Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1 . Теоретико-методологические основы совершенствования управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне 15
Раздел 2. Экологическое сознание и поведение местного сообщества 47
Раздел 3. Совершенствование системы социального управления природоохранной деятельностью в муниципальном образовании 79
Заключение 120
Список использованной литературы 124
Приложение 145
- Теоретико-методологические основы совершенствования управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне
- Экологическое сознание и поведение местного сообщества
- Совершенствование системы социального управления природоохранной деятельностью в муниципальном образовании
Введение к работе
Многолетний процесс перманентного ухудшения экологической обстановки в глобальном масштабе привел в конечном счете к экологическому кризису. Больше половины (54%) экспертов - специалистов природоохранительных служб Минприроды России - уже давно определили экологическую ситуацию в России как крайне неблагоприятную. И с того времени ситуация не улучшилась. Участники экспертного опроса наиболее злободневными назвали следующие проблемы: свалки отходов и мусора - 70%, загрязненность рек и водоемов - 60%, захоронение опасных отходов — 58%, качество питьевой воды - 47%, загрязненность воздуха - 37%, заболевания, вызванные загрязнением окружающей среды, - 37%, повышенный уровень шума — 32%, кислотные дожди - 29%, уровень радиационного фона - 11%. При этом 74% опрошенных считают, что рассмотренные проблемы усугубляются распадом хозяйственных связей в экономике страны .
При этом к наиболее значимым причинам сложившейся ситуации были отнесены: недостаток финансирования — 58%, слабая техническая оснащенность - 32%, отсутствие развитой законодательной базы природоохранной деятельности - 37%, недостаточное внимание региональной администрации и выборных органов власти к вопросам экологии — 29%, отсутствие законченной системы контроля и управления охраной окружающей среды и природными ресурсами-30%.
Становится все более очевидным то, что сложившаяся в РФ экологическая ситуация, при которой лишь 15 % горожан проживает на территориях с допустимым уровнем загрязнения воздуха, а из всех поверхностей водоемов питьевого назначения европейской территории России 70 % признаны непригодными для такого использования, обусловлена не столько просчетами и ошибками в управлении природоохранными процессами, сколько недостатками
1 См.: Зеленый мир. - 1995. - № 11. - С. 12.
всей системы управления народным хозяйством и соответствующей ей хозяйственной практики использования природных ресурсов2.
Аналогичное заключение было сделано на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992 г.), где одной из главных причин социальной и экономической напряженности был назван невысокий уровень способности правительства большинства стран к управлению не только природоохранными, но и всеми другими процессами, протекающими на их территориях — социальными, экономическими3.
Кризисные явления, вызываемые углубляющимся конфликтом между человеком и природой, угрожают самому существованию общества как такового, что свидетельствует об утере социумом адаптивных механизмов, направленных на собственное выживание и сохранение. Механизмы же адаптации в свою очередь не могут существовать без наличия у общества определенных критериев, дающих возможность адекватно оценивать свое состояние и движение, а также планировать и прогнозировать его развитие на альтернативной основе. Речь идет, таким образом, о процессах регулирования взаимоотношений социума — как внутри социальных подсистем (инэкологических), так и с внешними силами или системами (аутэкологических). Для того, чтобы противостоять разрушающим факторам различного рода, общество должно обладать соответствующими механизмами самонастройки, саморегуляции, уметь принимать оптимальные, зачастую компромиссные решения.
Всеобщая «экономизация», превалирование соответствующих ценностных критериев и потребностей обусловили рассмотрение Природы как средства извлечения прибыли и породили адекватную технократическую социальную философию, направленную на завоевание, «освоение», покорение Природы человеком. Эта философия справедливо полагается причиной экологических бедствий XX века и однозначно свидетельствует о несостоятельности выбранного человечеством пути развития, неверной социальной ориентации. Узкокорыст-
См.: Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. - М.: Наука, 1993. - С. 48. См.: В защиту земли: Основные документы по окружающей среде. - М.: ЮНЕП, 1992.
ные интересы бизнеса, отдельных социальных групп сегодня все более противоречат жизненно важным потребностям и интересам всего общества, нуждающегося в соблюдении экологических норм, сохранении природной среды как главного условия человеческого существования. А для этого необходимы принципиально иная общественная философия, гуманистические нравственно-этические критерии, совпадающие с рамками экологической парадигмы. Необходимо соответствующее изменение структуры общественных потребностей с целью их гармонизации, осознание человеком истинных, а не мнимых потребностей. Все это может быть осуществлено посредством широкого использования и творческого развития современного арсенала социально-управленческих технологий, включая информационные как их неотъемлемую составную часть.
Социальное управление природоохранной деятельностью особенно важно и эффективно на местном (муниципальном) уровне. Во-первых, именно на этом уровне удовлетворяется большая часть потребностей населения. Во-вторых, только на муниципальном уровне открывается возможность целенаправленного формирования экологического сознания и поведения населения. В-третьих, именно на муниципальном уровне открывается возможность для развертывания природоохранной деятельности населения, мобилизации его усилий и действий для решения экологических проблем.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования управления природоохранной деятельностью, более полного и эффективного использования потенциала социального управления.
Степень научной разработанности темы. Экологическая проблематика
. 4 5
является одной из наиболее привлекательных для философов, экономистов,
4 См.: Гирусов Э.В., Широков И.Ю. Экология и культура. - М.: Знание, 1989; Комаров В.Д. Социальная эколо
гия: философский аспект. - Л.: Наука, 1990; Лосев В.А. Взаимоотношения общества и природы. - М.: Знание,
1989; Ойзерман Т.И. Проблемы экологии: генезис идей и современность // Социологии, исследования. - 2002. -
№2 и др.
5 См.: Бобылев С.Н. Экологизация экономического развития. - М.: Изд-во МГУ, 1993; Возняк В.Я., Фейтельман
Н.Г., Арбатов А.А. и др. Экологическое оздоровление экономики. - М.: Наука, 1994; Сухорукова СМ. Эконо
мика и экология. - М.: Высшая школа, 1998.
юристов, представителей естественно-научных дисциплин (биологов, геогра-фов и др.). Методологические вопросы природоохранной деятельности ставятся и решаются в работе Ю.Я. Ольсевича и И.Н. Гудкова,8 проблемы экологические устойчивого развития общества - в публикациях А.А. Гусева, Н.Г. Гусевой, В.И. Данил ова-Данильяна, проблемы экологической безопасности России - в работах Е.П. Ушакова и др. авторов.10
Из множества научных работ по экологической проблематике выделим также публикации, освещающие вопросы управления охраной природной среды (автор К.В. Львовская и Г.С. Ронкин11, М.И. Пронина и др.).12 В целом ряде публикаций рассматриваются различные аспекты экологии города (авторы — З.В. Безуглая, Г.П. Расторгуева, И.В. Смирнова, В.Л. Глазычев, А.Н. Костриков и др.13, следует обратить внимание также на работу О. Векелича об экологических противоречиях.14
Начинают проявлять интерес к экологической проблематике и социологи. Предметом исследования становятся: экологические интересы (С.А. Селезнев),15 социально-экологическая мотивация (П.Х. Зайфутдим, Н.Ф. Газизу-
6 См.: Бакунина T.C. Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики // Го
сударство и право. - 1993. - №1; Богомолов С.А. Экологическое право. - М.: НОРМА-ИНФРА, 1998; Дубовик
О.Л. Экологические преступления. - М.: Спарк, 1998; Петров B.B. Экологическое право России. - М.: Бек,
1996.
7 См.: Реймерс Н.Ф. Экология: теория, законы, правила, принципы и гипотезы. - М.: Россия молодая, 1994;
Фешбах И. и др. Экоцид в СССР: здоровье и природа на осадном положении. - М.: НПО «Биотехнология», 1992
и др.
* См.: Ольсевич Ю.Я., Гудков И.Н. Критика экологической критики. - М.: Мысль, 1990.
9 См.: Гусев А.А., Гусева И.Н. Об экономическом механизме экологически устойчивого развития //Экономика и математические методы. - 1996. - №32. Вып 3; Данилов-Данильян В.И. Экологизация народного хозяйства — основа устойчивого развития //Экология. Экономика. Бизнес (эколого-экономические аспекты устойчивого развития). - М: Ирис-Пресс, 1995.
См.: Ушаков Е.П. Проблемы экологической безопасности России в переходный период // Экономика, предпринимательство, окружающая среда. - 1993. - №2.
" См.: Львовская К.В., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. - М.: Наука, 1998; Пронина М.И. Экологический менеджмент // Экономика природопользования. - 1997. - №4.
12 См.: Бондаренко B.C. Проблемы использования системного подхода к формированию организационных
структур // Эффективность и интенсификация в условиях рыночной экономики. - Н-Новгород, 1993; Медведев
Н.И. Синергетическая модель теоретического комплекса жизнеобеспечения //Проблемы управления и органи
зации рыночного механизма хозяйствования. - М., 1992.
13 См.: Безуглая З.В., Расторгуева Г.П., Смирнова И.В. Чем дышит промышленный город. - Л.: Гипрометеоиз-
дат, 1991; Глазычев В.Л. Социально-экологическая интерпретация городской среды. - M.: Наука, 1984; Костри
ков А.Н. Критичность экосистемы города, прогноз и возможности управления. - Н-Новгород: Волго-Вятское
кн. изд-во, 1994.
14 См.: Векелич О. Экологические противоречия. - Киев: Наукова думка, 1991.
15 См.: Селезнев С.А. Экологические интересы участников инвестиционных проектов как фактор эффективно
сти экологической экспертизы // Вестник Моск. ун-та. Сер. Экономика, 1998. - №1.
лин),16 экологические инициативы (И. Халий),17 общественное мнение в контексте оценки природоохранной деятельности (В.О. Рукавишников).18
Специально отметим публикацию Г.С. Карповой по вопросам экологизации социального управления19, а также публикации по экологическому сознанию (А.Н. Кочергин, Ю.В. Марков, Н.Г. Васильев, М.А. Соломкина и др.)20, экологическому мышлению (P.P. Шайхнев и др.)21, экологическому образованию (Дж. Маркович, Н.Н. Моисеев, B.C. Шилова и др.).22
Отдельные аспекты темы исследования освещаются в диссертационных работах О.В. Аксеновой, И.В. Зайцевой, Г.А. Кузнецова, А.Б. Малышева, А.В Пацулы, Н.А. Смоляниновой, С.Н. Трухановича, М.А. Хатунцевой.23
Из обзора научной литературы по экологической проблематике видно, что достаточно полно освещаются общенаучные, философские, экономические и правовые аспекты этой проблематики. Слабо исследованы управленческие аспекты природоохранной деятельности применительно к нынешним российским условиям. Если федеральный и региональный уровни управления уже как-то исследуются, то муниципальный уровень управления охраной природной
16 См.: Зайфудим П.Х., Газизулин Н.Ф. Социально-экологическая мотивация предпринимательской деятельно
сти //Социологич. исследования. - 1992. - №9.
17 См.: Халий И. Экологические инициативы в крупном индустриальном центре //Социологич. исследования. -
1992.-№12.
18 См.: Рукавишников В.О. Факторная модель структуры общественного мнения и проблемы экологии в совре
менной России // Социологич. исследования. - 1992. - №12.
19 См.: Карпова Г.С. Экологизация социального управления. - СПб: Изд-во СПб НЭФ, 1993.
20 См.: Кочергин А.Н., Марков Ю.В., Васильев Н.Ч. Экологическое знание и сознание: Особенности формиро
вания. - Новосибирск: Наука, 1997; Соломкина М.А. Экологическое сознание: понятие, типология, интерпрета
ция // Экология человека. - 2000. - №2.
21 См.: Шайхнев P.P. Формирование нового экологического мышления: реальность и перспектива //Экология
человека. - 2000. - №1.
22 См.: Маркович Дж. Глобализация и экологическое образование //Социологич. исследования. - 2001. - №5;
Моисеев Н.Н. Историческое развитие и экологическое образование. - М., 1996; Шилова B.C. Педагогические
основы социально-экономического образования школьников. Учеб. пособие. — Белгород: Изд-во БелГУ, 2002.
23 См.: Аксенова О.В. Экологическая модернизация в условиях стабильного Запада и трансформирующейся
России. Автореф. дис. канд. социол. наук. - М, 2002; Зайцева И.В. Экологизация как ценностный ориентир ре
формы образования. Автореф. дис. канд. социол. наук. - Саратов, 2000; Кузнецов Г.А. Актуальные проблемы
регионального управления охраной окружающей среды и природных ресурсов. Автореф. дис. канд. социол.
наук. - Орел, 1998; Малышев А.Б. Обеспечение эколого-энергетической безопасности как социально-
управленческая проблема. Автореф. дис. канд. социол. наук. - М., 2001; Пацула А.В. Организация взаимодей
ствия основных субъектов природопользования при решении кризисных социально-экологических проблем в
регионе. Автореф. дис. доктора социол. наук. - М., 2002; Смолянинова Н.А. Социально-экологический фактор
деятельности органов самоуправления в сельской местности России. Автореф. дис. канд. социол. наук. - Сара
тов, 2000; Труханович С.Н. Социально-экологические аспекты взаимосвязи человека и окружающей среды в
условиях реформирования общества. Автореф. дис. канд. социол. наук. - СПб, 2002; Хатунцева М.А. Социаль
но-экологический аспект формирования природной среды обитания. Автореф. дис. канд. социол. наук. - Там
бов, 2001.
среды остается пока без внимания. Нет специальных исследований о социальном управлении природоохранной деятельностью.
Таким образом, очевидно противоречие между общественной потребностью в развитии социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне, с одной стороны, и недостаточной научной разработанностью системы, механизмов и технологии муниципального управления охраной природной среды, с другой стороны. С этим противоречием связана основная проблема диссертационного исследования — проблема совершенствования социального управления по охране окружающей среды на муниципальном уровне, повышения его эффективности и роли в общероссийской системе управления природоохранной деятельностью.
Актуальность темы диссертационной работы, степень ее научной разработанности и сформированная научная проблема обусловливают выбор его объекта и предмета исследования, его цели и задач.
Объектом диссертационного исследования является природоохранная деятельность на муниципальном уровне, предметом исследования - социальное управление природоохранной деятельностью на муниципальном уровне.
Цель диссертационного исследования - выявление условий и путей совершенствования социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне, повышения его эффективности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
анализ принципов построения систем территориального управления природоохранной деятельностью, критериев его эффективности;
характеристика механизмов управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне и условий их эффективного функционирования;
структурный анализ экологического сознания и поведения местного сообщества;
- анализ условий и путей совершенствования системы социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования состоит из следующих взаимосвязанных предположений: во-первых, повышение результативности и эффективности управления охраной окружающей среды возможно при условии развития социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне; во-вторых, развитие социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне в свою очередь возможно посредством а) повышения экологической культуры местного сообщества и активизации его экологического поведения, б) оптимизации организационной структуры управления и координации деятельности субъектов управления, в) использования инновационных технологий управления.
Теоретические основы исследования. Диссертационная работа основана на фундаментальных положениях общей социологии и социологии управления, теории менеджмента и социальной экологии, синергетики и теории систем. Особенно важное значение имеют для нее следующие теоретические положения, идеи и концепции.
Идеи социальной экологии о гармонизации взаимодействия человека и природы, балансе экологической эффективности и экологической целесообразности, достижении умеренности притязаний общества (обоснованные в работах В.Н. Вернадского, Э.В. Гирусова, В.П. Казначеева, Дж. Марковича, Н.Н. Моисеева).
Теория хаотических систем, основанная на принципах синергетики и дающая ключ к построению адаптивных систем территориального управления охраной окружающей среды (И. Пригожий, П. Стенчерс, Г. Хакен, Е.Н. Князев, СП. Курунолов, Г.А. Котельников и др. исследователи).
Идея экологизации общественного управления в целом и социального управления в частности, которая нашла отражение в работах П.Х. Зайфутдима, Г.С. Карповой, Е.Д. Щетининой и др.
Концепция местного самоуправления как формы проявления и развития социальной активности местного сообщества, в частности, его социально-экологической активности (работы Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой, С.А. Ше-денковой, П.А. Юдина).
Концепция экологического сознания как особой формы массового (общественного) сознания и экологического поведения как разновидности социального поведения (А.Н. Кочергин, Ю.В. Марков, Н.Г. Васильев).
Концепция социальной технологии как способа рационализации и оптимизации человеческой деятельности (Н.С. Данакин, В.Н. Иванов, М. Марков, В.И. Патрушев, В.М. Шепель).
Методы исследования. В процессе исследования были использованы системный и социолого-синергетический подходы, структурный, функциональный, сравнительный анализ, методы статистической обработки социологических данных. Сбор первичных данных проводился с использованием анкетного и экспертного опросов, изучения документов, свободного интервью, включенного наблюдения, а также фокус-групп и case study.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическими источниками диссертационного исследования выступают:
федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые материалы, относящиеся к охране окружающей среды;
статистические данные о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и социальных последствиях экологических изменений;
- отчеты о работе субъектов природоохранной деятельности в
г.Михайловке Волгоградской области;
- данные социологического исследования «Совершенствование социаль
ного управления охраной окружающей среды в г.Михайловке Волгоградской
области», проведенного диссертантом в 2003 году (опрошено 800 городских
жителей и 100 служащих муниципальных организаций, учреждений);
- данные социологических исследований по экологической культуре
сельских жителей Тамбовской области (руководитель - В.Ф. Томилин), по эко-
логизации и эстетизации городской среды в г. Губкине Белгородской области (руководитель - С.С. Ильяев), социально-бытовому поведению жителей г. Новомосковска Тульской области (руководитель - Н.Н. Минаков) и др. исследований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в систематизации и описании принципов построения рациональной системы территориального управления природоохранной деятельностью, характеристике механизмов его функционирования (организационного, экономического, правового и социального);
в выделении, характеристике структурных элементов и типов экологического сознания и поведения местного сообщества;
- в определении условий и путей совершенствования социального
управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне.
Указанные пункты научной новизны диссертации конкретизируются в ее положениях и выводах, выносимых на защиту.
1. В России до настоящего времени не сложилось эффективной системы
природоохранной деятельности. Не найден баланс между использованием рас
порядительно-организационных методов и методов рыночного регулирования.
Продолжающиеся процессы децентрализации обусловливают необходимость
создания рациональных систем территориального управления природоохран
ными процессами. Важное значение при проектировании этих систем имеет со
блюдение принципов программно-целевой ориентации, многовариантности, ре
гиональной ориентации, комплексности, иерархичности, целостности и терри
ториальной делимости.
Территориальное управление природоохранной деятельностью осуществляется посредством четырех основных механизмов: организационного, экономического, правового, социального.
2. Социальное управление природоохранной деятельностью на муници
пальном уровне направлено прежде всего на развитие экологического сознания
местного сообщества и активизацию его экологического поведения.
Экологическое сознание имеет сложную структуру, включающую восемь компонентов: информационный, эмоциональный, оценочный, реактивный, ценностный, прагматический, диспозиционный, нормативный.
Есть пять возможных диспозиций населения в отношении экологических проблем: заинтересованная, активно-деятельная, пассивно-выжидательная, беспечная, безразличная. В реальности доминируют пассивно-выжидательная и безразличная диспозиции.
Экологическое поведение местного сообщества может быть трех видов: проблемно-ориентированное, ценностно-ориентированное и латентное. Фактически преобладает латентное поведение. Сравнительно большее распространение имеют умеренные формы социально-экологической активности -своевременное получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и общественная экологическая экспертиза.
Несмотря на принципиальную значимость социально-экологического фактора для деятельности органов местного самоуправления, он еще не получил должного распространения и развития в практике муниципального управления. Оптимизация социального управления природоохранной деятельностью предполагает использование системной аналитической модели к его исследованию, предполагающую выделение и характеристику: 1) принципов управления природоохранной деятельностью, 2) стратегий управления, 3) структуры управления, 4) функций управления, 5) технологий управления.
Успешное управление природоохранной деятельностью на муниципальном уровне возможно при условии соблюдения принципов комплексности, по-лисубъектности, операциональное, поступательности, социальной активности населения, учета социокультурных особенностей территории, баланса ориентации, учета вероятных последствий.
Исходя из анализа и обобщения практического опыта муниципального управления, целесообразно выделение следующих стратегий природоохранной деятельности: реактивной, проактивной, активно-выжидательной, пассивно-выжидательной, «страусиной». В деятельности органов местного самоуправле-
ния преобладают пока пассивные стратегии управления природоохранной деятельностью.
6. Качественное и эффективное выполнение управленческих функций в отношении природоохранной деятельности на муниципальном уровне предполагает использование технологий градации экологических зон, экологической профилактики и мониторинга, инновационной технологии прогнозирования «Барометр жизни», технологии разработки и реализации целевых экологических программ, технологии стимулирования природоохранной деятельности, технологии повышении юридической ответственности за правонарушения в области окружающей среды, технологии комплексного контроля, технологии территориального самоуправления населения, технологии состязательности.
Научно-практическая значимость диссертационной работы состоит прежде всего в том, что она расширяет наши представления об экологическом сознании и поведении местного сообщества, важности управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне, принципиальной возможности его совершенствования посредством построения оптимальных организационно-управленческих структур, использования инновационных технологий управления. Положения и выводы диссертации, обоснованные в ней практические рекомендации могут быть востребованы органами местного самоуправления при разработке и реализации целевых программ природоохранной деятельности, обосновании мер по оптимизации управленческих функций и структур.
Разработанный и апробированный в диссертации инструментарий прикладного социологического исследования может быть полезным при проектировании и проведении аналогичных или близких по теме исследований в других муниципальных образованиях.
Материалы диссертационной работы могут быть полезными также при разработке учебных курсов «Социология управления», «Муниципальное управление», «Инвайронментальная социология», «Экологическая культура».
Практическое внедрение и апробация. Положения и выводы диссертации, обоснованные в ней рекомендации нашли применение в деятельности органов
местного самоуправления г. Михайловки Волгоградской области при разработке и реализации целевых экологических программ, при организации экологического образования учащихся и студентов, экологического просвещения населения.
Положения и выводы диссертации получили апробацию в научных публикациях автора, его выступлениях на региональной научно-практической конференции «Современные проблемы технического, естественнонаучного и гуманитарного знания» (Белгород, 2001), Международной научно-практической конференции-школы молодых ученых, аспирантов и докторантов (Белгород, 2001), Международной научной конференции «Перспективы синергетики в XXI веке» (Белгород, 2003), региональной научно-технической конференции «Региональные технологические и экономико-социальные проблемы развития строительного комплекса Волгоградской области» (Волгоград, 2003).
По теме диссертации опубликовано 8 научных статей общим объемом 2 п.л.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре социологии Белгородского государственного технического университета им. В.Г. Шухова.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Теоретико-методологические основы совершенствования управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне
Сначала обратим внимание на тот общеизвестный факт, что в России (а раньше в СССР) не уделялось должного внимания природоохранной деятельности и управлению этой деятельностью. Ухудшение экологической обстановки связано со стремлением к экономическому росту, интенсивным использованием природных ресурсов. Сверхцентрализованная командно-бюрократическая система наращивала темп экономического развития, направляя около Ул ВНП (внутреннего национального продукта) на усиление военной безопасности государства, рост гидротехнического строительства, горнодобывающей, металлообрабатывающей и тяжелой промышленности, военно-промышленного комплекса. Практически отсутствовала государственная политика социального развития и создания системы экологической безопасности. Свидетельством тому могут служить объемы финансирования природоохранных мероприятий, которые составили в 1989 и 1991 годах 1,3 % от ВНП, в том числе государственные инвестиции были меньше 2 % от общего объема затрат, и после 1991 года эта доля не увеличивалась1.
В 1991 году годовая стоимость ущерба, нанесенного окружающей среде, составляла от 15 до 17 % ВНП РФ. Среди наиболее крупных потерь были выветривание и вымывание почвы и расточительное использование природных ресурсов, в сумме приведшие к ущербу, равному доходу от деятельности лесного, рыбного и водного хозяйства (25 млрд. руб.). Загрязнение воздуха, воды и почвы обошлось экономике в 60 млрд. руб., а сумма ущерба, нанесенного природе в течение 1990-х годов, в 11-15 раз превысила расходы на охрану окру-жающей среды . Кроме того, примерно 27 млрд. руб. в год уходило на оплату больничных листов и потери из-за недовыпуска продукции по причинам, связанным с загрязнением воздушного и водного бассейнов.
Хозяйственные действия централизованно управляемой системы вели к преобладанию количественных показателей (энерго-, ресурсо-трудоемкость единицы продукции, площади обрабатываемых земель) над качественными (производительность, мощность ед. продукции, продуктивность) во всех отраслях, росту отходов техногенной деятельности, загрязнения окружающей среды, невысокому качеству жизни населения.
Конкретный выбор направлений социально-экономической политики определяли отраслевые министерства, выступавшие выразителями групповых экономических интересов (БАМ, объекты Минводхоза)3.
Становление рыночных отношений и демократизация общества, происходящие в настоящее время, оказывают существенное влияние на решение эко-лого-социально-экономических проблем. Рыночные отношения позволяют, судя по многолетнему периоду их существования в странах Запада, более полно реализовать научно-технический и производственный потенциалы территорий и удовлетворить потребности населения в комфортной жизни. Однако сам по себе рыночный механизм не может справиться с решением глобальных проблем, к которым относится и проблема охраны природной среды. Ее решение требует выявления стратегических целей и оценки долгосрочных перспектив развития территорий.
В научной литературе по проблемам управления глобальными процессами, в том числе и охраной окружающей среды, основное внимание уделяется усилению роли государственного вмешательства в процессы природопользования и охраны природной среды, созданию системы экологической безопасности на национальном (федеральном) уровне4. Использование организационно-распорядительных методов, как основных методов воздействия на управляемую систему, позволяет обеспечить безопасность, целостность, упорядочен ность и устойчивость существования любого государства. При этом задающим блоком при формировании целевой ориентации системы управления служат политические установки, которые либо учитывают (в условиях демократии), либо не учитывают (в условиях авторитаризма) общественное мнение. В России же, наоборот, при переходе к рыночной экономике практически отказались от организационно-распорядительных, так называемых командно-административных, методов управления, от формализации в процедурах получения и передачи первичной информации от ниже — к вышестоящим уровням управления и вторичной (командной) информации, идущей сверху вниз, а рыночные экономические методы не создали. Негативные последствия такого отказа проявляются во всех сферах техногенной деятельности, в том числе и природоохранной. С нашей точки зрения, необходимо разумно сочетать все методы управления, действие которых наиболее эффективно проявляется при их комплексном использовании.
Исходя из норм международного права, экологическая безопасность является неотъемлемым правом любого человека5. Ее обеспечение должно быть гарантировано государством посредством введения как организационно-распорядительного, так и экономического механизмов управления, независимо от концепции социально-экономического развития и политических установок. Сложившаяся мировая социально-экологическая обстановка представляет, на наш взгляд, пример необходимости радикального изменения принципов управления, разработки методов управления и процедур принятия решения в условиях неопределенности на национальном (федеральном) уровне. Вместе с тем, происходящие в РФ процессы децентрализации, особенно ярко проявившиеся в консолидации и интеграции субъектов РФ в процессе разработки и принятии совместных хозяйственных решений, влияющих на уровень загрязнения окружающей среды, использование природных ресурсов, социально-экономическое развитие и степень экологической безопасности (риска) обусловливают необ ходимость создания рациональных систем управления территориальными процессами.
Под рациональностью, на наш взгляд, следует понимать деятельность органов управления, направленную на достижения поставленных социально-экологических целей, учитывающую ресурсные возможности территории, экологические ограничения и позволяющую достичь адекватности качества окружающей среды необходимым условиям сохранения здоровья людей и устойчивости экосистем6.
Экологическое сознание и поведение местного сообщества
Взаимосвязь природы и общества всегда была и остается краеугольным камнем политического и социально-экономического развития общества. Однако, как показывает мировой опыт, эта проблема далека от своего решения.
Угроза глобального экологического кризиса свидетельствует о неспособности природы к самовосстановлению на данной ступени общественного развития. Ассимиляционный потенциал природной среды близок к своему пределу. Из этого следует, что роль регулятора экологической устойчивости системы при сложившихся обстоятельствах должно взять на себя общество.
Сущность экологического кризиса состоит в противоречии между производительной деятельностью человека и стабильностью природной среды его обитания. Человек оказался неспособным в культурном и духовно-нравственном отношении идти в ногу и приспособиться к тем изменениям, которые он сам внес в этот мир. Эти изменения являются плодом всей культурно-преобразовательной и прежде всего его производственной деятельности.
Следовательно, если мы хотим обуздать техногенную революцию и направить человечество к достойному его будущему, необходимо изменить прежде всего самого человека, то есть переосмыслить социальные установки личности и общества, ориентируя их на духовно-нравственное совершенствование. Для этого общество и должно принять иную философию, иную систему ценностей и в соответствии с этим изменить цели и приоритеты своего развития. Уже раздаются голоса о необходимости смены экономической парадигмы на экологическую. Цивилизация, в основе которой лежит только потребительское отношение к природе, неизбежно приходит к краху.
Любой переход с одной стадии развития на другую приводит к глубоким изменениям не только в производительных силах общества, но и во всем образе жизни людей. Особенность нашего века - переход от технологической цивилизации к информационной - заключается в том, что он создает принципиально новые предпосылки для универсализации и глобализации человеческого взаимодействия. Человечество объединяется в единую социокультурную целостность. Формирование такой целостности диктует свои требования к системе ценностей и их регулятивному механизму.
На всех этапах своего развития общество стремилось преобразовать природу, приспособить ее к своим потребностям. Теперь же оно само вынуждено приспосабливаться и видоизменить свою деятельность с учетом необходимости поддержания экологического равновесия и обеспечения устойчивого социально-экономического развития. Исторические и текущие реалии убеждают в том, что ни одна из прошлых и нынешних политических систем и их совокупных составляющих не обеспечивали и не гарантируют в обозримой перспективе экологическое равновесие и благосостояние человека. Поэтому актуализируется проблема выбора оптимальной системы общественного устройства, способного обеспечить бережное природопользование и не уходить при этом от главной цели общественного прогресса — постоянного самосовершенствования человека на основе роста его совокупного богатства.
Современный период общественного развития примечателен тем, что экологические проблемы вышли из их узкоспециализированного научного понимания и стали предметом массового, общественного сознания. Из последнего стало «отпочковываться» постепенно экологическое сознание, наряду с уже сформировавшимися ранее нравственным, религиозным, политическим и т.д. сознанием.1
Отметим в этой связи три важных момента. Во-первых, экологическое сознание возникает как осознание жизненной важности экологических проблем. Есть профессиональные, «технические» проблемы и есть проблемы, затрагивающие жизненные интересы человека. Экологические проблемы переходят в раздел жизненных проблем.
Во-вторых, экологическое сознание — это не единичный, а массовый феномен, что является следствием универсализации, глобализации экологических проблем. Эти проблемы начинают затрагивать всех и каждого, только одни осознают это, другие - нет. В-третьих, экологическое сознание включает соответствующие знания об охране окружающей природы, но не сводится к этим знаниям. Сознание - это не только знание, но и то, что сопутствует ему: ценности, оценки, нормы, эмоции и т.д. С учетом этих моментов мы выделяем в содержании экологического сознания местного сообщества восемь компонентов. 1. Информационный компонент — т.е. информированность людей об экологической обстановке и природоохранной деятельности в городе. 2. Эмоциональный компонент — определенное эмоциональное отношение людей к благополучной или, напротив, неблагополучной экологической обстановке. 3. Оценочный компонент — оценка людьми (положительная или отрицательная) экологической обстановки и ее отдельных сторон. 4. Реактивный компонент, выражающий удовлетворенность неудовлетворенность людей экологической обстановкой в городе и ее отдельными сторонами. 5. Ценностный компонент, выражающий отношение людей к природе как к социальной ценности.
Совершенствование системы социального управления природоохранной деятельностью в муниципальном образовании
По мере роста населения и ускорения развития техногенной цивилизации, распространения ее влияния на все уголки Земли, все острее встает вопрос о рационализации взаимоотношений человека и природы. Решение этого вопроса уже не может далее идти самотеком. Необходимо дальнейшее развертывание научных исследований проблем природопользования и на этой основе постоянное и целенаправленное вмешательство государства, общественности в процессы сосуществования социума и экосистем на всей его территории. Следует законодательно отрегулировать процессы пользования территорией как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровнях. При этом территория рассматривается как интегральный ресурс, включающий ресурсы климата, растительности, водных, минеральных, сырьевых, почвенных и других реальных и потенциальных ресурсов, которые предоставляет нам природа.
Проведение рациональной с точки зрения научной обоснованности экологической политики в муниципальном образовании является одним из важнейших условий стабилизации его развития. Устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования напрямую связано с отношением местной власти к экологическим проблемам, к процессу управления землепользованием и охране окружающей природной среды. Для эффективного функционирования системы природопользования на территории местного сообщества необходимо: а) глубокое и комплексное изучение ее потенциала, ресурсных возможностей как экономико-географической, социально-экономической, эколого-экономической и административно-хозяйственной структурной единицы, являющейся объектом управленческой деятельности; б) формирование современного экологического сознания и экологической культуры у каждого гражданина и, в первую очередь, у управленцев, предпринимателей, работников образования; в) постоянная забота о современном осуществлений природоохранных мероприятий.
Переход к рыночным формам хозяйствования в экономике и продолжающаяся трансформация на этой основе всей системы управления в российском обществе требует глубокой проработки концепции экологических императивов государственной и региональной политики в отношении территорий местных сообществ. Это касается также территорий, занимаемых малыми и средними городами, окружающих их сельских районов. В понятие экологического императива мы включаем всю сумму непреложных принципов и правил отношения к природе, природопреобразовательной деятельности, которым обязаны следовать как субъекты административной и хозяйственной деятельности, так и отдельные граждане.1 В конечном итоге речь должна идти о преобразовании каждого местного сообщества в экологическое сообщество, поскольку в науке такое сообщество рассматривается как идеальное воплощение гармоничности коэволюционного развития социума и природных экосистем.
Природно-социально-экономический комплекс Михайловского района и прилегающей территории является сложной динамической и саморегулируемой системой. Его структура и функции постоянно совершенствуются и развиваются. Процесс управления выступает как системообразующий фактор, способствующий развитию системы в соответствии с заданными целями и программами. Достижение соответствия во взаимодействии элементов системы (природа, население, экономика) является конечной целью.
Изучение экологического аспекта районного природно-социально-экономического комплекса показало, что природоохранная функция природно-социально-экономического комплекса находится еще на начальной стадии, хотя и имеет довольно длительный и сложный период формирования. Нашим респондентам (жителям г. Михайловка) было предложено ответить на вопрос о том, какое значение имеет социально-экологический фактор для деятельности органов местного самоуправления. Их ответы распределились следующим образом (в % к числу опрошенных):
Почти половина респондентов (47,2%) придаёт важное значение социально-экологическому фактору муниципального управления, третья часть (33%) - неважное значение, почти каждый пятый затруднился определить свое мнение относительно значения социально-экологического фактора управления. Мнения местных жителей разделились. Причем в первой группе ответивших сравнительно больше служащих государственных и акционерных предприятий, предпринимателей и учащихся, во второй группе — рабочих и служащих акционерных предприятий, пенсионеров и безработных, в третьей группе - рабочих государственных и акционерных предприятий.
Таким образом, больше половины опрошенных недооценивают роль социально-экологического фактора в системе муниципального управления или вообще не задумываются об этой роли. Напрашивается вывод о необходимости улучшения просветительской работы среди населения и, прежде всего, среди рабочих и пенсионеров.
Респондентам было предложено также высказать свое мнение о том, появились ли дополнительные, более благоприятные возможности для решения экологических проблем города в условиях местного самоуправления. Распределение мнений респондентов (в % к числу опрошенных) представлено ниже:
Почти половина опрошенных (48,1%) отрицательно оценивает возмож ности для решения экологических проблем в условиях местного самоуправления, 40,7% респондентов не уверены в этих возможностях или оказались в затруднении с их оценкой и только 11,2% опрошенных считает, что в условиях местного самоуправления появились более благоприятные возможности для решения экологических проблем города.
Приступая к непосредственному анализу социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне, мы предлагаем системную модель такого анализа или, иными словами, системную аналитическую модель (САМ), предполагающую выделение и характеристику: 1) принципов социального управления природоохранной деятельностью, 2) стратегий управления, 3) структуры управления, 4) функций управления, 5) технологий управления. Для наглядности представим основные элементы САМ на рисунке (см. рис. 3.1).
Похожие диссертации на Социальное управление природоохранной деятельностью в муниципальном образовании
