Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальные основы процесса федерального управления социальным развитием регионов . 12
1.1. Социально-теоретические и историко-практические аспекты становления федерализма в России . 12
1.2. Социальное развитие регионов как объект федерального управления. 51
1.3. Федеральное управление как процесс и как система. 92
ГЛАВА 2. Зарубежный опыт федерального управления социальным развитием регионов . 125
2.1. Специфика становления и развития федерализма в США . 125
2.2. Динамика федеральных отношений в европейских странах. 155
ГЛАВА 3. Современная российская практика федерального управления социальным развитием регионов .
3.1. Парадоксы становления и развития российского федерализма . 187
3.2. Сравнительный анализ социального развития Тюменского региона и России 229
3.3. Анализ общественного мнения о степени эффективности современной системы федерального управления.278
ГЛАВА 4. Инновационная парадигма концептуальных основ федерального управления социальным развитием регионов .
4.1. Современные принципы построения Российской Федерации 324
4.2. Авторская концепция федерального управления перспективным социальным развитием регионов. 374
Заключение 398
Литература 402
Приложение 421
- Социально-теоретические и историко-практические аспекты становления федерализма в России
- Специфика становления и развития федерализма в США
- Парадоксы становления и развития российского федерализма
- Современные принципы построения Российской Федерации
Введение к работе
На рубеже XXI века, в условиях реформирования российского общества и государства, сложилась обстановка, характерная для переходного периода общественно-политического и социально-экономического развития.
Отличительной чертой этого этапа является процесс реконструкции российской государственности. До сих пор в среде политиков, ученых и специалистов идет дискуссия по поводу совершенствования российской Конституции, в особенности тех ее частей и разделов, которые касаются вопросов устройства государства, соотношения в нем целого и частей. По существу, в этих дискуссиях явно или завуалировано обсуждаются перспективы возможного развития России по одному из трех отмеченных путей: унитарному, федеративному и конфедеративному.
Внешне эти дискуссии посвящены улучшению федеративного устройства, переходу от формального федерализма к цивилизованному. Однако по существу сторонников радикальных перемен можно классифицировать по двум направлениям. Представители первого направления абсолютизируют единство, целостность, неделимость России, в системе которой фактически не оставалось бы места самоопределению народов, самостоятельности регионов различного уровня и форм управления. Другие стоят на позициях абсолютизации суверенитета регионов, их самостоятельности и независимости вплоть до преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что уже сам факт подобных дискуссий подтверждает наличие в современной России проблемы существенного реформирования сложившейся конструкции федеративного устройства.
В соответствии с этой задачей в Государственную Думу 5 марта 2002 года депутатами был внесен законопроект «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации».
С одной стороны, это предложение обусловлено Конституцией Российской Федерации, а с другой - потребностями практики государственного строительства.
До сих пор отсутствует законодательное закрепление установленных границ субъектов Российской Федерации, существует неопределенность правового порядка их изменения (отсутствие процедурных механизмов), имеются значительные расхождения между топографическим закреплением границ субъектов в землеустроительных документах и их реальным прохождением на местности, существует значительное количество межсубъектных территориальных споров. Таким образом, главная идея предложенного законопроекта заключалась не в возможности изменения границ между субъектами Российской Федерации, а в необходимости законодательного определения и закрепления статус-кво уже существующих границ между субъектами Российской Федерации.
Несмотря на целесообразность данного закона, он до сих пор не принят. Тем не менее, на современном этапе развития российского общества на решение проблемы создания подлинно федеративного государства направлена не только законотворческая деятельность российского парламента и законодательных органов субъектов Российской Федерации, но и научная мысль многих российских ученых.
Идет поиск оптимальной формы государственного устройства, которая гармонизировала бы естественное стремление регионов к большей самостоятельности с укреплением единства и целостности России.
По сути, региональная политика должна реализовать конституционное положение о формировании единого экономического, социального, правового пространства на всей территории Российской Федерации, а также способствовать созданию условий для сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития регионов Российской Федерации и пре одоления на этой основе имеющихся различий между ними по уровню и качеству жизни.
Данные проблемы, возникшие в российском обществе, обуславливают актуальность темы диссертационного исследования.
Идея объединения народов и государств была актуальной еще в процессе первых попыток научного объяснения исторических феноменов. Уже тогда ученые пытались сформировать понятийный аппарат государственного устройства, его целевое предназначение, принципы разделения и объединения государств на основе заключения договоров, предоставления или не предоставления суверенитета и т.п.
Уже Лао-Цзы (IV-III в.в. до н.э.), основатель китайской философской школы даосизма, дал классификацию правителей как основу формирования определенного типа государства. Авторитарному типу правителя, который делает сердца простолюдинов пустыми, а желудки полными, ослабляя их волю и укрепляя их кости, чтобы они не имели знания и не смели действовать, соответствует жестко централизованный тоталитарный тип государства. Существует тип благородного правителя, который в отношении своих подданных и даже в отношении соседних стран предпочитает быть уступчивым. Такому типу правителя соответствует демократический тип государства. Эти идеи изложены в книге «Даодэцзин» [31, с. 181-190].
Большой интерес представляют взгляды Конфуция (VI-V в.в. до н.э) на роль правителя и государства в управлении людьми. Он писал: «Если наставлять людей с помощью законоположений, если ограничивать и сдерживать их с помощью наказания и казней, то, хотя они не будут совершать преступления, но в сердцах своих не будут испытывать отвращения к дурным поступкам. Если же наставить людей с помощью нравственных требований и установить правила поведения «сообразно ли» (этический принцип), то люди будут не только стремиться плохих дел, но и искренне возвратятся на праведный путь» [31, с. 190-196].
Платон (V-IV в.в. до н.э.) давал описание союзу нескольких государств и выделил признаки такого объединения, базирующиеся на заключении договоров и наличии суверенитета у составляющих союз частей. Он раскрыл причину становления городов-государств. Он писал, что город (государство) рождается тогда, когда каждый из нас сам для себя бывает недостаточен и имеет нужду во многих. Платон ввел в научный обиход понятие «олигарх», «олигархия», «демократ», «демократия», «тиран» и так же, как и Конфуций, подчеркивал развращающую роль тирании, как на самого тирана, так и на его подданных [31, с.396-406].
Систематизированное учение о государстве представлено в работе Аристотеля «Политика» (III в.в. до н.э.). Он рассматривал государства как орган, возникающий ради потребности жизни, но существующей ради достижения благой жизни. Аристотель выделил признаки различных типов государств, считая, что верховная власть должна быть в руках или одного, или немногих, или большинства, то есть тип монархического правления, аристократического правления или демократический [31, с. 465-473].
Концепции этих ученых заложили основу политических теорий и конструкций государственности, разработанных философами, социологами, политологами последующих поколений.
Большую роль в обосновании договорных основ государственного устройства сыграл протестантизм и особенно кальвинизм, в основе которого была положена церковная идея договора. Церковная община, конгрегация образуются путем соглашения. Не ограничиваясь церковной сферой, кальвинисты переносили идею договора в политическую жизнь.
В дальнейшем основоположниками классической теории суверенитета стали Ж.Боден, Т.Гоббс и Б.Спиноза, которые различали государства суверенные и не суверенные. Это, как правило, подразумевало противопоставление централизованных государств монархического типа, с одной стороны, и групп территорий, менее жестко объединенных между собой посредством договора или вассальной зависимости («лиги», «конфедерации») — с другой.
Продолжили и развили теорию суверенитета, обосновав тенденции разделения суверенитета между федеральной властью и властью отдельных субъектов федерации Дж. Мэдисон, А. Гамильтон, Дж.Джей, А. де Токвиль, Г. Вайц и др., что стало первой серьезной попыткой определения юридической природы федерализма.
Уже в средние века появилась типология «унитарный - конфедеративный - федеративный». Значительный вклад в разработку такой типологии внесли последователь Кальвина Иоганн Альтузиус, по праву считающийся родоначальником теории федерализма, представивший федерализм в качестве системы и обосновавший учение об общественном договоре как основу публичного права; Дж. Локк, противопоставивший федерализм как сообщество людей остальной части человечества; Ж.Ж. Руссо, детально раскрывший причины и условия заключения общественного договора как основы формирования государства; А. Гамильтон, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства; Р. Арон, М. Устер, Ж. Обер, разрабатывающие теорию федерализма на европейском континенте; Шарль Монтескье, сыгравший выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма и сделавший вывод о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей, что в политической науке, как правило, связывается с разделением власти между ее законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Именно Монтескье увидел в разделении властей принцип наиболее целесообразного и разумного государственного устройства. Идеи Ш. Монтескье о федеративном устройстве развивали Ж. Кондорсе, А. Тюрго и др. Г. Еллинек и П. Лабанд для понятия федерации выделили наиболее существенные моменты, которыми являются суверенность центральной вла сти, прямое подчинение ей граждан государства, существование государств-членов. Терминологию федерализма как формы, способа государственного устройства, системы правления, формы межнациональных отношений, его сущность, структуру, взаимоотношения федерализма и федерации серьезно разрабатывал Даниэль Элазар.
Сущность федерализма в настоящее время рассматривают Ненин М.Н., Камышев Е.И., Манькова Н.К., Аникевич А.Г., Ховес В.Ю., Бобков Р.В., Ба-гдасарян В.Э., Аринин А.Н., , Ильин Н.Ю., Калина В.Ф., Каменская Г.В., Медведев Н.П., Стельмах В., Гоптарева И., Турунок С.Г., С. Митрохин, Ти-зенгольт Д.О., Чиркин В.Е.
Комплексный анализ проблем федерализации России на современном этапе был предметом научно-практических исследований таких видных ученых, как Р.Г. Абдулатипов, В.Н. Лысенко, Е.С. Сапиро, СМ. Шахрай, Л.В. Смирнягин.
Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта становления и развития федерализма, построения федераций проведен Колевым А., Косо-вым В .В., Кряжковым В. А., Подберезиным А.
Вопросами функционирования сложных социальных систем, применения системного подхода к анализу сложных социальных явлений занимались ученые Т.Парсонс, Р.Мертон, Г.Спенсер, Э.Дюркгейм, Л.Берталанфи, Р. Акофф, Дж. Касти, А. А. Богданов, В.Н. Садовский, А.И. Уемов, И.В.Прангишвили и др.
Анализ социального развития региона как объекта федерального управления, выявление региона как системы в контексте взаимодействия ее элементов провели Алисов А., Бобров В.В., Кузнецов , Левашов В.К., Гаврин А.С., Франчук В.И., Клеандров М.И., Барбаков О.М., Смирнов С.Н., Тургель И.Д., Уткин Э.А., Денисов А.Ф., Чумаченко Н.Г.
Друкер П., Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И., Голенкова З.Т., Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В., Григоров В. М., Щекин Г.В. проанализировали теорию социального управления, управления социальным развитием и выявили его основные принципы.
Анализ степени разработанности темы показал наличие общих концепций федерализма, социального управления, федеративного устройства государства, и отсутствие фундаментальных исследований несоответствия принципов взаимодействия федерального уровня с региональным современной ситуации, что препятствует формированию механизма федерального управления социальным развитием региона.
Актуальность темы и недостаточная степень ее изученности обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - социальное развитие региона (на примере Тюменской области).
Предмет исследования - федеральное управление социальным развитием региона.
Цель исследования - разработка концепции федерального управления социальным развитием региона и механизма ее реализации.
В рамках поставленной цели определены задачи исследования:
Анализ становления и развития федерализма в России.
Определение объекта федерального управления - социального развития региона как системы.
Рассмотрение федерального управления как процесса и как системы.
Сравнительный анализ американского и европейского зарубежного опыта федерального управления социальным развитием территорий.
Выявление общественного мнения о степени эффективности современной системы федерального управления.
Разработка концепции федерального управления социальным развитием регионов и механизма ее реализации.
Теоретической и методологической основой работы являются фундаментальные положения классиков философии, политологии, социологии, менеджмента, а также современных отечественных и зарубежных ученых и результаты прикладных исследований в области социологии управления, федерализма, региональной политики, развития неравновесных систем, системных подходов к обществу, моделирования социальных процессов, взаимодействия различных уровней власти.
В качестве эмпирической базы выступили Конституция Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации по проблемам региональной политики, экономики, документы органов государственного, регионального и местного управления по вопросам управления разными аспектами общественной жизни регионов, материалы органов статистики по социально-экономическому развитию регионов, результаты социологических исследований, проводимых органами государственной статистики Российской Федерации, регионального и местного уровней по вопросам изучения всех сторон общественной жизни, вторичный анализ материалов исследования российских и зарубежных социологов по проблемам управления обществом, в целом, и регионом, в частности, результаты проведенных автором и при участии автора экспертных опросов в законодательных и исполнительных органах власти федеральной власти и Тюменской области.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием принципов, методов, форм федерального управления социальным развитием регионов, в ходе которого: проанализированы социально-экономические, политические, социокультурные когнитивные предпосылки, детерминирующие проблематику федерального управления социальным развитием региона; проведено теоретическое и операциональное уточнение системы категорий, выполняющих инструментальную роль в диссертационном исследовании; раскрыты достоинства и недостатки исторического и зарубежного опыта становления и развития федерализма; обоснованы методологические подходы к исследованию федерального управления как процесса и системы; выявлено несоответствие современных принципов административно - государственного устройства тенденциям развития федерализма в России; доказана парадоксальность современного российского федерализма; обоснован выбор социального развития региона в качестве объекта федерального управления; обозначена роль мониторинга общественного мнения в повышении эффективности федерального управления социальным развитием регионом; разработана авторская концепция федерального управления социальным развитием региона и механизм ее реализации.
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования состоит в том, что его основные положения и выводы вносят определенный вклад в изучение процесса становления и развития федерализма в России и в теоретическую разработку проблемы федерального управления социальным развитием региона. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке законодательных актов различных уровней власти для обеспечения эффективного федерального управления регионами, оптимального построения федеративных отношений, формировании целевых программ социального развития региона, а также в учебном процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области социологии, ре-гионологии, политологии, государственного и муниципального управления и др.
Социально-теоретические и историко-практические аспекты становления федерализма в России
В диссертации прослеживается развитие идеи объединения народов и государств от концептуальных подходов Конфуция, Лаоз-Цзы, Платона, Аристотеля до современных теорий федерализма. Автор диссертации при этом подчеркивает, что эти концепции были теоретической основой развития государственности в различных странах, с одной стороны, и результатом анализа практики государственного устройства, с другой.
В диалоге «Критий» Платон повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (государств), нечто среднее между конфедерацией и федерацией. У этого Союза признаками конфедерации выступают наличие суверенитета у составляющих его государств - деспотий, абсолютная власть правителя каждой из частей над людьми и над законами, учредительный акт, высеченный на специальной стене в храме Посейдона, который есть все основания считать актом международно-правового характера, фиксированные обязательства государств по отношению друг к другу. При этом союз имеет важный признак федерации -его части не вправе нарушить единство - такова воля Посейдона. Высшим союзным органом являлся конгресс (собрание), состоявший из глав государств. Решения принимались большинством голосов [121]. В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины (foederatae civitates), свобода которых обеспечивалась договором (foedus) и которые, находясь под властью Рима, пользовались известной самостоятельностью в отличие от податных общин, обладавших ограниченным самоуправлением. Осуществляя мировую экспансию, расширяя свое влияние на другие народы, римляне полностью подчиняли только тех, кто силой пытался отстоять самостоятельность. С другими общинами, предпочитавшими мирную политику, они вступали в союзы, правда, в подавляющем большинстве случаев под верховенством Рима. Отношения между сторонами оформлялись путем заключения договоров о мирных отношениях и торговле; договоров, обеспечивающих контрагентам почетный прием в союзных государствах, допущение их к участию в играх и жертвоприношениях, право купли и продажи, личное представительство перед судом. Большинство союзных общин были связаны с Римом посредством третьей формы договора: менее сильные общины, признавая верховенство Рима, получали определенные суверенные права [121].
В средние века идея мирового единства возрождается под эгидой христианской церкви, на основе христианского понимания божественной воли как направления мира к единой цели. Из единства всего сущего вытекает постулат внешнего союзного единства всего человечества, а христианская община, отождествлявшаяся в идеях того времени с человечеством, представлялась как самим Богом основанный и руководимый единый всемирный союз. Для такого союза необходимо было единое управление и правопорядок. По вопросу власти в таком союзе возникла жесткая конкуренция между представителями католической церкви, видевшей во главе человечества главу римского святого престола, и сторонниками светской власти. Соответственно возникли и две доктрины: теория всемирной теократии и теория юридического светского единодержавия. А. Блаженный выступил родоначальником средневекового теократического универсализма, причем истинный правовой порядок он видел в лоне единой церкви. На рубеже XV-XVI вв. в Западной Европе в процессе формирования капиталистических отношений и первоначального накопления капитала оформлялись национальные государства. Процесс этот сопровождался бесконечными войнами и конфликтами из-за государственных границ, разгулом насилия и жестокости. Особенно остро эта ситуация ощущалась в Италии, наследнице некогда богатой и мощной Римской империи, а к XVI в. расчлененной на множество мелких, постоянно враждующих государств, которым к тому же постоянно угрожала внешняя опасность [121].
В это время выдающийся политический мыслитель Н. Макиавелли разработал знаменитую доктрину, касающуюся государственного устройства, роли государя и методов его руководства страной, и обосновал необходимость объединения государств для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии. Некоторые элементы федерализма присутствовали в его теории. И хотя Макиавелли не создал теории федерализма, он размышлял над тем, каким путем можно объединить и сплотить отдельные близкие между собой страны. Удачным вариантом он считал приобретение союзников при сохранении за консолидирующим государством верховенства в союзе. Достоинства федерации Макиавелли видел в возможности избежания войн и насилия, в способности сохранения и приумножения приобретенного. Весьма интересно утверждение Макиавелли относительно характера объединяющихся государств. По его мнению, государства, образующие федерацию, не должны быть разнохарактерными, не должны слишком далеко отстоять территориально. Причем уже тогда он отметил у федерации недостатки. Например, общий для всех совещательный орган, естественно, менее оперативен в принятии решений, нежели властный орган единого государства (города). Поэтому Макиавелли предлагал не расширять состав федерации за пределы двенадцати-четырнадцати субъектов [165].
Как уже было отмечено выше, существует три формы государственного устройства: федерация, конфедерация и унитарное государство, причем обычно федерации принято противопоставлять другие две формы. В качестве образцов унитарных систем обычно приводят такие страны, как Франция, Великобритания, Италия, Кения и Египет. Основной признак унитаризма, заключается в том, что в такой системе обнаруживается один верховный, предельный и единый центр власти.
Исторически конфедерация также была общепризнанной формой государственного устройства до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся государственно-территориальные единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое в своих акциях может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных - подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения [ 192, 186].
Примерами конфедерации традиционно считаются Ахейский союз (Древняя Греция), Конфедерацию Новой Англии (1643 г.), Американскую Конфедерацию (1781 г.), Северо-Германский союз (1867 г.) и Швейцарскую Конфедерацию (существовавшую со времен средневековья и вплоть до 1867 г.). Более поздними, появившимися после второй мировой войны, образованиями конфедеративного устройства являются Североатлантический союз (НАТО), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), Арабскую лигу и Организацию африканского единства (ОАЕ). Главным признаком конфедерации считается то, что центр не является там носителем верховной власти — он наделен своими полномочиями по благоусмотрению составляющих конфедерацию единиц [128].
Специфика становления и развития федерализма в США
Федерализм как форма государственного устройства в виде Сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного деления Соединенных Штатов Америки, с одной стороны, является системой разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, и с другой, не менее важной, краеугольной основой организации и функционирования, как политической системы американского государства, так и жизни всего американского общества.
Американский федерализм возник более двухсот лет назад. 4 июля 1776 г. 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, и в силу необходимости были вынуждены объединить свои совместные действия в военной области и в области сотрудничества. Именно с этой целью был принят первый закон Соединенных Штатов - Конфедерация, которая представляла собой конституцию, которая создала лигу суверенных штатов, в рамках которой штаты обязывались сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Статьи конфедерации могли только объединить штаты вместе на время войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с тем, что каждый штат преследовал свои интересы, а не национальные интересы вновь созданного государства - США.
В период с 1776 по 1783 г. во всех штатах были приняты свои конституции, что явилось совершенно новом явлением в мировой практике в то время, закрепившие, во-первых, республиканскую форму правления, во-вторых, унитарную форму государственного устройства (т.е. каждый штат был самостоятельным государством) и, в-третьих, содержащие разделы о правах граждан: политических, личных и социально-экономических.
Таким образом, Конфедерация Соединенных Штатов Америки не была одним государством - это был союз суверенных государств, поэтому "Статьи Конфедерации" можно было рассматривать не как общеамериканскую Конституцию (основной закон государства), а как некую разновидность международного договора. Однако именно в рамках этого союза были заложены экономические, политические, психологические основы американской государственности, которые впоследствии явились основой и были развиты в Конституции 1787г.
Что же представляла из себя Конфедерация США? Исполнительная власть вручалась комитету штатов (их было 13, таким образом, в комитете штата было 13 представителей). Данный орган был призван координировать сотрудничество и взаимодействия штатов в экономической, политической, военной сферах. Законодательная власть принадлежала однопалатному Кон-федеральному конгрессу, где каждый штат (в зависимости от численности населения) имел от 2 до 7 представителей, причем делегация штата независимо от представителей имела только один голос, выступая как единое целое. Для принятия решения требовалось 9 из 13 голосов, что в условиях полярности интересов штатов достичь было крайне сложно. Наиболее ярким примером единства Конфедеративного Конгресса явилось принятие так называемых Северо-Западных ордонансов 1784, 1785 и 1787 годов, установивших процедуру создания штатов и принятие их в Союз.
Подобный тип государственного устройства, основанный на авторитете штатов, имеющий национальное правительство, которое было созданием штатов при сохранении штатами всех суверенных полномочий, являлось образованием, которое можно было охарактеризовать как лигу суверенных штатов. Жители называли себя, в первую очередь "вирджинцами" или "нью 127 йоркцами", а только потом — гражданами США. И о Соединенных Штатах было принято говорить во множественном числе.
К 1787 году происходит фактический распад Конфедерации, основными причинами которого явились: а) конфедерация, создаваемая с главной целью победы в войне за неза висимость, выполнив свою задачу, стала не нужна; б) «таможенные войны» между штатами (введение пошлин на товары, ввозимые из соседних штатов, препятствовали созданию единого экономиче ского пространства; в) денежные поступления в союзную казну постоянно саботировались штатами; г) восстание под руководством Дэниэла Шейса (1786 год) и его мед ленное и крайне неэффективное подавление оказало всю неспособность кон федерации решать столь сложные внутренние задачи; д) создание единой армии, ради которой, прежде всего, и создавалась Конфедерация, не произошло. Таким образом, как отмечают Боботов С. В., Жигачев И. Ю. В книге «Введение в правовую систему США», статьи Конфедерации 1781 г. были не в состоянии предотвратить появляющиеся конфликты и защитить национальное единство. Вплоть до 1786 г. экономическое и политическое положение североамериканских колоний было весьма неустойчивым. Вновь образованные штаты обладали полной автономией в законодательной и судебной областях, вели выгодную для них политику, а правительство конфедерации оставалось слабым. Национальное правительство не имело права регулировать торговлю, оно утратило контроль даже за внешними сношениями, тогда как штаты начали самостоятельные переговоры с европейскими государствами. Беспорядки стали угрожать и людям, и имуществу. Торговля замерла, урожай не собирался, деньги обесценивались. Штаты стали выпускать свои ассигнации. Быстро распространялась спекуляция землей, народ не желал платить налоги. Одни только проценты с государственного долга составляли 128 примерно 14 млн. дол. при национальном доходе в 400 тыс. дол. [51, с. 15-17]. Начался кризис и возникает осознанная всеми штатами необходимость в том, чтобы был создан сильный единый центр, имеющий общие финансы, торговлю, армию, внешние сношения и одной из основных функций которого было бы регулирование. Тогда был созван Конвент, перед которым ставился главный вопрос - совмещение достигнутого уровня самостоятельности штатов с необходимостью деятельного федерального правительства. Для того чтобы исправить недостатки Статей Конфедерации (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие патриотические лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов. Авторы Конституции отказались от конфедерационной и унитарной модели правления. Вместо этого они предложили в качестве основы управ ления государством совершенно новый принцип: федерализм. При такой форме правления Конфедерация становится союзом штатов, которые сохра няют суверенитет, жители штатов, в первую очередь являются гражданами этих штатов, а, во вторую страны в целом. В американской федеральной сис теме суверенным является народ, который делегирует некоторые полномочия центральной власти и оставляет все остальные полномочия властям штатов. Каждый человек является гражданином одновременно и страны в целом, и соответствующего штата. И начинается Конституция словами: «Мы, народ Соединенных Штатов Америки ».
Парадоксы становления и развития российского федерализма
Диссертант отмечает, что сегодня Российская Федерация - это сочетание конституционной и договорной «федеративной» моделей, которая закреплена в основном Законе Российской Федерации - Конституции. Но Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, а конкретизация основных ее постулатов, выработка механизмов их реализации дело дальнейшего ее обеспечения в рамках договоров, законодательных актов. При этом реализация основных положений Конституции в конкретный план, проект и технологии может сформировать принципиально разные модели, так как большинство конституционных принципов российского федерализма дают лишь общие направления развития его элементов, не подлежат однозначной интерпретации, и часто противоречат друг другу.
Среди работ отечественных авторов наибольшей разработанностью и фундаментальностью выделяется подход к проблеме федерализма Р.Г. Абдулатипова и Л.Ф. Болтенковой. По их мнению, понятие принципа федерализма, на базе которого и должна строиться федерация, охватывает десять основополагающих элементов, таких как определение государственности как федеративной, самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий, системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федерации и др. И хотя подобный подход имеет полное право на существование, он не решает главной задачи - представления обобщающей характеристики современной практики федерального управления социальным развитием региона.
В сложившейся ситуации в качестве возможного варианта Шило В.Е. предлагает собственную версию политико-правовой трактовки современного федерализма в России. В наиболее общем, агрегированном виде под ним следует понимать, по ее мнению, сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко юридически закрепленных федеративных (или другого рода союзных) государственных или международных структур [301]. Данная характеристика очень общая, и ее можно применить к федеральным отношениям любой страны, поэтому такое определение федерального управления требует дальнейшей конкретизации.
Федерализм в России во многом уникален, как считает Подберезин А. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. Очень сложно адаптировать международный опыт, примеры других государств применительно к России. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления своей идеологической позиции.
Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом он подчеркивает, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра - субъектам, самостоятельность которых не-равномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. Иные договоры так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.
Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект Российской Федерации, по мнению Подберезина А., исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что решает задачи политической элиты [198].
Здравомыслов А. Г. утверждает, что федерализм проявляется по-своему на экономическом, политическом, правовом и культурном полях. На экономическом поле речь идет, прежде всего, о бюджетном и налоговом федерализме. Самым важным возникает вопрос о взаимоотношении депрессивных регионов и регионов, которые не попадают в эту категорию. Основа экономического федерализма - контроль над местными ресурсами. Это достаточно серьезная проблема, которую необходимо решать правовыми способами. Правовой федерализм касается взаимоотношений российского и регионального законодательств. В ряде субъектов Федерации приняты законы, из которых вытекает приоритет регионального законодательства над общероссийским. Налицо противоречие и парадокс российского федерализма. В сфере культуры федерализм затрагивает вопросы образования, воспроизводства кадров, взаимоотношений культур и религиозно-конфессиональных установок, их места в общероссийском представительстве [105].
Анализ развития новой модели федерализма в современной России позволил Сингатуллиной Г. сделать вывод о незавершенности институционального проектирования федерализма, которое имеет свои цели, заказчиков, в чьих интересах формируется определенный институт, методы и инструменты, институциональную среду [232].
Хотя Россия согласно Конституции является федерацией, в ее политической практике имеются элементы унитаризма и конфедерализма. Наследие унитаризма проявляется, прежде всего, в бюджетных делах и в психологии политиков центра. Элементы конфедерализма состоят в том, что власти субъектов Федерации нередко выходят за рамки своей компетенции, нарушают Конституцию и федеральное законодательство.
Н.А. Баранов отмечает, что из конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. Так, например, в конституции Республики Татарстан констатируется, что она является суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.
Современные принципы построения Российской Федерации
Как мне представляется, федерализация в России идет очень сложным путем. В процессе ее реализации совершено немало ошибок, имеется немало просчетов, и уже выявились существенные недостатки. Противники федерализации используют эти трудности становления федеративных отношений в качестве аргумента невозможности построения в России государственности на принципах федерализма. Более того, их взгляды воспринимаются населением российских регионов, у которого нарастает разочарование в практике федерализма. Эту стадию «отката» проходили все страны, вводившие у себя федеративную систему государственности, и далеко не все прошли ее без особых потерь. И теоретикам, разрабатывающим оптимальные модели федеративного устройства России, и практикам, пытающимся реализовать эти концепции, необходимо, учитывая эти настроения, формировать общественное сознание на основе демонстрации уже имеющихся позитивных фактов федеративного правления и прогнозирования результатов в случае реализации модели унитарного или федеративного управления Россией.
Итак, как уже было отмечено, всего в составе Российской Федерации 89 самостоятельных субъектов, построенных как по национальному, так и по территориальному принципам. Это означает, как считают Бай Н.Г., Безбах В.В., Волков Б.С., что в Российской Федерации принцип федерализма сочетается с принципом унитаризма и автономии, обеспечивая тем самым государственную целостность Российской Федерации как единого, самостоятельного государства. Очень важно, что текстом основного закона РФ закреплен поименный состав субъектов Федерации, что означает, что любое изменение общего состава субъектов Федерации требует как минимум внесения изменений в саму Конституцию.
Первым таким принципом Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация - цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность — естественная черта независимых государств.
Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их [202].
Отсутствие принципа добровольного выхода субъектов Российской Федерации из состава целостного единого государства не противоречит принципам демократического общества и вполне соответствует общемировым тенденциям развития федерализма. Но в этой связи диссертант считает недопустимым включение в конституцию автономных республик права выхода из Российской Федерации. Конституция РФ должна предусмотреть недопустимость принятия субъектами федерации законов, противоречащих Конституции.
Итак, современная Российская Федерация - государственное по своей природе объединение всех субъектов федерации. Наличие мощной централизованной власти имеет свою многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. Российская Федерация возникла вначале как союз территорий в составе единого государства, а не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов.
Кутафин А. В. отмечает, что в нынешней Конституции Российской Федерации подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом меж-дународного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации существует единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции Российской Федерации предусмотрены гарантии ее государственной целостности. Президент Российской Федерации играет большую роль в управлении страной, он обязан принимать все меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.
Важнейшее значение для нормального функционирования российского федерализма имеет принцип установления единого государственного языка на всей территории Российской Федерации, которым является русский язык. Свои государственные языки могут устанавливать и республики. Они используются наряду с государственным языком Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях этих республик. Вместе с тем Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка и создание условий для его изучения и развития и гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
