Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы проектирования системы управления государственной противопожарной службы МЧС России 17
1.1. Понятие, сущность и содержание системы управления Государственной противопожарной службы 17
1.2. Особенности социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы 49
1.3. Методологические подходы к проектированию системы управления Государственной противопожарной службы 70
Глава II. Основные направления реализации социального проектирования системы управления государственной противопожарной службы МЧС России 98
2.1. Социальные аспекты совершенствования функциональных и структурных параметров системы управления Государственной противопожарной службы 98
2.2. Оптимизация социально-правового обеспечения управления Государственной противопожарной службой 139
2.3. Совершенствование кадрового обеспечения управления Государственной противопожарной службой 158
Заключение 174
Список литературы 181
Приложения
- Понятие, сущность и содержание системы управления Государственной противопожарной службы
- Особенности социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы
- Социальные аспекты совершенствования функциональных и структурных параметров системы управления Государственной противопожарной службы
- Оптимизация социально-правового обеспечения управления Государственной противопожарной службой
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях развития современной цивилизации проблемы обеспечения пожарной безопасности приобретают особую актуальность. Количество пожаров продолжает неуклонно возрастать, их последствия становятся все более разрушительными. Пожары влекут колоссальные человеческие и материальные потери, отрицательно сказываются на эффективности производственной деятельности.
Сегодня становится все более очевидным, что обеспечение пожарной безопасности является проблемой комплексной, требующей нестандартных, инновационных подходов к своему решению, адекватных современным экономическим, техническим, производственным, информационным реалиям. Система обеспечения пожарной безопасности во многом предопределяет формирование и поддержание условий для стабильного воспроизводства личности, социальных групп, государства и общества.
В то же время реализация указанных задач в значительной степени зависит от эффективности системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы МЧС России. Следует отметить, что в последние годы предпринимались интенсивные усилия по ее оптимизации. В частности была проведена работа по адаптации подразделений ГПС к общей системе реагирования на чрезвычайные ситуации, повышению их роли в проведении аварийно-спасательных работ, не связанных с тушением пожаров; организационному объединению пожарных частей и поисково-спасательных формирований в рамках действующей модели гарнизонов пожарной охраны; укреплению региональных сил МЧС и расширению функций ГПС, укреплению ее спасательной составляющей; разработке нормативно-правовой базы деятельности муниципальных и субъектовых пожарно-спасательных подразделений; организационному построению группировки пожарно-спасательных сил МЧС; по разработке проектов новых редакций
Боевого устава и Устава службы пожарной охраны; по перераспределению федеральной численности личного состава между субъектами Российской Федерации; по подготовке программ подготовки личного состава ГПС МЧС России, а также унификации систем подготовки пожарных и спасателей, укреплению потенциала учебных заведений и подразделений ГПС и ГОЧС; созданию единых диспетчерских служб; разработке комплексных планов защиты объектов и населенных пунктов на основе электронной базы оперативно-тактических документов; созданию добровольных формирований в сельской местности; использованию новых технологий пожарно-технической деятельности.
Вместе с тем, дальнейшее совершенствование системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы продолжает оставаться актуальной задачей. Система управления не всегда оказывается способной обеспечивать эффективную деятельность подразделений пожарной охраны в новой социально-экономической обстановке, адекватно использовать власть и ресурсы для достижения целей ГПС. К негативным явлениям в исследуемой сфере следует отнести недостаточную адаптацию органов управления ГПС к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества в сфере пожарной безопасности, недостаточно эффективный механизм принятия решений. Недостаточен уровень интеграции, контроля и координации как внутри аппаратов ГПС, так и в отношении внешних институтов, что часто способствует нерациональным затратам и слабой реализации государственной политики в сфере пожарной безопасности.
В этом смысле выработка мер по повышению качества и эффективности системы управления ГПС МЧС России, а также ее отдельных подсистем становится одной из наиболее приоритетных, как в теоретическом, так и практическом смыслах, задач. В контексте же административной реформы на повестку дня выходит разработка такой стратегии модернизации системы
управления ГПС МЧС России, которая позволит вывести ее по основным параметрам и результатам деятельности на уровень современных требований.
В то же время следует понимать, что важнейшим средством реализации указанных задач является социальное проектирование, представляющее такую управленческую технологию, которая, применительно к объекту исследования, дает возможность выявлять варианты, тактику и стратегию развития и изменения системы управления ГПС, выработки методов и технологий воздействия на нее, выбора оптимальных путей планомерного внесения в нее нововведений. Кроме того, социальное проектирование позволяет отстаивать социальные критерии и меры в оценке эффективности системы управления ГПС, включая в соответствующие методики социальные показатели (социальные последствия, социальные ресурсы, социальные потери и т.д.). Речь, в частности, может идти об улучшении состояния дел в области охраны труда в органах управления и подразделениях ГПС МЧС России, минимизации гибели и травмирования личного состава при ведении боевых действий по тушению пожаров и при несении службы в территориальных органах, улучшении социально-правовой защиты личного состава, материально-технического обеспечения подразделений ГПС в регионах страны и т.д.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена: - потребностью в разработке теории и методологии социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы. Практика последних лет, касающаяся совершенствования системы управления ГПС МСЧ России выявила, по крайней мере, два крупных недостатка в проектной деятельности: недостаточную проектосообразность (необоснованность параметров системы управления, или подмена социальных проектов социальными манифестациями); частичную утерю социальных парамет-
ров. Социальное проектирование системы управления ГПС способствует не только определению стратегически важных целей, направленных на ее развитие, но и их выражению в определенных социальных показателях;
необходимостью в разработке на основе методологии социального проектирования базовых параметров системы управления Государственной противопожарной службы, которая отличалась бы гибкостью и эффективностью, способностью к оперативной адаптации к быстро меняющейся внешней среде, сочетанию автономии и ответственности за выполнение основной миссии ГПС МЧС России, предоставление руководителям на местах большей свободы действий в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и оперативных целей ГПС МЧС России, проведении кадровой политики на региональном уровне и т.д.;
необходимостью в определении основных направлений реализации социально-проектной деятельности применительно к системе управления Государственной противопожарной службы, которая ориентировались бы не просто на постепенное устранение имеющихся недостатков, решение тактических задач в отдельных областях управленческой деятельности, совершенствование функций и методов работы, а на будущие потребности общества в сфере пожарной безопасности, решение долгосрочных задач и выполнение стратегических целей ГПС МЧС России;
- необходимостью научной проработки направлений дальнейшего
совершенствования системы социально-правового и кадрового обеспечения
системы управления Государственной противопожарной службы, которая
способствовала бы четкой нормативной фиксации компетенции, целей, задач
органов управления ГПС различного уровня, глубоко и обоснованно отра
жающих объективные закономерности и потребности развития пожарной
безопасности.
Все вышеизложенное позволяет утверждать о необходимости дальнейшей разработки теоретических, методологических и методических проблем, связанных с социальным проектированием системы управления Государственной противопожарной службы на всех уровнях ее организации,
Состояние разработанности научной проблемы. Реформирование системы государственного управления вообще, включая систему управления Государственной противопожарной службы, объективно стимулировало научный интерес в области социального проектирования указанных систем. Значительный вклад в развитие общетеоретических и методологических проблем социального проектирования внесли такие зарубежные ученые, как П. Бергер, Т. Беккер, П. Дракер, П. Лакис, Г. Лассуэл, Т. Лукман, Ю. Неймер, Э. Ноэль-Нойман, Ч. Миллс, Дж. Серл, Н. Смелзер, А. Уилсон, У. Эшби, а также такие российские ученые, как Г.А. Антонюк, В.Г. Асеев, З.Т. Голенко-ва, А.В. Брушлинский, В.И. Грищенко, И.В. Котляров, Ю.А. Крючков, В.И. Курбатов, Б.А. Лагоша, Г.В. Осипов, Б.Л. Овсиевич, А.И. Пригожий, Б.Л. Рудник, О.И. Шкаратан и многие другие.
Применительно к проблемам пожарной безопасности отдельные аспекты, связанные с проектированием систем управления, рассматривались в работах НА. Андреева, Н.Н. Брушлинского, Я.И. Василькевич, Ю.М. Глухо-венко, А.Г. Грушипского, А.Е. Гусева, А.Г. Елагина, В.И. Загорулько, В.В. Кафидова, В.Б. Коробко, Ю.И. Коломиец, Е.Н. Кузнецова, А.К. Микеева, И.Б. Мучника, В.Б. Моторина, ГО.В. Пузанова, В.И. Секушина, СВ. Соколова, СВ. Тадеуша и ряда других.
Между тем, говорить о сложившейся целостной теоретико-методологической основе социального проектирования применительно к проблемам управления Государственной противопожарной службе МЧС России пока рано. Скорее можно утверждать о первых попытках адаптации теории и методологии социального проектирования к исследуемой сфере.
Стремлением восполнить имеющиеся пробелы в данной области, определить возможные направления реализации социального проектирования в области управления Государственной противопожарной службы продиктована подготовка диссертационной работы.
Объектом исследования является система управления Государственной противопожарной службы МЧС России, ее основные элементы - объект управления (управляемая подсистема), субъект управления (управляющая система), связи между ними (структура системы управления), а также ее функциональное назначение, заключающееся в поддержании адекватного потребностям общества уровня и состояния пожарной безопасности.
Предметом исследования являются теоретические, методологические и методические особенности социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы МЧС России, ориентированные на установление ее основных параметров и характеристик на конкретный период, а также выработку ее социальных показателей.
Цель диссертационной работы заключается в разработке теоретических, методологических и методических основ социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы МЧС России, а также выработка научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности социального проектирования в деятельности органов управления ГПС.
Задачи исследования:
- на основе методологии социального анализа уточнить понятие, сущ
ность и содержание системы управления Государственной противопожарной
службы;
- определить особенности социального проектирования системы
управления Государственной противопожарной службы;
/
обосновать основные методологические подходы к проектированию системы управления Государственной противопожарной службы;
выявить комплекс социальных аспектов, связанных с совершенствованием функциональными и структурными параметрами системы управления Государственной противопожарной службы;
- обосновать основные направления оптимизации социально-
правового обеспечения управления Государственной противопожарной
службы;
- определить возможные резервы совершенствования кадрового обес
печения управления Государственной противопожарной службы.
Гипотеза исследования исходит из того, что разработка теоретических, методологических и технологических аспектов социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы, а также их реализация в деятельности органов управления ГПС должна способствовать повышению эффективности данной системы на основе создания оптимальной общности организации коллективных отношений в ней с учетом объективных условий развития пожарной безопасности и потребностей различных социальных групп в данной сфере.
Методологическую основу исследования составили классические и современные положения теории социального управления, социологии управления, социологии организации, заложенные в трудах П. Бергера, Т. Беккера, П. Дракера, Г. Лассуэла, Т. Лукмана, 10. Неймера, Э. Ноэль-Ноймана, Дж. Серла, Н. Смелзера, А. Уилсона, У. Эшби, Г.А. Антонюка, В.Г. Асеева, З.Т. Голенковой, А.В. Брушлинского, В.И. Грищенко, И.В. Кот-лярова, Ю.А. Крючкова, В.И. Курбатова, Г.В. Осипова, Б.Л. Овсиевича, А.И. Пригожіша и других. Кроме того, в основу анализа возможностей социального проектирования системы управления ГПС различные взгляды ученых, многие годы специализированно работающих в данной области; Н.А. Анд-
реева, Н.Н. Брушлинского, Я.И. Василькевич, Ю.М. Глуховенко, А.Г. Гру-шинского, А.Е. Гусева, А.Г. Елагина, В.И. Загорулько, В.В. Кафидова, В.Б. Коробко, Ю.И. Колоыиеца, Е.Н. Кузнецова, А.К. Микеева, И.Б. Мучника, В.Б. Моторина, Ю.В. Пузанова, В.И. Секушина, СВ. Соколова, СВ. Тадеуша и других.
Принципы комплексности и междисциплинарности позволили рассмотреть социальное проектирование системы управления ГПС как одну из эффективных социальных технологий, позволяющей не просто определять, цели, задачи, социальные параметры системы управления, но и отстаивать приоритеты социального в управленческой деятельности, «работать» на повышение ее социальной отдачи.
Методы исследования. В работе использовались как общенаучные методы (системный, структурно-функциональный, исторический), так и специальные - сравнительный анализ, типологический анализ, ситуационный подход, статистический анализ.
Эмпирическую базу исследования составили результаты отечественных и зарубежных исследований проблем социального проектирования систем управления пожарной охраной, данные национальной статистики о состоянии пожарной безопасности в России и за рубежом, социологические опросы сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС Московской области различного уровня, проведенные автором в 2004-2005 годах.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе социологического анализа разработаны теоретические, методологические и технологические вопросы, связанные с возможностями социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы МЧС России, а также разработаны научно-практические рекомендации, на-
правленные на повышение эффективности .социального проектирования в деятельности органов управления ГПС МЧС России.
Наиболее существенные результаты научной новизны:
проанализированы понятие, сущность и содержание системы управления Государственной противопожарной службы МЧС России, что позволило уточнить понятия объекта и субъекта управления ГПС, особенности их взаимосвязей, а также установить проблемные сферы в развитии и функционировании системы управления, определить направления их возможного решения;
выявлены особенности социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы, заключающиеся в обеспечении комплексного представления о присущих ей социальных взаимоотношениях, а также идентификации проблем в развитии и функционировании системы управления ГПС, охватывающих все социальные аспекты жизнедеятельности сотрудников и подразделений, различаемых по уровню ее организации (страна, федеральный округ, субъект Федерации, город-район);
- обоснованы основные методологические подходы к проектирова
нию системы управления Государственной противопожарной службы, за
ключающиеся в обеспечении системных принципов проектирования, научно
обоснованных требований к проектам оптимизации системы управления
ГПС, использования проектных стратегий, а также инновационных методов
проектирования;
- рассмотрены социальные аспекты совершенствования функцио
нальных и структурных параметров системы управления Государственной
противопожарной службы, что позволило утверждать о существовании ряда
противоречий между ними, вызванными в основном недостаточной откор-
ректированностыо целей и задач подразделений ГПС МЧС России на соци
альные потребности населения в сфере пожарной безопасности, доминиро-
ванием технократических принципов руководства; сформулированы направления усиления социальной ориентированности системы управления ГПС;
обоснованы направления совершенствования социально-правового обеспечения управления, заключающиеся в выработке организационно-правовых мер, направленных на повышение социально-правового статуса сотрудников ГПС, престижа пожарно-технической службы, социально-правовую защиту личного состава; внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства в части социально-правовой защиты личного состава ГПС МЧС России;
обоснованы направления совершенствования кадрового обеспечения управления Государственной противопожарной службы, заключающиеся в разработке адекватных состоянию дел в области пожарной безопасности нормативных моделей руководства персоналом ГПС на основе системных принципов, реализации комплексного подхода к управлению персоналом, внедрении инновационных механизмов мотивации и стимулирования оперативно-служебной деятельности, оптимизации организационно-штатной структуры ГПС; внесены предложения по совершенствованию программы подготовки сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России.
На защиту выносятся теоретические, методологические и технологические положения концептуального характера, связанные с особенностями социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы МЧС России:
1. Авторское определение системы управления Государственной противопожарной службы, заключающееся в том, что такая система представляет собой сложное образование, включающее в себя субъект управления -управляющую подсистему, организованную в соответствии с принципами федеративного государственного устройства страны (органы управления
ГПС различных уровней - федерального, зонального, субъектов Федерации, муниципального); объект управления - управляемую подсистему (различные структурные подразделения ГПС, а также общество и государство в целом в плане координации действий всех их институтов и организаций в сфере профилактики и предотвращения пожарной опасности); связи и отношения между субъектом и объектом управления (структура системы управления), требующие своей постоянной модернизации в зависимости от изменения социально-экономических общественных отношений. Цели, задачи и функции системы управления ГПС определяются необходимостью обеспечения динамической стабильности пожарной безопасности общества и государства, адекватной реальному уровню экономического, социального, культурного, информационного, технического и промышленного развития страны.
2. Социальное проектирование как процесс сознательного установления параметров будущих изменений в системах, процессах и явлениях имеет ряд особенностей применительно к системе управления Государственной противопожарной службы. Эти особенности, в первую очередь, определяются спецификой самого объекта проектирования - системы управления ГПС, а также ее свойствами и признаками: элементы управленческой деятельности в системе ГПС (управленческие технологии, средства и предметы управленческой деятельности, обусловленные спецификой пожарно-технического труда); руководители и исполнители в системе управления ГПС с их потребностями, интересами, ценностными ориентациями, установками, статусом, престижем, ролями в системе управленческих отношений; элементы и подсистемы социальной структуры ГПС как управляемой системы; различные общественные отношения в системе управления ГПС (организационные, этические, нравственные, межличностные). Имеет специфику и субъект проектирования - различные носители управленческой деятельности (органы управления ГПС), ставящие своей задачей целенаправленное поэтапное со-
вершенствование системы управления Государственной противопожарной службы;
3. Методология социального проектирования системы управления
ГПС представляет собой совокупность средств организации (подходы, мето
ды, технические приемы) как познавательной, так и практически управлен
ческой деятельности органа управления ГПС, обеспечивающая комплекс
ность, системность, единство подходов в процессах выработки и обоснова
ния параметров будущего состояния системы управления. Необходимость
следования методологическим принципам социального проектирования обу
словлена новыми задачами и изменяющимся характером пожарно-
техннческой деятельности, которая сама становится все более комплексной и
предполагает наличие тесной взаимосвязи между отдельными направления
ми и специалистами.
4. Социальное проектирование как одна из форм выработки и приня
тия решения, выступающая в качестве важнейшего элемента цикла управле
ния вообще и ГПС в частности, обеспечивает приоритет социальных крите
риев и мер (потребности и интересы общества в сфере пожарной безопасно
сти, потребности и интересы сотрудников ГПС в повышении качества опе
ративно-служебной деятельности и т.д.) в модификации функциональных и
структурных параметров системы управления ГПС. Многие современные
проблемы в развитии системы управления ГПС обусловлены недостаточным
использованием в управленческой деятельности теории, методологии и ме
тодик социального проектирования. Это в значительной мере предопределя
ет частичную утерю социальных приоритетов в процессах совершенствова
ния системы управления, а также реальной оценке социальных результатов
деятельности аппаратов управления ГПС как во внешнем (обеспечение по
жарной безопасности общества и государства), так и во внутреннем (повы-
шение эффективности деятельности служб и подразделений ГПС МЧС России) контурах.
5. Социальное проектирование как специфическая управленческая деятельность ориентирована, в первую очередь, на решение социальных проблем, в данном случае - в системе управления ГПС. К важнейшим проблемам, требующим незамедлительного решения, относятся социально-правовая защита личного состава ГПС и кадровое обеспечение управленческой деятельности. В результате более активного использования потенциала социального проектирования в системе управления ГПС могут системно и комплексно разрабатываться образовательные и профориентационные, социально-реабилитирующие, профессионально-адаптирующие, профессионально-компенсирующие проекты и программы, направленные, в конечном счете, на повышение эффективности системы управления, усиление ее социальной ориентированности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические положения и практические выводы, полученные автором, способствуют расширению и углублению имеющихся в современной социологии представлений относительно использования возможностей социального проектирования применительно к совершенствованию системы управления Государственной противопожарной службы МЧС России. Они могут быть использованы в дальнейшей разработке направлений, методов и средств повышения эффективности деятельности органов управления ГПС на различных уровнях их организации, а также повышения социальной ориентированности управленческой деятельности. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных курсов по социологии управления, а также положены в основу специального курса по
проблемам социального проектирования системы управления ГПС МЧС России.
Достоверность полученных результатов, их обоснованность и надежность подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств исследования проблем социального проектирования системы управления ГПС МЧС России; введением в научный оборот новых теоретических, методологических и эмпирических материалов по проблемам управления Государственной противопожарной службы.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в трех опубликованных научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах «Система информационного обеспечения пожарной безопасности России» (Москва, 2004), «Современное состояние и перспективы развития теории управления органами внутренних дел» (Москва, 2005). Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности Департамента территориальной политики МЧС России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, сущность и содержание системы управления Государственной противопожарной службы
Хрестоматийным является тот фат, что управление представляет собой внутреннее свойство общества, которое вытекает из его системной природы, общественного характера труда, процесса общения людей в труде и жизни, является результатом потребности обмена продуктами материальной и духовной деятельности. Оно обеспечивает согласованность, упорядоченность, скоординированность, целенаправленность совместной работы, устанавливает урегулнрованноеть и порядок между индивидуальными работами в ходе движения всего социального организма.1
В процессе развития и функционирования человеческого общества формируется и создается соответствующая возможностям и потребностям система его жизнеобеспечения. Возникает и определенная есть организационно-управленческих отношений и механизмов, посредством которых регулируются взаимодействия между различными элементами социальной системы. В этом смысле можно согласиться с мнением Г.А. Антошока о том, что без механизмов и систем управления общество, каждая его подсистема (институт) немыслимы.2
Государственная противопожарная служба, как социально-правовой институт, осуществляющий возложенные на него обществом и государством функции по обеспечению пожарной безопасности, также характеризуется специфической системой управления. Управление системой пожарной безопасности представляет собой специально организованное воздействие на данную систему.
По мнению, Н.А. Андреева, управленческая деятельность системы пожарной безопасности объективно обособилась в самостоятельную подсистему по осуществлению необходимых функций в соответствии с потребностя-ми общества в пожаробезопасном развитии и функционировании. Известно, что истоки становления пожарного дела в России берут свое начало во второй половине XVI в., когда появляются первые нормативные акты, касающиеся организации службы, призванной бороться с огнем, заниматься «бережением от огня».4
Важным этапом в становлении пожарной охраны является «Наказ о градском благочинии», утвержденный царем Алексеем Михайловичем Романовым 30 апреля 1649 г., содержащий основные признаки установления в г. Москве и других городах Российского государства профессиональной пожарной охраны. Эта дата, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 359, объявлена днем пожарной охраны России.
8 сентября 1802 года царским манифестом в России создано Министерство внутренних дел (МВД), в соответствии с которым в крупных городах назначены обер-полицмейстеры, на которых возложены функции по централизованному управлению пожарной охраной. В середине XIX века в МВД содержались штаты пожарных команд во всех городах России. В сельской местности создавались добровольные пожарные формирования из ме-стных жителей. Новым этапом в становлении пожарной охраны России стал декрет Совета народных комиссаров «Об организации государственных мер борьбы с огнем», принятый в 1918 году.
Государственная противопожарная служба МВД России создана в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993 г. №1115 «Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации». На законодательном уровне правовой статус Государственной противопожарной службы МВД России установлен Федеральным законом «О пожарной безопасности» в 1994 году.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 года №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Государственная противопожарная служба МВД России преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
В соответствии с положениями Федерального закона «О пожарной безопасности» сегодня Государственная противопожарная служба является основой функционирования системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации.6 Она входит в состав Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.7
Систему Государственной противопожарной службы составляют: 1) федеральные органы управления Государственной противопожарной службы (в составе МЧС России) - Управление пожаротушения, Управление Государственного пожарного надзора и Специальное управление, предназначенное для обеспечения пожарной безопасности особо режимных объектов оборонного комплекса, высших органов государственной власти и закрытых административно-территориальных образований с вертикальной подчиненностью органов управления; 2) зональные органы управления ГПС МЧС России (входят в систему управлення МЧС Федеральных округов Российской Федерации); 3) территориальные и специальные органы управления и подразделения ГПС, включают в себя: - управления, отделы ГПС МЧС России субъектов Российской Федерации; - центры управления силами и службы пожаротушения; - отряды ГПС; - пожарные части; - подразделения технической службы (производственно-технические центры, отряды и части); - региональные специализированные отряды по тушению крупных пожаров; - специализированные части по тушению крупных пожаров; - базы обеспечения мобилизационной готовности; - учебные центры и учебные пункты; испытательные пожарные лаборатории; - полигоны; - центры противопожарной пропаганды и общественных связей; 4) научно-исследовательские и образовательные учреждения пожарно-технического профиля: Федеральное государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт противопожарной обороны» (ФГУ ВНИИПО), Академия ГПС МЧС России с двумя филиалами (в г. Иваново и г. Екатеринбурге), Санкт-Петербургский институт и факультет Восточно-Сибирского института МВД России, пожарно-техническое училище в г. Воронеже; 5) для реализации задач по тушению крупных пожаров и проведению связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных работ в ГПС МЧС России по решению Правительства Российской Федерации создано семь региональных специализированных отрядов и 92 специализированных части, их общая численность составляет более 8 тыс. человек.
Особенности социального проектирования системы управления Государственной противопожарной службы
Термин «проектирование» происходит от лат. «projectus» - брошенный вперед; это — процесс создания прототипа, прообраза предполагаемого или возможного объекта, состояния, специфическая деятельность, результатом которой является научно теоретически и практически обоснованное определение вариантов прогнозируемого и планового развития новых процессов и явлений.
С этой точки зрения, проектирование — составная часть управления и Государственной противопожарной службы, которая позволяет обеспечить осуществление управляемости и регулируемости в области пожарной безопасности. Проектирование означает определение версии или вариантов развития или изменения системы управления ГПС. Выявление вариантов развития или изменения данного объекта дает возможность выбирать тактику и стратегию взаимодействия с данным объектом, управления им, выработки технологии воздействия на него, выбора путей планомерного, введения нововведений. 43
Социальное проектирование применительно в объекту нашего исслет. дования — это проектирование системы управления ГПС, ее социальных качеств, протекающих в ней социальных процессов и отношений. В отличие от проектирования таких объектов, при изменении которых не учитывается субъективный фактор (качество субъекта управления, квалификация и компетентность руководителей и сотрудников ГПС, их интересы, потребности и ценностные ориентации), при проектировании системы управления ГПС этот фактор должен учитываться. Его учет во многом предопределяет специфику социального проектирования. При этом в основания социального проектирования системы управления ГПС должны быть заложены следующие параметры: —противоречивость системы управления ГПС; —многовекторность развития системы управления ГПС; —невозможность описания системы управления ГПС конечным числом терминов любой социальной теории (принципиальная неформализуемость); —многофакторность развития системы управления ГПС; —наличие множества субъективных составляющих, определяющих соотношение должного и сущего в отношении развития системы управления ГПС; —субъективные факторы формирования социального ожидания, социального прогноза и социального проектирования системы управления ГПС; —факторы, определяющие разные критерии оценки зрелости развития системы управления ГПС.
Перечисленные выше факторы не являются конечным списком причин, определяющих специфику социального проектирования системы управления ГПС. Они лишь являются системой тех параметрических черт, которые характеризуют то, что проектирование данной системы коренным образом отличается от любого иного проектирования системы управления ГПС, которые не обладают указанными чертами44.
По мнению Дж. Р. Серла, социальное проектирование дает возмож-ность оценить обоснованность прогноза, разработать научно обоснованный план развития системы управления ГПС. Проектирование учитывает и возможность неудачного эксперимента по проверке идей, так называемый отрицательный результат. При его получении необходим тщательный анализ причин, чем вызвано несоответствие в решении поставленных задач. Процесс социального проектирования также называют «социальным конструированием».45
Проектирование системы управления ГПС направлено на внесение изменений в социальную среду сотрудников, занятых в данной системе (управляющих и управляемых). Оно в идеальной форме задает эти изменения, которые осуществляются последующей реализацией проекта. В этом качестве социальное проектирование выступает своеобразной инженерной деятельностью, по ряду показателей идентичной деятельности по проектированию технических систем. Говоря о деятельности социального проектировщика как о разновидности социально-инженерной деятельности, следует иметь в виду особенности определения поля творческого освоения социальной действительности.
А. Уилсон, М. Уилсон вполне обоснованно говорят о необходимости выделения ряда условий, которые позволяют конструировать социальное будущее.46 По нашему мнению они волне применимы к объекту нашего исследования.
Во-первых, наряду с наиболее вероятной тенденцией развития системы управления ГПС существуют менее вероятные, но реально возможные тенденции развития.
Во-вторых, в системе управления ГПС обычно имеется запас внутренних социальных ресурсов, которые могут быть мобилизованы для решения данной социальной задачи.
В-третьих, системе управления ГПС присуще испытывать значительные деформации, что и может быть использовано для реализации предпочитаемого варианта будущего развития.
В-четвертых, перспективные цели, родственные по содержанию, могут быть заменены одна другими, и одна и та же цель может быть реализована различными средствами.
Кроме того, необходимо учитывать особенность детерминации пожарной безопасности, где каждый из компонентов системы относительно самостоятелен, но в то же время взаимосвязан с другими компонентами. Изменения в одном компоненте прямо или косвенно приводят к изменениям в других, а эти, теперь уже вторичные, изменения посредством обратных связей, в свою очередь, влияют на исходный компонент, изменяя его. Поведение каждого компонента и системы в целом во многом зависит от характера и направленности обратных связей, причем сохраняющая совокупность этих связей существенна.47
Как нам представляется, социально-конструктивное творчество — это процесс, совершающийся в идеальной форме в психике субъекта творчества. Поэтому субъект оперирует не материальными предметами, а идеальными формами, являющимися инобытием реальных предметов. Соответственно и непосредственный продукт творчества представляет собой идеальный объект, который получает выражение в определенной знаковой форме. Этот идеальный продукт есть первичный вид той реальности, которой предстоит материализоваться в формах социальной жизнедеятельности. Однако, будучи первичным, во временном отношении по отношению к будущей целенаправленно создаваемой реальности, идеально сконструированный объект имеет корни в самой материальной действительности (в данном случае - в сфере пожарной безопасности). Она детерминирует его появление на свет и предоставляет средства для последующей материализации.
С точки зрения В.А. Ядова, социальное проектирование в качестве особого типа социально-инженерной деятельности оказывается одной из наиболее перспективных технологий использования социологического знания. В этом смысле оно представляет собой эффективное средство практического освоения всех видов научной информации.48
Социальные аспекты совершенствования функциональных и структурных параметров системы управления Государственной противопожарной службы
Система управления ГПС представляет собой сложное социальное явление. Попытки же ее определения в литературе носят, главным образом, компонентную, суммативную направленность, представляя ее как, например, "совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами". Между тем, рассмотрение системы управления ГПС только с точки зрения выявления ее элементов не позволяет выявлять качественные характеристики данной системы, что является существенным звеном в социологическом анализе. Именно поэтому все определения системы управления ГПС должны классифицироваться в зависимости от целей их формулирования. Одним из таких определений, на наш взгляд, является определение, носящее социологическую направленность, поскольку система управления ГПС как социальный институт является и объектом социологического анализа.
Исходя из данного предположения, нам представляется, что определение системы управления ГПС, имеющее социальную цель, должно включать в себя такой "набор" характеристик, который позволил бы ориентировать это рассмотрение: во-первых, на обнаружение составных частей (компонентов, элементов) данной системной целостности; во-вторых, на выявление специфических качеств каждой из частей системы управления ГПС; в-третьих, на аналитическое изучение связей, отношений и зависимостей этих частей между собой; в-четвертых, на обобщение частей в их качественной определенности и взаимодействии, раскрывающих свойства системы управления ГПС как единого целого; в-пятых, на познание функционального назначения, роли и эффективности воздействия системы управления ГПС (и каждой ее части) на общество и обратного влияния общества на данную систему.
Такой подход к исследованию данной системы позволяет ориентировать научный поиск на всесторонний учет связей, отношений, взаимодействий компонентов данной системы, в целом со средой ее существования и функционирования. Они направляют исследовательскую мысль, например, на обнаружение и осмысление тех внутренних механизмов системы управления ГПС, которые обеспечивают ее состояние в единой целостности, условий их устойчивости, предельных границ изменчивости и т.п.
И еще один аспект изучения системы управления ГПС. Конечно, любая система в силу внутренних и внешних противоречий имеет тенденцию к изменению и развитию. Поэтому системное исследование такой сложной социальной системы, как система управления ,ГПС должно объединяться с принципом развития, что позволяет познать данную систему в динамике, в пространственно-временной последовательности смены этапов в развитии современного общества.
С точки зрения теоретической любая социальная система, социальный институт, в частности, система управления ГПС, есть, прежде всего, целостность, выражающаяся в том, что объединение соответствующих ее частей носит необходимый характер. Подобное объединение осуществляется не только по формальным, но и по существенно-содержательным признакам, что обусловливается единством их задач и целей, органической связью и взаимодействием в процессе функционирования. Характерной особенностью целостности как определенной системы является то, что объединение соответствующих частей происходит под эгидой целого. Несмотря на то, что части образуют целое, именно целое, объединяя свои части, определяет их сущность, содержание, формы, функциональное назначение и роль в составе целостной системы, формы и способы их взаимодействия.
Применительно к системе управления ГПС это означает, что она включает в свой состав те органы, организации и учреждения, которые способствуют удовлетворению потребностей и интересов населения в пожаробезопасном развитии, которые служат целям укрепления и совершенствования пожарной безопасности общества. Единая сущность системы управления ГПС обеспечивает единство содержания деятельности, единую направленность в осуществлении задач и целей, стоящих перед каждым ее составным компонентом. Организуя охрану и защиту интересов всего общества и каждого его члена, все компоненты системы управления ГПС должны быть органически связаны между собой и взаимодействовать в процессе пожаробезопасного регулирования (организационного и правового) соответствующих социальных отношений. И это регулирование направлено на единую цель - повышение ложаробезопасности общества.1
Так, например, сегодня особую остроту приобретают проблемы, связанные с обеспечением пожарной безопасности жилого сектора и образовательных учреждений. Например, в ходе операции «Жилище» обследовано около 3 млн. жилых зданий, выявлено 5,6 млн. нарушений требований пожарной безопасности, из них почти половина устранены в ходе операции. Привлечены к административной ответственности 601 юридическое лицо, 18120 должностных лиц и более 48000 граждан. В рамках этого мероприятия впервые проведена паспортизация населенных пунктов по основным критериям, влияющим на обеспечение их пожарной безопасности (удаленность от пожарных частей, обеспеченность противопожарным водоснабжением, радио IT телефонной связью, наличие добровольных противопожарных формирований и др.). Повсеместно вопросы пожарной безопасности рассмотрены на комиссиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.
Отсюда вытекает и исследовательская задача: познание любого социального явления, связанного с реализацией задач пожарной безопасности должно исходить из того, что это явление - составная часть, компонент, элемент соответствующей целостной системы, которая в основном определяет его свойства, особенности, социальное назначение и характер функционирования. Система управления ГПС представляет собой интеграцию соответствующих компонентов, которые будучи объединены и находясь в соединенном состоянии, приобретают качества, не свойственные им раньше (в разъединенном виде).
Оптимизация социально-правового обеспечения управления Государственной противопожарной службой
Как мы уже выяснили выше, общество в целом - это чрезвычайно сложное по своему составу и структуре образование. "Будучи системным, целостным организмом, оно в то же время многократно дифференцировано, расчленено - по горизонтали и вертикали - на великое множество весьма разнообразных по их социальной природе общностей - так называемых "групп"...". Социально-правовой анализ ориентируется на выделение и изучение всех "групповых" субъектов, к фиксированию всех наблюдаемых в обществе видов общностей, их классификации, а затем к установлению иерархических отношений между ними, определению места и роли в социальной структуре общества.
Хрестоматийным является положение о том, что социальные группы не являются рядоположенныпи, независимыми друг от друга, а значит, должны рассматриваться в системе, с учетом связей и отношений межу ними, что они не могут оцениваться в качестве "равноправных", так как занимают в социальной структуре общества различное социальное положение, отличаются различными по широте и характеру ареалами действия и, следовательно, объективно играют в процессах функционирования и развития общества отнюдь не одинаковую роль.
В этом смысле социальная группа пожарных, как уже говорилось, в большей степени может быть охарактеризована как профессиональная. Изучение ее признаков, характеристик, параметров (как динамических, так и статических) является важнейшей задачей социально-правового анализа пожарной безопасности. Ведь именно социальные группы - это двигатели общественного прогресса. Без их усилий не возможно ни развитие общества, ни его функционирование, ни какие-либо изменения в его структуре. Так, например, от характера социальной группы пожарных зависит качество функционирования самого социального института пожарной безопасности в тот или иной исторический период, а. следовательно, и в целом противопожарная безопасность общества.
Для упорядочения же многообразия социальных положений групп и, соответственно, их представителей в социологии используется целый набор понятий и категорий: власть, статус, роль, ранг, престиж и т.п. На наш взгляд, важнейшим, интегральным понятием для оценки и учета характеристик профессиональных социальных групп является понятие статуса. Под статусом в данном случае следует подразумевать определенное правовое положение (состояние), занимаемое той или иной социальной группой в социальной структуре общества. Именно от социального статуса и близких к нему состояний (престижа, роли, ранга) во многом зависит эффективность выполнения социальных функций в обществе той или иной группой. Если, на пример, социальная группа (в данном случае группа пожарных), объективно выполняет в обществе очень важные для общества функции (обеспечение пожарной безопасности населения), и, следовательно, должна иметь высокий социально-правовой статус, но в силу определенных обстоятельств ее социально-правовой статус, престиж начинает снижаться, это неизбежно сказывается как на эффективности деятельности группы пожарных, выполнении ею функциональных задач и ролей, так и на общем состоянии противопожарной защиты общества и личности.
Действительно, если социальные группы различаются в системе социальной стратификации различным уровнем социальных благ (материальных, духовных), уровнем статуса и престижа, власти, собственности, то из множества критериев наиболее значимыми в данном случае являются именно профессия, образование, которые в свою очередь связаны с доходом, властью, престижем и т.п. Причем, на наш взгляд, при исследовании профессиональных социальных групп, к которым относится и группа пожарных, следует учитывать тот факт, что не всегда собственность и власть однозначно гарантируют статус и престиж. Так, согласно периодически проводящихся в США обследованиях престижа профессий (как правило берутся 100 профессий и располагаются по престижности) многие профессии, не гарантирующие их представителям супервысоких доходов, тем не менее котируются очень высоко. Профессия профессионального офицера-пожарного занимает как правило 22-24 позицию и стоит выше, например, владельца фабрики в 100-200 человек.
Работники противопожарной безопасности индустриально развитых стран согласно общенациональным опросам, как правило, самоидентифицируют себя (определяют свой социальный статус) со средним классом. Естественно, что эта ситуация во многом определяется системой социальной защиты (гарантий, привилегий и т.п.) работников противопожарной безопасности. Так, например, еще в 1976 году был принят Федеральный закон США
О пособиях семьям по случаю гибели пожарных при исполнении служебных обязанностей". Под действие этого закона попадают только те работники пожарной охраны, гибель которых произошла при выполнении служебных обязанностей вследствие получения травмы. Что же касается страхования пожарных по временной нетрудоспособности, по производственному травматизму и профессиональным заболеваниям - эти вопросы являются компетенцией штатов и местных органов власти (в силу территориальной подчиненности подразделений пожарной охраны).
Пожарные во всех штатах имеют собственные программы страхования. Пособия по страховке выдаются всем пожарным, которые в течение всей трудовой жизни платили целевые взносы в страховые пожарные фонды. Страховые пожарные фонды, таким образом, формируются в результате отчисления в них взносов (в равных долях) со стороны застрахованных работников пожарной охраны. Страхование носит для пожарных США обязательный характер. Также пожарные подпадают и под продуманную систему защиты покупательной способности, социальных пособий и пенсий американских граждан (согласно действующей в стране поправке 1972 г, к закону о социальном страховании). В соответствии с ней размеры социальных выплат регулярно пересматриваются по мере роста цен на потребительские товары и услуги. В то же время следует отметить, что главные программы страхования пожарных, несмотря на их территориальную специфику, унифицированы на основе единых норм и критериев, установленных законодательством в национальном масштабе.
