Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концепции эффективности государственного управления социальной сферой
1.1. Специфика государственного управления социальной сферой
1.2. Основные концепции эффективности государственного управления социальной сферой и ее видов
Глава 2. Удовлетворенность населения социально значимыми услугами как показатель эффективности государственного управления социальной сферой
2.1. Отношение населения крупного областного центра к эффективности государственного управления социальной сферой
2.2. Состояние социальной сферы в оценках населения малого города-спутника
Заключение
Библиографический список
- Специфика государственного управления социальной сферой
- Основные концепции эффективности государственного управления социальной сферой и ее видов
- Отношение населения крупного областного центра к эффективности государственного управления социальной сферой
- Состояние социальной сферы в оценках населения малого города-спутника
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Формирование демократического и социального государства, ориентированного на удовлетворение социальных потребностей населения, обусловило постановку проблемы определения сущности эффективности государственного управления социальной сферой и разработки комплекса показателей ее оценки. Среди факторов, определивших теоретическую и практическую значимость предпринятого исследования, необходимо выделить выбор конституционно-демократического пути развития, сделанный Российской Федерацией в конце XX века, который повлек за собой необходимость модернизации всей системы государственного управления. Это, в свою очередь, потребовало анализа имеющихся теоретических подходов к трактовке эффективности государственного управления, определение их методологической значимости для формирования комплекса показателей оценки эффективности государственного управления социальной сферой. Экономический кризис, начавшийся в 2008 году, продемонстрировал мировому сообществу неоптимальность государственного управления, недостаточную эффективность деятельности органов государственной власти, прежде всего, по управлению социальной сферой.
Дальнейшая концептуальная проработка эффективности государственного управления социальной сферой необходима в связи с тем, что критерии ее определения, сформулированные для органов государственной власти РФ, и деятельность последних по достижению определенных количественных нормативов и показателей не приводит к ожидаемому населением конечному результату. Для населения главными показателями эффективности деятельности органов государственной власти выступают, прежде всего, доступность и качество социально значимых услуг, реализуемость государственных решений в соответствии с интересами различных социально-демографических групп, обеспечение безопасности жизнедеятельности. Для госслужащих целью деятельности являются количественные результаты, значения которых закреплены в нормативных документах, именно по этим параметрам осуществляется на практике оценка деятельности органов государственной власти. Однако используемые показатели не только не позволяют выявить реальную эффективность государственного управления, но, напротив, вводят в заблуждение и население, и самих управляющих субъектов. В конечном счете, это ведет к нарастанию социальной напряженности, утрате доверия к органам государственной власти со стороны различных групп населения.
В настоящее время перечень отмеченных показателей представлен в Указе Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвержденном 28 июня 2007 года. Содержание показателей, позволяющих выявить реальный уровень эффективности государственного управления социальной сферой, ограничено и неполно, сводится к удовлетворенности населения медицинской помощью, качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в том числе их информационной открытостью). При этом очевидно, что последний из названных показателей нуждается в специальной конкретизации, т.к. подразумевает определение эффективности функционирования всей системы государственного управления, что невозможно выразить в одном показателе.
Таким образом, несоответствие концептуального обоснования эффективности государственного управления социальной сферой, комплекса используемых показателей тем задачам, которые призваны решать субъекты государственного управления, представляет собой проблему, имеющую теоретический и практический аспекты.
Эффективное государственное управление социальной сферой должно выражаться в конечном итоге в создании благоприятных условий для воспроизводства населения, нормальной повседневной жизнедеятельности, благоприятной деловой среды для бизнеса, соответствовать социальным ожиданиям людей. Вследствие этого в основе государственных решений должны лежать не только знания о состоянии социума и тенденциях его развития, но и информация об отношении населения к проводимой государством социальной политике, оценке гражданами состояния социальной сферы, достигнутого в результате реализации принятых управленческих решений, что нашло отражение и в материалах IV Всероссийского социологического конгресса. Однако в настоящее время социологическое знание не выполняет в должной мере функции обоснования принятия государственных решений и оценки конечных результатов его реализации, на что постоянно обращают внимание ведущие российские социологи.
Таким образом, наличие теоретических и практических управленческих проблем, острота последних обусловили актуальность выбора темы диссертационного исследования, постановку его целей и задач.
Степень научной разработанности темы исследования
Анализу эффективности государственного управления, как и управления в целом, посвящено немало научных работ в различных отраслях гуманитарного знания.
Первый блок научных источников составляют работы, посвященные анализу сущности и предназначения социальной сферы. Результаты изучения проблем управления социальной сферой в организациях, диагностики систем социального управления, социального планирования и проектирования изложены в работах Н.А. Аитова, Э.М. Андреева, Г.А. Антонюк, Ю.Е. Волкова, В.И. Герчикова, B.C. Дудченко, В.И. Иванова, Л.Н. Когана, Н.И. Лапина, Г.И. Осадчей, В.И. Патрушева, А.С. Пашкова, А.И. Пригожина, В.З. Роговина, В.М. Рутгайзера, Ж.Т. Тощенко и др. Названные авторы внесли значительный вклад в изучение вопросов и разработку методологии проектирования эффективной социальной сферы и обобщение практического опыта управления социальными процессами в обществе.
Исследования, посвященные анализу реальной социальной ситуации и социальной политики, которые проводились В.Э. Горлиным, В.И. Жуковым, К.И. Микульским, Г.В. Осиповым, В.Н. Расторгуевым, позволяют понять проблемы развития социальной сферы в условиях рыночной экономики, осуществить осмысление и разработку оптимальных моделей социального воспроизводства населения.
Социологические проблемы изучения потребностей индивидов и социальных групп, соотношение потребностей в формировании государства и общества, рассматриваемые в работах Л.Я.Барановой, Л.Г. Борисовой, А.Г. Здравомыслова, Н.В. Иванчука, Л.Ф. Колесникова, Л.С. Костаняна, С.М. Косолапова, А.В. Маргулиса, В.И. Марцинкевича, В.В. Нестерова, В.Я. Нечаева, В.В. Радаева, Б. Саймона, С.Б. Суворова, М.В. Тараткевича, Д.Н. Узнадзе, Ф.Р. Филиппова и других авторов, дают возможность выявить роль интересов и потребностей различных социальных групп в процессе формулирования и реализации социальной политики государства.
Второй блок научных источников составляют работы, посвященные изучению сущности и эффективности социального управления. По данной проблематике имеется достаточно большое число научных разработок известных отечественных и зарубежных исследователей: М. Альберт, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бобрышев, Т. Болл, В.С. Дудченко, М. Мескон, В.С. Основин, В.И. Патрушев, П. Штомпка и др. Названные авторы «социализировали» экономическое понятие эффективности, т. е. распространили на всю социальную сферу, а не только на сферу экономики.
Особую значимость для исследования проблем эффективности государственного управления имеют труды зарубежных авторов-практиков в сфере менеджмента, государственного и муниципального управления. В первую очередь отметим представителей классической школы управления Ф.У. Тейлора, А. Файоля, Г. Форда, Г. Эмерсона, выработавших подход к управлению, основанный на идентификации общих принципов для их рационального использования в организации. Значительный вклад в теорию принятия управленческих решений и в теорию государственного управления в целом внес Г. Саймон, разработавший рациональную модель принятия политико-управленческих решений.
Третий блок проанализированных источников содержит подходы к оценке эффективности муниципального управления, результаты которого значительно влияют на эффективность государственного управления в целом. Служение общественным интересам как необходимое условие эффективного социального управления одними из первых стали рассматривать исследователи местного самоуправления: Дж. Буркс, А.Бак, Б.Гросс, К.Ридли и А.Симон. Представители подхода с позиций закрытой системы – Г. Шмандт и Дж. Стефенс (США) – выступили инициаторами прямого измерения результатов (продукции, услуг) местных представительств. Среди российских авторов, изучающих проблемы оценки эффективности государственного и муниципального управления, необходимо отметить А.Г. Барабышева, Н.Д. Байкова, О.А. Дайненко, С.В. Егорышева, Т.Е. Зерчанинову, И.А. Коха, А.В. Леви, Д.В. Резниченко, Ф.М. Русинова В.А. Скалон, Ю.А. Тихомирова, которые важную роль отводят необходимости проведения социального аудита.
Четвертый блок научных изданий позволил выявить сущность и особенности государственного управления в целом, в том числе – и социальной сферой. Здесь, прежде всего, нужно назвать работы Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Б.А. Денисова, А.М. Кисилевой, В.А. Костина, В.В. Лобанова, А.В. Оболонского, О.М. Роя, В.В. Скоробогацкого, А.А. Торшенко, А.В. Тихонова, В.Е. Чиркина и др. В трудах обозначенных авторов рассматриваются вопросы современного состояния системы государственного управления в России и уровень эффективности ее функционирования. Особо важной является идея о том, что эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только финансовой составляющей и экономическим эффектом, но прежде всего социальными результатами деятельности органов власти. Интересные идеи относительно эффективности управления в целом и государственного управления в частности содержатся у П. Друкера и Х. де Брюйна. П. Друкер обосновывает возможность достижения эффективности управления за счет стратегического видения, которое позволяет предупреждать назревающие проблемы и принимать превентивные меры по их предотвращению. Х. де Брюйн рассматривает вопросы оценки эффективности деятельности государственных учреждений социальной сферы в контексте дилеммы: необходимость обеспечения прозрачности и подотчетности деятельности государственных учреждений, с одной стороны, и ограниченная возможность измерения эффективности их деятельности, с другой.
Пятый блок научных источников представляют работы, посвященные определению перечня показателей, позволяющих оценить эффективность управления в целом и государственного управления в частности. Данным вопросом активно занимаются представители экономической науки, т.к. термин «эффективность» первоначально был введен и использовался именно при оценке экономических процессов и результатов. Понятие эффективности рассматривали в разное время за рубежом: К.Р. Макконелл, В. Парето, П. Самуэльсон, А. Смит, Дж. Ю. Стиглиц. В России (СССР) концептуальные исследования экономической эффективности осуществлялись С.А. Бартеневым, А.С. Булатовым, Э.И. Крыловым, В.В. Новожиловым, Т.С. Хачатуровым и др. В данных работах эффективность измеряется в отношении разнообразных видов деятельности с точки зрения экономического понимания самого феномена эффективности.
Выбору показателей оценки эффективности государственного управления посвящены работы Л. Апсон, Д. Брэдфорд, Н.Н. Клищ, Р. Мальт, У. Оатс, И. Прокопенко, Х. Хиетер, П.Д. Эпштейн и др.
Среди теорий социологов-классиков, содержащих идеи, которые не утратили своей значимости для разработки современной концепции эффективности государственного управления социальной сферой, следует назвать теории М. Вебера, Т. Веблена, Э. Дюркгейма, Дж. Коммонса, К. Маркса, Р. Мертона, У. Митчела, П. Штомпки.
Авторы институционального и неоинституционального подходов (М. Вебер, Т. Веблен, Дж. Гэлбрейт, Э. Дюркгейм, О. Конт, Р. Коуз, Г. Спенсер, Д. Норт и др.) анализируют неразрывные связи экономической и социальной жизни общества. Экономические и социологические доктрины институционализма и неоинституционализма основываются на идейном наследии философии позитивизма и солидарности (О. Конт, Э. Дюркгейм), теории бюрократических организационных структур (М. Вебер), теории прав собственности (А. Алчиан, Р. Коуз), теории общественного выбора (Дж. Бьюкенен, К. Эрроу), новой экономической теории (Д. Норт), теории агентов (Т. Стиглиц), трансакционной организации (О. Уильямсон).
Научные труды Э. Дюргейма и Р. Мертона позволяют рассматривать проявления девиантного поведения представителей социальных групп (в том числе и государственных и муниципальных служащих) как показатель эффективности государственного управления.
Теория коммуникативного действия Ю. Хабермаса, теория социального познания Н. Лумана и К. Манхейма позволяют определить механизмы повышения социальной эффективности государственного управления.
Тем не менее, по мнению большинства ученых современности, в научном знании, в том числе социологическом, прослеживается недостаточная разработанность проблем эффективности государственного управления социальной сферой, связанная с тем, что ее оценка трудно поддается строгому количественному измерению, вследствие чего возникает определенная сложность при выработке действенных показателей определения эффективности. Необходимость дальнейшей разработки социологической теории государственного управления социальной сферой выражается в выявлении в имеющихся подходах рациональных идей, синтезе различных трактовок эффективности государственного управления. На основе этого становится возможным преодоление расхождений по поводу теоретических интерпретаций сущности и специфики государственного управления социальной сферой, создание методики ее оценки, обеспечивающей учет конечных результатов деятельности органов государственной власти.
Объект исследования – государственное управление социальной сферой.
Предмет исследования – эффективность деятельности исполнительных органов государственной власти по обеспечению функционирования и развития социальной сферы, обоснование комплекса ее показателей.
Цель исследования – выявление сущности и специфики эффективности государственного управления социальной сферой, разработка на этом основании модели показателей ее оценки, их эмпирическая апробация.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
-
на основе осуществления понятийного анализа эффективности государственного управления социальной сферой выявление ее специфики с позиции социолого-управленческого знания;
-
выявление видов эффективности деятельности органов государственной власти;
-
анализ существующей системы показателей оценки эффективности управления социальной сферой;
-
разработка модели оценки эффективности государственного управления социальной сферой на основе критериев, наиболее значимых для населения;
-
выявление удовлетворенности представителей различных социально-демографических групп социальной сферой, оценок ими деятельности органов государственной власти по управлению социальной сферой.
Теоретико-методологической базой исследования эффективности государственного управления социальной сферой выступают деятельностный, институциональный и системный подходы. Определение специфики деятельности органов государственной власти по управлению социальной сферой осуществлялось нами с позиций деятельностного подхода, который позволил обосновать понимание эффективности управленческой деятельности, определяемую через соотношение полных затрат и конечных результатов, доказать, что качество управленческой деятельности, ее результативность обеспечиваются выполнением полного спектра управленческих функций субъектами государственного управления, каждый из которых вносит свой вклад в конечный результат посредством реализации промежуточной цели.
На основе институционального подхода проанализированы применяемые на практике показатели оценки деятельности управляющих субъектов, закрепленные в нормативных документах, на основании которых фиксируется результативность выполнения органами власти своих функций, выявлены их позитивные стороны и имеющиеся недостатки.
Системный подход использован для доказательства тезиса о том, что конечный результат деятельности управляющего субъекта по обеспечению функционирования и развития социальной сферы достигается в результате совместной деятельности всех ветвей власти и учреждений социальной сферы, промежуточных результатов всех участвующих субъектов. Эффективность выступает эмерджентным свойством деятельности всей системы государственного управления социальной сферой.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
-
Прикладное социологическое исследование, проведенное лично автором в 2010 году, объектом которого выступило население г. Екатеринбурга старше 18 лет. В качестве метода исследования использовался поквартирный опрос, объем выборочной совокупности составил 500 человек.
-
Прикладное социологическое исследование, проведенное лично автором в 2011 году, объектом которого выступило население г. Арамили старше 18 лет. В качестве метода исследования также использовался поквартирный опрос, объем выборочной совокупности составил 456 человек.
-
Данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Свердловской области «Численность постоянного населения Свердловской области и городов: Екатеринбург, Каменск-Уральский, Нижний Тагил, Первоуральск, Серов, по полу и возрасту на начало 2010 года и в среднегодовом исчислении за 2009 год: статистический сборник».
-
Доклады о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области за 2009 и 2010 г.г.
-
Доклады об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за 2009 год.
-
Данные ежегодника Общественное мнение – 2011, выпускаемого Аналитическим центром Ю.Левады; результаты замера «Индекса доверия милиции (полиции)», осуществляемого Фондом «Общественный вердикт» совместно с Аналитическим центром Ю. Левады; социологический опрос «Эффективность бюрократии в оценках россиян», проводимого под руководством Н.Н. Седовой в 2006 году.
Существенный объем источников составили нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов государственной власти и содержащие методику и показатели оценки результативности и эффективности их деятельности. Результаты социологических исследований, проведенных автором, существенно не отличаются от результатов опросов общественного мнения, проводимых в общероссийском масштабе, но значительно расходятся с данными об удовлетворенности населения различными направления социальной политики, содержащимися в докладах о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области за 2009 и 2010 г.г. Таким образом, эмпирическая база исследования позволяет сделать важные теоретические обобщения относительно систем показателей эффективности государственного управления социальной сферой, применяемых управляемыми субъектами.
Научная новизна диссертационного исследования
-
Осуществлен понятийный анализ специфики государственного управления социальной сферой. Для дальнейшей разработки концепции эффективности государственного управления социальной сферой обоснована предпочтительность рассмотрения эффективности как соотношения полных затрат и конечных результатов.
-
Предложено структурирование эффективности государственного управления на следующие виды: внешняя и внутренняя, экономическая и социальная. Совокупность обозначенных четырех видов эффективности позволяет оценить эффективность государственного управления социальной сферой в целом. Выделены конечная и промежуточная виды эффективности государственного управления социальной сферой, показана необходимость оценки деятельности органов государственной власти с позиции конечной эффективности.
-
Дано авторское определение понятия «эффективность государственного управления социальной сферой»: это обеспечение государственным управлением благоприятных условий для жизнедеятельности и воспроизводства населения, оцениваемых с точки зрения соотношения полных затрат и конечных результатов.
-
Разработана авторская модель оценки эффективности государственного управления, представляющая собой матрицу внешней, внутренней, социальной и экономической эффективностей. Оценка каждого из типов эффективности детализируется по показателям.
-
На основе самостоятельно проведенного эмпирического исследования сформулирован комплексный подход к критериям оценки эффективности государственного управления социальной сферой, включающий в себя: уровень экономического развития территории; качество и доступность медицинских услуг; качество и доступность образовательных услуг; обеспечение граждан жильем; качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства; развитие дорожного хозяйства; обеспечение безопасности граждан; организация государственного управления.
Основные положения, выносимые на защиту
1. На основании анализа подходов к сущности эффективности, имеющихся в социологическом и управленческом знании, в диссертационном исследовании обосновывается необходимость рассмотрения эффективности, определяемой через соотношение затрат и результатов. Автором доказывается, что критика, направленная на ограниченность экономического критерия эффективности, представляется убедительной лишь в том случае, если экономический критерий отождествляется с финансовым (прибылью или рентабельностью). В то время как ценовой критерий, проявляющийся в сумме расходов, осуществляемых при реализации возложенных на субъект функций, является общим по применению, т.к. охватывает все основные сферы человеческой деятельности. В государственном управлении он выражается в совокупности всех расходов на содержание государственного аппарата. Результатом государственного управления выступает определенное поведение субъектов, на которых были направлены управленческие решения, их удовлетворенность реализуемой государственной политикой. Исходя из сказанного, для расчета эффективности государственного управления социальной сферой целесообразно руководствоваться тремя показателями:
1– показатель абсолютной гражданской эффективности государственного управления, позволяющий оценить целесообразность произведенных экономических затрат на реализацию управленческих решений с точки зрения их социальной значимости , т.е. дает возможность оценить насколько граждане одобряют предпринятые на государственном уровне меры социального регулирования;
2 – показатель, отражающий эффективность государственного управления социальной сферой, с точки зрения конечного результата управленческих решений. Данный показатель позволяет оценить, какому числу субъектов предназначен тот или иной элемент социальной сферы, в соотношении с тем, сколько человек пользуется им. При ограниченном доступе социальных субъектов к элементу социальной инфраструктуры, для которых она предназначена, нельзя говорить о высоком уровне социальной эффективности.
3 – показатель гражданской лояльности, отражающий, насколько население удовлетворено государственным управлением социальной сферой.
Первый из названных показателей имеет место в литературе, 2-ой и 3-ий разработаны автором исследования;
2. Оценка эффективности государственного управления социальной сферой безотносительно к ее видам ошибочна, поскольку конечный результат государственного управления социальной сферой достигается всеми структурными подразделениями органов власти, а не отдельными должностными лицами и подразделениями, что проявляется в ее видах. На основании этого в диссертации предлагается осуществлять анализ эффективности деятельности органов государственной власти применительно к внутренней и внешней, экономической и социальной видам эффективности. Это позволяет оценивать эффективность деятельности как отдельных субъектов управления и структурных подразделений (промежуточные результаты), так и всего государственного аппарата в целом (конечный результат).
3. В практике применения показателей оценки эффективности исполнительных органов власти субъектов федерации существует серьезный недочет – оценка их деятельности осуществляется на основании промежуточных результатов, исчисляемых в количественных показателях работы отдельных органов государственной власти и их подразделений. Для населения же важен, прежде всего, конечный результат государственного управления социальной сферой, а именно, то, насколько реализуемые управленческие решения соответствуют интересам и потребностям различных социально-демографических групп, создают нормальные условия жизнедеятельности. Подобный недочет существующей системы показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти приводит к получению результатов, отражающих только внутреннюю эффективность деятельности госслужащих. Внешняя эффективность государственного управления, проявляющаяся в качестве и доступности социально значимых услуг, в данном случае остается неучтенной. Следствие этого: органы государственной власти, их подразделения и государственные учреждения по данным такой оценки работают эффективно, а конечный результат, ожидаемый населением, либо не соответствует норме, либо не достигается вообще.
4. Социальная и экономическая эффективности напрямую зависят друг от друга. Эффективно функционирующая и развивающаяся экономика непосредственно «обслуживает» развитие общества, выступает основой для комплексного решения социальных проблем. В то же время, ресурсы, которые тратятся на удовлетворение общественных интересов и потребностей, в итоге возвращаются в форме социальной активности граждан. В результате высокая социальная эффективность государственного управления выступает катализатором эффективного экономического развития. Поэтому одной из главных задач органов государственного управления социальной сферой становится удовлетворение общественных потребностей за счет оптимального распределения и использования ресурсов, с целью максимизации социальной полезности.
5. Для оценки эффективности государственного управления автором разработана методика, которая представляется в виде матрицы четырех видов эффективности государственного управления: внешняя, внутренняя, социальная и экономическая. Каждый из видов эффективности анализируется по показателям, оцениваемым по пятибалльной шкале, позволяющей удовлетворенность населения рассматривать в количественных измерителях, которые одновременно с этим показывают их качественную составляющую.
6. Сравнение данных, полученных в ходе авторских социологических исследований, с официальной информацией об удовлетворенности населения уровнем развития различных элементов социальной сферы, отраженных в докладах Глав муниципальных образований, показало существенный разрыв между ними, что свидетельствует о представлении госслужащими вышестоящему руководству неточной информации о превалирующих социальных настроениях на подоотчетной им территории. Подобный факт говорит о формалистском подходе к оценке эффективности деятельности органов власти, об искажении информации субъектами управления, избежать которых можно только путем проведения оценки эффективности государственного управления социальной сферой независимыми экспертами.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке основ социолого-управленческой теории эффективности государственного управления социальной сферой, позволяющих в перспективе создать целостную социологическую концепцию и разработать методику оценки деятельности органов государственной власти. На базе интеграции достижений социологии управления, социологии государственной службы, социологии менеджмента предложена и обоснована методика исследования эффективности государственного управления социальной сферой, позволяющая осуществить комплексную оценку деятельности органов государственной власти, интерпретировать результаты социологических исследований в количественном и качественном аспектах, осуществить выявление реальной зависимости конечных результатов деятельности органов государственной власти от полной совокупности затрат.
Практическая значимость исследования заключается в первичной апробации методики оценки эффективности государственного управления, включающей в себя комплекс эмпирических показателей оценки эффективности государственного управления социальной сферой, а также в получении эмпирических данных об уровне удовлетворенности населения государственным управлением социальной сферой.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы органами государственной власти при разработке и организации исполнения управленческих решений, выработке направлений государственной политики и непосредственно для оценки эффективности своей деятельности; вузами в разработке программ дополнительного профессионального образования государственных служащих, а также при преподавании курсов «Социология управления», «Система государственного управления», «Исследование социально-экономических процессов», «Теория организации», спецкурса «Социология государственной службы». Рекомендации и выводы могут быть использованы при разработке методических рекомендаций для оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены на научно-практических конференциях, теоретических семинарах, заседаниях кафедры теории и социологии управления Уральской академии государственной службы. Различные аспекты исследования нашли отражение в 14 публикациях автора, в том числе в 3 работах, опубликованных в рецензируемом научном издании, определенном Высшей аттестационной комиссией, научных сообщениях автора на 6 международных научно-практических, 4 всероссийских конференциях по социологическим аспектам исследования эффективности государственного управления.
Результаты исследования использовались рабочей группой (в состав которой входил автор диссертационного исследования) при разработке следующих документов: стратегии социально-экономического развития до 2020 года города Радужный, города Нижневартовск, Нижневартовского района; Положение «О мониторинге (внутреннем аудите) результатов деятельности органов исполнительных власти Курганской области»; Положения «О типовой системе планирования деятельности организаций, подведомственных исполнительным органам государственной власти Курганской области, осуществляющим отраслевое либо межотраслевое управление».
Структура работы. Диссертация объемом 226 страниц состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения, библиографического списка и приложений. Список литературы содержит 237 наименований.
Специфика государственного управления социальной сферой
Преобразование системы государственного и общественного устройства России в XXI веке сопровождается изменениями, происходящими не только в правовой и экономической сферах, но и в социальной. Это привело к возрастанию динамизма развития российского общества и, как следствие, к появлению и обострению ряда социально-экономических проблем, решение которых напрямую зависит от изучения и осмысления эффективности государственного управления социальной сферой.
Понятие «эффективность государственного управления социальной сферой» характеризуется двумя чертами: многогранностью и абстрактностью. Многогранность проявляется в многовариантности подходов к определению сущности эффективности. Абстрактность заключается в интерпретации эффективности государственного управления социальной сферой безотносительно объекта и видов государственного управления. На наш взгляд, такая отвлеченная формулировка сущности феномена эффективности вне контекста ее видов неправомерна, поскольку для определения эффективности государственного управления социальной сферой необходимо знание специфики управления ею. Это и обусловило рассмотрение в данном параграфе особенностей государственного управления социальной сферой.
Сразу определимся, что государственное управление в данном исследовании нами будет рассматриваться в соответствии с позиции либерального консерватизма, для которого характерно понимание неразрывного единства общества и государства, опасности их противопоставления . В этом случае важным является предотвращение и регулирование социальных конфликтов, достижение мирного сосуществования различных социально-демографических групп и поддержание социальной стабильности общества. Формирование устойчивой российской социальной системы - одна из главных составляющих эффективности деятельности органов государственной власти. Следовательно, реализуемая государством социальная политика должна способствовать становлению и укреплению гражданского общества, обеспечивающего формирование социального порядка в российской системе.
Для реализации поставленной задачи государственное управление должно опираться на результаты изучения общественного мнения по проблемам социальной защиты и обеспечения государством социальных гарантий, что дает возможность определить общественные настроения различных слоев населения в условиях модернизации социальной сферы. Вместе с тем фокус социологического интереса должен смещаться в сторону анализа сценариев развития общественной жизни для определения базовых принципов обеспечения стабильности и порядка в динамично обновляющемся обществе .
Таким образом, эффективность государственного управления социальной сферой должна рассматриваться с точки зрения удовлетворенности субъектов, на которых направлена социальная политика государства и субъектов, реализующих ее. Во многих случаях государственное управление сводят только к деятельности органов исполнительной власти, что, на наш взгляд, неверно, поскольку исключение законодательных и судебных органов, а также государственных и муниципальных учреждений из системы государственного управления приводит к ее разрушению, потере эмерджентных свойств, поскольку все они взаимообусловлены и действуют для достижения одной общей цели -обеспечение баланса между различными социально-экономическими сферами. В числе сфер, выражающих структуру общества, общепринято выделять6: 1) политическая сфера; 2) материально-производственная (экономическая) сфера; 3) духовная сфера; 4) социальная сфера, выполняющая социально-воспроизводственную функцию.
Государство в лице федеральных и региональных органов власти формирует правовое поле и механизмы, устанавливающие правила обеспечения социальной защиты населения, поддержки нуждающихся, справедливого распределения доходов и упрочнения социальной солидарности граждан и их реального влияния на управление общественной и государственной жизнью. Государственные и муниципальные учреждения непосредственно реализуют разработанную социальную политику. В результате получается, что органы государственной власти одновременно создают правовые рамки, финансовые регуляторы социальной политики, реализуют ее через учреждения и являются субъектом, оценивающим эффективность реализации управленческих решений.
Полнота реализации государственных функций в обозначенных общественных сферах обеспечивает целостность и единство государства. К примеру, материально-производственная сфера обеспечивает общественную необходимость в организации производства потребляемых благ. Социальная сфера, опираясь на социальную инфраструктуру (жилищно-коммунальное хозяйство, медицинские и образовательные учреждения и т.д.), обеспечивает общественное воспроизводство, регулирует потребительское поведение социальных субъектов и способствует реализации их творческого потенциала. Аналогичным образом можно рассматривать функциональное
Основные концепции эффективности государственного управления социальной сферой и ее видов
Отметим, что многие авторы синонимом «социальной эффективности» считают «внешнюю эффективность», что, на наш взгляд, неверно. Такой позиции придерживается О. Романова, которая утверждает, что внешняя эффективность отражает структуру общественных потребностей, их степень удовлетворения и уровень полезности. С нашей точки зрения, подобная трактовка является весьма спорной, поскольку ее узость отсекает ряд критериев, относящихся к внешней эффективности, но при этом отражающих не столько уровень удовлетворенности населения результатами деятельности органов государственной власти, сколько общую экономическую ситуацию в стране. В числе таких критериев - динамика «долевого распределения отраслей экономики в стране», ВВП или ВРП на душу населения и т.п. Таким образом, степень соответствия результатов государственного управления потребностям населения не раскрывает в полной мере дефиницию внешней эффективности и, следовательно, не может служить ее определением.
«Социальная эффективность» отражает общественные потребности и интересы в разрезе проводимой государственной политики и в большинстве случаев не преследует экономической эффективности, включающей минимальные затраты. Например, установление того факта, что существующее распределение отраслей на рынке оптимально с точки зрения интересов
Кох И.А. Институциональная эффективность социального управления в муниципальном образовании: диссертация д-ра социол. наук: 22.00.08 Екатеринбург, 2006,. - С. 167 с. населения, служит критерием социальной эффективности государственного управления. При этом она не определяется как соотношение полных затрат и конечных результатов для достижения подобного рода распределения, а оценивается с точки зрения оптимальности и общественной целесообразности. Оптимальная эффективность в данном случае определяется как величина затрат на ту или иную систему деятельности (включая управленческие и подсистемы), которая приемлема для общества, поскольку не вызывает негативных последствий и в то же время достаточна для обеспечения существующего объема работ по управлению
Таким образом, можно обозначить несколько характеристик сущности социальной эффективности государственного управления, которые вытекают из специфики целей государственного управления в социальной и экономической сферах55: 1) социальная эффективность отражает качественную оценку государственного управления, выражающую соответствие цели органа власти потребностям населения; 2) результаты государственного управления, соответствующие потребностям населения, должны быть доступны заинтересованным в них лицам; 3) деятельность органов государственной власти должна рассматриваться с точки зрения справедливого и оптимального распределения общественных благ; 4) социальная эффективность выражается в конечном результате государственного управления.
Необходимо иметь в виду, что полученный конечный результат, отвечающий потребностям населения, не всегда соответствует требованиям внешней социальной эффективности. Например, по данным Госкомстата в России на конец 2009 года число семей (включая одиноких), состоявших на
С. 144. учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, составило 2 844 тыс., это 6% от общего числа семей (включая одиноких), и только 144 тыс. семей от нуждающихся улучшили свои жилищные условия в 2009 году. Интересной представляется цифра ввода жилья в 2009 году, которая насчитывает 59,9 млн.м. . Анализируя эти данные, можно говорить о низкой внешней эффективности. Такой вывод сделан на основе простых расчетов: если взять норму квадратных метров на человека - 18 м2 и среднестатистическую семью из 3-х человек, то она должна проживать в квартире площадью не менее 54 м2. Получается, что количество семей, которые могли бы решить свои жилищные проблемы за счет введенных в эксплуатацию квадратных метров, в 2009 году составляет 1 109 тыс., вместо 144 тыс. Следовательно, в данном случае внешняя экономическая эффективность оказывается достаточно высокой, а социальная - низкой. Таким образом, можно говорить о том, что показатели эффективности государственного управления, выражающиеся только в статистических или количественных величинах, не могут в полной мере отразить существующее положение дел в социальной сфере. Помимо количественных показателей, необходимо рассматривать конечный результат деятельности органов государственной власти.
Отношение населения крупного областного центра к эффективности государственного управления социальной сферой
Из анализа ответов очевидны закрытость госструктур от граждан и неэффективное функционирование, а во многих случаях и отсутствие обратной связи, позволяющей не только доводить до граждан достоверную информацию относительно круга задач решаемых в органах власти, но и сведения об отношении населения к действиям чиновников. Сегодня сообщения, исходящие от госорганов, имеют форму императива, который предписывает управляемому субъекту линию поведения. Обратной же связи, как правило, отводится максимум функция информирования о соответствии общественного поведения поставленной задаче. Этим нивелируется основная функция обратной связи - побуждать или даже принуждать упралвяемых субъектов корректировать свои действия. В том, как работает обратная связь между государством обществом, проявляется осмысленность действий субъекта управления и его заинтересованность в объекте управления. Если реакция госорганов на сообщения общества неадекватна, накопление ошибок управления неминуемо, а следствие этого - неэффективность государственного управления. Их прямая корреляция очевидна из ответов населения на вопрос: «Считаете ли Вы, что эффективность государственного управления является неотъемлемой частью стабильности и процветания государства?», - на который подавляющее большинство респондентов ответили положительно 84%. Действительно, социально неэффективная деятельность госорганов приводит к возникновению социальной напряженности и общественным волнениям, подрывающим стабильность государства, поэтому социальная эффективность государственного управления является залогом процветания и стабильности государства.
Для того, чтобы посмотреть, насколько население свое благополучие связывает с эффективной работой чиновников, в анкете был сформулирован вопрос: «По Вашему мнению, приводит ли высокая эффективность государственного управления к повышению доходов населения?», - доли ответов респондентов распределились следующим образом: однозначно связывают уровень доходов населения с качеством работы органов государственной власти 30% респондентов, ответ «скорее да, чем нет» дали 29%, «скорее нет, чем да» - 21% и категорически отрицательно ответили 20% граждан.
Отсутствие в сознании населения взаимосвязи между деятельностью госструктур и уровнем жизни населения вновь свидетельствует о разрыве государственного управления и населения, воспринимающего госаппарат как закрытый институт власти, призванный решать общегосударственные и международные вопросы, которые только косвенно влияют на общественную жизнь. На самом деле доходы населения напрямую зависят от эффективного государственного управления, т.к. его основной функцией является создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения, которые в первую очередь связаны с обеспечением комфортных условий проживания и работы. Конечно, немаловажную роль играют внутренние устремления граждан, такие, как желание профессионально развиваться и обеспечивать достойную жизнь себе и своим близким, но это невозможно без соответствующих условий. Кроме этого, не стоит забывать о социально незащищенных слоях населения и малообеспеченных гражданах, которые максимально зависят от грамотной государственной политики.
Обозначенный разрыв между органами государственной власти и населением достаточно опасен, т.к. может привести к постепенному отчуждению их друг от друга, что противоестественно в силу функционального назначения государственного управления. Подобная ситуация закономерно приведет к отсутствию легитимности власти со стороны населения, в первую очередь за счет снижения уровня доверия населения к госорганам. Необходимо помнить, что «для простых людей власть тем эффективнее, чем лучше она обеспечивает развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни» . Следовательно, проблема эффективности оказывается напрямую связанной с проблемой признания обществом правомерности и справедливости действий госаппарата, которая выражается в степени общественного доверия к госструктурам. Этот вывод подтверждается и результатами опроса: 82,8% респондентов считают, что между эффективностью государственного управления и уровнем доверия населения к нему существует прямая корреляция (см. таблицу 17).
Состояние социальной сферы в оценках населения малого города-спутника
В результате «эффективность государственного управления социальной сферой» нами определена как обеспечение государственным управлением благоприятных условий для жизнедеятельности и воспроизводства населения, оцениваемых с точки зрения соотношения полных затрат и конечных результатов. Указанный подход к определению сущности эффективности государственного управления социальной сферой дает возможность рассматривать итоги деятельности органов государственной власти с позиции промежуточных и конечных результатов.
В работе подчеркивается, что изучать феномен эффективности государственного управления социальной сферой нельзя без выявления его специфики, поскольку это приведет к разработке неадекватной модели ее оценки. В результате выявлен ряд особенностей государственного управления социальной сферой.
1) Государственное управление социальной сферой должно опираться на знания интересов, потребностей и ожиданий различных социально-демографических групп, которые необходимо ранжировать по степени важности, что создает эффективность по Парето.
2) Содержание общественных интересов и потребностей во многом определяется уровнем и качеством жизни населения, поэтому между уровнем развития социальной сферы и структурой потребностей различных социально-демографических групп прослеживается прямая зависимость.
3) Итог работы органов государственной власти является не индивидуальным, а коллективным, причем между действием и результатом существует значительный временной лаг. В государственных структурах должностное лицо и структурное подразделение не выступают самостоятельными единицами: их работа взаимосвязана, и долю участия каждого измерить очень сложно. Конечные результаты деятельности органов государственной власти подвержены синергетическому эффекту, зачастую эффективность работы одного подразделения напрямую зависит от другого. При этом высокая эффективность отдельно взятого госоргана не является залогом эффективности работы другого, а эффективно работающие подразделения не всегда способствуют росту эффективности государственного управления социальной сферой в целом.
4) Органы государственной власти являются управляющими субъектами, которые одновременно разрабатывают, реализуют и анализируют итоги социальной политики государства, поскольку создают правовые рамки, финансовые регуляторы социальной политики, реализуют ее через учреждения и являются субъектами, оценивающими эффективность реализации управленческих решений.
Теоретический анализ государственного управления социальной сферой позволил разработать модель оценки его эффективности. Выявлено, что на сегодняшний день не существует универсальных и оптимальных для использования моделей оценки эффективности государственного управления социальной сферой. Применяемый на практике перечень показателей оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти, утвержденный Указом Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», не в полной мере учитывает социальный аспект феномена эффективности государственного управления социальной сферой. Применяемая на практике модель оценки эффективности деятельности госорганов имеет ряд недостатков, поскольку она - предназначена исключительно для профессионального использования, поэтому сложна и непонятна населению; - ориентирована на использование узкими специалистами для решения преимущественно экономических задач; - опирается в большей степени на статистические данные (295 показателей) и почти не учитывает общественное мнение о качестве жизни населения и условиях ведения бизнеса в регионе; - не позволяет оперативно выявлять проблемы и потребности населения.
Предложенная нами и апробированная модель оценки эффективности государственного управления социальной сферой устраняет выше обозначенные несовершенства. Разработанная модель, опираясь на авторское определение понятия «эффективность государственного управления социальной сферой» представляет собой матрицу внешней и внутренней, социальной и экономической эффективностей. Оценка каждого из видов эффективности детализируется по показателям, что позволяет: - дополнить существующую систему оценки эффективности деятельности органов государственной власти показателями социальной эффективности, понятными как населению, так и управляющим субъектам; - обеспечить обратную связь населения с органами власти всех уровней власти; - выявлять на ранней стадии проблемы, волнующие население и бизнес-структуры, тем самым предотвращать проблемы; - выстроить эффективную информационную политику и оказывать влияние на формирование ожиданий населения за счет использования адекватной информации о состоянии дел в регионе.
Таким образом, представленная модель оценки эффективности государственного управления социальной сферой позволяет анализировать промежуточные и конечные результаты деятельности органов государственной власти, оцениваемых с помощью восьми групп критериев, наиболее важных для населения. При этом одним из важных источников анализа конечных результатов является удовлетворенность населения элементами социальной сферы, степень которого определяется, в том числе, с помощью социологических опросов.
