Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие «правовой статус беженцев» и его содержание
1.1. Формирование н развитие понятия «правовой статус беженцев» в международном и российском праве 12
1.2. Права, обязанности и ответственность лиц, ищущих убежище и имеющих статус беженцев в Российской Федерации 39
Глава 2. Правовая процедура предоставления статуса беженцев и его обеспечение в Российской Федерации
2.1. Порядок и критерии установления статуса беженцев в Российской Федерации и их соответствие международным стандартам 66
2.2. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению правового статуса беженцев 105
Глава 3. Основные механизмы защиты прав лиц, имеющих статус беженцев в Российской Федерации
3.1. Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев по защите прав беженцев в России 114
3.2. Защита прав беженцев в прецедентом праве Европейского суда по правам человека 132
3.3. Судебные процедуры защиты прав беженцев в Российской Федерации 145
Заключение 156
Список использованной литературы 159
- Формирование н развитие понятия «правовой статус беженцев» в международном и российском праве
- Права, обязанности и ответственность лиц, ищущих убежище и имеющих статус беженцев в Российской Федерации
- Порядок и критерии установления статуса беженцев в Российской Федерации и их соответствие международным стандартам
- Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев по защите прав беженцев в России
Введение к работе
Актуальность исследований. Социально - экономическая ситуация сложившаяся в России на рубеже XXI века, характеризуется значительным снижением реального жизненного уровня большинства населения страны, существенным ослаблением его социальной защищенности в условиях примерно двукратного сокращения объемов производства за первые 8 лет радикальных рыночных реформ. На этой основе резко сократились объемы федеральных и местных бюджетов. Сформировавшийся в начале 90-х годов фондовый рынок не приобрел стабильности. В 1998 г. денежное обращение страны и ее банковская система пережила весьма болезненный кризис, что отрицательно сказалось также и на реальном жизненном уровне населения (драматическое снижение реальной заработной платы, многократное обесценивание накоплений на счетах в банках). Особенно отрицательно все названные выше моменты отразились на положении социально уязвимых слоев населения и в первую очередь инвалидов. Отсутствие действенной адресной помощи и поддержки со стороны государства в отношении этих лиц обуславливает низкую эффективность использования даже тех незначительных средств, которые предусматриваются на эти цели в бюджетах всех уровней.
Социальная защищенность инвалидов объективно требует выделения материальных и финансовых ресурсов в повышенных размерах. В частности, полноценная жизнедеятельность подавляющего большинства инвалидов, а при тяжелых формах поражения - сохранение их жизни, невозможны без предоставления им в необходимом объеме различных видов реабилитационных и социальных услуг, вспомогательных средств и приспособлений, способствующих компенсации имеющихся у них нарушений, а также иных форм социальной поддержки.
Удовлетворение индивидуальных потребностей инвалидов, предоставление им необходимых услуг, средств и приспособлений, обеспечивающих компенсацию имеющихся дефектов, позволяет в определенной степени уравнять условия их жизнедеятельности относительно других категорий населения в социально - бытовой, профессиональной, общественно - политической и иных сферах.
Адресная социальная помощь, относящаяся к приоритетным направлением государственной политики в отношении инвалидов, а также разработка и реализация целевых разноуровневых программ по их реабилитации и социальной поддержке, предполагает наличие полной информации о контингенте инвалидов, с детализацией социальных потребностей по их каждому конкретному представителю.
71-460005 (2300x3466x2 tiff)
Формирующаяся в настоящее время в кругах ученых и специалистов целевая установка на учет индивидуальных особенностей инвалидов и внедрение в практику индивидуальных программ реабилитации, хотя и закреплена в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (1995 г.), еще далека от своего осуществления.
Еще в советский период, правовое регулирование положения инвалидов, а также проведение общегосударственной политики в отношении их социальной защиты, опиралось на два доминирующих принципа: - компенсации, заключающейся в выплате пенсий, пособий, предоставлении некоторых льгот (на транспорт, лекарственные средства и т.п.), которые обеспечивали большинству инвалидов существование на уровне прожиточного минимума (на уровне бедности и даже ниже его); - изоляции, когда для инвалидов создавались различные специальные системы жизнедеятельности: дома-интернаты, специальные учебные заведения, специальные предприятия и т.д., в которых или посредством которых инвалид был превращен в объект ухода, но такого ухода, который прежде всего отражал интересы здоровых членов общества и их понимание заботы об инвалидах. Это породило, с одной стороны, слабое знание обществом их проблем. С другой стороны, в таких условиях не предусматривались виды и формы социальной помощи, способствующие реабилитации инвалидов и направленные на их интеграцию в общество.
Только в последнее время в общественном сознании страны стало постепенно вызревать осознание необходимости радикальных перемен в отношении к инвалидам. Однако многолетнее замалчивание многих проблем инвалидов, их изоляция от активного участия в жизни общества не могли пройти бесследно. В связи с тем, что в силу различных причин все публикуемые статистические данные о численности инвалидов, характеристике различных их групп и их динамике были далеки от истинного положения дел, до настоящего времени Российское общество не только не имеет достаточно ясного представления о реальных потребностях инвалидов в стране, но даже не знает о их реальной численности.
По оценке Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) к началу двадцать первого века число инвалидов достигает примерно 650 млн. человек. Ряд организаций, включая ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ считают, что численность инвалидов по отношению ко всему населению Земли составляет около 10%. Исходя из этого, и одновременно учитывая, что на долю инвалидов в населении региона влияют многие факторы, например, состояние экологии, охраны труда, медицины,
71-460006 (2295x3463x2 tiff) профилактики инвалидности, родовспоможения и т.п., в конечном итоге уровень жизни в целом, логично предположить, что в России в настоящее время проживает округленно 15 мил. инвалидов, что составляет около 10% населения страны. Однако официальная статистика признает, что в России проживает менее 10 мил. инвалидов, что меньше расчетной численности примерно на 33%. Проведенные в ряде регионах социологические исследования и их экстраполяция на корректировку числа инвалидов в других регионах страны, позволяют утверждать, что численность инвалидов в России уже сейчас превышает 15 мил. человек и их доля в численности населения продолжает неуклонно возрастать.
В соответствии с Законом о социальной защите инвалидов в Российской Федерации, принятом в 1995 г., все потребности инвалидов в реабилитации разделены на три большие группы, положенные в основу соответствующих разделов комплексной реабилитации: медицинской, профессиональной и социальной.
Во всей совокупности потребностей инвалидов особое место занимает потребность в труде, так как только решение проблем занятости, их рациональное трудоустройство, в полной мере гарантирует им обеспечение экономической независимости и интеграцию в общество. Особенно актуальна постановка этих вопросов в современной социально - экономической ситуации России, так как размер пенсий подавляющего большинства инвалидов не только не обеспечивает им прожиточного минимума, но и, как правило, не покрывает их затрат, связанных с удовлетворением дополнительных потребностей, определяемых инвалидностью.
Актуальность решения этой проблемы определяется и тем, что в настоящее время в России работают только около 11% инвалидов, тогда как по мнению отечественных и зарубежных специалистов трудовая деятельность (в том или ином объеме) доступна более чем 2/3 инвалидов.
Профессиональную реабилитацию инвалидов необходимо рассматривать, прежде всего, под углом зрения ее конечного результата - их трудоустройства. В условиях характерной для советского периода «всеобщей занятости», избытка рабочих мест эта проблема так остро не стояла, и инвалиды, желающие работать, как правило, могли самостоятельно найти работу либо на обычных, либо на специально приспособленных для труда инвалидов предприятиях. Переход к рыночным отношениям, сопровождающийся кризисом экономики всей страны, положение резко изменил. Спад производства и избыток рабочей силы на предприятиях привел к тому, что инвалидов первыми увольняют с предприятий общего типа, и в то же время происходит массовое сокращение рабочих мест и закрытие специально приспособ-
71-460007 (2286x3457x2 tiff)
7 ленных для труда инвалидов предприятий, при том, что многие из таких предприятий являлись вспомогательными для более крупных производственных структур.
Развитие рыночных отношений способствует вытеснению прямого планово-директивного управления занятостью ее косвенным регулированием посредством экономических методов, применение которых базируется на хорошо отрегулированной правовой основе. Следует иметь в виду, что эти методы, во-первых, не гарантируют полной занятости всем претендующим на рабочие места, а во-вторых, российское общество, в том числе в лице соответствующих органов и учреждений, еще не накопило достаточного опыта управления занятостью при нехватке рабочих мест; в-третьих, граждане психологически не готовы к восприятию себя в статусе безработного и адекватному поведению (в частности к активному, грамотному поиску рабочего места). Такая неготовность личности и общества к занятию адекватной позиции в условиях безработицы чрезвычайно опасна, особенно для инвалидов.
Принятие нормативных актов, регулирующих деятельность предприятий, учреждений и граждан в период перехода к рынку, существенно изменяют формы и методы организации работы по трудовому устройству инвалидов. Формирующийся рынок труда предъявляет к рабочей силе повышенные требования, а инвалиды, при прочих равных условиях, объективно менее конкурентоспособны на нем по сравнению с остальными категориями граждан. В этой связи создаваемая новая система рынка труда требует принципиально новых подходов к трудоустройству инвалидов, являющихся наиболее уязвимый социальной категорией населения. Помимо материального значения, посильное участие инвалидов в трудовой деятельности способствует устранению или уменьшению ограничений жизнедеятельности, облегчает адаптацию инвалидов к окружающей среде и интеграцию их в общество. При этом к трудовой деятельности могут привлекаться не только инвалиды III группы. Как показывает практика, инвалиды II и даже I групп, которые составляют около 70% от общего числа инвалидов, в большинстве случаев могут выполнять различные трудовые функции. Вместе с тем, трудовые возможности инвалидов ограниченны из-за имеющихся у них хронических заболеваний, последствий травм или физических дефектов. Это необходимо учитывать при решении вопросов их трудоустройства. Рабочее место, которое предоставляется инвалиду, должно соответствовать его функциональным возможностям и быть не противопоказанным по состоянию здоровья. Для его организации требуются дополнительные материальные ресурсы и денежные средства. В связи с этим необходимо сформировать такую систему профессиональной реабилитации, которая будет в состоянии создать
71-460008 (2295x3463x2 tiff)
8 условия для различных форм трудоустройства инвалидов, а в ряде случаев - для обеспечения конкурентоспособности отдельных лиц из их числа на общем рынке труда. При этом обязательно на паритетных началах должны быть учтены интересы общества и инвалидов, а работодатели, прежде всего через экономические рычаги, должны быть существенно ограничены в возможности отвергать работников -инвалидов.
Сложившаяся в России ситуация усугубляется тем, что вопросы комплексной реабилитации инвалидов в целом, как и их профессиональной реабилитации, в частности, находятся в ведении различных органов в структуре власти, координация деятельности которых до сих пор не отлажена. В тоже время необходимо учитывать, что профессиональная реабилитация инвалидов, с одной стороны, является составной частью реабилитационного процесса в целом, включающего в себя кроме нее, медицинскую и социальную реабилитацию, и ее проведение должно рассматриваться в сочетании с другими видами реабилитации, а с другой стороны, она представляет собой единый процесс, состоящий из: экспертизы потенциальных профессиональных возможностей инвалида; его профессиональной ориентации; профессиональной подготовки или переподготовки; рационального трудоустройства. Создание действенной системы координации работы всех участников реабилитационного процесса, в сочетании с формированием эффективной системы управления комплексной реабилитацией в условиях разрастания рыночных отношений, в первую очередь управления процессом профессиональной реабилитации, также должно найти отражение при разработке и осуществлении нового подхода к трудоустройству инвалидов как важнейшему компоненту интеграции инвалидов в общество.
Проблемы профессиональной реабилитации инвалидов необходимо рассматривать не изолировано, а в сочетании с другими видами их реабилитации, в первую очередь с социальной реабилитацией.
Все вышеизложенное обуславливает актуальность и практическую значимость диссертационного исследования.
Состояние научной разработки проблемы. Изучение отечественной и зарубежной литературы свидетельствует о том, что проблемы комплексной реабилитации инвалидов, включая их профессиональную реабилитацию и трудоустройство, стали весьма перспективным междисциплинарным направлением научных исследований и разработок и привлекает внимание представителей различных специальностей: медиков, профпатологов, психологов, социологов, социал - гигиени-
71-460009 (2277x3451x2 tiff)
9 стов, экономистов и других, что свидетельствует о большой социальной значимости проблемы и ее растущем осознании обществом. Для удобства обзора и краткого научного анализа литература по проблематике инвалидов может быть сгруппирована в четыре основные группы
Первая группа работ посвящена медицинским аспектам как комплексной, так и профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов. Сюда относятся работы, B.C. Киливника1, Л.Р. Либмана2, Л.П. Храпылиной3, и др. В их работах содержаться важнейшие характеристики медицинских аспектов комплексной и профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов, путей и методов практической реализации, а также клинико-функционального контроля их эффективности.
Вторая группа работ, посвящена психологическому аспекту проблемы инвалидов. В числе их авторов нужно отметить Ю.В. Васильева4, Э.П. Петренко5, Л.Ф. Николаеву6, М.А. Рогову и А.Ф. Серенко7 и др. Все эти авторы достаточно глубоко и обстоятельно раскрывают психологический аспект комплексной, а также профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов. Эффективность реабилитационных программ инвалидов, как это установлено в ходе многих исследователей, в значительной степени зависит от этого аспекта реабилитации. Однако, в данных работах не достаточное внимание уделяется комплексному подходу к реабилитации инвалидов на различных этапах взаимосвязи действий психологов с другими специалистами: медиками, педагогами, социологами, юристами, работниками служб труда, занятости, социальной защиты. Как следствие, отсутствуют достаточно скоординированные подходы к формированию механизмов управления процес-
Киливник В. С. Научное обоснование организации медицинской реабилитации в сельском районе. Автореферат диссертации к.м.н. Киев -1987
Либман Л. Р. Совершенствование трудовой деятельности инвалидов как основа их социальной реабилитации. Экономические науки. М. -1988 3 Храпылина Л. П. Основы реабилитации инвалидов. Учебно-методическое пособие - М. - 1996
Васильев Ю. В. Особенности психологической дезадаптации молодых инвалидов вследствие сердечно-сосудистой патологии. Сборник "Актуальные проблемы инвалидности". М. 1991
Петренко Э.П. Методологические и организационные вопросы реабилитации. Советское здравоохранение -1990. 6 Николаева Н. В. Потребность в медико-социальной помощи инвалидов трудоспособного возраста вследствие ишемической болезни сердца в условиях крупного города. Санкт-Петербург. - 1996 7 Рогова М.А., Серенко А.Ф. Организация восстановительного лечения и долечивания в СССР и за рубежом. Научный обзор - М. -1982
71-460010 (2284x3456x2 tiff)
10 сом психологической реабилитации. Требуют дальнейшей разработки вопросы теоретического обоснования и социально - экономического функционирования специальной службы психологической помощи инвалидам, на необходимость создания которой справедливо указывают многие исследователи.
Третью группу научных публикаций, тесно связанных с темой диссертации, составляют работы, освещающие социальные аспекты реабилитации инвалидов. Из публикаций этого плана следует назвать работы, Л.Э. Кунельского8, Б.С. Мезенцева9, Э.П. Петренко10, В.Д. Роик11, Винтерштейн X.12, Х.Ю. Калмет13, А. Хууан-Сенел14 и др. Цель социальной реабилитации многие исследователи видят в создании инвалидам равных с другими членами общества возможностей участия в социальной, культурной, экономической и политической жизни путем предоставления им соответствующей социальной помощи. В этом плане предлагаются разнообразные пути и методы решения проблем социальной реабилитации, включая доступность инвалидам общественного транспорта, социально-культурных учреждений, решение жилищных проблем, бытовую помощь, организацию специальных домов и пансионатов для инвалидов, обеспечению вспомогательными техническими средствами, организацию базового обучения и многое другое из числа постоянно расширяющегося круга сфер жизнедеятельности инвалидов. Решение проблем профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов без реализации мер социальной реабилитации, по общему признанию, малоэффективно.
Сопоставляя публикации отечественных и зарубежных авторов, следует подчеркнуть, что международный опыт намного разнообразнее отечественного, и ино-
Кунельский Л. Э. Индивидуальная трудовая деятельность. Социалистический труд. М. -1987 № 5
Мезенцев Б. С. И соавтор. "Проектирование среды жизнедеятельности с учетом потребностей инвалидов и маломобильных групп населения". - М.-1991
Петренко Э.П. Методологические и организационные вопросы реабилитации. Советское здравоохранение -1990
Роик В.Д. Основные положения концепции проведения реформы социального страхования в Российской Федерации. М. -1992
Винтерштейн X. Система социальной защиты в Федеральной Республике Германии // Бюллетень научной информации. М.,-1992 - N 2 13 Калмет Х.Ю. Жилая среда для инвалидов. М. - 1990
Хуунан-Сеппел А. Развитие многопрофильных программ реабилитации и их эффективность. Вена -1989
71-460011 (2296x3464x2 tiff) странные исследователи масштабнее и с большей изобретательностью и перспективой изыскивают пути и методы социальной реабилитации инвалидов.
К сожалению, проблемы социальной помощи инвалидам в Российской Федерации освещены недостаточно и касаются в основном пенсий, организации деятельности специализированных учреждений для инвалидов (пансионатов, домов-интернатов, территориальных центров социальной помощи), в меньшей мере - градостроительства с учетом потребностей инвалидов и использования вспомогательных технических средств. Отечественные авторы отмечают, что проблема социальной реабилитации инвалидов в Российской Федерации находится на стадии становления и нуждается в научном обосновании.
Четвертая группа - работы, рассматривающие социально - экономические проблемы занятости, профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов. К этой группе тесно примыкают работы в области воспроизводства трудовых ресурсов, создающие в своей совокупности методологический фундамент для разработки социальных проблем комплексной реабилитации инвалидов. В числе авторов работ, относящихся к этой, несколько расширенной за счет общеэкономических работ, группе следует назвать В.Г. Алексеева15, И.В. Алсахову16, В.В. Болтенко17, П. Бунича18, СВ. Воронину19, Н.А. Горбунову20, К.С. Джурбаева21, А.А. Дикареву22,
Алексеева В. Г., Шереш Ф. Э. Индивидуальная трудовая деятельность: проблемы и перспективы // Научный коммунизм. 1984 16 Алхасова И. В. Становление и перспективы развития рынка труда в России. - Кострома -1996
Болтенко В. В., Петрова В. В., Мебришвили Г. Д. Социально-трудовая реабилитация инвалидов молодого возраста в условиях промышленных предприятий: Обзорная информация. ЦБНТИ МСО РСФСР - М. 1988 - №1. Серия "Трудовое и бытовое устройство инвалидов. Профессиональное обучение инвалидов". 18 Бунич П. Кооперация и Госсектор. Основа взаимодействия // Социалистический труд. -1988 - №8
Воронин С. В. Формирование регионального рынка труда Владимирской обл. и его влияние на состояние здоровья человека и его физическое развитие. Дисс. к.э.н. (Академия труда и социальных отношений), 1996
Гобунова Н. А. Развитие социально-трудовой реабилитации инвалидов за годы Советской власти и ее особенности на современном этапе. // Сб.н.тр. "Актуальные вопросы ВТЭ и социально-трудовой реабилитации инвалидов" - М. -1988
Джурбаев К. С, Неугодов В. П. Если пожилые сумели найти работу // Социалистический труд. - М. -1987-№4 2 Дикарева А. А., Мирская М. И. Социология труда - М., 1989
71-460012 (2291x3460x2 tiff)
12 А.А. Дыскина23, M.M. Коробова24, В.Н. Кудрявцева25, Л.Р. Либмана26, Г.А. Маши-ка27, Л.В. Никифорова28, А.Г. Новицкого29, А.И. Осадчих30, Г.И. Осадчую31, Л.Н. Ру-сяеву32, Н.В. Свидана33, Ю.А. Тихомирова34, О.А. Уржу35, Л.П. Храпылину36, Э.А. Чиркина37, Г.И. Шмелева38, A.M. Шохина39 и др.
В связи с тем, что трудовая деятельность оценивается авторами как основополагающая, определяющая возможность человека к самостоятельной, независи- 23 Дыскин А. А. Формы организации и поддержки трудовой деятельности инвалидов и пенсионеров по возрасту в период перехода к рыночной экономике. // Отчет о НИР - Санкт-Петербург -1995
Коробов М.М. Нужна профессиональная ориентация пенсионеров. Социалистический труд. - 1987 №6
Кудрявцев В. Н. и соавтор. Социальные отклонения . М. 1990 26 Либман Л. Р. Совершенствование трудовой деятельности инвалидов как основа их социальной реабилитации // Экономические науки. М. -1988 27 Машика Т. А. Занятость женщин и материнство. М.-1990 28 Никифоров Л. В. Социалистическая собственность - многообразие форм. - М. -1990- серия "Новое в жизни, науке и технике" - вып. 5
Новицкий А. Г. Занятость в сфере обслуживания населения. - М. 1987
Осадчих А.И., Петрова В.В. Демидова Л. Е. Опыт работы органов социального обеспечения по использованию труда инвалидов в специализированных предприятиях (цехах, участках) в различных отраслях народного хозяйства. Обзорная информация ЦБНТИ МСО РСФСР - М. -1989 31 Осадчая Г.И. Методические вопросы обеспечения процессов социальной защиты.// Ежегодник: Информатика. Социология. Экономика. Выпуск 2. Сборник трудов. Изд. МГАПИ - М. 1995. 32 Русяева Л.Н., Булыгина Л.П. Некоторые аспекты профессиональной реабилитации инвалидов. // Тезисы докладов конференции "Научно-практические аспекты реабилитации инвалидов". - Минск - 1991 -ч. 1
Свидан Н.В. Проблемы перевода предприятий на полный хозрасчет. // Экономические науки. - М. -1987-№6 34 Тихомиров Ю.А., Шахназаров Г.Х. Самоуправление: от теории к практике. - М. -1989 35 Уржа О.А. Социология управления как теоретико - методологическая база технологизации соци ального пространства. // Ученые записки. - М. Изд-во МГСУ «Союз», 1997 - №1.
Храпылина Л.П. Профессиональная реабилитация и трудоустройство инвалидов в условиях перехода к рыночным отношениям. //Дисс. д.э.н. - М. -1994
Чиркин Э.А. и др. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. - М. -1990 38 Шмелев Г.И. Наемный рабочий или хозяин на земле. М. -1990 - серия "Новое в жизни науки и техники" - вып. 3
Шохин А.Н. Индивидуальная трудовая деятельность: проблемы и перспективы // Политическое самообразование. М. -1987-№ 2
71-460013 (2296x3464x2 tiff)
13 мой жизни, профессиональной реабилитации придается особое значение в комплексных реабилитационных программах. Профессиональная реабилитация включает, по мнению многих авторов, профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку и переподготовку, систему трудоустройства инвалидов.
Профессиональная реабилитация инвалидов в Российской Федерации отечественными авторами до 1985 г. оценивалась как решенная достаточно успешно. Однако, начиная с 1987 г. по иному стали освещаться проблемы профобучения и занятости инвалидов, что отражено в работах Н.А. Абдулаева40, М.М. Коробова41, Л.Н. Русяевой и Л.П. Булыгиной42. По данным ученых ЦИЭТИНа, свыше 50% выпускников профтехучилищ и техникумов для инвалидов не могли трудоустроиться. Свыше 80% работающих инвалидов трудились на вспомогательных работах, у 2/3 лиц, ставших инвалидами, имело место снижение квалификации, о чем указывают в своих работах В.В. Болтенко с соавторами43, Н.А. Горбунова44, А.И. Осадчих45, Г.К. Радионова46. Среди работающих на предприятиях ориентированных на труд инвалидов, отмечались высокие показатели заболеваемости, выхода на инвалидность среди здоровых работников и утяжеление степени инвалидности среди инвалидов, о чем свидетельствуют в своих работах Н.А. Горбуновой, А.И. Осадчих.
Начиная с 1991 г. проблема профессиональной реабилитации инвалидов в Российской Федерации, странах СНГ, Прибалтики и других бывших социалистиче-
Абдупаев Н. А. Клинико-функциональное обоснование оптимизации режима трудовой деятельности больных ИБС.//Дисс. д.м.н. - Баку -1991
Коробов М.М. Нужна профессиональная ориентация пенсионеров. Социалистический труд. - 1987 -№6
Русяева Л.Н., Булыгина Л.П. Некоторые аспекты профессиональной реабилитации инвалидов. // Тезисы докладов конференции "Научно-практические аспекты реабилитации инвалидов". - Минск -1991 -ч. 1
Болтенко В. В., Петрова В. В., Мебришвили Г. Д. Социально-трудовая реабилитация инвалидов молодого возраста в условиях промышленных предприятий : Обзорная информация. ЦБНТИ МСО РСФСР - М. 1988 - №1. Серия "Трудовое и бытовое устройство инвалидов. Профессиональное обучение инвалидов".
Гобунова Н. А. Развитие социально-трудовой реабилитации инвалидов за годы Советской власти и ее особенности на современном этапе. // Сб.н.тр. "Актуальные вопросы ВТЭ и социально-трудовой реабилитации инвалидов" - М. -1988
Осадчих А.И., Петрова В.В. Демидова Л. Е. Опыт работы органов социального обеспечения по использованию труда инвалидов в специализированных предприятиях (цехах, участках) в различных отраслях народного хозяйства. Обзорная информация ЦБНТИ МСО РСФСР - М. -1989
Радионова Г. К. Инвалидность от профессиональных заболеваний и пути совершенствования ее профилактики. Автореферат докт. дисс-1990 - 50 с.
71-460014 (2303x3468x2 tiff)
14 ских государствах приобрела особое значение в связи с переходом от централизованной к рыночной экономике. Литература по проблемам перехода предприятий на рыночные условия хозяйствования, совершенствования хозяйственных механизмов, рациональному использованию трудовых ресурсов весьма обширна. Однако проблеме занятости инвалидов в этих условиях посвящены лишь единичные публикации, в которых авторы затрагивают вопросы, связанные с высвобождением инвалидов, проблемой их трудоустройства. Некоторые авторы отмечают в своих работах, что в настоящее время особенно резко обострилась проблема занятости инвалидов, поскольку трудовые коллективы, работающие на самоокупаемости, не заинтересованы включать инвалидов в свой состав и в ряде случаев стараются освободиться от них. Рабочие на большинстве предприятий практически не ощутили положительных результатов экономических преобразований, тогда как тревога потерять работу нарастает.
Применение новых форм организации и оплаты труда, изменение функций аппарата управления привели к сокращению числнности работающих на предприятиях и в организациях непроизводственной сферы. Высвобождаются в первую очередь в большинстве случаев инвалиды и пенсионеры. Данное явление породило необходимость поиска путей и методов решения проблемы рационального трудового устройства инвалидов с учетом интересов инвалидов и общества в целом. Социально - экономическая эффективность рационально организованного труда лиц со сниженной трудоспособностью доказана теоретически и практически.
Значительный интерес у многих авторов, в связи с профессиональной реабилитацией инвалидов, отмечается к кооперативному движению, в том числе в Российской Федерации и других странах СНГ. При этом раскрываются факторы, сдерживающие развитие кооперативов, предлагаются рекомендации по управлению кооперативами, совершенствованию форм и методов организации труда в них. К сожалению, исследователи меньше всего касаются вопросов, связанных с использованием труда лиц с ограниченной трудоспособностью.
Представляют значительный интерес работы, посвященные анализу перспектив развития сфер приложения труда вообще, в том числе и труда лиц с ограниченной трудоспособностью, в государственном и в негосударственном секторах народного хозяйства, в том числе на малых предприятиях, в кооперативах, в виде индивидуальной трудовой деятельности. Авторы отмечают медленное развитие кооперативного сектора, где имеются значительные резервы для использования
71-460015 (2286x3457x2 tiff)
15 труда инвалидов. Также обращается внимание на недостаток информации о составе работающих, в частности о занятости инвалидов в действующих кооперативах.
Одним из путей решения проблемы трудоустройства инвалидов в России, по мнению многих авторов, может быть возрождение бывших артелей инвалидов, ликвидированных в 50 - 60е годы. Эти артели обеспечивали посильной, при том высококвалифицированной работой инвалидов. Прототипом таких артелей в настоящее время являются кооперативы, преимущественно использующие труд инвалидов (кооперативы инвалидов). Публикаций, освещающих деятельность кооперативов, использующих труд инвалидов, к сожалению очень мало, что, по-видимому, связано с малочисленностью таких организаций, и их опыт развития невелик. Стали они создаваться сравнительно недавно, с 1989 г.
Другой перспективной формой трудового устройства инвалидов обоснованно считается индивидуальная трудовая деятельность (ИТД). При этом исследователи отмечают, что ИТД существовала в нашей стране всегда и в принципе не является чем-то новым и непривычным. В первые годы советской власти, когда не была развита система государственных и кооперативных предприятий и организаций, ИТД имела довольно большой удельный вес и в производстве товаров, и в оказании различных бытовых услуг, и в сфере торговли и общественного питания. Но постепенно, по мере развития государственных и кооперативных предприятий, ИТД суживалась, уступая место предприятиям и организациям общественного хозяйства. В настоящее время растущие потребности населения в качественном отношении стали постепенно опережать возможности этих предприятий, несмотря на значительную недогрузку их производственных мощностей, поэтому и возникла необходимость более широко развивать ИТД, отвечающую интересам общества. К основным сферам, в рамках которых ведется ИТД, относятся медицинское и бытовое обслуживание населения, социально-культурная сфера, народно-художественные и кустарно-ремесленные промыслы. Общество заинтересовано в развитии ИТД, потому что она обеспечивает повышение благосостояния людей, реализацию творческих запросов личности. Исследователи, касающиеся проблем развития ИТД, ее совершенствования, в своих работах раскрывают механизмы регулирования ИТД, анализируют в связи с ней существующую потребность в товарах и услугах, отмечают недостатки в организации работы ИТД и предлагают меры по их устранению, показывают целесообразность и эффективность использования труда инвалидов в форме ИТД, предлагают пути изыскания возможностей для их большего привлече-
71-460016 (2277x3451x2 tiff) ния в ИТД. Одной из форм гарантированного трудового устройства рассматриваются специализированные предприятия (цеха, участки) для труда инвалидов и пенсионеров по возрасту. Однако имеющиеся предприятия (цеха, участки) не обеспечивают даже минимальную потребность инвалидов в рабочих местах, в большинстве регионов их сеть не только не развивается, но и сокращается.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в России в условиях перехода от централизованной к рыночной экономике, развития новых форм хозяйствования различного рода, ведутся поиски наиболее эффективных форм и методов решения проблемы комплексной реабилитации и занятости инвалидов.
К основным моментам, которые характеризуются, по нашему мнению, не разработанность или недостаточная разработанность совокупности проблем комплексной реабилитации инвалидов, в том числе занятости, профессиональной реабилитации и трудоустройства относятся ниже следующие.
Во-первых, в Российской Федерации отсутствует система взаимодействия участников реабилитационного процесса - государственных органов и структур, общественных организаций инвалидов, работодателей в решении как вопросов комплексной реабилитации инвалидов в целом, так и профессиональной их реабилитации и трудоустройства в частности.
Во-вторых, не созданы современные информационные системы, позволяющие объективно оценить ситуацию, сложившуюся в вопросах комплексной реабилитации инвалидов в целом и в профессиональной их реабилитации, в частности, и на основании этого принимать обоснованные управленческие решения, а также обеспечивать адресную помощь и поддержку инвалидам.
В-третьих, в России инвалид не рассматривается как субъект формирующегося рынка труда. В подавляющем большинстве публикаций и официальных документов до настоящего времени решение проблем трудоустройства инвалидов сводится к трудоустройству их на спец. предприятиях или через создание прообразов артелей инвалидов.
В-четвертых, недостаточно разработаны и крайне мало освещены проблемы правового регулирования профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов.
В-пятых, оставлены в тени социально-экономические аспекты профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов.
В-шестых, имеет место крайний дефицит обоснованных разработок организационно-функциональных структур (центров) содействия комплексной реабилита-
71-460017 (2289x3459x2 tiff)
17 ции инвалидов и обеспечению их занятости, которые в Российской Федерации должны иметь свою специфику с учетом ее особенностей. Эти учреждения должны стать важным связующим звеном в системе комплексной реабилитации инвалидов, их профессиональной реабилитации, трудоустройства и поддержания занятости.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка теоретических, организационно-методических, социально - экономических и информационных основ: учета и анализа состояния инвалидности, занятости и потребностей в профессиональной реабилитации инвалидов, в сочетании с их потребностями в социальной реабилитации; создания эффективного механизма их комплексной реабилитации и рационального трудоустройства в условиях развития рыночных отношений; формирования и функционирования системы профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов в Российской Федерации.
Цель обусловила комплекс взаимосвязанных исследовательских задач: разработка теоретических основ комплексной и профессиональной реабилитации, трудоустройства инвалидов; обобщение отечественного и зарубежного опыта комплексной и профессиональной реабилитации, трудоустройства инвалидов; изучение состояния инвалидности в России; экспертная оценка сложившихся подходов к комплексной и профессиональной реабилитации, трудоустройству инвалидов; определение роли комплексной и профессиональной реабилитации, трудоустройства инвалидов в их социальной защите; обоснование роли комплексной и профессиональной реабилитации инвалидов в их интеграции в общество, удовлетворении потребностей в активном образе жизни и участие в развитии общества; определение путей и методов обеспечения занятости инвалидов; разработка методологических и методических основ социологических исследований состояния занятости инвалидов и оценки их потребностей в труде, а также анализ рынка труда инвалидов и его прогнозной оценки; разработка единой региональной информационной системы обеспечения комплексной реабилитации и занятости, профессиональной реабилитации инвалидов, включая информацию об адресной помощи и поддержке; оценка стоимости рабочего места инвалида;
71-460018 (2277x3451x2 tiff)
18 обоснование организационно - функциональных и структурных основ деятельности центров содействия комплексной реабилитации и занятости инвалидов.
Предмет исследования: процесс комплексной реабилитации инвалидов, включая профессиональную реабилитацию, а также трудоустройство и поддержание занятости.
Объект исследования - собственно инвалиды различных категорий, в том числе, в первую очередь, находящиеся на рынке труда.
Теоретико методологическая основа диссертации: исследование базируется на важнейших положениях теории социального развития, выяснении сущности социальной политики, определении критериев выделения социально-демографических групп с ограниченной трудоспособностью, изучении потребностей, интересов, трудового потенциала, занятости и т.п. этих групп. В диссертации использованы труды отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих проблемы комплексной реабилитации инвалидов, в том числе их социальной и трудовой активности, политики занятости, материального обеспечения.
В диссертации использовались публикации Госкомстата РФ, отчеты Министерства труда и социального развития РФ, зарубежные и отечественные публикации по проблемам инвалидности и инвалидов.
Исследование было направлено на разработку теоретических, организационно-методических, социально-экономических, и информационных состояния комплексной реабилитации, занятости и потребностей в профессиональной реабилитации инвалидов в целях создания эффективного механизма их интеграции в общество, рационального трудоустройства в условиях развития рыночных отношений, а также формирования и функционирования системы комплексной реабилитации, в том числе профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов в Российской Федерации. При этом исследование было проведено в четыре этапа:
1) выявление и раскрытие совокупности проблем комплексной и профессио нальной реабилитации, трудоустройства инвалидов в России, в том числе через изучение уровня инвалидизации населения, структуры контингента инвалидов, по казателей восстановления трудоспособности;
2) системный анализ реально сложившихся подходов к комплексной и про фессиональной реабилитации инвалидов в России, с выявлением принципов и ме тодов реабилитации инвалидов, изучением реабилитационной деятельности учре ждений и организаций, осуществляющих реабилитацию, включая медико - социаль-
71-460019 (2277x3451x2 tiff)
19 ные меры, профобразование и трудовое устройство и др., а также с изучением потребностей инвалидов в мерах реабилитации и уровня их удовлетворения;
3) разработка теоретических, организационно-методических, социально- экономических и информационных основ изучения состояния комплексной реаби литации и занятости, потребностей в профессиональной реабилитации инвалидов региона;
4) обоснование путей, нахождение форм и методов построения эффективно го механизма интеграции инвалидов в общество, их рационального трудоустройст ва, а также определение способов формирования и функционирования системы комплексной и профессиональной реабилитации, трудоустройства инвалидов в России в условиях развития рыночных отношений.
Методы исследования: диалектический; системный подход; комплексный анализ; моделирование; прогнозирование; библиографический; документальный; социологический; статистические анализ и обобщение; экспертные оценки; непараметрические методы измерения взаимосвязей; социально-экономические расчеты.
Единицы наблюдения - инвалид, состоящий на учете в отделах социальной защиты и органах службы занятости; индивидуальное рабочее (учебное) место; учреждение, занимающееся реабилитационной деятельностью.
Для решения задач, поставленных в диссертации, была разработана программа социологических исследований, в рамках которой исследования проводились в одиннадцати областях России. Анкетирование инвалидов трудоспособного возраста проводилось для: получения информации о потребности различных категорий инвалидов в рабочих местах и определения уровня их занятости; уточнения основных требований, предъявляемых инвалидами с тем или иным видом патологии к рабочим местам (характеру и условиям труда); определения основных причин, препятствующих, по мнению инвалидов, их трудоустройству; оценки возможностей региональных служб занятости в обеспечении инвалидов рабочими местами.
В приложении 2.2. приводится анкета, разработанная для анкетирования инвалидов в регионах России в ходе проведения эксперимента по созданию модели взаимодействия органов социальной защиты и службы занятости населения в процессе профессиональной реабилитации инвалидов. При этом формирование выборки социологического исследования производилось следующим образом. В выборочной совокупности численность инвалидов I, II и III групп должна быть пропорциональна их численности в регионе. Так, например, если по данным формы 94-собес инвалиды I группы составляют 20% от общей численности нуждающихся в трудоустройстве инвалидов в регионе, II - 30%, III - 50%, то и число анкет, запол-
71-460020 (2272x3448x2 tiff)
20 ненных инвалидами I группы, должно составлять 20% от всех анкет, заполненных в регионе, II группы - 30% и III группы -50%.
Во всех регионах анкетирование инвалидов производилось как в областном центре, так и в районах области. При отборе административных районов для обследования учитывались следующие их социально - экономические характеристики: структура хозяйства (в числе обследованных отбирались районы, представляющие различные отрасли хозяйства региона - промышленность, сельское хозяйство и др.); удельный вес инвалидов в составе населения (для обследования отбирались районы как с минимальным, так и с максимальным удельным весом инвалидов в массе населения); ситуация на рынке труда в районе (среди отобранных районов были районы с максимальным и минимальным для области уровнем безработицы); удельный вес работающих инвалидов в общей численности инвалидов в районе (отобранные для обследования районы имели различные показатели уровня занятости инвалидов).
Для того чтобы учесть все эти параметры, необходимо было отобрать для обследования не менее 5-6 районов в области.
Обработка анкет проводилась в два этапа. этап - линейная сортировка, которая предполагает определение абсолютного числа и процента ответивших на каждый из предложенных вопросов - подсказов. этап - двойные сортировки ряда вопросов анкеты с наиболее значимыми признаками неработающих инвалидов (группа инвалидности, вид патологии, район проживания).
Для углубленного изучения трудового устройства инвалидов с учетом данных об их численности и составе с дифференциацией по различным медицинским, социальным и профессиональным параметрам, была разработана специальная «Карта персонального учета инвалидов» (далее именуется «Карта учета» см. приложение 3.1.).
Для анализа организации фактической трудовой деятельности и организации работы на производстве по трудовому устройству инвалидов, изучения совокупности рабочих мест для трудоустройства инвалидов в регионе разработан «Банк рабочих мест для трудоустройства инвалидов».
Экономические аспекты трудового устройства инвалидов изучались на предприятиях по данным выкопировки трудовых показателей из материалов отчетности по труду и опроса руководителей о трудовой деятельности инвалидов.
71-460021 (2275x3450x2 tiff)
21 Исследования проводились при участии специалистов Центрального института труда Минтруда и социального развития РФ, Центрального института трудоспособности и организации труда инвалидов Минтруда и социального развития РФ, служб занятости и социальной защиты Москвы, Санкт - Петербурга, Московской, Саратовской, Нижегородской, Тамбовской, Челябинской, Волгоградской, Рязанской, Иркутской, Самарской областей.
Научную новизну диссертационной работы составляют следующие основные результаты, полученные лично соискателем и выносимые на защиту: в теоретическом и практическом аспектах уточнено и конкретизировано социально-экономическое содержание комплексной и профессиональной реабилитации, трудоустройства инвалидов в условиях развития в России рыночных отношений; выявлены, определены и раскрыты взаимосвязи комплексной реабилитации инвалидов с системой общественного воспроизводства в целом и ее важнейшими элементами; определена объективно обусловленная взаимосвязь между эффективной занятостью инвалидов и важнейшими аспектами их профессиональной реабилитации, а именно экспертизой потенциальных профессиональных возможностей, профориентацией, профподготовкой; предложена система социологических исследований состояния инвалидности и занятости инвалидов региона, оценки их потребностей в различных формах социальной защиты и труде; разработаны основы изучения рынка труда инвалидов в регионах России и его прогнозной оценки; создана на основе формирования единого информационного пространства, модель единой региональной информационной системы обеспечения комплексной реабилитации, занятости и профессиональной реабилитации инвалидов, включающая решение задач адресной помощи и поддержки; разработаны организационно - функциональные и структурные основы деятельности центров содействия комплексной реабилитации инвалидов; предложена методика стоимостной оценки рабочих мест и создания условий труда для инвалидов.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Полученные результаты способствуют дальнейшей теоретической разработке проблем инвалидности и инвалидов, решение которых является важнейшим направлением социальной политики государства. Положение и выводы диссертации использованы для
71-460022 (2274x3449x2 tiff)
22 научного обоснования предложений по эффективной комплексной реабилитации инвалидов, занятости населения, созданию центров содействия комплексной реабилитации инвалидов, центров содействия занятости инвалидов, формировании системы профессиональной реабилитации и занятости инвалидов. В ходе научно -исследовательского эксперимента по разработанной автором методике в 11 регионах России проводились социологические исследования состояния занятости и потребностей инвалидов в труде, в 5 регионах внедрена и в течение 2,5 лет успешно применялась единая региональная информационная система обеспечения занятости и профессиональной реабилитации инвалидов, включающая решение задач адресной помощи и поддержки. Результаты исследований применены в системе обучения специалистов службы занятости в Российской государственной академии труда и занятости Минтруда и социальной защиты России, при обучении студентов в Институте молодежи, а также в системе повышения квалификации кадров практических работников служб занятости населения России.
Апробация и публикация результатов. Соискателем организовано проведение в рамках диссертационной работы социальное обследование в 5 регионах России. Внедрена и успешно функционирует единая региональная информационная система обеспечения занятости и профессиональной реабилитации инвалидов, включающая способы решения задач адресной помощи и поддержки. Результаты диссертационного исследования широко используются при выполнении работ по созданию и практическому внедрению в г. Москве Межведомственной информационной системы «Инвалидность, реабилитация и занятость инвалидов», в создании системы автоматизации процесса управления и работы бюро МСЭ Ханты - Мансийского автономного округа. Кроме того, результаты исследований применены в системе обучения специалистов службы занятости в Российской государственной академии труда и занятости Минтруда и социального развития России, при обучении студентов в Институте молодежи, а также в системе повышения квалификации кадров практических работников служб занятости населения России.
Основные положения диссертационного исследования докладывались на 6 международных, 10 республиканских и межрегиональных научно - практических конференциях, заседаниях Научного совета Министерства труда и социального развития Российской Федерации, на заседаниях Президиума Академии социальных наук и Российской Академии естественных наук, на совещаниях кафедры социологии, политологии и права МГАПИ, в Центральном институте труда Минтруда и социального развития РФ, в институте рынка труда Минтруда и социального развития РФ. По теме диссертации опубликовано 45 научных работ, в том числе монография
71-460023 (2275x3450x2 tiff)
23 и научно-методическое пособие для работников службы занятости, а также разработана учебная программа по курсу «Социальная работа с инвалидами» в соответствии с которой проводится обучение студентов в Институте молодежи (г. Москва).
На защиту выносятся следующие основные положения:
Методология и методика анализа сложившихся подходов к комплексной и профессиональной реабилитации, а также к трудоустройству инвалидов в Российской Федерации.
Совокупность закономерностей, раскрывающих взаимосвязь между комплексной реабилитацией инвалидов и системой общественного воспроизводства.
Концепция система социологических исследований состояния инвалидности и занятости инвалидов региона и оценки их потребностей в различных формах реабилитации и труде.
Методологические основы изучения рынка труда инвалидов в регионах России и его прогнозной оценки.
Модель единой региональной информационной системы обеспечения комплексной реабилитации и занятости инвалидов, включающая способы решения задач адресной помощи и поддержки.
Теоретико-методологическая и практическая разработка организационно - функциональных и структурных основ деятельности центров содействия комплексной реабилитации и занятости инвалидов.
Методика стоимостной оценки рабочих мест и способы создания условий труда для инвалидов.
71-460024 (2275x3450x2 tiff)
Формирование н развитие понятия «правовой статус беженцев» в международном и российском праве
Право на убежище является одним из древнейших институтов человеческого общества. В переводе с латинского языка - «asylum» (убежище) означает священное место, которое никто не имеет права нарушать, каков бы ни был мотив. Случаи предоставления защиты беженцам известны ещё с древнейших времен, например, существует документ, датированный VII веком до н. э., где ассирийский царь Ассурбанипал упоминал беженца из страны Элам, который «припал к королевской ноге», т.е. попросил и получил убежище. Другой монарх, император Юстиниан, правивший в VI веке н.э. определил тех, кто имел право на получение убежища, исключив из него лиц, виновных в совершении тяжких преступлений . Сегодня этот принцип используется практически всеми государствами. В XVI веке предоставление убежища основывалось на принципах доброты и гуманизма, которые лежат в основе христианской религии. В связи с усилением монархической власти право давать убежище становится прерогативой главы государства. В то же время религия была и причиной массовых миграционных потоков из Франции в Англию. С 1570 г. по 1630 г. от преследования католиков бежало, по разным оценкам, до 10 000 гугенотов. В конце XVIII века политика стала причиной того, что Францию покинуло около 150 000 человек.2 Часть из них бежали в Россию. С середины XIX века и до начала XX века под влиянием общественного мнения практика предоставления убежища стала играть важную роль в жизни европейских государств, Поскольку европейские границы были достаточно прозрачными, то происходил регулярный обмен населением. Государства, с одной стороны, принимали беженцев, а с другой - являлись их «экспортером». Несмотря на то, что беженцы стали общемировой проблемой, государства долго не пытались решать ее общими усилиями. Обязанность международного сообщества обеспечить беженцам защиту и помощь берет свое начало лишь в прошлом столетии. Революция в России и распад Оттоманской империи не только породили массовые передвижения людей. Возникла необходимость в формировании согласованной международной политики, направленной на оказание помощи лицам, потерявшим кров и, что самое главное, утратившим защиту страны своего происхождения. Однако только после Первой мировой войны, когда была образована Лига Наций, вопрос о беженцах стал рассматриваться как интернациональная проблема, которую необходимо рассматривать на международном уровне. Именно подобная постановка вопроса положила начало формированию международно-правового статуса «беженец» и механизмов защиты прав беженцев. Прежде чем подробно рассмотреть границы правового статуса «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования и развития. Толчком к международному решению проблемы статуса беженцев послужили события в России в 1917 году и как следствие огромный поток русских беженцев, хлынувший в Европу. В 1921 году Председатель Международного комитета Красного Креста Гюстав Адор обратился к Совету Лиги Наций от имени 800 000 русских, разбросанных по всей Европе и не имевших ни защиты, ни статуса. Среди них было около 50 000 военнопленных, не желавших возвращаться, гражданские лица, бежавшие от последствий революции, а также военнослужащие, которые выступили против революции в первые годы войны.1 Первый шаг в решении миграционной проблемы был сделан в августе 1921 г. В рамках Лиги Наций прошла первая конференция по вопросу беженцев. Конференцией было принято решение об учреждении должности Верховного комиссара по делам русских беженцев. На этот пост был назначен Фритьоф Нансен - известный норвежский ученый и государственный деятель. В задачи Верховного комиссара входило: определение правового статуса беженцев; организация репатриации или размещения беженцев в странах, способных их принять; проведение работ по оказанию помощи беженцам. Осуществление этих мероприятий обусловило необходимость разработки ряда соглашений, касающихся некоторых групп беженцев. Ещё до подписания европейскими государствами Соглашения о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам 1926 г., проблема статуса «русских» беженцев поднималась русскими юристами- эмигрантами. В своей информационной записке (1923 г.) Берлинское отделение Комитета съездов русских юристов «Правовая защита эмиграции» предложило признавать «русскими» беженцами «подданных бывшей Российской Империи, которые в момент оставления родины были и которые не оптировали потом подданства какого-либо другого государства, и которые могут установить, что причиною оставления ими России, или причиною невозможности в нее вернуться является гонение советской власти или опасность, или отсутствие серьезных гарантий при возвращении для жизни, свободы и имущества». Схожие идеи предоставления статуса для русских и армянских беженцев были предложены на состоявшейся в Женеве в 1926 г. конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение «О выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам». В соответствии с п. 2 указанного Соглашения «русские беженцы» определялись как «любые лица русского происхождения, которые не пользуются защитой правительства Союза Советских Социалистических Республик и не приобрели иного гражданства». Кроме того, в нем указывалось, что получение удостоверения не означает, что получившее его лицо имеет право на возвращение в государство, где им было получено удостоверение, без специального на то разрешения со стороны государства. Удостоверение являлось одновременно удостоверением личности и проездным документом действительным в течение одного года.
Права, обязанности и ответственность лиц, ищущих убежище и имеющих статус беженцев в Российской Федерации
В своих отношениях с государством лицо может выступать в качестве гражданина, иностранного гражданина (бипатрида) или лица без гражданства (апатрида). Каждая из этих категорий является основанием для лица пользоваться соответствующими правами, выполнять обязанности и нести ответственность, установленные законом. Совокупность прав, обязанностей, а также ответственность беженцев, установленная общепризнанными принципами и нормами международного права и российским законодательством, составляет «правовой статус беженцев» в Российской Федерации. В юридической науке на определение понятия «правовой статус беженцев» имеются различные взгляды. Некоторые отечественные юристы, в частности В. И. Потапов, предлагают положение беженцев «называть не статусом, а режимом», что, по их мнению, подчеркивает «не только временный характер проблемы (по аналогии с режимом военнопленных и раненых)», но и определяет «основное отличие положения беженцев от положения других категорий лиц в международном праве». Другие авторы предлагают использовать понятие «правовой модус», под которым понимается «правовой статус на уровне отдельных социальных групп, отличающийся более разнообразной отраслевой гаммой». В большинстве работ иностранных юристов правовое положение беженцев определяется как «правовой статус». В последние годы и в отечественной науке, и в действующем российском законодательстве применяется термин «правовой статус беженцев», который больше соответствует положению беженцев. Указанное понятие используется в тексте Конвенции 1951 г., Уставе УВКБ ООН и других международных соглашениях и документах, касающихся беженцев. Основные права и обязанности беженцев на территории государства пребывания содержатся в Конвенции 1951 г. и определяются как «минимальные стандартные нормы» правового положения беженцев. Ст. 7 Конвенции 1951 г. предписывает государствам-участникам предоставить беженцам режим, которым «вообще пользуются иностранцы», кроме случаев предоставления беженцам более благоприятного правового положения. Государства вправе самостоятельно расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе договоров, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца. Прежде всего, особенность правового статуса беженцев заключается в том, что беженцы обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер. Ущемление или нарушение основных прав человека возможно лишь в исключительных случаях, но даже тогда некоторые из них не могут быть нарушены или приостановлены. С другой стороны, беженцы пользуются правами и привилегиями, присущими только им, и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев. Другие категории лиц не имеют таких прав. Следующая особенность правового статуса беженцев проистекает из факта существования двух категории беженцев - «конвенционных» и «мандатных». Хотя обе категории наделены правами, предусмотренными международными соглашениями, на практике существуют некоторые различия в объеме таких прав и свобод. Еще одна особенность правового положения беженцев заключается в том, что до того как лицо будет признано беженцем, ему необходимо подать ходатайство о предоставлении убежища. До получения статуса беженца оно не является беженцем, а лишь лицом, ищущим убежище, объем прав которого намного уже по сравнению с правами беженца. До того момента, как лицо будет признано беженцем, должна быть осуществлена процедура признания его таковым.. Процедура предоставления статуса согласно Федеральному закону «О беженцах» предусматривает следующие стадии; - обращение с ходатайством о признании беженцем; - предварительное рассмотрение ходатайства; - принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; - выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; - рассмотрение ходатайства по существу;
Порядок и критерии установления статуса беженцев в Российской Федерации и их соответствие международным стандартам
Любое государство принимает решение о предоставлении лицу, ищущему убежище, статуса беженца в соответствии со своим действующим законодательством. Международные организации (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Европейский совет по делам беженцев (ЕКРЕ) и другие) делятся с правительствами государств накопленным опытом в том, что касается определения статуса беженца, и рекомендуют государствам придерживаться определенных международных стандартов.
Главной задачей процедуры предоставления статуса беженца является установление того факта, что лицо нуждается в защите, для чего должны быть созданы специальные процедуры и разработаны требования, которым они должны отвечать.3 В дальнейшем такие процедуры подтверждались различными решениями Исполнительного комитета УВКБ ООН. Кроме того, на Российскую Федерацию как члена Совета Европы распространяется действие Рекомендации № R (94)5, касающейся появления лиц, ищущих защиты, в европейских аэропортах, и Рекомендация № R (98)15 по обучению тех официальных лиц, которые первыми вступают в контакт с беженцами, в частности на границе.
Исполнительный комитет УВКБ ООН предложил основные процессуальные требования к процедурам определения статуса беженца в ряде своих Заключений (№ 8 и № 30). Основные положения этих рекомендаций состоят в следующем: S государства должны ввести процедуры для официального определения статуса беженца; S компетентное должностное лицо (например, служащий иммиграционной или пограничной службы), к которому заявитель обращается на границе или на территории договаривающегося государства, должно иметь четкие инструкции по работе с беженцами; S должен существовать четко определенный орган (по возможности единый центральный орган), ответственный за рассмотрение просьб и принятие решений в первой инстанции; лицу, ищущему убежища, должны быть предоставлены необходимые возможности, включая услуги переводчика, для представления ходатайства соответствующим органам; S всесторонне квалифицированный сотрудник должен провести полное личное собеседование с заявителем; S женщинам, ищущим убежища, должны быть предоставлены квалифицированные переводчицы-женщины и должен быть обеспечен доступ к процедурам установления статуса, даже когда их сопровождают члены семей - мужчины; S если по ходатайству о предоставлении статуса беженца принято отрицательное решение, то лицо, ищущее убежища, должно иметь право
Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев по защите прав беженцев в России
Правовой статус беженцев в Российской Федерации является весьма содержательным. Беженцы имеют равные права с гражданами Российской Федерации или, по крайней мере, с иностранцами, находящимися на ее территории (лица, получившие временное убежище). Но из конкретных судебных дел, рассмотренных в предыдущей главе настоящего исследования, видно, что законодательное закрепление прав беженцев не означает их эффективную защиту. Обеспечивать и гарантировать защиту прав беженцев должны особые механизмы как на международном, так и на национальном уровнях. На международном уровне не существует специального механизма защиты прав беженцев. В соответствии с положениями международных соглашений беженец, чье право было нарушено, имеет право обратиться в суд государства убежища для защиты своих прав. Международное законодательство не предусматривает создание контрольного органа или контрольной процедуры. Оно лишь закрепляет ряд норм, применение и толкование которых находится в ведении административных органов и судов всех государств-участников. Это приводит к различиям в толковании и применении данного законодательства в различных государствах. Для частичного решения данной проблемы Генеральной Ассамблеей ООН (ГА ООН) в качестве своего вспомогательного органа с 1 января 1951 года создано1 УВКБ ООН. УВКБ ООН является одной из основных гуманитарных организаций в мире, которая оказывает помощь 17,1 миллиона человек в 120 странах, включая Россию. Устав УВКБ ООН был утвержден ГА ООН 14 декабря 1950 года в качестве приложения к резолюции 428 (V). В соответствии с п. 1 Устава УВКБ ООН в его функции входят «предоставление международной защиты» и «изыскание окончательного решения» проблемы беженцев посредством их добровольной репатриации или ассимиляции в других странах. Деятельность Верховного комиссара УВКБ ООН является абсолютно неполитической по своему содержанию, носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, отдельных групп и категорий беженцев. Однако главной остается функция по предоставлению международной защиты, так как ее предоставление проистекает из норм и практики в области защиты прав человека. ГА ООН начиная с 1974 г. подтверждает, что международная защита является одной из главных функций УВКБ ООН. Конкретные цели и задачи УВКБ ООН сформулированы в его Уставе и заключаются в следующем; - способствовать присоединению правительств к международным и региональным конвенциям и соглашениям в отношении беженцев и обеспечивать, чтобы установленные в этих документах нормы эффективно выполнялись на практике; - содействовать предоставлению убежища беженцам, т. е. обеспечивать для них безопасность и защиту в отношении насильственного возвращения в страну, в отношении которой у них имеются опасения подвергнуться преследованиям или другим видам серьезного морального и физического ущерба; - обеспечивать объективное рассмотрение заявлений о предоставлении убежища и защиту лиц, ищущих убежища, в период рассмотрения их заявлений, от насильственного возвращения в страну, в которой их свобода или жизнь могут подвергнуться угрозе; - обеспечивать обращение с беженцами в соответствии с признанными международными нормами и получение ими надлежащего правового статуса, включая предоставление им по мере возможности тех же прав и льгот, которыми пользуются граждане страны убежища; - оказывать помощь беженцам в том, чтобы они перестали быть беженцами, либо посредством добровольной репатриации в их страны происхождения, либо, если это представляется нереальным, посредством получения в конечном итоге гражданства страны убежища; - оказывать помощь в реинтеграции возвращающихся домой беженцев в рамках эффективных консультаций с соответствующими государствами, и осуществлять контроль за соблюдением амнистий, гарантий и обязательств, на основании которых произошло возвращение беженцев домой; - обеспечивать личную безопасность беженцев, лиц, ищущих убежища, и возвращающихся лиц, в особенности их безопасность от военного нападения и других актов насилия; - содействовать воссоединению семей беженцев и др.1 В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям: - беженцам, подпадающим под действие Конвенции 1951 г.; - беженцам, подпадающим под действие Конвенции ОАЕ 1969 года и Картахенской декларации 1984 года; - беженцам, спасающимся от вызванных человеком бедствий; - лицам, бегущим от стихийных бедствий; - лицам, чьи ходатайства о предоставлении убежища отклонены; - лицам, перемещенным внутри страны; - лицам без гражданства.
