Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико - методологические основы региональной миграционной политики .
1.1 Методологические подходы и концепции миграционной политики 15
1.2 Проблемы регулирования миграционных потоков на государственном уровней муниципального управления. 44
Глава 2. Анализ миграционных процессов в Ставропольском крае .
2.1 Миграционные процессы в Ставропольском крае 59-70
2.2 Региональная политика по регулированию миграционных процессов . 70
Глава 3. Разработка управленческих решений в области миграционной политики
3.1. Решении как основа процесса управления . 85-97
3.2. Методы выработки управленческих решений в миграционной политике. 97
Заключение. 120-124
Приложения 125-134
Список литературы 135-143
- Методологические подходы и концепции миграционной политики
- Миграционные процессы в Ставропольском крае
- Региональная политика по регулированию миграционных процессов
- Решении как основа процесса управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В результате смены общественно-политического строя на рубеже двух веков Россия столкнулась с резким обострением национальных конфликтов. Многие тысячи людей оказались вынуждены стать переселенцами, беженцами, лицами без гражданства, и естественно, их потоки, несмотря на некоторое снижение, по-прежнему продолжают отличаться массовостью и продолжительностью. Эта проблема, называемая миграцией, существовала всегда. Крупнейшие геополитические изменения, социальные кризисы, межэтнические вооруженные конфликты во всем мире вызывали крупномасштабные вынужденные перемещения населения. Миграция населения естественное и необходимое явление. В наше время она неразрывно связана с понятием глобализации. Это объединительный процесс, особенно усилившийся в XX -XXI вв.
Связь миграционных процессов с глобализацией очевидна. Высокая рождаемость в одних странах, низкая - в других, а также естественно-географические условия, неравномерность участия в экономической сфере приводит к тому, нто в развитые регионы направляются потоки миграции трудовой силы как внутри страны, так и между странами. Направленность и объемы миграционных потоков по своей сути должны соответствовать потребностям регионов в трудовых ресурсах. Что касается России, то в пек на сегодняшний день отсутствует необходимая согласованность между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по проблемам миграционной политики. После неоднократных пресечений со стороны федеральных государственных органов, прежде всего Конституционного Суда Российской Федерации, незаконных действий и решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ряде регионов последние нередко вообще перестают обращать серьезное внимание на приезжающее население, считая, что забота о них - дело федеральных органов государственной власти. Прошедшее в стране разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, выразившееся в принятии довольно значительного количества федеральных законов, практически, как оказалось, почти не затронуло сферу миграции. Поэтому регулирование миграционных процессов в стране остается задачей всех уровней управления - федерального, субъектов РФ, муниципального. Особенно важна миграционная политика, проводимая на уровне муниципальных образований, поскольку на этом уровне происходит непосредственная адаптация мигрантов, т.е. слияние их с местным сообществом.
Ни одному развитому государству, на современном этапе не избежать приезда мигрантов из других стран. В современных условиях нередко создаются ситуации, когда государство прекращает или резко ослабляет свою управленческую деятельность, хотя и имеет для этого все необходимые экономические, политические, силовые, информационно-аналитические ресурсы. Следствием этого, как правило, является не просто снижение роли государства в процессе управления миграционными процессами, но и увеличение объема негативных последствий,
В СССР миграционные процессы регулировались достаточно жестко, с учетом развития регионов, потребности в рабочей силе и в квалифицированных специалистах. Как известно, в России регионам предоставлено право самим определять приоритеты и цели своего развития. Безопасность России пошатнулась из-за оттока интеллектуальной молодежи, и притока низкоквалифицированной иностранной рабочей силы.
Одной из важнейших функций государства в нынешних условиях является регулирование миграционных процессов, то есть формирование миграционной политики, которая перестала быть для России посторонней проблемой, особенно с 90-х г. прошлого века. Миграционная политика не может регулироваться только а соответствии с абстрактными "общечеловеческими" принципами или нормами международного права. Каждая страна реализует свою, отличную от других миграционную политику как совокупность государственных и общественно-культурных мер. В равной степени управление миграционными процессами имеет свою специфику на уровне регионов и муниципальных образований. Коррекция и совершенствование миграционной политики в интересах личности, территориальных общностей, общества и государства требует разработки и реализации адекватных управленческих решений, направленных на снижение социальной напряженности и достижение консенсуса между этносоциальными группами.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется:
- объективной необходимостью изучения сущности, тенденций и перспектив развития миграционных процессов в условиях глобализации;
- несовершенством управления миграционными потоками в современной России и в ее регионах;
- потребностью в разработке и реализации эффективных управленческих решений в миграционной сфере российского общества.
Степень разработанности проблемы. Среди отечественных ученых, занимающихся миграцией, выделяют работы Ж.А. Заиончковской, Т. И. Заславской, В.А. Ионцева, ЛЛ. Рыбаковского, СВ. Рязанцева и других. Л.Л. Рыбаковским разработана классификация миграции населения, в которой применяется три таксономических понятия: вид, форма и тип. Вид используется для определения схожих миграционных процессов по формальным , признакам; эпизодические, маятниковые, сезонные перемещения. Форма- для определения специфических явлений одного и того же процесса, например возвратные и безвозвратные миграции- Он выделяет два типа миграции - межгосударственную и внутригосударственную.
ВЛ. Ионцеву и Б,С, Хореву принадлежит создание нового научного направления, названное ими миграциологией, в основе которого лежит комплексный подход к изучению миграционной подвижности населения. Б.С. Хорев и его ученики рассматривали изучение миграции в контексте урбанизации, В.А. Ионцев предложил в своей работе классификацию основных научных подходов в изучении миграции населения,1 Т\И. Заславская в миграционном поведении исследовала причины, функции миграции, а также субъективные факторы в механизме решения мигрировать. Адаптацию мигрантов к социальной среде, время и степень приспособления рассмотрели в своих работах Ж.А. Зайончковская, В.А- Тишков, Г.С. Витковская и др.
Непосредственно разработка управленческих решений в отечественной литературе отражена в трудах Р. Фатхутдинова, В. Трояновского, Б.Литвака и др. Среди зарубежных ученых, работающих в сфере принятия решений, можно отметить П. Райветга, М Гэри, Д. Джонсона, Необходимо отметить, что принятие управленческих решений в муниципальных образованиях имеет ряд особенностей, которые, как правило, не находят должного отражения в перечисленных выше и в других исследованиях. Большинство методов выявления проблем, указанных в литературе, применимы в организациях с разветвленной структурой управления и достаточным финансовым обеспечением. Но применять современные методы, требующие соответствующего программного обеспечения, или экспертные оценки муниципальным образованиям, особенно находящимся в сельской местности, затруднительно, если не сказать - невозможно из-за отсутствия финансовых и других возможностей.
Гипотеза диссертационной работы: миграционная политика не имеет научной обоснованности, нормативно-правовая база, рассматриваемая ниже, не разработана в нужной степени, муниципальным образованиям не достает финансирования.
Объект исследования - миграционная политика в структуре управления российским регионом.
Предмет исследования - разработка управленческих решений в миграционной политике в Ставропольском крае.
Целью диссертационной работы является разработка управленческих решений в миграционной политике с целью ее эффективности.
Исходя из указанной цели исследования, его основными задачами являются:
• раскрыть термины «миграционная политика», «миграция», «муниципальное управление», «управленческое решение» в социологической интерпретации;
- изучить основные теории и концепции миграции, виды и стадии миграционных процессов;
- проанализировать полномочия субъектов управления, касающихся беженцев и вынужденных переселенцев и эффективность их деятельности в социальной сфере;
- изучить миграционные процессы, происходящие в Ставропольском крае, проследить их динамику в последнее время (за 2002-2006гг);
- рассмотреть алгоритм принятия управленческих решений, применимый в миграционной политике;
-выявить проблемы и условия для принятия управленческих решений в миграционной политике;
- сформулировать наиболее эффективные управленческие решения и пути их реализации.
Теоретическая и методологическая основа исследования,
Изучение процесса разработки управленческих решений в миграционной политике в новых социально-экономических условиях основано на теоретических положениях общей социологии, социологии управления, социологии села, социологии миграции, социологии труда и организаций, а также на теориях миграционных процессов отечественных и зарубежных ученых.
Информационно-эмпирическая база исследования В качестве информационных источников диссертации использованы нормативные документы, законодательные акты и Постановления Правительства РФ, Ставропольского края, касающиеся миграции и местного самоуправления, официальные статистические данные, информация периодической печати, материалы Организации Объединенных Наций, материалы Федеральной миграционной службы.
В работе использовались результаты исследования, проведенного общественной организацией «Юг», посвященного вопросам адаптации мигрантов (Ставропольский край,2005г); демографические прогнозы на 2003-2006 гг., проведенные по заказу Министерства экономического развития и торговли Ставропольского края, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Всероссийской переписи населения за 2002 года и пр. При написании работы использовались общенаучные и специальные методы: синтез, сравнительный анализ, индукция, дедукция, абстрагирование, логико-смысловое моделирование, вторичный анализ экспертных опросов, анкетирование, анализ статистических данных.
Основные положения, выносимые на защиту диссертационной работы:
І.Для снижения остроты проблемы перемещения людей, называемой миграцией, требуется эффективная миграционная политика, главной целью которой является получение экономического и социального эффекта от нее. Процесс регулирования миграционных потоков полон противоречий. На миграционном поле интересы государства очень часто вступают в противоречие с интересами людей (как граждан страны, так и не граждан). Приоритет в решении проблем следует отдавать гражданам России (например, вынужденным переселенцам), которые и составляют основную часть мигрантов.
2.Управление миграционных процессов в России происходит на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на уровне муниципального образования. Ставропольский край является приграничным регионом с особым геополитическим статусом, характеризуется разнообразным национальным составом населения, близостью зон, где многие годы происходили и происходят вооруженные конфликты. Основной проблемой в миграционной политике остается катастрофическое уменьшение численности населения края и изменение его состава. Миграционная политика в регионе находится в стадии становления, а нормативно-правовая база, институциональное и финансовое обеспечение недостаточны, В настоящее время, согласно Концепции регулирования миграционных процессов в РФ миграционная ситуация характеризуется следующим образом:
- массовый поток вынужденных переселенцев снижается, но остается достаточно высоким;
- многие вынужденные мигранты сталкиваются с серьезными проблемами в области социальной защиты;
- эмиграция квалифицированных специалистов в экономические развитые страны.
Миграционная политика - это совокупность на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых государство и его общественные институты, соблюдая некоторые принципы, соответствующие социально-экономическим условиям страны, предполагают достижение целей, отвечающих данному и последующему этапу развития общества.
Термин «миграционная политика» достаточно емок и включает в себя политику в отношении национальных меньшинств, прогнозирование и предупреждение национальных конфликтов, формирование и реализацию программ по подъему «депрессивных» регионов, развитие межрегионального сотрудничества в сфере межэтнических отношений, социально-экономическую адаптацию беженцев и вынужденных переселенцев и т.д.
Поэтому перед органами государственной власти и органами местного самоуправления стоит цель - повысить эффективность миграционной политики в крае,
3. В целях повышения эффективности миграционной политики целесообразно решать вопросы демографического развития и регулирования миграции при государственной поддержке регионов. Она должна быть направлена на стимулирование экономического развития региона, а уже в последующем - на удовлетворение бюджетных потребностей и пассивную финансовую помощь.
4. Разработка управленческих решений в миграционной политике начинается с понятия решения, требования к нему; определения специфики деятельности субъектов управления, а также выявления и формулирования проблемных ситуаций. Данная работа основана на следующей коїщепции: в новых социально-экономических условиях оптимальная разработка управленческих решений должна быть основана на новой системе управления. Часть полномочий органов государственной власти, особенно касающиеся адаптации миграгітов в местное сообщество, целесообразно делегировать органам местного самоуправления для повышения эффективности миграционной политики,
5. С помощью алгоритма принятия решений и методов выявления проблем (логико-смыслового моделирования), генерируются решения (альтернативы), оцениваются и выделяются эффективные решения, реализация которых на практике будет способствовать эффективности проводимой миграционной политики. Решение в миграционной политике, как и в любом процессе управления, является одним из видов мыслительной деятельности и проявлением воли человека. Его характеризуют следующие признаки:
1. Возможность выбора из множества альтернативных вариантов: если нет альтернатив, то нет и выбора и, следовательно, нет решения;
2. Наличие цели: бесцельный выбор не рассматривается как решение;
3. Необходимость волевого акта лица, принимающего решение при выборе решения, т.к. лицо, принимающее решение, формирует решение через борьбу мотивов и мнений.
Эффективная деятельность управленческого аппарата органов местного самоуправления возможна при реализации следующих положений:
1. Наличие профильного управленческого образования;
2. Умение обеспечить социальное согласие, т.к. при адаптации мигрантов к новому месту жительства часто возникает столкновение их интересов с интересами местного общества;
3. Способность к компромиссу.
Среди причин, влияющих на работу руководителей органов миграционной политики, можно отнести: неумение планировать свою деятельность, отсутствие навыков самостоятельной работы, неудовлетворительное информационное обеспечение, отсутствие необходимого опыта и неумение проконтролировать намеченное. Противоречия между федеральным Центром, регионами и органами государственной власти возникают из-за несовершенства законодательной базы и неурегулированности отношений. Учитывая это, причинами имеющихся недостатков при принятии управленческих решений и их недостаточной эффективности являются: незавершенность процесса разграничения полномочий по предметам совместного ведения, отсутствие четко определенного перечня прав и обязанностей органов власти всех уровней; вмешательство властных структур в деятельность и компетенцию друг друга.
Эффективностью управленческих решений можно назвать достижение поставленных целей- Эффективность можно рассматривать как соотношение полученного результата и затрат на реализацию поставленных целей Для характеристики результативности управленческой деятельности вместе с показателями социально-экономической эффективности могут использоваться такие показатели как: квалификация кадров, удельный вес решений, принятых по предложению работников коллектива, численность работников, участвующих в разработке управленческих решений. Принимаемые решения должны соответствовать ряду требований (законность, своевременность, установленная форма). Особенно острыми являются социальные проблемы в муниципальных образованиях Ставропольского края:
1. Несовершенство бюджетного устройства РФ, органы местного самоуправления в Ставропольском крае финансово зависимы государственной власти.
2. Миграционная политика в крае неэффективна, нормативно-правовая база не разработана в нужной степени, муниципальные образования нуждаются в финансировании
3. Различия в темпах и качестве федерального регионального законодательства. Например, в Ставропольском крае предпринимались попытки ввести законы, которые федеральные власти не одобрили и обвинили региональные власти в придании этим законопроектам этнического характера
Для решения этих проблем предложены решения. Выделив из всей совокупности предложенных альтернатив допустимые, и оценив их по критериям, было получено множество эффективных решений:
1, Повышение квалификации кадров органов местного самоуправления,
2. Проведение текущего контроля за расходованием финансовых средств, выделенных из федерального бюджета и бюджета Ставропольского края.
3. Увеличение заработной платы служащим органов местного самоуправления.
4. Предоставление социальных гарантий для лиц, являющимися вынужденными мигрантами и определение процедуры реализации их прав на социальную помощь.
5. Определение перечня должностных лиц, отвечающих за проведение конкретных мероприятий, связанных с реализацией социальных гарантий.
6. Повышение ответственности руководителей органов местного самоуправления за превышение полномочий.
Выводы: управление миграционными процессами требует специальной подготовки лиц, принимающих решения. Основные проблемы, стоящие перед муниципальными образованиями в их деятельности: недостаточное финансирование, убыточность муниципальных предприятий, кадры, требующие повышения квалификации и адаптации к современным условиям. Приоритет в решении проблем адаптации мигрантов должен отдаваться гражданам России.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
- определена роль субъектов управления, проводящих миграционную политику в регионе;
- изучены характеристики, особенности и социальные аспекты управления миграционными потоками в Ставропольском крае, выявлены причины модифицирования качественных и количественных показателей миграции;
- выявлены объективные и субъективные факторы, влияющие на миграционный процесс в Ставропольском крае;
- разработаны критерии оценки управленческих решений, направленные на повышение эффективности миграционной политики, среди которых основными являются: вероятность реализации решения, оценка предпочтения решения и степень близости к цели;
предложены решение способствующие повышению эффективности социального управления в сфере миграционной политики;
- даны практические рекомендации по совершенствованию и оптимизации управленческих решений в новых социально-экономических условиях.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты представляют собой методологическую основу принятия управленческих решений в области миграционной политики. Они могут использоваться при разработке миграционной политики РФ, включены в общий курс социологии управления, менеджмента, выступать основой по подготовке спецкурсов по государственному и муниципальному управлению и разработке управленческих решений.
Апробация результатов работы. Полученные результаты и основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры «Социология и культура» Московского государственного университета приборостроения и информатики, докладывались на международной научно-практической конференции «Психолого-социальная работа в современном обществе: проблемы и решения» (Санкт-Петербург, апрель 2007), «Национальная безопасность России» (МГУПИ, апрель,2006). По теме исследования опубликовано 4 научные работы общим объемом 054 п.л., в том числе 1 - в издании по перечню ВАК.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического указателя.
Методологические подходы и концепции миграционной политики
В современных социально-экономических условиях среди вопросов, которые необходимо решать на государственном уровне, важное место занимает миграционная политика государства. По оценкам экспертов и на основании многих показателей (уровень рождаемости, смертности, количества прибывших и выехавших граждан), миграционная политика в России осуществляется неудовлетворительно. Определить ее основную причину трудно. Прежде необходимо проанализировать сложившуюся ситуацию, рассмотреть предпосылки и опыт регулирования миграции в прошлые годы. Эта задача требует определения основных категорий и понятий, которые используются специалистами и приняты в международной практике» В социологической науке эта задача называется операционаличацией понятий и определений. Под операционализацией в социологическом смысле понимается преобразование относительно абстрактных теоретических понятий в конкретные термины, которые позволят измерить то, что мы хотим. Она предполагает переход от концептуального уровня (обдумывание проблемы) к операциональному (разработке путей ее решений). Основные понятия, которые используются -это «миграционная политика», «местное самоуправление», «управленческое решение», «разработка управленческих решений».
При слове «политика» у большинства людей возникают ассоциации с государственной властью, управлением, борьбой. Термин «политика» в разных теориях и концепциях имеет различное содержание. Например: - образ действий, направленных на достижение чего-нибудь, определяющих отношения с людьми;1 - искусство управления государством, деятельность общественных классов, партий, групп, определяемая их интересами и целями.2 С социологической точки зрения политика - это «любой вид деятельности, связанный с руководством людьми, распределением благ, урегулированием конфликтов».3 Социологическая наука подтверждает, что люди не только управляют экономическими и политическими отношениями на основе социальных норм и правил, но и в этом участвуют не только зримые, но и незримые социальные связи между людьми. Следует отметить, что любая человеческая деятельность, называемая трудом, принципиально отличается от деятельности всех других живых существ. Трудом является целесообразная деятельность, и она предполагает целеполагание, выбор средств для достижения цели и их плановое применение. Человек не только биологическое, но и общественное существо. Его деятельность тоже социальна. Поэтому управление (и самоуправление) определено как социальная функция.4 Это процесс непрерывного и целенаправленного воздействия на объект с целью достижения необходимых результатов. Социологический подход предполагает рассматривать управление в следующих аспектах: как процесс координации и организации объекта управления с помощью социальных институтов управления, оказывающих управленческое воздействие на социальные организации; социальный институт, который формируется людьми и функционирует в определенном социокультурном пространстве,5 Управление в самом широком смысле определяется как деятельность групп людей, называемых социальной группой, для достижения цели. Под социальной группой понимаются коллективы индивидов, вступающих в определенное взаимодействие и формирующих социальные отношения. В управлении социальными организациями всегда происходит преломление интересов организации через личные, групповые интересы. Принятие решений является основой управления на любом уровне. Как правило, решения являются «продуктом» труда руководителя. Решения и их последствия затрагивают многих людей и сохраняют силу воздействия на продолжительные промежутки времени. Принятие решений является личной функцией руководителя, который обязан выполнять ее в процессе управленческого труда и нести ответственность за последствия решений. В социологических словарях термин «решение» определяется как: 1 Решение - 1) целенаправленный акт социального агента; 2) управленческая реакция на проявление дисфункциональности; 3) постановление, итог (см. Кравченко С.А. Социологический энциклопедический русско-английский словарь), 2. Решение-1) процесс и результат выбора способа и цели действий из ряда альтернатив в условиях неопределенности; осознание необходимости каких-либо действий; 2) постановление, приговор; 3) заключение, вывод из чего-либо, 3, Управленческое решение - формально зафиксированный проект каких-либо изменений в организации, в осуществлении которого, помимо субъекта решения участвуют и другие члены организации (см. Социологический энциклопедический словарь под ред. Г.В. Осипова). Именно это определения автором используется в данной работе. Исходя из вышеизложенного, автор предлагает свое собственное определение термина «управленческое решение в миграционной политике»-это процесс и результат деятельности руководителей органов местного самоуправления в форме нормативно-правовых актов.
Миграционные процессы в Ставропольском крае
Согласно административно-территориальному делению РФ, Ставропольский край входит в состав Южного федерального округа. Помимо него, также входят республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Чечня, Астраханская область и т.д. Ставропольский край является приграничным северокавказским регионом, и миграционные процессы долгое время происходили из-за военной напряженности (например, в Чечне), Логично, что миграционные процессы в каждом регионе отличаются друг от друга и обладают своими отличительными признаками,
К причинам миграционных потоков на территории Северного Кавказа можно отнести: а) благоприятные природно-климатические условия; б) разнообразный национальный состав местного населения, многочисленные родственные и родовые связи с жителями «конфликтов» приграничных территорий; в) наличие развитых устойчивых национальных диаспор, представляющих пароды Закавказья и Северного Кавказа. г) возвращение репрессированных народов северного Кавказа к местам постоянного проживания. Причинами оттока населения можно назвать следующие: а) неразвитость общественных связей и отсутствие объединяющих структур в ряде русскоязычного населения северокавказских республик; б) межэтнические вооруженные конфликты; в) сокращение производства. Для того, чтобы выяснить в полной мере специфику миграционных процессов в Ставропольском крае, сравним статистические данные в Ставропольском крае и некоторых регионов округа.53 Ставропольский край относится к регионам с положительным сальдо межрайонной миграции, т.е. количество прибывшего населения больше, чем количество выбывшего населения.
На протяжении длительного периода Ставропольский край выделялся на общероссийском фоне относительно высоким естественным приростом населения (приложение 3). Это связано с большой долей народов, отличающихся высокими показателями воспроизводства населения (народы Дагестана, народы тюркской группы). Происходящие на территории края миграционные процессы вызвали отток представителей некоторых из этих народов, что привело не только к отрицательному сальдо миграции (даргинцы, кумыки), но и в определённой степени повлияло на снижение их естественного прироста, способствуя тем самым снижению общего прироста численности населения Ставропольского края (рис. 2.1),
Миграция в наших условиях не компенсирует естественную убыль населения. С 1999 года она только снижает темпы сокращения численности населения в крае.
В демографическом отношении вынужденные переселенцы в целом играют положительную роль, а в социально-экономическом и этнополитическом - явно негативную. Значительно возросла нагрузка на инженерную инфраструктуру края, рынок труда, лечебные учреждения. По словам руководителя территориального органа Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Костюкова Ю.М., все это приводит к конфликтам на бытовой и межнациональной почве.55
На сегодняшний день для Ставропольского края миграция является одним из главных факторов снижения уровня жизни населения и роста социальной напряженности в крае. Высокий уровень миграции негативно влияет на криминогенную обстановку и обостряет межэтнические отношения. Каждое третье преступление совершается прибывшими в край лицами, не имеющими постоянной занятости.56
Размещение вынужденных переселенцев в домах- интернатах системы социальной защиты края привело к их переполнению и образованию очередей для получения пристанища. В настоящее время система стационарных учреждений Ставропольского края не в состоянии принять ни вынужденных мигрантов, ни жителей края, нуждающихся в присмотре и уходе.
Для принятия мер и решения выявленных социальных проблем возникает необходимость разработки соответствующих показателей и индикаторов. Интегральный индикатор позволяет сделать вывод о социальном положении населения региона. В социальной статистике используется такой интегральный критерий, как минимальный уровень жизни В регионе он определяется следующей совокупностью показателей: социально-демографический показатель, социально-трудовой показатель, а также уровень и качество жизни населения и социально-психологическое самочувствие.57 Уровень жизни большинства вынужденных переселенцев значительно ниже уровня жизни местного населения. Местные власти не в состоянии обеспечить нормальные условия жизни семьям вынужденных переселенцев.
Региональная политика по регулированию миграционных процессов
В этой таблице определен рейтинг районов по основным показателям: коэффициенты рождаемости, смертности и миграционного прироста за 2004 г. По рождаемости первое место в Курском районе, в пятерку входят также г. Лермонтов, Нефтекумский район, а также Степновский и Буденовский район.
Самый высокий уровень смертности в Александровском, Грачевском, Кочубеевском и Красногвардейском районах.
Миграционный прирост самый высокий в Советском, Шпаковском, Изобильиенском и Грачевском районах. Ставрополь занимает 9 место, объясняется это тем, что в сельской местности дешевле жилье. Люди покупают недвижимость в селах, а на работу и учебу ездят в краевой центр, или в другие города.
Сравним коэффициенты миграционного прироста в Ставропольском крае и, например, в Астраханской области. Начиная с 1990 г миграционный прирост гораздо меньше, чем в Ставропольском крае. В 1990 г. - вместо прироста наблюдалась убыль (выехало больше, чем прибыло); в 2000 г. в Ставропольском крае прирост составил 46, а в Астраханской области - 13 (в 3,5 раз меньше). Начиная с 2002 г, в Астраханской области также фиксировалась убыль населения( -1 в 2003; -3 в 2004 г.) Объяснить это явление можно различием в экономическом развитии регионов.
В демографическом развитии Ставропольского края также произошел целый ряд позитивных изменений. За 2005 г. в крае родилось 27,3 тыс. человек. Коэффициент рождаемости за этот год по сравнению с 2004 г. уменьшился на 2,9 % и составил 10,0 в расчете на 1000 населения. В сельской местности он превышает городской показатель на 5,1%. Самые высокие показатели зарегистрированы в Степновском, Курском, Нефтекумском районах. В г. Кисловодске, а также в Ипатовском и Петровском районах зарегистрированы самые низкие показатели рождаемости.
Продолжилась тенденция последних лет - снижение младенческой смертности (на 2,3% меньше, чем в 2004 г.). Вместе с тем, в крае, как и в общем по России, продолжается процесс естественной убыли населения. За 2005 год умерло 39 тыс, человек, при этом показатель смертности достиг 14,4 в расчёте на 1000 населения (в 2004 году-14,3%). Рост показателей общей смертности наблюдался во всех городах и районах края, кроме четырех территорий: городов - Ессентуки, Пятигорск; районов -Буденновск, Кировский, Самый высокий уровень общей смертности наблюдался в Александровском районе (19,2 на 1000 населения). Самый низкий - в Нефтекумском районе (1230) (приложение 1). Наибольшее увеличение уровня общей смертности произошло в Туркменском - на 34,8%, Новоселицком - на 14,6%, Новоалександровском - на 7,5%, Благодарненском - на 5,9% В то же время краевые показатели общей смертности значительно ниже, чем в Российской Федерации (16,5 на 1000 населения) и в соседних регионах Южного Федерального округа -в Краснодарском крае (15,5%о), в Ростовской (16,1%о) и Волгоградской (16,0%о) областях. Ниже краевого данный показатель только в Южном Федеральном округе. Из числа умерших в крае в 2003 году 38% (40,7 тыс. чел.) умерли преждевременно, что свидетельствует о продолжающемся росте смертности трудоспособного населения (на 7,4%). Увеличение происходило как за счет мужской, так и женской части населения на 8,0% и 5,2% соответственно. При этом смертность мужчин в этом возрасте районах превышает почти в 4 раза смертность женщин. Если сравнить эти показатели с аналогичными по России (7,8%о)? Южному Федеральному округу (6,2%о) и соседним регионам (Краснодарскому краю -6,9%о, Ростовской - 6,8%ю и Волгоградской -7,2%оо областям), то в Ставропольском крае они самые низкие (6,1 %о). В структуре причин смерти населения края преобладают болезни системы кровообращения (61,3%), новообразования (13,1%), несчастные случаи отравления и травмы. Одним из факторов, оказывающим негативное влияние на смертность населения молодых возрастов, является состояние условии труда в организациях края, которое, к сожалению, не улучшается. К примеру, в промышленности, строительстве, транспорте и связи, за последние годы в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, (вредных) работает около 14%» численности работающих и около 10% от общей численности работающих женщин, Так, в 82 обследованных организациях, из 12519 рабочих мест, на которых выполнены измерения уровней производственных факторов, на 7898 (63,0%) присутствуют вредные условия труда. Как известно, уровень общей смертности находится в прямой зависимости от возрастной структуры населения. Население края, как и страны в целом, относительно молодое - средний возраст жителей на начало 2003 года составил 37,8 года, по России - 38,2 года. Причём, женщины старше мужчин в среднем на 5 лет. Следует отметить, что ожидаемая продолжительность предстоящей жизни населения в крае выше, чем в целом по России. На начало 2003 года она составила 67,0 лет (мужчин - 61,2 года, женщин - 73,3 года), в России -64,8 года (мужчин - 58,5 года, женщин - 72,0 года). Иначе обстоят дела с показателями рождаемости, В сравнении с Российской Федерацией (10,3%о) и Южным Федеральным округом (12,1%о) в крае (10,2%о) самый низкий уровень рождаемости (рис.2,5) При этом интересно, увеличение рождаемости наблюдалось во всех территориях края, кроме семи: города Железноводска, Апанасенковского, Арзгирского, Ипатовского, Красногвардейского, Левокумского и Минераловодского районов. В этих территориях произошло ее снижение. Совершенно неожиданно резко вырос уровень рождаемости в городе Лермонтове (на 48%)- Если в 2002 году здесь родилось всего 260 детей, то в 2003 году-384, на 124 ребенка больше. Уровень рождаемости в городе Лермонтове 13,6 на 1000 населения - самый высокий в крае- Он превышает самый низкий среди городов в Кисловодске (7,5%о) почти в 2 раза. Из районов самый высокий уровень рождаемости отмечен в Курском районе (13,5%о). Он превышает самый низкий среди районов в Новоалсксандровском (8,6 на 1000 населения) в 1,5 раза.
Решении как основа процесса управления
В предыдущих главах были рассмотрены основные пункты и некоторые проблемы управления миграционными процессами на муниципальном уровне, проанализированы полномочия органов местного самоуправления, касающихся вынужденных переселенцев и беженцев. На основании указанных данных можно сделать вывод о том, что основную нагрузку на бюджет (бюджет Ставропольского края, бюджеты муниципальных образований) оказывают именно потоки вынужденных переселенцев и беженцев. Они являются незащищенными в социальном смысле гражданами и требуют зачастую повышенного внимания со стороны властей. В этой главе автор попытается предложить управленческие решения, которые будут способствовать совершенствованию деятельности органов местного самоуправления, в том числе, в области миграционной политики. Разработкой управленческих решений в отечественной литературе занимаются такие ученые, как Р. Фатхутдинов, В. Трояновский, БЛитвак и др. Среди зарубежных ученых можно отметить П. Райветта, М Гэри, Д, Джонсона. Необходимо сказать, что принятие управленческих решений в муниципальных образованиях имеет ряд особенностей, Дело в том, что большинство методов выявления проблем, указанных в литературе, применимы в больших организациях с разветвленной структурой управления и с большими финансовыми возможностями. Органы местного самоуправления, особенно в селах и поселках (а таких в Ставропольском крае большинство) просто не имеют возможности оплачивать работу экспертов, применять математические методы, и сложную вычислительную технику. При всем этом применение научного подхода существенно повышает эффективность принимаемых решений. Поэтому в данной работе для выявления проблем используется метод логико-смыслового моделирования, использование которого не требует особых затрат.
В качестве субъекта управления выступают органы местного самоуправления Ставропольского края, т.к. они важная часть субъектов управленческой среды - государственные и муниципальные организации, а также органы власти.56 В роли руководителя человек в процессе управления может принимать решения в политической, экономической, культурной, военной и других сферах деятельности. Последствия этих решений затрагивают интересы и влияют на жизнь больших коллективов, общества в целом. Поэтому ошибки в принятии решений могут привести к большим моральным и материальным издержкам. Процесс управления наиболее полно характеризует систему управления- Процесс управления это достижение нормативно установленных целей с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия.57 Непрерывность одних и тех же действий в управлении говорит об управленческом цикле. Процесс управления миграционными процессами включает в себя: изучение сложившейся ситуации в районе, крае, селе и т.д.; разработку и принятие управленческих решений, организацию их исполнения и контроль. Основой процесса управления составляет решение, Понятие «решение» в научной литературе трактуется по-разному. Оно понимается и как процесс, и как акт выбора, и как результат выбора. Решение как процесс характеризуется тем, что он, протекая во времени, осуществляется в несколько этапов. В связи с этим здесь уместно говорить этапах подготовки, принятия и реализации решений. Этап принятия решений можно трактовать как акт выбора, осуществляемый индивидуальным или групповым лицом, принимающим решение с помощью определённых правил. Решение как результат выбора представляет собой предписание к действию (план работы, вариант проекта и т.п.). Решения принимают руководители любого уровня, то есть лица, принимающие решения. Решение является одним из видов мыслительной деятельности и проявлением воли человека. Его характеризуют следующие признаки: L Возможность выбора из множества альтернативных вариантов: если нет альтернатив, то нет и выбора и, следовательно, нет решения; 2. Наличие цели: бесцельный выбор не рассматривается как решение; 3- Необходимость волевого акта лица, принимающего решение (далее ЛПР) при выборе решения, т.к. ЛПР формирует решение через борьбу мотивов и мнений. Эффективная деятельность управленческого аппарата органов местного самоуправления возможна при реализации следующих положений: 1. Наличие высшего образования (и не просто высшего, а по специальности «Государственное и муниципальное управление»); 2. Умение обеспечить социальное согласие, т.к. при адаптации мигрантов к новому месту жительства часто возникает столкновение их интересов с интересами местного общества; 3. Способность к компромиссу. Способность к компромиссу очень важна, т.к. интересы граждан очень часто противоречат законодательству. Формирование управленческого аппарата в муниципальных образованиях происходит в социальной действительности и реализуется через взаимодействие индивидов, социальных общностей и институтов, поэтому его можно определить как социальное действие. М.Вебер определил социальное действие как действие субъекта, направленное на разрешение жизненных проблем и противоречий субъектов.5 Проблему развития местных органов власти необходимо рассматривать как со стороны потребностей общей социальной среды, как и со стороны органа власти. Основой деятельности является выполнение системы требований к руководителю органа местной власти, исполняющему функциональные обязанности.5
