Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Социологические подходы к изучению государственной службы как трудовой деятельности 16
Раздел 2, Социальные особенности администрирования государственной службы в современной России 47
Раздел 3. Влияние традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы 77
Заключение 102
Использованная литература 110
Приложения
- Социологические подходы к изучению государственной службы как трудовой деятельности
- Социальные особенности администрирования государственной службы в современной России
- Влияние традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена значимостью анализа реформирования российской государственной службы, необходимостью повышения эффективности процесса предоставления государственных услуг и уровня доверия граждан к органам государственной власти. Социальная, экономическая и политическая трансформация привела в России к глубоким изменениям трудовых отношений и управления на коммерческих предприятиях в сфере производства товаров и услуг, однако в органах государственной власти интенсивность этого процесса не столь высока. Стремление государственных структур к удержанию власти, бюрократизм и закрытость поддерживаются историческими традициями и углубляются характерной для переходного периода распространенностью неформальных отношений, правил и норм в условиях не устоявшихся и постоянно трансформирующихся формальных регуляторов управления. Это снижает результативность государственных органов в отношении своих обязательств перед гражданами. Текущие процессы реформирования органов государственной власти субъектов РФ, сопровождающиеся введением ряда инновационных для российской государственной службы принципов, проблематизируют эффективность взаимодействия государства в лице его органов и должностных лиц с гражданами и организациями. Однако вопрос относительно вектора трансформации государственного управления и достижимости желаемыхгрезультатов в контексте сложившихся традиционных отношений, зачастую остается за рамками государственного мониторинга ситуации,
Значение исследования института государственной службы и вклада этого института в социально-экономическое развитие России связано с перспективой успешной разработки и реализации программ реформирования. Эти программы, направленные на решение задач развития адекватной социальной и экономической политики, могут способствовать развитию гражданского общества, системы социального партнерства, внедрения гуманистических методов
управления людьми и капитализации человеческих ресурсов. Проблема, рассматриваемая в диссертационной работе, заключается в противоречии между объективной необходимостью реформирования института государственной службы и отсутствия ее законченных, зафиксированных форм в условиях трансформационного периода.
Необходимые изменения в управлении органами государственной власти, которые бы в полной мере могли учитывать традиционные составляющие деятельности госслужащих и обеспечивать эффективное внедрение прогрессивных инновации, должны существенно трансформировать систему отношений между руководящим звеном, исполнительским составом и получателями государственных услуг. Это актуализирует разработку в социологии новых подходов к анализу управления деятельностью государственных служащих, формирование обновленного методологического инструментария, выработку адекватного понятийного аппарата, позволяющего переосмыслить управление институтом государственной службы и потенциал его развития.
Степень-разработанности проблемы. Концептуальные основы изучения государственности представлены, прежде всего, трудами античных мыслителей о государственном управлении и политике, порядке и законе (Аристотель, Платон), представлениями о взаимоотношении власти и человека в трудах мыслителей Средневековья. Мыслители эпохи Просвещения и Нового времени (Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо) стали основателями концепций государства, радикально отличающихся от классических, так как государство в них рассматривается в качестве института, структуры, элемента социальной системы.
Развитие западной политологической мысли о государственном аппарате нашло свое продолжение в социологических теориях общества О. Конта, Э. Дюркгейма, Ф. Тенниса, направленных на осмысление социального порядка, ведущая роль в котором отводилась государству. Представители структурного функционализма указывали на значение добровольных договорных отношений,
которые должны развиваться без внешнего контроля (Г. Спенсер, А. Токвиль), легитимности реализации государством его функций, социальных ролей, самоограничений (Т. Парсонс). Идеи классиков институционализма (Т. Веблен, У. Митчелл, Дж. Коммонс) были положены в основу неолиберальной концепции государственного регулирования экономики. Роль государственного аппарата в расцвете капиталистического предпринимательства подчеркивал В. Зомбарт. К. Маркс рассматривал бюрократию как социальную группу, которая использует антагонистические противоречия в обществе в своих интересах.
Большое значение имеют работы М. Вебера, в которых анализируются проблемы власти, разрабатывается теория рациональной бюрократии. Развитие веберовских идей в исследованиях бюрократии нашло свое отражение в работах Р. Мертона, сосредоточившегося на дисфункциях бюрократического аппарата, и М. Крозье, анализировавшего причины управленческо-бюрократического кризиса. Основатели элитарных теорий государства (Г. Мос-ка и Р. Михельс, В. Парето) разделяли веберовское понимания бюрократии как особого слоя общества, имеющего решающее значение для правильной организации государства. Практики и рациональности, образующие способы правления, становятся предметом анализа М. Фуко. Проблемы символического насилия и конструирования представления о государстве исследовал П. Бурдье. Теории социального государства разрабатываются в целом ряде критических работ о современном обществе всеобщего благосостояния и его противоречиях (Дж. Буссмейкер, Т. Маршалл, С. Оукин, Г. Эспинг-Андерсен). В связи с тенденциями глобализации, многие социологи обращаются к анализу государства как агента более широких политических полей (В.Иноземцев, Н.Покровский, М.Кастельс). Анализ неудач проектов «высокого модернизма» осуществляет Дж.Скотт. Интегральные теории социологии рассматривают государство как совокупность объективных законов, бюрократических структур, субъективных политических норм и ценностей (Дж. Ритцер).
б Интерес российских социологов к исследованию государственной службы вызван проблемами процесса реформирования этого института. К разным историческим периодам российского чиновничества обращаются С. Введенский, И. Голосенко, А. Оболонский. Численность и состав российской бюрократии исследуют Х.Дзуцев, В.Гимпельсон, О.Крыштановская. Проблемы коррупции среди современной российской бюрократии рассматривают И.Голосенко и А.Сатаров. Принципы функционирования института государственной службы в условиях мультикультурализма анализирует В.Антонова. Процессы продвижения чиновников по службе изучают В. Гимпельсон, В. Ма-гун, Г. Монусова, С. Морозков и А. Чирикова. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения госслужащих исследуются Н. Захаровым, А. Деркачом, В.Дьячковым, Л.Чернышевой, Е.Царинцевой. М.Афанасьев и А.Оболонский анализируют тенденции развития государственной службы. В.Полтерович и С.Наумов задаются вопросами низкой эффективности проводимых реформ в сфере государственной службы.
Исследования проблем эффективности различных организаций, в том числе и органов государственной власти, предпринимались, как правило, с целью оптимизации управленческой деятельности и нашли свое отражение в публикациях В. Антоновой,~М. Вудкока, В. Дятлова, К. Клеман, А. Кравченко, Н. Кузьмина, О. Лавровой, В. Лысикова, А. Радугина, К. Радугина, П. Романова, В. Травина, В. Ядова, Е, Ярской-Смирновой. Исследованиями организационных патологий занимаются С. Кордон, А. Пригожий. Неклассическая методология изучения теории организаций и организационного проектирования - предмет научных интересов Ю. Корсакова, Т. Фокиной, Т. Чистяковой, ГО, Быченко. Вопросами эффективного взаимодействия государственных органов власти и граждан занимаются В. Чепляев, В. Южаков, С. Замогильный.
Таким образом, современное состояние решаемой научно-исследовательской проблемы характеризуется фокусировкой исследовательского внимания на изучении путей эффективного реформирования государст-
венной службы, «сбоях» идеальной модели государственной бюрократии в виде, например, коррупции, волокиты. Проблемы и перспективы реформирования государственной службы осмысляются российскими социологами в основном с критических или функционалистских позиций, а использование интегрального и практического подходов, которые позволяют раскрыть неформальные практики, устоявшиеся традиции и латентные причины провала тех или иных нововведений в сфере государственной службы, применяется чрезвычайно редко.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют идеально-типическая модель рациональной бюрократии М. Вебера, принципиальные теоретические положения неоинституционалистов (Р. Кроуз и Д. Норт), в частности теория институциональных изменений и идеи о соотношении и взаимном влиянии традиций и инноваций в контексте общественных отношений Д. Норта, теория социальных полей П. Бурдье, интерпретации контроля и власти М. Фуко, концепция предпринимательского государственного управления Д. Осборна и Т. Гэблера, идеи Р. Мертона относительно дисфункций бюрократического аппарата и феномена инноваций, теория метиса и анализ идеологий высокого модернизма Дж. Скотта. Принципиальное значение для работы имеют идеи, положения и выводы следующих отечественных и зарубежных ученых, интерпретирующих властные и управленческие отношения в различных организациях, профессиональных группах и функционирование институтов государственной службы: М. Афанасьев, С. Восленский, В. Гимпель-сон, К. Клеман, В. Магун, П. Романов, Т. Щепанская, В. Ядов, Е. Ярская-Смирнова.
Целью диссертационного исследования является социологическая интерпретация традиций и инноваций в сфере управления государственной службой в условиях современной России.
Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие теоретические и эмпирические задачи исследования;
осуществить социологическую рефлексию теоретических подходов к определению феномена государства, бюрократии, государственной службы, управления, традиций и инноваций, и обобщить основные направления теоретического анализа функционирования государственных институтов в рамках предметной области социологии управления;
проанализировать и обобщить теоретические и прикладные исследования по проблемам эффективности реформирования российской государственной службы, управления органов государственной власти в условиях современной России, роли традиционных и инновативных составляющих трудовой деятельности государственных служащих;
теоретически осмыслить с учетом работ отечественных и зарубежных авторов характер трансформационного процесса функционирования института государственной службы в современной России; выявить социальные особенности администрирования государственной службы, характерные для современного периода, посредством анализа процесса взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами;
осуществить вторичный анализ данных всероссийских массовых опросов в аспекте выявления основных особенностей трудовой деятельности российских государственных служащих и степени доверия российских граждан различным государственным институтам; осуществить авторский анализ эмпирических данных фокус-групп и фокусированных интервью по проблемам взаимодействия органов власти, гражданского общества и частного сектора, а также анализ законодательных документов в сфере государственной службы;
раскрыть механизмы неформального утверждения и воспроизводства традиционных составляющих трудовой деятельности государственных служащих, определить инновационные элементы и способы их блокирования в повседневных практиках чиновников; определить степень и характер влияния традиционных и инновативных составляющих деятельности государствен-
ных служащих на функционирование института государственной службы и раскрыть возможности их использования в качестве ресурсов эффективного развития.
Объектом исследования является управление трудовой деятельностью государственных служащих. Предмет исследования - соотношение инновационного и традиционного в практиках управления государственной службой.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что на данном этапе практикуемые механизмы введения инноваций неэффективны, что приводит к актуализации воспроизводства и усиления роли традиционных составляющих деятельности госслужащих. Развитие института государственной службы при этом принимает регрессивную направленность.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в процессе реализации в 2004-2005 гг. Центром социальной политики и тендерных исследований проекта «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором» при непосредственном участи автора: фокусированные интервью с госслужащими Министерства образования и науки Саратовской области (руководители, начальники отделов, исполнители), углубленные интервью и фокус-группы с получателями государственных услуг. Эмпирическая база расширена за счет вторичного анализа статистики и материалов исследований Фонда «Общественное мнение» и Левада-Центра.
Достоверность и обоснованность результатов исследования определяются непротиворечивыми теоретическими основаниями, корректным применением положений социологии управления; комплексным использованием теоретических подходов'к изучению традиций и инноваций в управлении трудовой деятельностью государственных служащих, согласованностью методов и методологии исследования, корректным выбором способов интерпретации полученных эмпирических данных, применением методов триангуляции авторского
анализа материалов с данными исследований других авторов, организаций, исследований, выполненных с применением количественных методов на национальном уровне. Результаты исследования и интерпретации эмпирических данных соотнесены с исследовательскими данными отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке, обосновании'и решении задач социологической интерпретации традиций и инноваций в управлении трудовой деятельностью государственных служащих в условиях современной России. Новизна работы представлена в следующих позициях:
осуществлена социологическая рефлексия теоретических подходов к определению феномена государства, бюрократии, государственной службы, управления, традиций и инноваций; проанализированы и обобщены теоретические и прикладные исследования по проблемам эффективности реформирования российской государственной службы, органов государственной власти в условиях современной России, роли традиционных и инновативных составляющих трудовой деятельности государственных служащих;
выявлены социальные особенности администрирования государственной службы, характерные для современного периода, посредством анализа законодательных документов в сфере государственной службы и процесса взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами; изучена динамика доверия российских граждан к различным государственным институтам посредством анализа данных всероссийских массовых опросов, которые сопоставлены с авторским социологическим анализом эффективности функционирования института государственной службы;
в дискурс научных исследований введен обширный эмпирический материал по проблемам взаимодействия органов власти с гражданским обществом и частным сектором и предложена авторская интерпретация эмпирических данных по проблематике традиций и инноваций в управлении трудовой дея-
и тельности российских государственных служащих; социологическому осмыслению подвергнуты существующие механизмы неформального утверждения и воспроизводства традиционных составляющих трудовой деятельности государственных служащих и способы блокирования инновационных элементов в повседневных практиках чиновников; раскрыт характер и определена степень влияния традиционных и иннова-тивных составляющих деятельности государственных служащих на эффективность функционирования института государственной службы; сформулированы рекомендации по разработке, принятию, реализации проектов и управленческих решений, способствующих использованию традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих в качестве ресурсов эффективного развития российской государственной службы.
В ходе проведения теоретического социологического исследования и анализа эмпирических данных получены следующие основные результаты, формулируемые автором диссертации как положения, выносимые на защиту: 1. Эффективность государственной службы ограничивается отсутствием в настоящее время четко операционализированной цели этого вида деятельности в сложившейся концептуализации понятия государственной службы. Определение государственной службы в качестве профессиональной деятельности работников государственного аппарата по предоставлению государственных услуг физическим и юридическим лицам позволяет открыть новые перспективы анализа и развития института государственной службы.
2. Особенности администрирования российской государственной службы состоят в том, что органы, определяющие политику реформирования и осуществляющие администрирование госслужбы, действуют в отсутствии алгоритмов достижения целей, эффективного информационного обмена с исполнителями, невыработанных формальных правил и процедур осуществления трудовой деятельности госслужащими, а единственным действующим механизмом
трансформации госслужбы в российских регионах в большинстве случаев выступает замена одних администраторов другими, что не способно привести к принципиальному повышению эффективности функционирования государственного аппарата.
Серьезное влияние на низкое качество функционирования бюрократии оказывает отсутствие работающих формализованных механизмов, регламентирующих взаимодействие государственных органов с получателями услуг. Роль неформализованных отношений, в которых клиент выступает в роли «просителя», а не в качестве полноправного участника социального взаимодействия, которому приписывается ограниченность его коммуникативных возможностей, слишком велика, что во многом является следствием информационной закрытости государственных органов. Значительные нарушения всех принципов построения рациональной бюрократии, предложенных М. Вебером, ставят под сомнение легитимность государственных структур и определяет недоверие населения к различным институтам власти.
Рационализированные приоритеты переустройства государственной службы и идеология модернизации не находят своего отражения в деятельности государственных служащих. Происходит лишь незначительная трансформация риторики, однако содержание основных функций чиновников остается неизменным, воспроизводятся устоявшиеся традиции ведения дел, выработки и прохождения управленческих решений, которые порождают пересечение функциональных обязанностей, совершение ритуальной избыточной активности, чрезмерную громоздкость процедур предоставления услуг, субъективизм в принятии решений. Все это определяет медленный темп инновационных изменений в сфере государственной службы и оказывает негативное влияние на функционирование института государственной службы.
Нововведения и законодательные нормы, изменяющие традиционный уклад деятельности госслужащих, блокируются на стадии выполнения по причинам, связанным с особенностями функционирования административной сие-
темы в целом: отсутствие возможностей самореализации чиновников, плохая информированность о проводимых реформах на местах, непродуманность целей и механизмов реализации реформ, невнимание к условиям трудовой деятельности госслужащих, к мнению и опыту непосредственных исполнителей, Слабость современных реформ государственной службы состоит в игнорировании практического знания и неформальных практик, которые являются необходимыми условиями существования формального порядка.
Конструктивная сила самоорганизации отдельных государственных служащих, направленная на созидание новых форм и методов работы, может блокироваться в отсутствии четко сформулированной цели-успеха организации, в которой работает человек, отсутствии возможности самореализации. Невнимание к формированию механизмов использования потенциала госслужащих патологически преобразуется в различные нелегитимные инновативные формы поведения, направленные на достижение личного успеха, в том числе коррупцию. Современные условия функционирования государственных служащих оказывают определяющее влияние в ограничении развития инновационной активности исполнителей в позитивном русле.
Сложившиеся и устойчивые традиционные составляющие деятельности государственных служащих оказывают определяющее влияние на функционирование института государственной службы, при этом трансформация института государственной службы в России сопровождается борьбой с инновациями, в числе которых и негативные, вместо создания условий для их эффективного развития и определения вектора их направленности. Создание условий для развития прогрессивных инновационных практик, способных сделать функционирование института государственной службы более эффективным, связано с адекватным пониманием латентных структурных и культурных особенностей, потребностей и ресурсов социальных агентов, учетом влияния на сложившиеся институты предшествующего опыта, традиций и практик.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется объективной необходимостью научной рефлексии и понимания особенностей, потенциала и последствий влияния традиционных и инновативных составляющих трудовой деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы. Результаты данного исследования позволяют восполнить пробелы в социологической науке и имеют определенное значение для разработки принципов социологических исследований латентных процессов в управлении различными организациями. Практическая значимость исследования определяется необходимостью кардинального пересмотра принципов реформирования, управления и администрирования трудовой деятельности государственных служащих. Эти принципы могут препятствовать позитивным изменениям, а могут обеспечивать условия для развития прогрессивных инновационных практик, способных сделать функционирование института государственной службы эффективным. Результаты исследования могут быть полезны специалистам, отвечающим за реформирование органов государственной власти, исследователям государственной службы, а также ученым, работающим в сфере организационного консультирования и социального проектирования. Теоретическое содержание работы и эмпирические данные могут быть использованы в учебных курсах по социологии управления, социологии менеджмента и организаций, социологии труда, социологии профессий.
Апробация работы. Основные положения диссертационной работы были изложены и опубликованы в тезисах докладов и научных статьях автора и обсуждались на региональных и международных научно-практических конференциях и семинарах: «Особенности демографического поведения населения в современных условиях» (Саратов, 2003), «Образование в современном мире; глобальное и локальное» (Саратов, 2003), «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором» (Саратов, 2005), «Современный город: повседневность и экстремаль-
ность» (Саратов, 2005), «XVI Уральсіше социологические чтения: Социальное пространство Урала в условиях глобализации - XXI век» (Челябинск, 2006), «Российские регионы в условиях трансформации современного общества» (Волгоград, 2006), «Теория и практика национальной безопасности России в условиях глобализации» (Саратов, 2006).
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ общим объемом 2,-2-н.л.
Структура диссертации включает введение, три раздела, заключение, список использованной литературы и приложения.
Социологические подходы к изучению государственной службы как трудовой деятельности
Для осуществления социологического анализа управления трудовой деятельностью государственных служащих необходимо раскрыть особенности понятийного аппарата, которым мы будем оперировать в рамках данной работы, что позволит нам более четко обозначить те позиции, которых мы придерживаемся в исследовании традиций и инноваций в управлении трудовой деятельностью российских государственных служащих. Также мы проанализируем теоретические и прикладные исследования, делающие объектом своего изучения государственную службу_в различных ее аспектах, с целью выявления существующих фокусов внимания и методологических предпочтениях современных исследователей государственной службы.
Государство в разные исторические эпохи рассматривалось и определялось исследователями с разных позиций. Сегодня, как и много лет назад, ведутся споры о сущности явления государства. Несмотря на значительные различия в понимании этого феномена, оно всегда рассматривается как некий механизм устройства общества, наведения и поддержания в нем порядка, разрешения конфликтов [102, с.34].
Понятие государства и представления о нем менялись по мере изменения взаимоотношений между государством и обществом. В античности, в частности в трудах Платона и Аристотеля, понятия государство и общество были тождественны, что обуславливалось существованием общей цели достижения «общего блага» и стремление к общему благу не отличалось от стремления к частному благу [102, с.35]. Так государство, по мнению Аристотеля, являлось высшей формой человеческого объединения, способствующей достижению счастливой жизни, то есть жизни, согласованной с добродетелью [3, с.589]. Возникновение современного понятия государства относится к Новому времени, в связи с тем, что меняется понимание функций человека в обществе и ожиданий от его деятельности. Человек противопоставлен государству и воспринимается как носитель различных отрицательных качеств и эгоистических извращенных расчетов. Государство теряет статус вдохновителя и созидателя, предназначенного для реализации сущностного собственного высокого предназначения, и превращается в институт, структуру, элемент социальной системы [102, с.36].
Следует отметить большое влияние функционализма на представление об этом социальном феномене. Все представители этого подхода рассматривают государство в качестве носителя определенных функций. Так родоначальник социологии О. Конт считал, что государство является органом сохранения социальной солидарности и порядка. Он считал закономерным и неизбежным замену военно-агрессивной политики военно-оборонительной и далее мирно-индустриальной [20, с.108]. Противопоставляя государство другим социальным механизмом регулирования общественных отношений, и определяя необходимость его главенствующей и всеобъемлющей роли в этом, Конт выразил идею, которую наиболее часто передают так: «Больше государства — меньше рынка» [48, с.153-154]. Другой представитель данного течения - Г. Спенсер, считал, что государство не должно вмешиваться в дела индивидов, за исключением тех случаев, когда необходимо осуществлять довольно пассивную функцию защиты граждан, поскольку представители государства при своих вторжениях одной -рукой увеличивают зло, а другой пытаются его уменьшить. В отличие от Конта Спенсер не выступал за социальные реформы; он хотел, чтобы социальная жизнь свободно развивалась без внешнего контроля [101, с.132].
Напуганные стремительными социальными изменениями второй половины XIX - начала XX века и невозможностью контролировать их, многие предпочитали развивать идей Конта в отношении роли государства, а не Спенсера. Например, Ф. Теннис рассматривает гражданское общество как институт равных эгоистических индивидов, стремящихся к выгоде и переменам, которое нуждается в государственной воле, опирающейся на естественное право - закон, являющееся продуктом политики. Соответствующее данному праву государство по Теннису выступает как машина упорядочения социальных отношений рациональных, расчетливых индивидов [105, с.237].
Принципиально другое представление о функциях государства мы встречаем у Э. Дюркгейма, который указывал, что государство - это коллективный ум, создающий представления, обязательные для всего общества, и в то же время защищающий его интересы. Его ведущей функцией становится создание и поддержание особого морального кода, свойственного развитому индустриальному обществу, который мог бы служить основой, базисом интеграции и порядка. Второй важной функцией государства, по Дюркгейму, должен стать поиск новых способов коллективного принятия решений - задача, которая посильна только государству как общественному институту [31, с.76].
В дальнейшем своем развитии структурно-фуыкционалистский анализ ушел от подчеркивания морального аспекта в роли государства и сконцентрировался на значимости легитимности реализации тех или иных функций этим социальным институтом. По мнению Т. Парсонса государство не может просто «властвовать», оно должно быть легитимировано по части управления, имеющим относительно четкие границы с сообществом через принятие на себя ответственности за поддержание в- нем нормативного порядка [79, с.36]. При этом Парсонс указывает, что в современных обществах государство имеет тенденцию сосредоточиваться на двух основных функциональных комплексах. Первый охватывает ответственность «за поддержание целостности социетального сообщества перед лицом глобальных угроз, с особым, но не исключительным акцентом на его легитимном нормативном порядке». Сюда Парсонс относит также и функцию принуждения и законодательную деятельность, которая становиться частью этого функционального комплекса, так как процесс дифференциации сферы управления ведет к обособлению областей, в которых допускается открытое формулирование и узаконение новых норм. Второй комплекс, по Парсонсу, включает в себя все виды исполнительной деятельности государства, границы которой простираются от защиты территориальных границ, поддержания общественного порядка до любых аспектов, затрагивающих в той или иной степени «общественные» интересы [79, с.31].
На развитие дискурса о легитимности государственной власти и усиление инструментального анализа в ущерб этической оценке государства, безусловно, большое влияние оказали труды М. Вебера. Вебер определяет государство в институциональной терминологии как форму политической организации, основными чертами которой являются реализация власти в рамках определенной территории и существование монополии легитимного использования физической силы со стороны правителей внутри этого территориального пространства. Вебер выделяет три основания легитимности: традиция, харизма и рационально устроенная социальная система - система бюрократического типа.
Социальные особенности администрирования государственной службы в современной России
При анализе социальных особенностей администрирования государственной службы мы считаем необходимым соблюдать несколько условий. Во-первых, изучение социальных особенностей администрирования государственной службы в современной России следует осуществлять в контексте социальных, экономических, политических изменений, на фоне чего, значительное внимание мы уделяем анализу реализации административной реформы. Во-вторых, в условиях определения нами государственной службы в качестве института предоставления уелуг, и учитывая специфику государственной службы, которая состоит в том, что «она носит социальный характер, воплощая комплекс социальных связей между управляющей и управляемой подсистемами социума» [1, с.215], социальные особенности администрирования государственной службы необходимо и целесообразно рассматривать через призму взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами.
Если сравнивать значительную трансформации экономической, социальной и политической систем, произошедшие в России за последние 10-15 лет, с изменениями в государственном аппарате, то становиться очевидно, что последний за это время практически не изменился [152]. Согласно теории Д. Нор-та, это свидетельствует об определяющей укорененности неформальных ограничений в данном социальном институте, обуславливающих чрезмерно инкре-ментный характер процесса институциональных изменений в сфере государственной службы. Институциональные изменения всегда представляют собой сложный процесс, успешность которого зависит от обоснованности изменений в правилах, неформальных ограничениях, а также способов и эффективности принуждения к исполнению новых правил [72, с.21]. Таким образом, процесс трансформации института государственной службы в России был обречен на неуспешность, поскольку не только не была определена обоснованность желаемых изменений, отсутствовали механизмы, обеспечивающие эффективное исполнение нововведений, но и сама реформа государственной службы, необходимая для качественных социально-экономических преобразований, не попала в список первоочередных. Учитывая, что «качество бюрократии является отражением уровня развития общества, в котором она функционирует» [17, с.З], такой дисбаланс трансформаций во многом парализует возможные положительные тенденции как в экономическом развитии России, так и в становлении гражданского общества в нашей стране.
История многих развитых стран, в которых административная элита и общественность хорошо понимают, что главным фактором эффективного исполнения государством своих функций является наличие корпуса высококвалифицированных и ответственных государственных служащих, демонстрирует нам другую стратегию реформирования. Так, например, «первое, что сделали после войны... Австрия, Италия, ФРГ, Франция и Финляндия, - провели реформу своих государственных служб. Рамочный закон о государственной службе в ФРГ был принят в 1947г. Подобные законы в других странах Европы были приняты в 1946г. И в течение 2-3 лет конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих о порядке прохождения службы и пр. Только проведя реформу.-государственной службы, эти страны приступили к экономическим формам» [76, с.7].
Актуальность вопроса эффективности государственной службы как на фоне внутренней социально-экономической и политической ситуации в стране, так и на фоне тех международных процессов, в которых Россия участвует и (или) намерена участвовать в будущем, не вызывает сомнений: «подобно флагу, национальному гимну, военной униформе или президентской резиденции, она (бюрократия - авт.) является символом, через который государство - и вся нация - воспринимаются. Граждане, которые должны общаться с неэффективными или коррумпированными чиновниками, не будут уважать государство, и тогда связи, соединяющие общество воедино, ослабнут» [137, с.4]. Однако, об- щение граждан с неэффективными, коррумпированными чиновниками - российская действительность.
Масштабы неэффективности, закрытости и коррумпированности трудно переоценить, так среди 48 стран, Россия занимает 40 место по индексу непрозрачности, связанные с этим дополнительные расходы инвесторов составляют 5,64 процента инвестиций. Сокращение индекса непрозрачности на один пункт соответствует, во-первых, увеличению ВВП на душу населения на 986 долларов США, во-вторых, прямых иностранных инвестиций на один процент по отношению к ВВП, в-третьих уменьшению инфляции на 0, 46 процента [150]. При этом стремление бюрократии к закрытости является внутренним механизмом ее самосохранения, отмеченным Вебером, как механизм усиления позиций чиновников в борьбе за власть, с чем и было связанно изобретение ими понятия «служебной тайны» [61, с.71].
При анализе динамики развития администрирования государственной службы большое значение имеет разработанная Вебером идеально-типическая модель рациональной бюрократии: «...подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах» [11, с.71]. Рациональная бюрократия согласно Веберу, характеризуется своей аполитичностью, профессионализмом, открытостью, осуществлением своей деятельности на основе формальных правил и процедур.
Влияние традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы
Анализируя влияние традиционных и инновативных составляющих деятельности государственных служащих на функционирование института государственной службы мы обратимся к тому, что в трудовой деятельности госслужащих можно отнести к традиционным составляющим и что представляют собой инновационные элементы, какими механизмами они поддерживаются и воспроизводятся в повседневных интеракциях чиновников, а какими блокируются, а также оценим их соотношение и взаимное влияние друг на друга.
Для того чтобы решить поставленные задачи, необходимо еще раз обратиться к определениям центральных понятий. Традиции, как мы обозначили в первом разделе, - это социально-культурные нормы и ценности, передаваемые из поколения в поколение и сохраняемые в определенном сообществе, социальной группе в течение, длительного времени [115, с.21], которые, согласно Д. Норту, определяют не только непрерывность, преемственность социальных институтов, но и границы инноваций, являясь главным критерием их законности и допустимых в данном обществе вариантов социальной активности [72, с.51]. Таким образом, традиционные составляющие деятельности государственных служащих достаточно жестко определяют границы инноваций, успешность внедрения которых будет зависеть от способов и эффективности принуждения к исполнению новых правил. Процесс институциональных изменений носит инкрементный характер, что объясняется укорененностью неформальных ограничений в обществе, воплощенных в обычаях, традициях и кодексах поведения, гораздо менее восприимчивых к сознательным человеческим усилиям, чем формальные правила, которые можно изменить за одну ночь путем принятия политических или юридических решений [72, с.21].
Из теоретических предпосылок видно, что традиционные составляющие деятельности государственных служащих будут оказывать значимое влияние на функционирование института государственной службы и определять характер процесса его институциональных изменений, поэтому на анализе традиционных форм поведения чиновников и механизмах их воспроизводства мы и остановимся в первую очередь. Богатое наследство, которое досталось российской государственной службе от предшествующего режима, в момент реформирования органов государственной власти требует особого осмысления. Этот опыт невозможно выкинуть или забыть, а потому необходимо знать, каким образом возможно его эффективное использование и минимизация его негативного влияния.
Первой традиционной составляющей деятельности государственных служащих, на которую указывают многие исследователи, является высокое значение наличия у чиновника неформальных связей и отношений внутри организации, позволяющих сначала поступить на государственную службу, а потом обеспечить себе карьерный рост внутри этой структуры. До сих пор подбор претендентов на вакантное место осуществляется на основе личных связей и рекомендаций, при соответствующем игнорировании демократических форм отбора профессионально подготовленных специалистов, а для продвижения по службе значимым, по мнению самих государственных служащих, является принадлежность к «команде единомышленников», что указывает на существование в бюрократических организациях сильных неформальных объединений чиновников, способных оказывать влияние на процесс принятия решений по кадровым вопросам. Кроме того, многие государственные служащие считают значимыми для своего карьерного роста такие социальные качества, в которых прямо акцентируется-личная преданность, служение «лицам», а «не делу» (умение подать себя, связи и знакомства, знание тонкостей «аппаратной» работы, лояльность по отношению к руководству) [17, с. 17].
Все эти аспекты отбора и продвижения кадров по карьерной лестнице являлись традиционными и для советской номенклатуры, где, как пишет Вослен-ский, не имели значение административные способности, добросовестность и знание дела, зато определяющие влияние на решение вопроса о повышении того или иного сотрудника оказывали заискивание перед начальством, политическая благонадежность, сотрудник должен был быть не одиночкой, а членом клики (другими словами, принадлежность к «команде единомышленников»), с тщательно подобранным кругом своих приятелей, в который бы входили только «перспективные» и полезные люди [13, с.123-130]. Очевидна устойчивость ключевых характеристик, которыми должен обладать «перспективный» чиновник, несмотря на смену политического строя и все стремления нынешней бюрократической власти уйти от ассоциирования себя с советской номенклатурой. Находим мы устойчивые отголоски советских традиций бюрократии и во многих других аспектах трудовой деятельности государственных служащих:
«Вот свистнул кто-то, например, ну вы знаете, анонимки мы не рассматриваем, мы их не рассматриваем. Вы знаете, закон принят, анонимные не рассматриваются, должно быть так, что человек должен быть на самом деле, этот факт то же приходится, вроде бы, мы не рассматриваем, а на контроль берём. Когда плановая проверочка, мы обязательно смотрим эти детали, если они подтверждаются - это плохо. Ну, а если не подтверждаются, мы даже и не говорим руководителю, зачем нервы портить» (инт. №2).
Несмотря на принятие закона и информированность государственного служащего о том, что анонимные письма не подлежат рассмотрению в органах государственной власти, советская практика оперативного реагирования на жалобы и доносы, прочжГзанявшая свое место в деятельности чиновников и ставшая традицией, латентно блокирует новое формально закрепленное правило «не рассматривать анонимки». Единственное изменение, которое, впрочем, могло иметь место и в советские времена в зависимости от контекста происходящего, - это стремление не разглашать истинные причины тщательной проверки, что указывает на нелегитимность, но в то же время обыденность действий контрольного органа.
Продолжая рассматривать особенности деятельности государственных служащих, имеющих в своей основе советские традиции, снова обратимся к М. Восленскому, который находит многочисленные черты сходства режима номенклатуры с феодальным строем: «Вся номенклатура является своеобразной системой ленов, предоставляемых соответствующим партийным комитетом -сюзереном его вассалам - членам номенклатуры этого комитета. ... Номенклатурный «лен» состоит из власти» [13, с.ПЗ].
