котором разработана целая система положений, мероприятий, реализация которых позволит усилить борьбу с правонарушениями, улучшить состояние законности в городе (районе). Дана классификация принципов и видов планирования.
Определено понятие контроля в городской (районной) прокуратуре, задачи, объекты, формы и методы контроля и место контроля в организации работы городских (районных) прокуратур.
Сформулировано понятие приема посетителей в органах прокуратуры, как организации доступа граждан и иных лиц, к оперативным работникам прокуратуры, с целью принятия их устных и письменных обращений, по поводу нарушения законности, либо разъяснения прав.
Проанализированы вопросы разграничения подведомственности обращений граждан между городскими (районными) и вышестоящими прокуратурами, исходя из компетенции данных звеньев прокурорской системы, разработаны критерии определения жалоб подлежащих разрешению в городских (районных) прокуратурах.
Сформулирован вывод о том, что систематизация законодательства в городских (районных) прокуратурах (картотеки, классификаторы, карточный учет нормативных актов) громоздка, не мобильна, не соответствует предъявляемым требованиям и подлежит замене автоматизированным (компьютерным) учетом.
Определены виды документации, обращающиеся в прокуратуре, технология работы с документацией, обозначены средства приема и первичной обработки входящих документов и последующего их разрешения, организация и техника контроля над исполнением документов, порядок регистрации и учета документации, виды решений прокурора и порядок оформления этих решений.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-в условиях проведения правовой реформы в нашей стране, организация работы городских (районных) прокуратур, служит основой их успешной деятельности, в которой важнейшее значение приобретают использование интенсивных методов работы, научных разработок, учете передового опыта и современной техники в прокурорской практике, систематическом повышении профессиональных навыков и качеств каждого работника;
-совершенствование работы прокуратур города (района) тесно связано с научной организацией труда, применением на практике достижений науки, техники, передового опыта для оптимизации деятельности городских и районных прокуратур; предполагает рациональное распределение обязанностей между работниками, обеспечение согласованности их действий; создание необходимых условий для ритмичной и непрерывной работы, полное и высокоэффективное использование трудовых ресурсов и рабочего времени, использование разнообразных приемов и методов надзорной деятельности, технических средств, включая персональные компьютеры и оргтехнику;
-это научное и прикладное направление междисциплинарного характера, интегрирующее знания, прежде всего, прокурорского надзора, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального административного и других отраслей права и управления. Гносеологически значимыми для междисциплинарного исследования проблемы являются положения, характеризующие современный характер и концепцию развития органов прокуратуры в период проведения правовой реформы и в частности его первичного и основного звена городских (районных) прокуратур;
-на современном этапе развития национальной системы правоохранительных органов и прокуратуры, как части этой системы, обеспечение эффективной работы нижнего, самого многочисленного звена прокурорской системы нуждается в специальном правовом и организационном регулировании;
-теоретическая концепция организационного обеспечения деятельности городских (районных) прокуратур, система организационно-правовой формы их деятельности четко не сформулирована и нуждается в новой правовой базе, значительном законодательном и правовом подкреплении.
-на концептуальном анализе Конституции Российской Федерации разработаны предложения о выделении в отдельную главу Конституции норм регламентирующих деятельность органов прокуратуры, задачи, функции, порядок назначения высших должностных лиц, гарантии неприкосновенности прокуроров и следователей;
-на основе критического анализа действующего Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации" разработаны предложения по его совершенствованию характеризующие:
-обязанности исполнения требований прокуроров и следователей прокуратуры;
-определяющие порядок защиты прокуроров и следователей прокуратуры;
-расследование преступлений органами прокуратуры.
Также предложены дополнения к конкретным статьям, регулирующим структуру городских (районных) прокуратур, порядок их формирования и финансирования, аттестацию прокурорских работников, их дисциплинарную ответственность, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями.
На основе критического анализа действующего уголовно-процессуального законодательства разработаны конкретные предложения по изменению ст. 108 УПК РФ (передачи полномочий по избранию меры пресечения в виде заключения под стражу прокурору) и включении в УПК РФ статьи регламентирующей порядок обжалования этой мера в судебные органы.
На основании обобщения прокурорской практики на местах, критического анализа нормативных актов Генерального прокурора РФ предложены проекты конкретных приказов, указаний и распоряжений Генерального прокурора РФ. Также сформулированы дополнение к действующим приказам, указаниям и распоряжениям, регламентирующим определение штатной численности оперативных работников городских (районных) прокуратур, состав и деятельность аттестационных комиссий, восстановление городских прокуратур в городах с районным делением, установление единого подхода к обеспечению законности, при предоставлении прокурорско-следственным работникам отгулов за дежурство на дому, вменение в обязанность городским (районным) прокурорам выявления кандидатов на освободившиеся в горрайпрокуратуре должности и включение их в резерв указанной прокуратуры. Финансовое обеспечение городских (районных) прокуратур через расчетные счета открытые при этих прокуратурах. Порядок информационного обеспечения деятельности органов прокуратуры. Совершенствование системы подготовки и повышения квалификации прокуроров и следователей в части использования информационных технологий.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные в ней теоретические положения могут быть использованы при дальнейшей теоретической проработке проблем, связанных с организационным обеспечением деятельности органов прокуратуры, в учебном процессе юридических вузов при изучении спецкурса прокурорский надзор.
Результаты научных исследований могут быть также учтены при разработке рекомендаций относительно совершенствования законодательства. Ряд выводов можно будет использовать в правоприменительной деятельности органов прокуратуры.
Сформулированные в диссертации рекомендации, положения и выводы опираются на достижения права, науки управления и других наук. При написании диссертации использованы гносеологические значимые для данного исследования выводы экономики, социологии, права, теории управления. В диссертации нашли широкое применение логические подходы, междисциплинарный подход, комплексность, системность.
Практическое значение данного исследования состоит в том, что оно будет способствовать комплексному развитию теоретических основ организационного обеспечения деятельности прокуратуры. Кроме того, оно позволило разработать прикладные аспекты и практические рекомендации по совершенствованию организации работы в органах прокуратуры.
Результаты научных исследований могут быть также учтены при разработке рекомендаций по совершенствованию ведомственного нормотворчества и законодательства РФ. Ряд выводов можно использовать в практической деятельности городских (районных) прокуратур.
Апробация и практическая реализация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре прокурорского надзора и правоохранительных органов Уральской Государственной Юридической Академии. Результаты исследования обсуждались на научных конференциях, семинарах, а также применялись автором в учебном процессе, в ходе взаимодействия с органами прокуратуры на практике. Основные положения, выносимые на защиту выводы, рекомендации и предложения изложены в опубликованных автором монографии трех статьях.
Внедрение результатов исследования осуществлялось в различных формах и, прежде всего в ходе повседневной практической деятельности автора.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, подразделяющихся на 12 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие принципов организации и деятельности прокуратуры
Место и роль прокуратуры в системе органов государства в последнее время определялось концепцией судебно-правовой реформы. Конституция 1993 года отвела органам прокуратуры скромное по сравнению с прежним статусом место. Но и этого места оказалось достаточно, для реализации цели сохранения централизованной самостоятельной системы органов прокуратуры, наделенных полномочиями по осуществлению надзора за исполнением Конституции Российской Федерации и законов.1 Прокуратура в настоящее время - это многофункциональный государственный орган надзора, в сравнении с другими, менее зависящий от политических течений и обладающей большими возможностями влиять на формирование нормотворческой и правоприменительной практики.
Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему прокурорских органов и учреждений с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Органы прокуратуры занимают особое специфическое место в системе государственных органов
«Прокуратура — централизованный государственный орган. Система органов прокуратуры по настоящему уникальна. Это - единственная государственная структура обеспечительного механизма действия федеральных законов, основной принцип и условия функционирования которой - централизация и подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, независимость от местной власти». Они не являются органами исполнительной, законодательной или судебной власти. Прокуратура является самостоятельным, независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в нашей стране.2 Прокуратура является неотъемлемой частью государственного механизма, наделена определенным объемом власти для осуществления высшего надзора за исполнением законов в государстве. В условиях перехода к рыночным отношениям в нашей стране определился курс на формирование правового государства, который предполагает всеобщее без каких либо исключений подчинение закону всех субъектов общественных отношений, последовательную и решительную борьбу с любыми правонарушениями, т.е. всемерное укрепление законности. Принятие закона «О прокуратуре» явилось выражением возросшего значение законности в условиях глубокой правовой реформы, происходящей в государстве и роли прокурорского надзора в ее обеспечении. В связи с этим, возрастает роль прокуратуры, признанной осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории России законов. Именно прокуратура, непосредственно являясь частью государственного механизма, осуществляет постоянный надзор за исполнением законов в государстве. Надзор за единообразным и точным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура является тем государственным органом в нашей стране, который выполняет эти функции. Выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 12 февраля 2002 года, президент назвал работу прокуроров полезной и продуктивной. «Она стала более открытой, более наступательной и, на мой взгляд, более эффективной», - сказал глава государства, подчеркнув, что прокуратура выполняет очень важную функцию по защите прав и интересов граждан. Люди идут к прокурорам чаще, чем в суд, получая у них конкретную, причем бесплатную консультацию.1
В системе прокуратуры Российской Федерации прокуратуры городского и районного звена занимают особое место. Это самое многочисленное, основное звено прокурорской системы. Раскрытие сущности организации и деятельности городских (районных) прокуратур невозможно без определения принципов прокурорского надзора, поскольку именно принципы предопределяют все свойства и особенности данного вида государственной деятельности, его содержание, структуру, осуществление и отвечают на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор, чтобы соответствовать своему назначению. Анализируя правовую систему нашего общества можно выделить два взаимосвязанных понятия, - законность и прокурорский надзор из которых, законность причина, прокурорский надзор следствие. Законность - есть право в действии. Право выполняет регулятивную функцию между различными субъектами, оно регулирует отношения между ними. Прокурорский надзор-это деятельность по наблюдению за строгим и точным соблюдением законов, осуществляемая от имени государства специально уполномоченными на то органами прокуратуры.2 Он содействует регулированию правовых отношений и способствует осуществлению прав и исполнению субъективных обязанностей. Прокурорский надзор призван обеспечивать точное, неуклонное исполнение правовых предписаний.
В современной юридической науки появляются мнения о том, что прокурорский надзор с его «неопределенными (общими) целями» это уже не надзор в собственном смысле слова, а только прокурорско-надзорный процесс.3Думается, что подобные выводы преждевременны, поскольку именно прокурорский надзор в его классическом понимании является специфическим видом государственной деятельности.
Таким образом, прокуратура это аппарат, который принуждает к исполнению законов. Для надлежащего исполнения своих функций этот аппарат должен быть организован в соответствии с присущими ему принципами организации и деятельности. Сущность прокурорского надзора невозможно раскрыть без тщательного и глубокого изучения его принципов, поскольку именно они предопределяют все основные свойства и особенности этого вида государственной деятельности Принципы налагают отпечаток на все содержание прокурорского надзора, на его структуру и осуществление. Они определяют все свойства и особенности указанного вида государственной деятельности и отвечают на вопрос, - каким должен быть прокурорский надзор в нашей стране, чтобы соответствовать своему предназначению? Поскольку органы прокуратуры и законы, регламентирующие ее деятельность, создаются и действуют на основе принципов, следовательно, принципы формулируются значительно раньше учреждения прокуратуры. И это понятно, поскольку думается, что перед тем как создать систему органов и возложить на эти органы осуществление прокурорского надзора, необходимо знать каким должен быть данный надзор и какими качествами и свойствами он должен обладать. Представляется, что первоначально принципы организации и деятельности органов прокуратуры формировались как основополагающие идеи, воплощенные с одобрения законодателя в закрепленных Конституцией Российской Федерации, законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими законодательными актами правовых нормах. Именно указанные нормы права реализуются в организации и функционировании системы органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры довольно подробно изучены в науке и по-разному трактуются видными учеными правоведами. Семенов В.М. и Козлов А.Ф. определяют принципы прокурорского надзора как руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры.1 В.И.Рохлин - как основные и наиболее общие положения, закрепленные в соответствующих правовых нормах. Герасимов СИ. - как основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы3. Представляется, что принципы прокурорского надзора это закрепленные в Конституции РФ, а также других законах основополагающие требования, выражающие политическое и государственное назначение прокуратуры, определяющие задачи и полномочия прокуроров, а также содержание, характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в нашем государстве, признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры от иных государственных органов.
Виды принципов организации и деятельности прокуратуры
Прокурорский надзор - деятельность многогранная, т.к. она обусловлена множеством принципов.
Виднейшие теоретики права неодинаково подходят как к понятию принципов организации и деятельности прокуратуры, так и к их классификации. Ученые - Винокуров Ю.Е., Басков В.И., Рохлин В.И. приводят единую классификацию принципов, не подразделяя ее на какие либо составные части. Семенов В.М., Козлов А.Ф., подразделяет принципы на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые. Так, Рохлин В.И. выделяет пять принципов деятельности прокуратуры: принцип законности, принцип единства, принцип централизации, принцип гласности, принцип ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением других обязанностей.1 Козлов А.Ф. и Семенов В.М. разделяют принципы организации и деятельности прокуратуры на основные (общеорганизационные), специфические и отраслевые. К основным принципам они относят принцип законности, принцип гласности, принцип равенства перед законом, принцип информативности, принцип взаимодействия. К специфическим принципам относят принципы: -единоначалия, централизации и единства прокурорского надзора, а также принцип независимости . Чивилев А. А. подразделяют принципы на основные — общеправовые и специфические, - непосредственно определяющие сущность и предназначение прокуратуры. На наш взгляд, разделение принципов на общеорганизационные, специфические и отраслевые, более полно отражает сущность организации и деятельности прокуратуры как органа, входящего в государственный аппарат в целом с одной стороны, и как органа имеющего свою присущую непосредственно ему специфику с другой. Таким образом, представляется, что все принципы прокурорского надзора можно разделить по характеру как общеорганизационные, специфические прокурорские и отраслевые.
Общеорганизационные принципы. Это принципы организации всего государственного аппарата. Поскольку прокуратура является элементом государственного аппарата, его составной частью, то она подчиняется им. К общеорганизационным принципам относятся: -принцип законности; -принцип гласности; -принцип информационности; -принцип равенства перед законом;
Принцип законности - важнейший принцип правового государства, он пронизывает все сферы, регулируемых правом общественных отношений. Это категорическое требование, предъявляемое государством ко всем государственным органам, должностным лицам, учреждениям, предприятиям, организациям, гражданам о строгом и точном соблюдении всех правовых предписаний. Законность в большей степени относится к прокуратуре, вся ее деятельность должна быть проникнута духом законности. Законность - это такое начало, в силу которого все действия прокуратуры должны соответствовать всем целям и строгому смыслу правовых предписаний. Ст.З Закона Российской Федерации «О Прокуратуре Российской Федерации» определяет принцип законности. Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Следовательно, прокуратура, осуществляет свои полномочия только в соответствии с законами, действующими на территории Российской Федерации.
В научной литературе высказывалось мнением о том, что принцип законности в деятельности органов прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю и внутреннюю. Внешняя направленность -определяет назначение прокурорского надзора. Внутренняя направленность относится к правовым средствам осуществления прокурорского надзора.1 Козлов А.Ф. не согласен с подобным мнением и полагает, что нужно говорить о двух сторонах проявления принципа законности: внешней и внутренней.2 Однако он не аргументирует свое мнение. Представляется, что мнение о двойной направленности принципа законности неверно. Поскольку принцип законности есть основное руководящее начало - закрепленные в нормах права положения, которые определяют социальную сущность прокурорского надзора, основополагающие моменты в его организации и функционировании. В связи с чем, принцип не имеет и не может иметь направленности он может лишь проявляться в правовых нормах.
Внешняя сторона проявления принципа законности - это отношения прокуратуры с поднадзорными субъектами. Прокуроры вступают в правовые отношения с различными органами власти и управления. Эти отношения по существу являются законоохранительными, поскольку возникают и развиваются по поводу нарушения закона. В рамках их происходит выявление правонарушений, и принимаются меры по их устранению. Принципом законности определяется и критерий оценки действия поднадзорных субъектов, все действия субъектов оцениваются с точки зрения соответствия или несоответствия нормам права. Никакие другие критерии, моральные или иные не принимаются. В законе заложены целесообразность и справедливость. В практике возможны ситуации, когда действующий закон не соответствует вновь сложившимся правоотношениям - устаревает, либо не отражает местных условий. Но эти доводы прокурором не принимаются, закон действует до тех пор, пока не будет отменен либо изменен официально.
Установление режима законности требует совершенного законодательства. Несовершенство законов либо иных актов создает условия для их нарушения. Прокуроры же обязаны выявлять не только сами правонарушения, но и недостатки в самом законодательстве и принимать меры по их устранению. В соответствии со ст. 9 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии новых законов и иных нормативных правовых актов.
Внутренняя сторона проявления принципа законности касается отношений прокурора к своим собственным действиям. Он должен сам строго руководствоваться законом. Все без исключения действия прокурора должны быть правомерными. Прокуроры не могут, и не должны совершать какие либо правонарушения. Прокуроры не имеют право на ошибки.
Прокурорский надзор - деятельность правоприменительная, имеющая свою специфику. Прокуроры, толкуя и применяя нормы права, не сами выносят решения, а обращаются к компетентным органам либо должностным лицам об их вынесении, применяя при этом, специфический инструмент предусмотренный законом - акты прокурорского реагирования. Принцип законности выступает в качестве требования законности к прокурорам и выражается на практике в требовании глубокого знания закона, применяемого прокурором; в надлежащей квалификации правонарушения и всех, связанных с ним последствий; в полноте установления обстоятельств правонарушения; в обязанности прокурорского реагирования на каждое конкретное правонарушение и, наконец, контроле за исполнением требований прокурора.
Принцип гласности - общеорганизационный принцип, который закреплен частью 2 ст.4 Закона РФ «О Прокуратуре РФ». В соответствии с ней, Прокуратура Российской Федерации действует гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
Понятие компетенции органов прокуратуры. Компетенция городских, районных прокуратур
Компетенция органов прокуратуры непосредственно связана с ее правовым статусом - с правовым положением органов и учреждений прокуратуры, наделенных совокупностью полномочий для осуществления ими своих функций, отражающих их место и роль в обществе и государстве. Положение органов прокуратуры Российской Федерации четко регламентировано ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», что же касается места и роли прокуратуры в Российском государстве, то оно уникально. Прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти, и является органом высшего надзора за законностью, обслуживающим в равной мере все три ветви власти не входя ни в одну из них.1 Представляется, что помещение законодателем 129 статьи регламентирующей деятельность прокуратуры в главу Конституции «Судебная власть» не соответствует ее назначению и положению в Российском государстве. Требует конституционного решения вопрос о месте прокуратуры среди трех ветвей власти указанных в Конституции РФ. Думается, в силу специфики осуществляемой прокуратурой деятельности и ее общего назначения оптимальным решением было бы выделение прокуратуры в отдельную ветвь власти - контрольно-надзорную «прокурорскую», в связи, с чем нормы о прокуратуре необходимо выделить в отдельную главу Конституции Российской Федерации.1
Для того чтобы органы прокуратуры могли осуществлять надзор, они должны иметь специальные полномочия. Это - непременное условие выполнения надзорных функций. Отсутствие, недостаток полномочий -серьезное препятствие в борьбе с правонарушениями. Полномочия - понятие сложное. Оно включает в себя субъективное право - это установленная законом возможность совершать определенные действия. Но в этом субъективном праве заложена и необходимость его осуществления. Полномочия предоставляются для достижения определенных целей.
При обсуждении концепции реформирования прокуратуры, в центре внимания участников дискуссии, в числе других, был вопрос о полномочиях прокуратуры. По данному вопросу в последнее время обозначились две противоположные позиции.
С одной стороны - попытка перенести на российскую «почву» опыт правовых систем западных государств - преимущественно англосаксонской. (В соответствии с этой системой, как известно, прокуратура рассматривается исключительно как орган уголовного преследования, осуществляющий процессуальное руководство предварительным расследованием преступлений и государственное обвинение в суде, лишенной любых надзорных полномочий.)
С другой стороны, попытки обосновать необходимость сохранения прокуратуры в качестве универсального государственно-правового института, осуществляющего всеобъемлющий надзор за законностью.2 Сторонники данной позиции оперируют опытом прокурорского надзора в дореформенной Российской Империи и в Советской России, выделяя его положительные моменты в деле обеспечения правового порядка в стране. «Модель прокуратуры в первой позиции,- пишет по данному поводу профессор В.К. Звирбуль,- нацелена на возвышение роли суда, развитие состязательных начал в уголовном судопроизводстве. Это ее несомненные достоинства, но оценивать их следует в совокупности с тем, что теряется при ее внедрении. Общество лишится важной и необходимой для правового государства деятельности по охране закона путем надзора за точным и единообразным его исполнением. В случае реализации второй модели названный вид государственной деятельности сохраняется и последовательно доводится до «надзора за исполнением законов судами и участниками судебного разбирательства, что в определенной мере ущемляет суверенность суда в осуществлении правосудия».1
Большинство точек зрения в современной юридической науке лежит в промежуточной плоскости между приведенными крайними позициями.
Как уже говорилось выше, прокуратура наделяется полномочиями в целях борьбы с правонарушениями, что является служебным долгом прокурора - его субъективной обязанностью. Таким образом, каждой обязанности соответствует право и наоборот. Полномочия прокурора это единство прав и обязанностей. Это - субъективные права, предоставленные органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций.
В правовом статусе прокуратуры нет дифференциации прав и обязанностей. Они находятся в сочетании. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия». Так, согласно ст. 10 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушителях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.
Некоторыми учеными высказывается мнение о несовпадении компетенции (полномочий) прокуроров с их правами и обязанностями. Так, Шинд В.И. полагает, что компетенция прокурора намного уже совокупности всех его прав и обязанностей. В качестве доводов своей позиции он приводит ст. 289 ГПК РФ, согласно которой право на ознакомление в суде с материалами дела и поступившими жалобами не может быть отнесено к компетенции прокурора.
Однако, подобная позиция, выглядит совершенно не убедительной. Поскольку она не аргументирована и непонятно по каким признакам автор данной точки зрения отделяет полномочия от компетенции. «Если согласиться с этой точкой зрения - справедливо указывает Козлов А.Ф., то придется исключить все права и обязанности прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Права и обязанности связанные, с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуществлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненужной для характеристики их правового статуса».2
Полномочия прокурора подразделяются на виды, которые в свою очередь определяются как основные направления деятельности прокуратуры. Наиболее часто, в юридической литературе виды определяются и как функции. То есть, понятие вида и функции идентично.
В.П.Рябцев определяет функцию прокуратуры как «такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, ее задачами, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение соответствующей задачи и требует для своего осуществления использования присущей ему специальной компетенции или полномочий и правовых средств реализации». В.В.Клочков, называя функциями прокуратуры взаимосвязанные с функциями государства и права основные направления ее деятельности, указывает, что они реализуются через соответствующие типы деятельности — функциональные и нефункциональные.
По целевому назначению полномочия прокурора делятся на два вида: основные полномочия и дополнительные. Основные полномочия - это полномочия по выполнению надзорных функций. Они делятся в свою очередь на предметные и функциональные. Предметные полномочия - это полномочия касающиеся предмета надзора, то есть правовых действий поднадзорных субъектов (полномочия на чужие действия). Функциональные - полномочия по непосредственному выполнению надзорных функций (полномочия на собственные, прокурорские действия).
Понятие организации работы. Организация работы с кадрами. Распределение поручений в городской (районной) прокуратуре
Непременным условием функционирования любой структуры является организации работы. Для основного звена единой федеральной централизованной системы органов прокуратуры Российской Федерации (а ими, как известно, являются районное и городское звено прокуратур), она имеет решающее значение, поскольку штатная численность таких прокуратур, как правило, невелика, а проблем стоящих перед ними в сфере обеспечения законности и правопорядка с каждым днем становится все больше.
В научной литературе, а также среди практических работников прокуратуры понятие «организация» рассматривается неоднозначно. Иногда под организацией рассматривают какое-либо учреждение, предприятие. Нередко организацию отождествляют с процессом, то есть приведение чего -либо в порядок, наиболее рациональной упорядоченностью, установление необходимых отношений и взаимосвязи между элементами целого.1 Если же рассмотреть организацию работы в органах прокуратуры с точки зрения системы данных органов, то можно сделать вывод что - это устойчивая система действия, основывающаяся на иерархии рангов и разделения труда для достижения общих целей.
Винокуров Ю.Е. определяет организацию работы в органах прокуратуры как: «комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры».1 Как представляется, данное определение не достаточно емко отражает суть организации работы в органах прокуратуры. Из данного определения не ясно, действия каких субъектов включены в определение. Думается, что субъектами указанных действий являются индивиды (находящихся на службе в органах прокуратуры) т.е. работники прокуратуры.
С учетом изложенного, организацию работы в органах прокуратуры можно определить как систему, взаимосвязанных между собой действий работников прокуратуры, основывающихся на иерархии и разделении труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы для достижения общих целей и реализации поставленных задач.
Учитывая, что достижение цели и выполнение задач органов прокуратуры в целом и прокуратуры города (района) как его первичного звена, обеспечивается такими конкретными видами деятельности как прокурорский надзор, уголовное преследование, участие прокурора в рассмотрении судом гражданских и уголовных дел координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и др., то организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст.1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того необходима надлежащая организация работы и в самой прокуратуре.
В процессе оптимизации в городской (районной) прокуратуре можно выделить два вида организации работы: нормативно-правовой и административно-управленческий:
Нормативно - правовой - это такой вид организации работы, при котором с помощью норм права данный орган прокуратуры наделяется компетенцией.
Административно-управленческий — это организация работы самими прокурорами по реализации своих полномочий, определение правовых средств осуществления прокурорского надзора.
В административно-управленческом виде организации можно выделить три направления работы прокуратуры. Организация работы каждого прокурорского органа, (в том числе прокуратуры города, района), организация работы структурного подразделения и индивидуальная организация работы каждого должностного лица.
«Важнейшим элементом эффективности организации работы районной, городской прокуратуры, безусловно, является рациональное использование сил и времени ее сотрудников».1
В каждой прокуратуре города (района) работа не может быть одинаково организована, поскольку зависит от множества факторов. К ним относятся территориально-экономическая характеристика района (города), уровень и структура преступности, количество нарушений закона и связанный с ним объем работы, численность кадров следственных и прокурорских работников, их профессиональная подготовка и наработанный опыт. От этих факторов зависит и структура городской (районной) прокуратуры. В соответствии со ст. 16 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в городских (районных) прокуратурах могут создаваться отделы. После принятия последних изменений в УПК РФ численность сотрудников городских (районных) прокуратур значительно возросла особенно в районных прокуратурах крупных городов- мегаполисов и как показывает практика, в указанных прокуратурах назрела необходимость создания отделов. Однако, в соответствии со ст. 16 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» отделы в городских (районных) и приравненных к ним прокуратурах могут создаваться по решению Генерального прокурора Российской Федерации, что, как представляется, неверно. Думается, что решение данного вопроса необходимо передать в компетенцию прокуроров субъектов Федерации, поскольку они непосредственно руководят нижестоящими прокуратурами и анализируют их работу и в состоянии оперативно решать возникшие проблемы.1
Организация работы в районной прокуратуре, подразумевает в качестве обязательного эффективного организационного условия -надлежащее руководство подчиненными сотрудниками органов прокуратуры. Руководство связано с постановкой целей и задач для исполнителей, определением направления их деятельности, с учетом того, что намечено в качестве мероприятий, подлежащих осуществлению. Главным элементом в руководстве является достижение согласованных действий подчиненных работников при выполнении возложенных на них задач прокурорско-следственной деятельности.
Организация работы в городской (районной) прокуратуре включает в себя целую систему мероприятий, которые по своему целевому назначению и характеру можно разделить на три вида: основные мероприятия; технические мероприятия и мероприятия по совершенствованию профессионального мастерства.
