Содержание к диссертации
Глава II. ОБЩИЕ И ОСОБЕННЫЕ ПРИНЦИПЫ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 75
1 СИСТЕМООБРАЗУЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 75 2 2 ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 99 2 3 ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 122
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 152 ПРИЛОЖЕНИЕ 2 154 ПРИЛОЖЕНИЕ 3 159 ПРИЛОЖЕНИЕ 4 161 ПРИЛОЖЕНИЕ 5 162 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 164
Введение к работе
Актуальность исследования. Политика реформирования государственной власти, проводимая в течение последних 10 лет на постсоветском социально-политическом пространстве, результатом которой стало изменение механизма организации и осуществления властных функций, поставила вопрос о формировании социального института, способного обеспечивать адекватное исполнение этих государственных функций на местном уровне. Таким социальным институтом стало местное самоуправление, которое находится сегодня в стадии становления и имеет свои особенности развития в различных регионах.
Многовариантность возможных схем построения этого института, рамки которого только в общем виде определены конституционным законодательством, делают особенно важной разработку модели функционирования и развития местного самоуправления, наиболее полно отвечающей потребностям общества и государства, способной стать фундаментальным связующим звеном между ними. При этом важно учитывать общие системообразующие принципы, характерные для местного самоуправления всех демократических стран Европейского сообщества, а также частные принципы, присущие различным странам и регионам, в соответствии с их социокультурными и политическими традициями в реализации функций государственной власти на местном уровне.
Выделение общих и частных принципов и построение на их основе эффективной модели местного самоуправления возможно при проведении социологического анализа различных систем самоуправления на местном уровне в разных странах и регионах, основанного на сходной или родственной социокультурных базе их жизнедеятельности. Для проведения подобного детального социологического анализа необходимо доказать сходство регионов, что является самостоятельной сложной задачей. Однако, такого рода анализ представляется возможным для таких стран, как Россия и Украина, поскольку они долгое время существовали в рамках единого Российского государства, а также в составе Советского Союза и имеют общую историю развития местного самоуправления и родственную социокультурную базу. Хотя каждая из этих стран отличается не только по уровню своего социально-политического и экономического развития, но и по моделям реализации местного самоуправления как в целом, так и в отдельных регионах, имеющие место общие исторические корни позволяют осуществить сравнительный социологический анализ систем самоуправления.
В процессе становления местного самоуправления необходимо создать организационные, правовые, политические, экономические, финансовые механизмы, позволяющие обеспечить реальную самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, их эффективную деятельность в интересах населения. Практические меры, принимаемые для достижения этих целей, часто не дают должных результатов, поскольку они проводятся без достаточного научного обоснования, без серьезных концептуальных разработок и осуществляются методом «проб и ошибок».
Изучение института местного самоуправления ведется различными науками, а именно: экономикой, социологией, историй и т.д. Такого рода исследования посвящены отдельным вопросам самоуправления, однако, существует необходимость провести системный анализ имеющейся ситуации в сфере местного самоуправления и теоретически ее осмыслить с позиций социального управления. Все это в совокупности определило актуальность настоящего диссертационного исследования, его цели и задачи.
Разработанность данной проблемы
Среди первых отечественных исследователей местного самоуправления можно выделить: А.Д. Градовского, впервые давшего определение понятия «самоуправление», И.М. Лазаревского, изучавшего социальную природу данного института власти, публицистические статьи практического деятеля земского движения К.А. Пожитнова, работы А.И. Елистратова, В.А. Лебедева, а также труды таких государственных деятелей как А.Н. Васильчиков, М.М. Ковалевский, М.И. Чичерин.
В период существования советской власти вопросы становления системы местного самоуправления не получали должного изучения. Это было связано с критическим отношением к концепции муниципального управления, которая считалась буржуазной и неприемлемой для социалистического государства. Только в начале шестидесятых годов появляются статьи и монографии В.А. Пертцика, Т.М. Пальгуновой, C.B. Соловьевой, И.Е. Фарбера, В.В. Гармизы, однако в них рассматривались в основном политические аспекты функционирования самоуправления в советском государстве. В дальнейшем появились научные работы, критически анализировавшие институт местного самоуправления в зарубежных странах. Среди них можно отметить работы таких авторов, как Г.В. Барабашев и Л.Г. Захарова.
Закономерным стало обращение к возрождению самоуправления в России, на Украине и других странах СНГ, на современном этапе его развития, в период реорганизации общества, поиска путей обновления системы его управления. Проблема самоуправления нашла свое отражение в работах ученых по общей теории управления. Исходя из принципов этой теории, было дано определение самоуправления, заложены теоретические основы данной сферы исследования, что имело большое значение в ситуации дефицита разработок по проблеме местного самоуправления.
Затем появился ряд научных исследований, пс .щенных непосредственно разработке проблематики сущности самоуправления, социальным вопросам и политическим аспектам его функционирования, в которых основное внимание было уделено обоснованию исторической и политической необходимости развития местного самоуправления. Здесь можно отметить монографии А. М. Брячихина, А. Гладышева, В.Б. Зотова, И. Кирпичникова, В. Платова. Проведенные исследования дают представление об общем характере разработки данного вопроса, что было важно в период становления этого института власти и определения его дальнейшей судьбы. Кроме того, отмеченные работы интересны данными в них социально- политическими срезами жизни регионов, представителями или руководителями многих из них являлись авторы работ.
В правовом аспекте проблемы регулирования функционирования местного самоуправления нашли свое отражение в работах Г.В. Атаманчука, Д.В. Бакатина, Т.К. Ковалева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и ряда других ученых. В своих работах они используют метод сравнительного анализа при детальном описании зарубежных концепций муниципального права.
Вопросы муниципальной собственности и роли регионов в системе рыночных отношений затронуты в работах Б.С. Жихаревича, С.Б. Мельникова, В.Е. Рохчина, А.И. Филлипова, Н. Чиликиной. Авторами проводится идея о возрастающей роли регионов в современном мировом экономическом развитии, что особенно актуально для России и Украины.
Сфера политических процессов регионализации, вопросы участия политических партий в организационной структуре федерального и регионального управления, проблемы реализации политических интересов на местном уровне управления раскрыты в работах В. Л. Каганского, В.П. Мельникова, Э. Пагина, Е. И. Хаванова.
Вместе с тем специальных исследований, охватывающих комплекс социальных вопросов, связанных с выявлением общих закономерностей и тенденций в процессах становления, функционирования и развития местного самоуправления до сих пор проводится очень мало. В настоящее время жизнь ставит перед социологической наукой новые исследовательские задачи, требующие глубокого теоретического осмысления идей и практики местного самоуправления. Актуальность новых задач определяется современным этапом формирования гражданского общества, правового государства и рыночной экономики. Сегодня мы имеем и богатый эмпирический опыт, основанный на социальном творчестве населения, по созданию многих форм местного самоуправления в рамках имеющегося конституционального законодательства, а порой и выходящего за эти рамки.
Цель исследования состоит в разработке системы принципов местного самоуправления на основе социологического подхода.
Задачи исследования. Для достижения поставленной цели диссертационного исследования необходимо решить следующие задачи: 1. Определить специфику института местного самоуправления как объекта исследования на современном этапе.
-82. Исследовать имеющийся опыт российского самоуправления. ! 3. Проанализировать современные зарубежный опыт
Исследовать особенности институционализации местного 1 самоуправления в современном обществе
Проанализировать социальные факторы местного самоуправления в конкретных регионах.
( 6. Определить систему принципов местного самоуправления в отдельном
регионе.
Основные положения, выносимые на защиту:
' 1. Концептуальная модель местного самоуправления, предложенная
| диссертантом, строится на основе новой парадигмы социального
, управления. В настоящее время парадигма динамической
| системы сменяется парадигмой целепоисковой многосубъектной
I системы с возвратными циклами, положенной в основу
национальных программ государственного управления. | 2. Суверенитет местного самоуправления опирается на право
I населения и органов местной власти самостоятельно определять
( его организационную структуру. Он позволяет каждому
, муниципальному образованию более эффективно использовать
средства местного бюджета, более адресно распределять материальные ресурсы на удовлетворение потребностей I конкретных социальных групп в рамках территориального
сообщества.
1 3. В современных демократических государствах сложилось
несколько ведущих моделей местного самоуправления - англосаксонская и континентальная, разновидностями которой являются французская и германская. Социологический анализ показывает, что основная проблема реализации реформы местного самоуправления заключается не в выборе между
централизацией и децентрализацией, унитарным и федеративным законодательством, а в нахождении баланса взаимодействия между ними, адекватного объективным условиям соответствующего общества.
Анализ дореволюционного, зарубежного и современного российского опыта муниципального самоуправления позволяет определить систему принципов и построить новую модель местного самоуправления. К ним относятся принцип основных прав, принцип субсидиарности, принцип общей компетенции, принцип законодательного ограничения, а также принцип ответствен ности.
Не меньшую роль в социальном управлении муниципальными образованиями и территориальными общностями играют дифференцирующие принципы, обличающие различные модели местного самоуправления в разных регионах. В их число входят принципы соотношения фактора государственного контроля и местного самоуправления. Если нормативная база местного самоуправления в России оказалась более близкой к англосаксонской модели, то на Украине была принята континентальная французская модель.
Формы контроля деятельности органов местного самоуправления также выступают в качестве дифференцирующих принципов, характерных для каждой конкретной модели. В российском законодательстве введён прямой контроль населения за их деятельностью и косвенный судебный контроль, а также прокурорский надзор. В украинском законодательстве, в том числе в Автономной Республике Крым, контроль за деятельностью местной власти не зависит от активности жителей территориальной общности, недостаточно учитывает их
социальные потребности и интересы.
7. Местное самоуправление, опираясь на принцип демократии и централизации власти, приобретая самостоятельность в решении проблем муниципальных структур, способствует оптимальному сочетанию федеральных и регионально-территориальных интересов, более эффективной реализации социально- экономического потенциала территориальных сообществ.
Объектом диссертационного исследования являются органы местного самоуправления, функционирующие в современной России и на Украине.
Исследование опирается на материалы региональной практики Тверской области и Крымской автономной республики. Оба региона типичны для европейской части России, в этом их сходство, но имеют также большие специфические социально-национальные особенности, в этом их различие.
Предметом исследования являются общие и дифференцирующие принципы формирования местного самоуправления в регионах, а также методы и технологии их реализации с целью повышения эффективности его деятельности.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют комплекс методов социального управления, социально-философских, общенаучных и специальных методов познания социальных, политических, экономических явлений и процессов. В диссертации применяются такие методы научного познания, как: системный, сравнительного анализа, сравнительно-правовой, исторический, конкретно-социологический.
В качестве методологической основы используется логика социологического подхода к проблемам самоуправления. В основе этой логики лежат фундаментальные идеи И. Пригожина - о самоуправляющихся системах, Э. Дюркгейма - о групповых ценностях и нормах, В. Парето - о тенденциях поиска динамического равновесия социальных систем, Р. Барнарда - о сочетании формальной и неформальной организации, а также о новой парадигме управления.
Эмпирическая база диссертации включает в себя социологические исследования, проведенные методом формализованного интервью; результаты экспертного опроса участников научно - практической конференции «Становление местного самоуправления в регионах России: вопросы регионализма», проводившейся в октябре 1996 года; результаты экспертного опроса управленцев Тверской области и Крымской автономной республики различных уровней, работников областной администрации, депутатов областного законодательного собрания, работников системы городского государственного управления, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления городов и районов; анализ программ депутатов на выборах в органы местного самоуправления Тверской области и Крымской автономной республики; анализ статей в средствах массовой информации по вопросам местного самоуправления; статистические данные Тверского областного Комитета государственной статистики и Крымской автономной республики, информация местных аналитических служб.
Основными нормативными источниками стали: политические документы и федеральные нормативные правовые акты, определяющие юридический статус и организацию деятельности местного самоуправления, региональные правовые акты, издаваемые областной и городской администрацией, а также документы муниципальных образований, схемы организационной структуры, положения инструкции о работе органов местного самоуправления.
Научная новизна работы: 1. Сформулированы системообразующие принципы местного
самоуправления;
Показана преемственность современных общих принципов местного самоуправления, именно: принципа общих интересов, принципа субординации, принципа органичности, принципа реализация государственных целей; принципа самостоятельности и полномочий с общими прнципами местного самоуправления России до 1917 года;
Выделены системообразующие принципы местного самоуправления, включающие в себя субсидиарность (ограничение власти), невмешательство, общую компетенцию, законодательные ограничения, основные права, ответственность, гласность, контроль, выборность местной власти, разделение ветвей власти, местную демократию;
Определены дифференцирующие принципы местного самоуправления, такие как: формы соотношения государственного управления и местного самоуправления, виды контроля за органами местного самоуправления, зависимость правового регулирования местного самоуправления от национально-государственного устройства, подход к унификации систем местного самоуправления, способы формирования исполнительных органов местного самоуправления, порядок регулирования объема полномочий, различия в финансово- экономической основе местного самоуправления;
Построены принципиальная и нормативная модели местного самоуправления и предложен механизм их применения при совершенствовании многоуровневых систем самоуправления разного типа;
Разработана модель многоуровневой системы местного самоуправления для города с районным административным делением. Теоретическая значимость исследования определяется тем, что: Выявлен комплекс необходимых существенных принципов, которые
являются системообразующими при построении моделей самоуправления
социальных общностей различного уровня,
Определены система принципов, обусловленных политическими, социокультурными, национальными, экономическими и другими факторами, которые создают возможность оптимизации местного самоуправления в зависимости от его социальной специфики.
Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты работы могут быть использованы:
для проведения социологических исследований в области местного самоуправления с целью эффективного его реформирования;
в учебных курсах, посвященных местному самоуправлению;
в текущей управленческой деятельности при решении таких практических вопросов местного самоуправления, как: оперативное распределение полномочий между уровнями системы местного самоуправления при решении комплексных задач, контроль за правомерностью самостоятельного принятия решений на разных уровнях, стимулипрование мотивации работников аппарата местного самоуправления и населения к внедрению социальных инноваций.
Апробация работы. Теоретические положения и выводы, а также практические рекомендации диссертации изложены в научных статьях автора, выступлениях на конференциях и проблемной группе кафедры социальной инженерии Академии социального управления МГСУ.
Структура диссертации. Структура диссертации определяется задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
