Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы в качестве основной задачи социального строительства в России заявлено повышение эффективности власти и управления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Соответственно этому возросла актуальность научного исследования проблем эффективности функционирования властных структур. Ввиду того, что от качества управленческих кадров непосредственно зависит качество и эффективность самого управления, на передний план выдвигаются темы, связанные с различными параметрами и характеристиками, определяющими именно качество управленческой деятельности. К таким характеристикам относится и уровень правовой культуры.
Изучение правовой культуры российских управленцев, в том числе и работающих в региональных властных структурах, является актуальным также в силу высокой значимости для России задачи формирования правовой государственности. В этой перспективе особую важность приобретает не только соответствие институциональных структур власти стандартам правового государства, но и соответствие сознания и поведения людей, включенных в орбиту функционирования этих структур, стандартам требуемого уровня правосознания и правовой культуры.
Отдельно необходимо отметить актуальность обращения к региональному аспекту поставленной проблемы. Россия традиционно характеризовалась и до сих пор характеризуется диспропорцией качества жизни и уровня культуры в центре и в провинции. Уровень профессиональной, хозяйственной, деловой, правовой культуры работников сферы управления регионального и местного звена, как правило, значительно ниже, чем в центре. В то же время в регионах и на местах повседневные контакты управленческих кадров с массами гораздо шире, и, следовательно, именно здесь низкая правовая культура управленцев наносит более глубокий ущерб, сильнее способствует ущемлению человеческих прав и дискредитации властных структур в глазах населения. Именно на региональном уровне должно происходить взаимодействие государственных властных структур с органами гражданского самоуправления, и организовываться оно должно так, чтобы институты самоуправления не свертывались, чтобы их функционирование не приобретало формального и рудиментарного характера, а, напротив, так, чтобы создавались и укреплялись перспективы их дальнейшего развития.
Здесь важное значение имеет строго правовой характер действий властных инстанций, своевременное пресечение проявлений неправового поведения их представителей, адекватная правовая и социальная их оценка.
Низкий уровень правовой культуры работников властных структур составляет существенную угрозу для общества в силу того, что влечет за собой рост коррупционной активности, неформальных контактов и сближения представителей власти и организованной преступности, злоупотребления служебным положением и наличными административными ресурсами, всесилия «телефонного права» и т.д.
Эта угроза велика и потому, что поведение представителей власти в значительно мере выступает как бы моделью для поведения рядовых акторов. Проявления нигилистического отношения к праву со стороны властных структур вызывают в качестве резонанса многократный рост правового нигилизма населения, недоверие с его стороны к властям, государству и политике, расшатывают психологические границы дозволенного.
Таким образом, изучение правовой культуры региональных властных структур в контексте общегосударственных задач повышения эффективности управления обладает в настоящее время острой актуальностью, которая определяется запросами формирования правового государства, ростом деформаций в должностном функционировании управленческих кадров, необходимостью развития гражданской активности и самоуправления во взаимодействии с властью.
Степень научной разработанности темы. Само по себе понятие правовой культуры принадлежит правоведческому дискурсу, и его общее содержание традиционно изучается в рамках комплекса наук о праве, причем не только правоведения, но и философии, и социологии права. На темы, связанные с правовой культурой, ее сущностью, развитием, соотношением с понятиями правосознания, правопонимания, правового поведения, много и плодотворно писали такие авторы, как С.С. Алексеев, В.Г. Афанасьев, Я.И. Гилинский, В.А. Глазырин, И.А. Двойменный, М.И. Еникеев, В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев, Ю.В. Чуфаровский.
Однако тема настоящего диссертационного исследования затрагивает конкретный аспект правовой культуры применительно к проблеме повышения эффективности управленческой деятельности властных структур. В этой связи для автора большое значение имели также многочисленные работы, посвященные проблемам эффективности функционирования властных структур, оптимизации их кадрового состава, особенностям социального поведения представителей власти и управления, – здесь следует назвать имена М.Н. Афанасьева, Г.К. Ашина, И.М. Бунина, В.Я. Гельмана, В.Е. Гимпельсона, О.В. Гаман-Голутвиной, Г.В. Голосова, Г.Г. Дилигенского, И.С. Дискина, Т.И. Заславской, А.А. Кара-Мурзы, Б.Г. Капустина, Ю.В. Краснова, О.В. Крыштановской, И.В. Куколева, В.В. Лапаевой, Ю. А. Левады, А.К. Магомедова, О.Г. Мясникова, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, А.С. Панарина, В.Б. Пастухова, С.П. Перегудова, А.В. Понеделкова, Ю.А. Пустовойт, Р.В. Рывкиной, А.М. Старостина, М.Ю. Урнова, М.Х. Фарукшина, К.Г. Холодковского, В.В. Черноуса, Л.Ф. Шевцовой, Е.Б. Шестопала, Н.А. Шматко, Ю.В. Ярмака.
Несмотря на тесную привязку темы исследования к современным российским социальным реалиям, она имеет и некоторые выходы в сферу теоретической социологии – речь идет о вкладе таких известных авторов, как П. Бергер, Т. Лукман, Д. Норт, в разработку институциональных аспектов социального функционирования властных структур. Некоторые результаты их исследований послужили методологическими ориентирами при изучении процессов институционализации неправовых практик во властных структурах. Ценные идеи и представления, успешно применимые в исследовании правовой культуры в динамике развития общих социальных и политических процессов, а также взаимосвязи и корреляции характера социальных практик и структуры поведения их субъектов в процессе структурирования социальных полей содержатся в работах П. Бурдье и Э. Гидденса.
Проблемы распространения правового нигилизма как мировоззренческого коррелята низкой правовой культуры продуктивно рассматриваются Н.В. Варламовой, В.И. Гойманом, А.Г. Здравомысловым, А.В. Колесниковым, Н.И. Лапиным, В.Д. Ломовским, Н.И. Матузовым, А.И. Новиковым, И.Д. Невважаем, В.Ф. Петренко, Э.Ю. Соловьевым, А.П. Семитко, В.А. Тумановым, А.В. Филипповым, С.А. Шейфером, А.Г. Эфендиевым. Отражение этого процесса в неправовых социальных практиках, в том числе и в сфере регионального управления, анализируется в работах Ю.А. Агафонова, Т.И. Заславской, А.Н. Олейника, В. Радаева, М. Шабановой.
В исследованиях таких авторов, как А.Н. Аринин, Г.В. Барабашев. Ю.А. Веденеев, З.Т. Голенкова, Д. Кола, В.П. Любин, Л.С. Мамут, Г. Мишин, С.Л. Серебряков, С.Л. Соловьев, М.Ф. Черныш, В.И. Шмаков, Д. Штюдеманн, обосновывается необходимость и рассматриваются условия повышения правовой культуры представителей властных структур в контексте строительства правового государства, развития начал гражданского общества и социального самоуправления.
Правокультурные и иные аспекты взаимодействия региональных властей и федерального центра, а также взаимодействий представителей региональных властных структур с рядовыми акторами и общественными организациями изучаются в работах М.Н. Афанасьева, А. Безрукова, В.Я. Гельмана, И.В. Куколева, В.Н. Лысенко, А.К. Магомедова, Г.В. Марченко, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова, Р. Саквы, А.И. Селиванова, Г.И. Смирновой, С. Солника, М.Х. Фарукшина.
Роль правовой культуры управленческих кадров и в целом служащих государственного аппарата в процессе обеспечения правового характера взаимоотношений властных структур со структурами гражданского общества в России прямо или косвенно анализируется Л.М. Алексеевой, А.Г. Володиным, Т.Е. Ворожейкиной, А.А. Галкиным, В.Я. Гельманом, Г.В. Голосовой, Г.Г. Дилигенским, В.Б. Звоновским, А.Ю. Зудиным, М.В. Ильиным, Б.И. Ковалем, И.К. Калининым, В.В. Лапаевой, О.Э. Лейстом, В. Максименко, И.Ф. Мачиным, С.П. Перегудовым, Ю.М. Резником, В.Н. Руденкиным, И.С. Семененко, И.Г. Тарусиной, К.Г. Холодковским, Л.Ф. Шевцовой, О.Н. Яницким.
Совокупность указанных работ обеспечивает необходимую теоретическую базу для проведения конкретного исследования роли правовой культуры региональных управленческих кадров как фактора эффективности управления в связи с конкретными политико-правовыми реалиями. Однако само такое исследование возможно лишь в объеме специально посвященной этой теме работы, чем и обусловлена, на наш взгляд, необходимость написания настоящей диссертации.
Цель исследования состоит в анализе степени и характера влияния правовой культуры представителей региональных властных структур как фактора эффективности управления.
Из сформулированной цели вытекает необходимость постановки и решения конкретизирующих ее промежуточных исследовательских задач:
– проанализировать процессы распространения коррупции и криминализации деятельности властных структур регионального уровня в аспекте влияния на них деформаций правовой культуры управленческих кадров;
– исследовать с точки зрения влияния уровня правовой культуры рост проявлений клановости в региональном управлении;
– проследить взаимосвязь распространения правового нигилизма региональных управленческих кадров и расширения неправовых практик в управлении;
– выявить основные задачи и условия развития правокультурной базы регионального управления в аспекте укрепления федеральной властной вертикали;
– показать роль развития местного самоуправления как фактора повышения правовой культуры региональных управленческих кадров;
– выявить условия и очертить перспективы устранения девиантного отношения к праву на пути повышения управленческой эффективности властных структур.
Объектом данного диссертационного исследования выступает правовая культура работников властных структур регионального уровня.
Предмет исследования составляет влияние правовой культуры региональных властных структур на эффективность осуществляемой ими управленческой деятельности.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют идеи и концепции, почерпнутые в работах П. Бурдье, Э. Гидденса, П. Бергера, Т. Лукмана и других известных современных социологов, дающие возможность проследить процесс институционализации неправовых социальных практик под влиянием деформаций правовой культуры, в том числе и в связи с проблемами эффективности управления. Представления о синхронном характере структурирования социальных полей и личностей акторов, развитые Гидденсом и Бурдье, нашли отражение в рассмотрении поведения работников властных структур как продукта определенного качества формирующегося социального пространства. Общей сквозной методологией исследования явилась системная методология, на основе которой процесс деятельности властных структур предстает как системное функционирование, эффективность которого находится в динамическом взаимодействии с характеристиками занятых в этой деятельности акторов, в том числе и с правовой культурой. В работе использованы соображения Т. И. Заславской, Г. И. Осадчей, О.Н. Яницкого о факторах распространения и институционализации неправовых практик.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы социологических исследований, проводимых ИС РАН, ИСПС РАН, ВЦИОМ, Фондом ИНДЕМ, Генеральной прокуратурой РФ, Государственной Думой РФ.
В ходе исследования были получены определенные результаты, содержащие следующие элементы научной новизны:
– обосновано стимулирующее влияние низкого уровня правовой культуры работников региональных властных структур на процессы распространения коррупции и криминализации внутри последних;
– вскрыта взаимосвязь между уровнем правовой культуры управленческих кадров и степенью развития клановых деформаций в региональном управлении;
– установлено влияние распространения во властных структурах нигилистических правовых установок на развитие неправовых практик в системе регионального управления и снижение его эффективности;
– выявлены и проанализированы основные условия и задачи развития правокультурной базы регионального управления как фактора повышения его эффективности и укрепления вертикали власти;
– доказана роль развития местного самоуправления как фактора негосударственного контроля над деятельностью властных структур, стимулирующего ее правовой характер и общественную эффективность;
– проанализированы возможности и намечены перспективы сокращения объема неправовых практик в региональном управлении.
Данные элементы новизны нашли отражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Состояние правовой культуры работников региональных властных структур влияет на мотивации их управленческой деятельности, определяет эффективность ее формально-правовой регуляции. Низкий уровень правовой культуры представителей властных структур в сочетании с отсутствием эффективного государственного и общественного контроля и обусловленных психологической аномией слабостью моральных регуляторов выступает основным фактором формирования индифферентного к праву характера достижительности, широкого распространения во власти различных форм коррупционного поведения, а также сращения властных структур с группировками организованной преступности, что приводит к деформации целей и методов управленческой деятельности и объективному снижению ее социальной эффективности.
2. Следствием неразвитости правовой культуры представителей властных структур регионального уровня является проявление в их деятельности в качестве рудиментарных нормативных регуляторов обычаев и традиций, что способствует развитию клановой этики и в целом доминированию клановых установок в управленческой деятельности, облегчает подчинение ее частногрупповым интересам, приводит к росту закрытости властных структур, господству «телефонного права», формирует клановый характер кадровой политики, стимулирует тенденции противостояния региональных клановых групп центральной власти, а следовательно, становится фактором снижения эффективности управления.
3. Дефицит правовой культуры властных структур имеет тенденцию к перерождению в правовой нигилизм, что фактически означает игнорирование права как регулятора управленческой деятельности, неограниченное злоупотребление административными ресурсами и полномочиями, институционализацию неправовых практик в управлении, массовое и безнаказанное нарушение властями, в том числе правоохранительными органами, прав рядовых акторов. Все это объективно способствует взаимному отчуждению населения и властных структур, региональных властей и федерального центра, создает препятствия нормальному функционированию властной вертикали и в совокупности становится фактором снижения эффективности управленческой деятельности.
4. Развитие правокультурной базы регионального управления является необходимой составляющей стратегии укрепления вертикали власти, преодоления практического всевластия региональных клановых элит. Как важнейшее условие продолжения реформирования общества в направлении создания в России правовой государственности оно, в свою очередь, требует мер по внедрению в управленческую практику идей и ценностей современной правовой культуры, повышению уровня правовой компетентности работников региональных властных структур, по совершенствованию организационных форм функционирования последних, введению его в строгие правовые рамки, по развитию гласности в освещении деятельности региональных и местных правоохранительных органов, по обеспечению реальной независимости судов, ограждению их от административного давления и преодолению коррупции судей.
5. Активизация деятельности институтов местного самоуправления как негосударственных инстанций социально-правового контроля составляет необходимое условие преодоления деформаций правовой культуры представителей властных структур в регионах и обеспечения гарантий реализации гражданских прав рядовых акторов. Как институциональное звено, опосредующее взаимоотношения рядовых акторов и властных структур, местное самоуправление создает возможности для расширения участия населения в решении социально-правовых проблем, более активной защиты им своих прав, для создания в обществе атмосферы уважения к ценностям правовой культуры и уверенности в наказуемости противоправных действий, в реальном равенстве всех перед законом.
6. Существенное ограничение неправовых практик властных структур на уровне регионов возможно в перспективе как повышения индивидуальной правовой культуры управленцев, так и совершенствования институциональных форм и законодательной основы взаимодействия региональных властей и центра, в общем контексте преодоления тенденций регионализации и политико-экономической демодернизации, и неотъемлемо от оздоровления в целом российского политико-правового пространства, роста его открытости, сокращения сферы теневого регулирования и лоббирования в управлении.
Научно-практическая значимость исследования определяется актуальностью проблемы повышения эффективности регионального управления, а также тем, что полученные в ходе его результаты способствуют углублению имеющихся теоретических представлений о влиянии уровня правовой культуры работников региональных властных структур на характер и эффективность их управленческих практик.
Материалы диссертации и полученные в ходе исследования выводы могут быть использованы в преподавании общих и специальных курсов по социологии управления, социологии и философии права, политологии, правоведению.
Апробация работы Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на II Всероссийском социологическом конгрессе «Российское общество и социология в ХХI веке: социальные вызовы и альтернативы» (Москва, 2003), всероссийских конференциях «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России» (Ростов-на-Дону, 2001), «Пути формирования гражданского общества в полиэтничном Южно-Российском регионе» (Ростов-на-Дону, 2001), «Социальный порядок и толерантность» (Краснодар, 2002), «Федеративные отношения на Юге России» (Ростов-на-Дону, 2003), на международной конференции «Роль идеологии в трансформационных процессах в России: общенациональный и региональный аспекты» (Ростов-на-Дону, 2006), на III Всероссийском социологическом конгрессе «Глобализация и социальные изменения в современной России» (Москва, 2006). Материалы исследования были отражены в четырех научных публикациях, общим объемом 3,4 п. л.
Структура работы обусловлена ее исследовательскими задачами и состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
