Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основания анализа местного самоуправления 14
1,1. Нормативистская модель местного самоуправления: пределы развития 16
1.2. Дихотомия "адаптивности" и "развития": функционалистскии i юдход к местному самоуправлению 32
1.3.. Местное самоуправление в системе социальных коммуникаций 51
Глава II. Местное самоуправление: пропорциональность управляющей и управляемой подсистем 69
2.1. Местное самоуправление как субъект социальной стабильности 71
2.2. Социальные технологии: проблемы инноваций в местном самоуправлении .. 91
2.3. Самоорганизация населения как условие эффективности местного самоуправления 109
Заключение 126
Список литературы
- Нормативистская модель местного самоуправления: пределы развития
- Дихотомия "адаптивности" и "развития": функционалистскии i юдход к местному самоуправлению
- Местное самоуправление как субъект социальной стабильности
- Социальные технологии: проблемы инноваций в местном самоуправлении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социальные изменения в российском обществе выдвигают на первый план задачи теоретического осмысления качественно новых тенденций в сфере социального управления, социальной структуры, диспозиций населения. Важное место в концептуализации социальной транзиции российского общества занимают вопросы местного самоуправления. Анализ моделей социального развития показывает, что модернизация обладает недостаточной социальной эффективностью, обременена непомерными социальными издержками, если не используется адаптивный креативный потенциал местного самоуправления, саморегуляции и самоорганизации социально-территориальной общности, основанной на представительстве интересов основных групп населения с целью поддержания социальной стабильности и устойчивого развития.
Необходимо отметить, что современная исследовательская мысль не случайно акцентирует внимание на субъектах социального управления в конфликтной социальной среде, так как в модернизируемом обществе управленческое воздействие неизбежно связано с социальными рисками. Адекватная установка на антикризисный характер социального управления усиливает достижение местным самоуправлением социальной стабильности. Видный зарубежный исследователь динамики социальных изменений Ш. Эйзенштадт настойчиво подчеркивает, что изменения бывают более предсказуемыми и в меньшей степени сопровождаются конфликтами в условиях поддержания стабильности на «нулевом» социальном уровне. Местное самоуправление в России только начинает обретать контуры автономного звена управления и социальной организации, обладающей
определенными средствами воздействия на социальные процессы. Местное самоуправление и государственное управление выступают как различные уровни социального управления, различными методами и при постановке различных управленческих задач оказывающие влияние на общество с целью оптимизации социальных изменений и перехода на уровень рациональной самоорганизации. Ясно, что управленческие решения затрагивают целый спектр проблем, и в первую очередь отношения местного самоуправления как с государственным управлением, так и с объектом управления - местным населением. В рамках правовой конструкции, определяющей сферы компетенции различных уровней социального управления, «просчитываются» только организационные параметры и связанный с ними процесс целеполагания. Сложность местного самоуправления коренится не только в несовершенстве правовой базы или скудости материальных (бюджетных) ресурсов. Не в меньшей степени местное самоуправление страдает дисфункциональностью от несоответствия целей и средств управления. «Перегруженность» местного самоуправления социальным протекционизмом порождает напряженность по поводу социальной и правовой ответственности органов государственного, регионального и муниципального управления. С другой стороны, это вызывает разочарование тех слоев населения, которые нуждаются в механизмах социальной защиты, и отторжение тех, кто подавлен статусом «социального донора». В системе местного самоуправления взаимодействуют принципы организации и самоорганизации, непроработанность которых негативно влияет на авторитет местного самоуправления и качество принимаемых управленческих решений. Управляющее воздействие характеризуется в таком случае преобладанием вертикальных организационных отношений и
нерациональным использованием внутренних ресурсов местного сообщества. Воспроизводство противоречий между местным самоуправлением и государственным управлением, местным самоуправлением и населением связано с незрелым состоянием «сферы взаимной компетенции». Под этим имеется в виду, что ни население, ни государственное управление не предъявляют местному самоуправлению адекватные требования. Практика «огосударствления» или «популизации» контрпродуктивна в условиях возрастающей роли местного самоуправления. Сбалансированность субъекта и объекта управления достигается благодаря открытости населения местному самоуправлению и вариативности обратных связей с местным сообществом. При условии превращения местного самоуправления в «представительство интересов населения» снижается и уровень конфликтности с государственным управлением: «посредничество» местного самоуправления, возможность диалога населения с государством через систему местного самоуправления избавляет от соблазна видеть в нем «пятое» колесо государственности или приписывать ему несоответствующие задачи, которые можно и необходимо решать на уровне государственного управления.
Социальная стабильность определяется, по мысли известного социолога А. Этциони, активизацией общества, мобилизационными силами населения в процессе социальных преобразований1. Хаос, беспорядок возникают в условиях «несовпадения» интересов управляющей системы и объектов управления. Местное самоуправление образует «сотовые ячейки» социальной стабильности: участие населения в вопросах местного самоуправления во многом снимает
1 Постиндустриальная волна на Западе. М, 1999. С. 375.
отчуждение населения от социального управления и повышает его эффективность. Мы обращаем внимание на роль местного самоуправления в процессе социальных преобразований, но для того, чтобы определить его статусные характеристики, не менее значимым представляется исследование ресурса социальной стабильности, который понимается как способность местного самоуправления к рациональному использованию самоорганизации и самодеятельности населения для интеграции в дифференцирующемся и изменяющемся обществе.
Степень научной разработанности проблемы. В современной социологии управления доминируют организационно-технологический и коммунитарный подходы к проблемам местного самоуправления. В целом сторонники обоих подходов придерживаются парадигмы местного самоуправления как реального и влиятельного уровня социального управления, оказывающего воздействие на оптимизацию социальных процессов. В работах А. Файоля, М. Блюмфилда, М. Вебера были разработаны принципы административного управления, основанные на возможности нахождения «образцового» метода управления. Концепция бюрократической рациональности М. Вебера явилась основой организационно-технологического подхода: высокая степень специализации и разделение функций составляют условие выполнения местным самоуправлением функций социального контроля. Критики теории М. Вебера (Р. Мертон, М. Крозье, А. Турен) указывают на возможность потери эффективности управления при преобладании у агентов местного самоуправления классовых интересов и «стандартизованного» мышления. Тем не менее критика административной школы нацеливает на определение границ управленческой рациональности и совершенствование организации, что
исследуется в работах таких ученых, как П. Друкер, О. Тоффлер, Дж. Свайн, В.Г. Афанасьев, Е.М. Бабосов, В.Н. Иванов, В.Г. Игнатов, В.Д. Петру шев.
В рамках организационно-технологического подхода выявлены особенности функционирования местного самоуправления как организации, условия формирования эффективного менеджмента и баланса, централизации и децентрализации, вертикальных и горизонтальных управленческих отношений. Наиболее полно эти вопросы исследованы В.И. Ефимовым, А.В. Понеделковым, Л.Я. Дятченко, Г.В. Атаманчуком.
Э. Мэйо можно назвать теоретиком коммунитарного («человеческого») подхода, который обратил внимание на управляемые системы, обладающие ресурсами самоорганизации и, соответственно, социального контроля.
А. Этциони в своей теории «активного общества» ввел понятие «социальной активизации», что содействовало возникновению коммунитарной модели местного самоуправления. А. Турен, М. Крозье определили местное самоуправление в контексте социологии действия. Российская социологическая мысль пытается конструктивно соединить идеи «социологии действия» со структурно-функциональным анализом, что характерно для работ Ю.А. Аверина, М.М. Слепенкова, А.С. Попова, СИ. Шило, А.Ю. Панасюка.
Функциональные аспекты взаимоотношения местного самоуправления и государственного управления доминируют в исследованиях А.Н. Инерткова, В.Н. Мельчинкова, Н.И. Кулика. В.И. Аксененко, Н.С. Бондарь, И.И. Овчинников подчеркивают органичность в системе местного самоуправления социальной организации, определяя ее как уровень регулирования интересов населения в рамках
правового пространства.
В работах Ю.Г. Волкова, Н.И. Глазуновой, А.А. Лобанова, В.И. Шепеля обосновываются идеологические и мировоззренческие основы местного самоуправления, анализируются предпосылки перехода к концепции «активного гуманизма» и эффективности морально-нравственных критериев деятельности управленческого персонала.
Влияние местного самоуправления на социальную стабильность общества как системы, связанной со стимулированием социальной самоорганизации и самодеятельности, подробно анализируется Н.С. Слепцовым, Ж.Т. Тощенко, В.И. Добреньковым, В.И. Франчуком. Таким образом происходит переакцентация исследовательских интересов на интегративный анализ объективных и субъективных факторов местного самоуправления. Преодоление системного кризиса социального управления трудно осуществимо, если игнорируется анализ местного самоуправления как «генератора» социальной стабильности в обществе, связующего звена между иерархией государственных приоритетов и разнообразием местных интересов. Эта мысль поддерживается Н.С. Данакиным, Н.С. Слепцовым, Р.Т. Мананниковым и нуждается в социализации. Как отмечал К. Манхейм, социализация общества связана с возрастанием экспертной и программирующей роли социологии, что уместно в контексте «управления знанием».
Объектом исследования выступает местное самоуправление как уровень социального управления, воздействующий на местное сообщество с целью оптимизации процессов социальной конкуренции.
Предмет исследования составляет характер взаимодействия управляющей системы (самоуправления) и управляемой системы (населения), связанный с функционированием и развитием местного сообщества.
Цель исследования состоит в анализе деятельности местного самоуправления, направленной на создание условий, благоприятных для реализации возможностей самоорганизации и саморегулирования управляемой системы.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
рассмотреть нормативно-эволюционную модель местного самоуправления;
описать местное самоуправление в парадигме структурно-функционального анализа;
выявить характеристики местного самоуправления на основе со ци о коммуникативного анализа;
определить сущность местного самоуправления как субъекта обеспечения социальной стабильности;
осуществить анализ роли социальных технологий в поддержании целостности местного сообщества;
выявить возможности самоорганизации населения для повышения эффективности местного самоуправления.
Гипотеза исследования. Анализ характера взаимодействия местного самоуправления и населения позволяет предположить, что пропорциональное соотношение управляющей и управляемой систем является эффективным фактором рационального использования самоорганизации, совершенствования и развития, саморегулирования населения в целях социальной стабильности.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Диссертационная работа базируется на использовании принципов теоретической социологии, определяемом особенностями объекта и предмета исследования. В работе применяются методы структурно-
функционального анализа Т. Парсонса, понимающей социологии М. Вебера, социологии деятельности А, Турена. Диссертанту близка концепция «общества знания» П. Друкера и его идеи об управлении как эффективном применении знаний. В диссертации используются концепция «гуманистической идеологии» Ю.Г. Волкова, концепции социального управления Н.С. Слепцова, «социологии жизни» Ж.Т. Тощенко. Для автора несомненен познавательно-эвристический потенциал работ И.С. Слепенкова, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова.
Научная новизна диссертации характеризуется следующими положениями:
проанализирована нормативистская модель местного самоуправления и ее значение для анализа и оценки местного самоуправления в системе социального управления;
выявлены применительно к проблемам местного самоуправления концептуальные следствия использования метода структурно-функционального анализа, роль функциональных потребностей в развитии местного самоуправления;
определена роль коммуникативной рациональности в развитии теории местного самоуправления;
проанализирована субъектность местного самоуправления в обеспечении интегрированности социальной системы;
показано, что социальные технологии выполняют в местном самоуправлении комплементарную роль, связанную с усилением ресурса социальной стабильности местного сообщества;
определены возможности самоорганизации и самореализации населения в процессе формирования «открытой» модели местного самоу правления.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В нормативистской модели местное самоуправление соотносится с
«образцовым» рациональным управлением. Развитие местного
самоуправления осуществляется путем «освобождения» от отклонений,
связанных с влиянием стихийности объекта управления. Нормативизм
акцентирует внимание на росте специализации и четком разделении
функций внутри местного самоуправления, а также разграничении сферы
правовой компетенции между государственным управлением и местным
самоуправлением.
2. В парадигме структурно-функционального анализа местное
самоуправление рассматривается как система интеграции населения в
условиях социальной дифференциации. Основной целью местного
самоуправления выступает достижение равновесия с социальной средой
и государством. Местное самоуправление контролирует выполнение
социальных норм управляемой системой (местным сообществом), что
сужает возможности изменений самоорганизации населения вне
структурно заданных рамок. Местное самоуправление жестко
привязывается к функциональным целям и мишени вариативного
воздействия в условиях социальных изменений.
3. В системе социальных коммуникаций местное самоуправление
выступает как коммуникативная структура, ориентированная на
социальную интеграцию местного сообщества. Существует иерархия
инструментальных и коммуникативных целей, решение местных
вопросов выявляет наличие социально значимых проблем, которые
подвергаются публичному обсуждению на основе конвенциального
консенсуса, что обеспечивает обслуживание бюрократических,
технократических или корпоративных интересов. Обратные связи
населения с местным самоуправлением содержат демонстративный
(требование, поддержка) и координационный (внесение альтернативных
проектов по организации управляемой системы) эффекты.
Местное самоуправление выступает субъектом социальной стабильности, так как является уровнем социального управления, связанным с вариативным воздействием на управляемую подсистему, которое включает административные (директивные) методы, методы соучастия и самоорганизации населения. Социальная стабильность поддерживается созданием локального ценностно-нормативного консенсуса, позволяющего достичь социального взаимодействия посредством обращения к рациональным ожиданиям населения.
Социальные технологии не тождественны технократическому подходу, их целью является сохранение и приумножение человеческого потенциала при помощи преобразований в структуре управленческих отношений. Социальные технологии ставят своей целью осуществление социальных изменений с минимизацией социальных рисков и обеспечение преемственности в системе местного самоуправления, а также актуализацию социальной самодеятельности населения для выработки встречных социальных инициатив.
Самоорганизация населения как способность к референции личных и групповых интересов и их согласования на основе ресурсной взаимозависимости влияет на эффективность местного самоуправления посредством стимулирования обратных связей в виде правового (законодательная инициатива) и социального (выдвижение социальных проектов) воздействия с целью корректировки функционирования местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы органами местного самоуправления при выработке социальной стратегии взаимодействия с государственным управлением и
социальной мобилизации населения для решения местных социальных проблем. Основные положения и выводы проведенного исследования могут найти применение в преподавании общих курсов социологии и политологии и спецкурсов по социологии управления, социологии организации, теории социальной работы.
Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в 3 работах общим объемом 4,5 п.л. По рассматриваемым вопросам автор выступал на научных конференциях в г.Ростове-на-Дону (2001). Работа обсуждена на кафедре социологии, политологии и права ИППК при Ростовском госуниверситете.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, в каждой из которых содержится по три параграфа, заключения, списка литературы, включающего 216 источников.
Нормативистская модель местного самоуправления: пределы развития
Большинство исследований, написанных на актуальные темы, касающиеся местного самоуправления, порождают ощущение колеса "тавтологического определения". К местному самоуправлению предъявляются весьма жесткие моральные критерии: молчаливо подразумевается, что местное самоуправление свободно от "политиканства", связано с повседневной жизнью человека, что, в принципе, не может быть оспариваемо. Для нас интересно, каким образом сформировалась система представлений нормативистского характера, так как в российском обществе часто ссылаются на базовые нормы местного самоуправления, имея в виду не только правовое обоснование, но и соотнесение с теорией "гражданского общества" или даже "монархической России" (А. Солженицын). Нормативистская позиция присутствует и в социологии, в виде контовского определения социологии как "социальной механики". В.А. Сологуб подчеркивает, что "вообще существуют два принципиально разных подхода к местному самоуправлению". Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под собственную ответственность, регулирование проблем местного сообщества. Второй связан с выполнением тех задач, которые переданы государством. И "автономный", и "поручительский" подходы в одинаковой степени основаны на социальной классике уверенности в социальной рациональности субъектов местного самоуправления. Для них прогресс местного самоуправления имеет своим источником рост социальной и политической активности населения при условии, что "поручители", все-таки, население определяют в "исполнительском" варианте, с одной стороны и повышение профессиональной компетентности, использование знания агентами местного самоуправления - с другой.
Сформулированный концепт регулирования и управления как стандартных методов местного самоуправления исходит из принципов разделения полномочий в политической сфере и, что не менее важно, -распределения ресурсов управления в социальной сфере. Нормативистская модель признает эволюционность местного самоуправления, его движение от стихийных, а затем регламентированных вольностей средневековых городов к интеграции местного самоуправления в современное общество с возможностью создания жесткой управленческой вертикали. Классический, нормативистский подход принимает "глобальную цель", "социальный проект" и в этом смысле упреки к российскому опыту местного самоуправления часто исходят из его недостаточного соответствия зарубежным передовым образцам. При том, что авторы допускают существование социокультурного своеобразия, это выглядит скорее желанием избавиться от подозрений в унификации, чем руководствоваться российскими социальными реалиями. Некий "исторический осадок" в виде общинности служит критике этатизма, патернализма, социального клиентелизма .
Иными словами, местное самоуправление ориентируется на идеал, находящийся вне российской истории и российского опыта государственного строительства. Теоретическая заданность "порождена следованием традиции классической социологии, для которой общинность - признак недифференцированного", не подверженного эволюции общества. Государство принимается, оценивается как совокупность органов управления, что далеко от реальной роли государства в истории как органа интеграции, "собирания общества". Нормативистская модель инициирует в обществе интерес к большой теории, что, как подмечал польский исследователь П. Штомпка, свойственно обществам в эпоху радикальных социальных перемен.
Другое дело - каким образом "большая теория" согласуется с пониманием социальных явлений. Может быть, прав А. Зиновьев, что "дело не в академическом решении проблем, все решает соотношение сил"2. Но тогда мы безнадежно уходим в сферу предположений. Нормативистская модель хотя бы полезна тем, что позволяет "генерализовать" факты, относящиеся к процессу институционализации социального взаимодействия. Конечно, требуется предварительное решение ряда условий и "подталкивание" социального опыта к современному варианту. Законотворческая деятельность в России обусловлена отчасти недоверием к "правовой сфере", признается неполнота правового фундамента местного самоуправления. Классическая модель симпатизирует иерархичности, необходимости построения "верхнего" уровня для развития местного самоуправления. В России должна быть возведена конструкция "правового государства", чтобы серьезно, со знанием дела обсуждать задачи местного самоуправления. Собственно, местное самоуправление в государственном строительстве определяется нормативистской моделью: "вертикаль" власти диктует подчиненность, и ссылки на корпоративный характер мало влияют на "интегрированность" местного самоуправления во властные структуры.
Дихотомия "адаптивности" и "развития": функционалистскии i юдход к местному самоуправлению
Нормативизм описывает деятельность местного самоуправления в категориях "долженствования", что очерчено в рамках политико-правовой теории. Но уже Э. Дюркгейм сравнивал общество с организмом как наиболее совершенной системой органов и функций. Из аналогий с организмом Э. Дюркгейм выводил понятие общества нормального типа, понятие нормы и социальной патологии. Местное самоуправление действует исходя из условий своего существования. Структурно-функциональный анализ утвердил понимание норм как оптимального варианта функционирования общества. Наша операционализация "функционализма" диктуется теми препятствиями, которые ставит нормативность, идеальность развития местного самоуправления. В самом деле, если мы нацелены на поиск или заимствование совершенных элементов местного самоуправления, из поля зрения выпадает массив реальных проблем функционирования местного сообщества. В условиях переходного периода нормы-идеалы обрекают общество на состояние социальной подавленности, потому что получается нечто противоположное тому, к чему стремились.
Принцип функционализма обладает большой эмпирической достоверностью, так как хотя бы можно "вычислить" реальное влияние местного самоуправления на сферы "политики" и "повседневной социальной жизни". Авторы монографии "Государственное властное самоуправление: эффективность и ответственность" видят первоочередную задачу в функциональном анализе институционального, административного и личностного уровней отправления власти1. И если воспользоваться объяснительным интересом, знанием о причинно-следственных, функциональных связях местного самоуправления, мы сосредоточились не столько на изменении, сколько на понимании местного самоуправления. Функционализм предполагает выдвижение субъектов местного самоуправления в процессе социального конструирования, выработки эффективных моделей, ориентированных на повседневную социальную жизнь2. Данные социологических исследований на юге России и в Москве показывают низкую степень доверия к органам власти.
Если 47,4% респондентов не доверяют вообще никаким властным структурам, переломить "отчуждение" возможно при условии реальной информированности о действиях власти и адекватного реагирования на текущие запросы. Все-таки вообще не следует увлекаться всемогуществом "public relations", отлично поставленная предвыборная кампания дает краткосрочные результаты при условии функционального бездействия "держателя доверия".
При институционализации функций развития и взаимодействия нужно иметь в виду, что органы местного самоуправления имеют иную, по сравнению с государственной властью, природу, а к ним нельзя применять критерии эффективности государственной власти.
Никем не оспариваемая функция проведения социальной политики имеет двоякий смысл: перенести на местный уровень социальную политику означает лишение граждан социальной заинтересованности в государстве и нарастание разрыва между обществом и государством. Найти правильное распределение полномочий в этой сфере нелегко, так как государственная власть монополизирует национальные ресурсы. Местное самоуправление реально может влиять на некоторые аспекты социальной политики - социальную помощь и профессиональное переобучение, защиту детства и материнства. Что характерно, как раз по этому "блоку" весьма высок процент неудовлетворенных деятельностью местного самоуправления. Жизнь диктует необходимость "точечного" воздействия местного самоуправления: при опекунском подходе обнаруживается его "обуза". Функционализм объясняет местное самоуправление как механизм интеграции, и "диструкциональность" в социальной политике не соответствует критериям функционализма. Авторы британского социологического словаря относят к контраргументам, возражениям против функционализма невозможность объяснения источников социальной нестабильности, социальной дезинтеграции1. В российском обществе социальная конфликтность носит преимущественно латентный характер; по нашему мнению, это связано с социальной аморфностью и использованием технологий социальной и политической манипуляции. "Достоинство" местного самоуправления состоит в том, что оно выполняет роль громоотвода, хотя и не всегда эффективно. Критическая ситуация 2000-2001 годов в Приморском крае продемонстрировала, что "канализация" социального недовольства на местное самоуправление сопровождается утратой доверия к власти, как социальному институту.
Функциональность местного самоуправления исторически складывается из разведения его функций и функций государства. Социологический анализ показывает, что интеграция общества действенна на уровне местного общества, когда у государства отнимается его сакральность и индивиду приписывается возможность самостоятельного социального выбора. Государство не в состоянии "вершить дела" в усложняющемся социальном организме, и местное самоуправление в эпоху социальной модернизации позволяет "охватить" большее количество участников на основе нормативных и когнитивных ожиданий. Между государством и местным самоуправлением существуют отношения взаимозависимости, что означает возможность уступок и компромиссов, растущего требования обоюдного изменения. Если местное самоуправление более эффективно в процессе социализации или ее управленческие кадры выигрывают по сравнению с "государственной бюрократией", равновесие достигается путем децентрализации государства, ослаблением его контроля над местным самоуправлением.
Местное самоуправление как субъект социальной стабильности
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и является признаваемой и гарантированной Конституцией РФ самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций (ст.2).
Оптимизация деятельности местного самоуправления зависит от уровня самостоятельности и ответственности населения, эффективного воздействия органов местного управлення на управляемую систему с целью решения местных вопросов.
Исследователи отмечают, что российское общество вступило в период социальных рисков, что связано с действиями, предпринимаемыми при осознании всех потенциальных угроз, обусловленных той или иной специфической деятельностью1.
Деятельность местного самоуправления является воздействием на территориальное сообщество с целью поддержания его целостности, минимизации социальных угроз, к которым относятся деградация социальной среды, отрицательный социально-демографический баланс, массовое девиантное поведение, отчуждение населения от органов местного самоуправления.
Закон подчеркивает базисность местного самоуправления в достижении политической стабильности и указывает, что решение местных вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, является его основной целью. Известный социолог Э. Гидденс считает, что доверие является эффективным средством деятельности «рефлексивной организации в обществе социального риска».
В современной западной социологии (Э. Гидденс, У. Бек) выдвинуто положение, что под влиянием глобализации разрушается традиционная среда социального доверия с локальным центром, местное самоуправление не может в условиях экономики внешних (психологических, информационных) влияний иметь значительное стабилизирующее влияние.
Предпочтительной для анализа роли и перспектив местного самоуправления выглядит позиция Ш. Эйзенштадта, А. Этциони, Дж. Гэлбрейта, П. Дракера. Активное регулирование является исключительно важным для функционирования территориального сообщества. Местное самоуправление «гасит», понижает накопление резких социальных изменений, имеет функцию «социального демпфера».
Социальная напряженность выше в тех российских регионах, где местное самоуправление не зарекомендовало себя как самостоятельный уровень социального управления, и не пользуется поддержкой населения, достаточной для того, чтобы создать среду доверия. Местное сообщество как управляемая система находится в состоянии функциональности, если местное самоуправление сосредоточено на решении вопросов местного значения.
В таком случае для населения вопросы местного значения первоочередны в иерархии социальных и политических приоритетов и эффективность местного самоуправления оценивается в тесной связи со степенью социального самочувствия населения, существованием социально комфортных или дискомфортных местных условий.
Поэтому анализ местного самоуправления в контексте потенциала стабильности, предполагает выявление трех предпосылок исследовательской проблемы. Во-первых, существенно разделение государственного управления и местного самоуправления, так как «и то, и другое призвано гарантировать с одной стороны целостность государства, а с другой - права, и свободы граждан»1.
Во-вторых, местное самоуправление самостоятельно в выборе методов и средств активного социального управления, являясь ответственным перед населением, которое включено в структуру местного самоуправления через институт прямого волеизъявления. К таким формам прямого волеизъявления относятся: местный референдум, местные выборы, собрание (съезд) граждан, правотворческая инициатива, обращение граждан в орган местного самоуправления .
И, наконец, в-третьих, местное самоуправление зависит от знания управления, качества экспертной оценки, самодиагностики. Социальная стабильность - это результат не только действия устойчивых структур, но и осознания обществом существующих и потенциальных опасностей. Местное самоуправление - «рефлексирующая организация», связанная с системным и специализированным управленческим знанием. Профессиональная некомпетентность, постановка и направление усилий на разрешение неадекватных уровню местного самоуправления проблем вызывает неустойчивость местного социума.
В местном самоуправлении социальная стабильность рассматривается и как цель, и как ресурс. Ясно, что местный социум не является гомогенным социальным образованием, которое можно подвергнуть планируемому изменению с точно проверенными последствиями. Цель местного самоуправления - рациональное использование факторов стабильности, которые связаны с социальным и социокультурным основаниями местного сообщества. Выбор средств обеспечения средств социальной стабильности - сложная управленческая задача. Вероятно, местное самоупраление нуждается в легитимации социальной стабильности, выстраивании идеологии устойчивого развития. Французский социолог Р.Будон отмечает, что и стабильность, и изменения начинаются с идеологии. Существует, на его взгляд, сопротивление социальной системы изменениям, если не обеспечивается большая эффективность изменений по сравнению со «статус кво». Социальная стабильность также подразумевает, что существующая система местного самоуправления оправдывает социальные ожидания населения. Десятилетний опыт преобразований в сфере местного самоуправления противоречив. С одной стороны - новые рыночные институты и изменения в социальной структуре российского общества обусловили обращение к поиску адекватных форм местного самоуправления. Система Советов была ориентирована на общество традиционного социального порядка, доминирующую роль исполнительных органов, что сдерживало правотворческую и социальную инициативу населения.
Социальные технологии: проблемы инноваций в местном самоуправлении
Внутренние ресурсы местного самоуправления содержат организационно-структурный функциональный и человеческий элемент. Когда мы говорим о человеческом факторе местного самоуправления, возникает модель "кадровых перемен", процедура регулярного обновления местного самоуправления путем привлечения, рекрутирования новых, готовых к социальным изменениям и хорошо адаптированных к условиям рыночной экономики людей. Здесь важно учесть, что некоторые люди, добившиеся впечатляющих успехов на поприще рыночной экономики или публичной деятельности, могут не обладать качествами, необходимыми для эффективной работы в местном самоуправлении.
Во-первых, местное самоуправление не является коммерческой организацией, а управление по типу фирмы исключает всякие иные критерии, кроме уровня прибыли. Так как местное самоуправление в переходный период становится главным субъектом социальной политики, "прибыльные" статьи минимальны по сравнению с затратными позициями. Опыт годового правления в ряде городов Ростовской, Саратовской, Омской, Новосибирской областей молодых, энергичных выходцев из бизнес-среды дал неоднозначные результаты. Налицо рост деловой активности и возрастание объема нерешенных социальных проблем. Руководители "бизнес-типа" оценивают социальную сферу как зависимую от местного рынка услуг и финансов: социальная филантропия и субсидиарная социальная политика в совокупности производят эффект "аврального режима". О продуманной антикризисной стратегии говорить преждевременно.
"Политики" на уровне местного самоуправления также или превращаются в "намекающих" хозяйственников, или рассматривают местное самоуправление как ступень дальнейшей политической карьеры. Ясно, что местное самоуправление становится ареной борьбы политических и личных предпочтений. Социальная политика в лучшем случае воспроизводит традиционную схему "поддержания" потребительских ориентации. О стимулировании социальной активности населения и укреплении обратных связей говорят отвлеченно, как о чем-то незначительном и второстепенном.
Так или иначе социальная модернизация выводит местное самоуправление на уровень социального менеджмента. Российским управленцам хорошо знакома фраза американского специалиста в области менеджмента П. Дракера о том, что "социальные нововведения оказываются более значительными, чем внедрение паровых локомотивов или телефонов" . Это замечание, понимаемое в определенном историческом контексте, побуждает нас согласиться, что в конце XIX века социальные инновации, в частности, в структуре общества и политике, весили больше, чем технические изобретения и последствия их массового применения.
Социальные изменения, инновации в современном местном самоуправлении направлены на обеспечение условий выживания и развития. Местное самоуправление является более открытым внешним социальным воздействиям, чем требуется для его успешного функционирования. И дело не только в давлении государственной власти. Проблемы исходят от населения, предъявляющего органам местного самоуправления солидный пакет социальных требований и в принципе не готового к поддержке местного самоуправления. В памятном 1998 году шахтеры, учителя и врачи "оккупировали" орган местного самоуправления, добиваясь в ультимативной форме выполнения обязательств по выплате долгов заработной платы. Смущало, что протестующие адресовали свои гнев и негодование местному самоуправлению, отнеся его к государственной власти на местах. Почему население не знает, а может, не желает знать сферу разделения полномочий государства и местного самоуправления? Потому что местное самоуправление так и осталось в основном проводником социальной политики государства, не соответствует своему современному назначению - быть посредником между населением и государством, выполняя свою самостоятельную роль.
Уровень автономности зависит от степени применения и эффективности социальных технологий. С ними связывают надежду отказаться от "мобилизационного управления"1. У нас нет достаточных оснований рисовать "черными красками" мобилизационное управление. В ряде российских регионов сложилась кризисная ситуация с обеспечением жизнедеятельности поселков и городов (Архангельская, Свердловская области, Приморский край) и без чрезвычайных мер, адекватных чрезвычайной ситуации, кризис не преодолеть.
Наша исследовательская задача - раскрыть влияние социальных технологий на эффективность социальных инноваций. И в первую очередь, конкурентной социальной среды. Рост социальной активности населения заметен в атмосфере соревновательности социальных программ, социальных инициатив, открытой борьбы за социальное лидерство различных социальных групп. Заставляет задуматься серьезный факт: в российских городах с высоким процентом пенсионеров в органах местного самоуправления они практически не представлены. Первый вывод: это социально-возрастная категория, не ориентированная на перспективную социальную активность, "уходящее поколение". К счастью, у нас исчез лозунг по своей сути оскорбительный, дискриминационный: "старики, не мешайте работать молодым". Хотя известно, что физический возраст не находится в когерентности с социальным возрастом: сорокалетний человек может стать жертвой социальной аномии.
Похожие диссертации на Местное самоуправление : Ресурс социальной безопасности
