Содержание к диссертации
Введение
1. Концептуальные основы изучения профессиональной деятельности муниципальных служащих 16
1.1. Теоретико-методологическая база исследования 16
1.2. Социальная сущность муниципальной службы в системе местного самоуправления 33
1.3. Социокультурные условия и инновационный характер профессионального развития муниципальных служащих 55
Глава 2. Сущность и пути оптимизации профессионального развития муниципальных служащих 85
2.1. Методические основы социологического анализа кадрового корпуса муниципальных служащих 85
2.2 Социологический анализ профессионального развития муниципальных служащих 110
2.3. Регулирование процесса профессионального развития муниципальных служащих 149
Заключение 184
Библиография 193
Приложения 213
- Теоретико-методологическая база исследования
- Социальная сущность муниципальной службы в системе местного самоуправления
- Методические основы социологического анализа кадрового корпуса муниципальных служащих
- Социологический анализ профессионального развития муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Главным вопросом современной российской действительности является вопрос о существенном, реальном повышении уровня жизнеспособности государства и общества, о создании объективных и субъективных условий для решения фундаментальных проблем страны, связанных с реализацией проекта демократической трансформации, то есть построением правового государства, формированием свободной рыночной экономики и гражданского общества, достижением высокого уровня материальной и духовной жизни людей. Острота данного вопроса усугубляется тем, что основные противоречия старой советской социальной системы, приведшие ее к глубокому системному кризису, в значительной степени не были разрешены реформами последних лет. Эти противоречия воспроизводятся в новой, создаваемой социетальной системе в измененной форме. Более того, к ним добавляются другие, не менее болезненные, противоречия, и новая система оказывается по-прежнему малоэффективной, уязвимой и негуманной, что вовсе не снимает с повестки дня объективной потребности в ее дальнейшей трансформации.
Однако Россия все еще обладает значительными возможностями ускоренного и устойчивого развития. Важнейшей стратегической задачей является обоснование курса, ведущего к созданию условий для реализации имеющегося потенциала страны, к ее сбалансированному развитию, а также определение наиболее слабых звеньев, мешающих воспользоваться возникшим «окном возможностей» для осуществления общего стремления прогрессивных сил общества, не откладывая далее решения накопившихся проблем, преодолеть кризис, переломить негативные тенденции и идти по пути позитивного, конструктивного развития.
В соответствии с оценками мирового экспертного сообщества (например, по критериям общей концепции и индексу человеческого развития) наша страна отнесена к странам среднего уровня развития и ей отведено место в седьмом - восьмом десятке среди других стран.1 Отмечая слабые темпы роста экономики в период реформ, усиление неравенства, сокращение заработанной платы и ее доли в структуре дохода, специалисты особо выделяют резкое ухудшение положения населения и указывают на причины происходящего: неэффективность управления, отсутствие правового государства, криминализация общества, концентрация власти, несовершенство рыночной экономики. По существу эти причины можно свести к одной: неэффективности всей системы управления.2
России в современный период для повышения жизнеспособности государства и общества необходимы не перестройка для бюрократии и не бюрократически, олигархически управляемая демократия, а глубокая, фундаментальная реформа всей системы управления, затрагивающая как руководящее звено этой системы, так и местное самоуправление.
Среди многочисленных и чрезвычайно сложных вопросов управления самым слабым звеном всей системы, несомненно, выступает проблема кадров, прежде всего, низкого уровня их профессионализма. Как отмечалось в Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию в 2002 году, нынешние функции госаппарата России, «не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками 1 См. специальные всемирные доклады о человеческом развитии, издаваемые начиная с 1990года международной организацией Программа развития ООН (ПРООН). 2 Отметим в связи со сказанным, что экспертное сообщество США «идентифицирует управление как главную движущую силу в будущем и предполагает, что на все тенденции, которые мы рассматриваем, будут влиять решения людей» (См. доклад Национального разведовательного совета США, 2000 г. - «Глобальные тенденции развития до 2015года: диалог о будущем с неправительственными экспертами» в кн.: Реформирование России: от мифов к реальности. Том II. М., 2001. С. 167 современной науки управления - это все еще очень большая редкость». Вот почему проблема профессионального развития кадров сегодня стала одной из главных в процессе реформы системы управления, а повышение профессионализма служащих можно по праву считать центральной задачей в содержании управления персоналом, в укреплении госаппарата.2Профессионально развитые и творческие управленческие кадры выступают основными субъектами реформ. Данное утверждение справедливо не только на уровне федеральной и региональной власти, но и на уровне местного самоуправления в целом и муниципального управления, в частности. В условиях, когда создается управленческая вертикаль, на уровне федеральной власти развиваются формы взаимодействия ее с регионами, особо актуальным становится анализ муниципального управления, соединяющего специфические управленческие импульсы «сверху» и «снизу» и устанавливающего непосредственный контакт власти и народа. Поэтому мы разделяем ту точку зрения, что комплексная проблематика муниципального уровня управления и - более широко - местного самоуправления, является ключом к решению многих задач социальной трансформации современного российского общества, его позитивного реформирования.
Степень разработанности темы. В современный период вопросы, связанные с развитием государственной службы, как наиболее важным условием повышения эффективности системы управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, привлекает достаточно пристальное внимание ученых и практиков. В последние годы опубликовано, в частности, значительное количество работ, в которых по 1 Российская газета, 19 апреля 2002. С.4 2 Лукъяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997. С.121 3 Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов-на-Дону, 2000. С.9 данной проблематике изучен и представлен отечественный и зарубежный опыт.1
Среди публикаций, раскрывающих различные аспекты становления муниципальной службы, ее организационного и кадрового обеспечения, разработки и внедрения социальных проектов, программ и технологий, рассмотрения специфики территориального самоуправления и т.д. выделим особо следующие работы: «Управление и самоуправление в крупном городе: территория, опыт, организация» (М, 1997); Шугрина Е.С. «Организационные основы местного самоуправления» (Новосибирск, 1997); Маннапов Р.Г., Рябов В.М. «Современные механизмы муниципального управления» (Самара, 1998); Овчинников И.И. «Местное самоуправление в системе народовластия» (М., 1999); Ореховский П.А. « Муниципальный менеджмент» (М., 1999); «Реформа местного самоуправления в региональном измерении» (М., 1999); «Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности» (М., 1999); Цветкова Г.А. «Местное самоуправление: социальная сущность и содержание: теоретические парадигмы и практический опыт России (Орел, 2000); Сологуб В.А. «Местное самоуправление в современном российском обществе изменение принципов социального строительства» (Ростов-на 1 Оболенский А.В. Человек и государственное управление. М., 1987; Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994; Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М.-Н.Новгород, 1995: Калачева Т.Г., Мальцев В.А., Слепцов Н.С. Подготовка кадров государственной службы: этап становления. М.Н.Новгород, 1995; Управление персоналом государственной службы. М., 1997; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Емельянова А.Л. Типология уровней профессионализма госслужащего. М., 1997; Маркова А.К. Психология профессионализма. M., 1996; Пыдин А.В. Профессиональный выбор и отбор персонала управления. M., 1996; Профессионализм в системе госслужбы. Ростов-на-Дону, 1997; Государственная служба: социально-психологические аспекты// Зарубежный опыт. М., 1997. №2(19); Сидельников Ю.И. Социологический анализ функционирования госслужбы: опыт европейского союза и особенности его адаптации в России. Саратов, 1997; Аксененко Ю.Н. Муниципальная социальная политика. Саратов, 1999; Лысиков В.В. Формирование профессионального руководителя в условиях инновационной деятельности (социологические исследования). Саратов, 1996; Лукьяненко А.Е. Персонал госаппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1998; Новиков СВ. Профессиональная социализация как основа карьерного продвижения госслужащих. М., 1999; Калачева Т.Г. Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления (социологический анализ). М., 1999; Комлева B.B. Престиж госслужбы: проблемы социологического исследования. Тамбов, 2000; Арутюнов B.E. Профессионализация как фактор социокультурной динамики. М., 2002; Оглоблин В.В. Формирование профессионализма руководителя в системе госслужбы (социолог, анализ). М., 2002 и др.
Дону, 2000); Попов А.В. «Управление регионом» (Ростов-на-Дону, 2001); Иванов В.В., Коробова А.Н. «Муниципальный менеджмент» (М., 2002).
Как видим, работ, специально посвященных актуальным проблемам профессионального развития муниципальных служащих, все-таки насчитывается буквально единицы, а на уровне муниципального управления таких исследований по существу нет за исключением исследований кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. Такое положение вряд ли можно считать нормальным, особенно в условиях, когда страна испытывает острейший дефицит в управленцах новых генераций, способных мыслить и действовать в ситуации кризисного состояния общества1, принимать упреждающие решения, направленные на предотвращение негативных социальных последствий и повышение качества жизни людей.2
Сказанное определило выбор темы, цели и задачи данного исследования. Исходной позицией его автора является утверждение в том, что особое значение качественно нового характера профессионального развития служащих в современный период на всех уровнях управления, включая муниципальный, проистекает не столько все-таки из потребностей выживания страны или функциональной отладки механизма управления, не столько из задач демократизации и перехода к рынку самих по себе, сколько из острой необходимости повышения субъектной энергии общества в целом, перехода к культуроформирующей направленности (вектору) всей системы управления, к осуществлению процесса формирования целостной личности, как основного источника развития общества, приобретающего способность перейти на рельсы изменений постиндустриального типа. 1 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003- 2005 годы)». Российская газета, 23 ноября 2002 года, с.5. 2 Основы современного социального управления: теория и методология. М., 2000. С.271
Основная проблема социально-политических изменений в сегодняшней российской жизни видится в связи с этим в необходимости преодоления бюрократического характера управления, а данного исследования - в определении способов и средств, превращающих профессиональное развитие и повышение культуры управленческих кадров в решающее условие подобных изменений.
Гипотеза исследования состоит в том, что приоритетными факторами изменения качества профессионального развития управленцев в современных условиях являются ценностно-смысловые императивы, внутренняя мотивация, стремление к самоорганизации и самореализации в управленческой сфере деятельности, концептуально-жизненное целеполагание, направленное на реальное человеческое развитие.
Объектом исследования выступают муниципальные служащие в условиях социальной трансформации российского общества.
Предмет исследования - профессиональное развитие муниципальных служащих как социокультурный процесс.
Основной целью диссертационной работы является обоснование концептуальных основ изучения профессиональной деятельности муниципальных служащих в России в условиях коренной трансформации общества и выявление путей и способов оптимизации профессионального развития муниципальных служащих в переходный период. Этой целью определяются конкретные исследовательские задачи: - обоснование теоретико-методологической базы диссертации; выявление социальной сущности и специфических особенностей, функций муниципальной службы; раскрытие социокультурных условий и инновационного характера профессионального развития муниципальных служащих; - обоснование методических основ социологического изучения процесса формирования кадрового корпуса муниципальных служащих; - проведение социологического анализа процесса профессионального развития муниципальных служащих; определение основных направлений регулирования процесса профессионального развития муниципальных служащих.
Теоретико-методологической основой диссертационной работы являются диалектическая концепция развития общественного труда, социологические теории формирования личности, развития управления и культуры. Среди основных методов исследования выделим системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический. При проведении исследования использовались положения и выводы, содержащиеся в научных публикациях отечественных и зарубежных авторов по проблематике, связанной с предметом изучения; материалы научно-практических конференций и семинаров, а так же нормативно-правовые документы, регулирующие отношения в системе государственной и муниципальной службы'.
Для решения поставленных исследовательских задач применялись общенаучные методы анализа и синтеза, сравнения, обобщения и интерпретации научных данных, а также такие методы социологического исследования, как наблюдение (в том числе включенное), анкетирование, экспертный опрос, тестирование, деловые игры, метод фокус-групп, факторный анализ и методы математико-статистической обработки 'Федеральный Закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерацию); Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // Российская газета. 23 ноября 2002. № 223 (3091). С. 5-6;Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Утвержд. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 и др. данных с применением компьютерной программы обработки социологических данных SPSS 10.05.
Эмпирическая база исследования. В качестве фактологических и эмпирических источников информации в диссертации привлекались статистика, материалы социологических исследований, содержащиеся в научной и периодической печати. Кроме того, в работе широко представлены результаты собственных, авторских социологических исследований: «Управленческие отношения в муниципальной службе» (экспертный опрос муниципальных служащих Тамбовской области, 2002). - «Факторы эффективного обучения муниципальных служащих» (анкетирование студентов и слушателей филиала Поволжской академии государственной службы в г.Тамбове и слушателей Российской академии государственной службы при Президенте РФ в г.Москве, 2002г.).
Вторичной обработке подвергались информационно-аналитические материалы исследований кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ1, проведенных в рамках научных проектов: «Организационная культура государственной службы» (всего опрошено 1250 госслужащих); «Разработка и реализация государственной кадровой политики» (всего опрошено 1210 госслужащих); «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ» (всего опрошено 1210 госслужащих); - «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных 1 Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. М.-Орел, 2002. служащих в федеральных органах исполнительной власти» (всего опрошено: 1183 госслужащих, 1434 респондента из числа населения, 90 экспертов); - «Нравственные основы государственной службы» (всего опрошено 1211 жителей в 14 субъектах РФ).
Для сравнения использовались материалы исследования, проведенного в Поволжской академии государственной службы в конце 90-х годов XX века.1
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных социологических исследований проблем формирования кадрового корпуса управленцев на уровне муниципальных служащих, их профессионального развития в контексте социокультурного процесса.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, представляют собой, во-первых, теоретически обоснованную концепцию исследования профессиональной деятельности муниципальных служащих; во-вторых, разработку основных характеристик муниципальной службы в системе местного самоуправления; в-третьих, данные комплексного социологического исследования процесса профессионального развития муниципальных служащих в переходный период, проведенного автором; в-четвертых, совокупность обобщений, выводов и рекомендаций по повышению уровня профессионализма и управленческой культуры муниципальных служащих. 1 Мониторинговый опрос служащих администраций Поволжского региона / Под рук. Л.А. Калиниченко. ПАГС. Первый этап - 1995-1996 гг.; второй этап - 1996-1997 гг.; третий этап - 1998-1999 гг. // Власть. 1999. №10.
Положения, выносимые на защиту.
1. Ключевой проблемой повышения уровня жизнеспособности российского общества на современном этапе является недостаточная эффективность системы управления. Достижение продекларированных целей - создание демократического правового государства и формирование гражданского общества наталкивается на бюрократический, авторитарный ее характер. Российское управление обществом предстает ныне как коррумпированная и плохо регулируемая система, способная сорвать любые попытки демократических реформ.
2. Эффективность всей системы управления определяется сегодня не столько формой собственности или смены собственника, сколько качеством управления и, в первую очередь, уровнем профессионализма и культуры управленцев сверху донизу. Суть решения этой проблемы выражается в непосредственном участии в той или иной форме каждого гражданина в процессах власти и местного самоуправления в интересах большинства нации, утверждения гуманизма, свободы, справедливости и равенства в общественной жизни.
3. Императив предстоящих лет в России - демократическая инновационная трансформация общества, осуществление которой требует формирования нового поколения управленцев, соответствующих требованиям постиндустриальной информационной эпохи и способных управлять сферами производства и услуг как «открытыми интеллектуальными системами» на основе группового и личностного развития; обладающих, прежде всего, профессиональной, но также и социально-политической компетентностью, высокой правовой культурой, социальной ответственностью, креативным подходом к нестандартным ситуациям, социальному риску, к реализации взаимодействия тенденций политической централизации и социально-политической децентрализации, традиций «неоэтатизма» и культурного локализма, к разработке и применению антикризисных технологий.
Развитие местного самоуправления в России сегодня формирует муниципальное управление как новую сферу управленческой деятельности и новую профессиональную квалификацию. Профессиональное развитие муниципальных служащих ликвидирует острейший дефицит социальных менеджеров, способных реализовать резервы, ресурсы и потенциал местного самоуправления, расширить социальную базу реформ, стимулировать создание новых форм социальной организации населения. Тем самым решается одна из ключевых и наиболее сложных, трудных проблем социальной трансформации российского общества.
Наиболее фундаментальной основой, «несущей конструкцией» профессионального развития муниципальных служащих является всестороннее повышение их культуры - управленческой, политико-правовой, духовно-нравственной. Оценка профессионально-деловых, социально-политических и нравственных качеств муниципальных служащих требует установления диалектической взаимосвязи этих качеств с личностными измерениями и проявлениями их духовности и культуры как медиаторов, осуществляющих непосредственное взаимодействие власти и народа. Профессиональное развитие муниципальных служащих происходит в процессе изменения, как всей системы социальной деятельности, так и личностных качеств каждого из них на основе культуры. Благодаря такому синтезу формируется высокий социальный статус кадрового корпуса муниципальной службы в целом.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается: - в разработке инновационного, системного и междисциплинарного подхода к решению проблемы профессионального развития муниципальных служащих как социокультурного процесса, призванного стать основой социальной трансформации современного российского общества; в решении задач научного обеспечения и совершенствования системы профессиональной подготовки кадрового корпуса муниципальной службы; в разработке методики социологического анализа процесса профессионального развития муниципальных служащих в современных российских условиях; - в возможности использования материалов диссертации в научной и учебно-педагогической деятельности в системе учреждений профессионального образования и исследовательских структур, для проведения консультационной и профориентационной работы.
Апробация и внедрение результатов работы.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования апробированы на научно-практических конференциях: -«Профессиональная направленность, пути активизации и повышения качества подготовки кадров государственного и муниципального управления».- Межвузовская научно-практическая конференция, Саратов, 2002 год; -«Качество и эффективность профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих». - Конференция подведомственных образовательных учреждений Российской академии государственной службы при Президенте РФ, г.Москва, 2002 год; -«Гражданский Форум: власть народа или народ и власть». -Межрегиональная научно-практическая конференция, Тамбов, 2002 год; -«Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения». - Межрегиональная научно-практическая конференция, Саратов, 2001 год; -«Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества». - Межрегиональная научно-практическая конференция, Тамбов, 2001 год; -«Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых». - Межвузовская научно-практическая конференция, Саратов, 2000 год, а также в ряде вузовских и межвузовских конференций в г.Тамбове.
Материалы работы внедрены в учебный процесс студентов и слушателей специальности 061000 - Государственное и муниципальное управление в виде лекционных курсов «Персонал муниципальной службы», «Муниципальный менеджмент», «Управление персоналом», «Кадровый менеджмент», а также в практику работы администрации Тамбовской области и мэрии г.Тамбова.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений; иллюстрирована схемами, таблицами, диаграммами.
Теоретико-методологическая база исследования
На современном этапе чрезвычайно сложного и острого противоречивого, кризисного развития человеческого общества в целом и российского государства в частности, серьезно актуализировалась основная проблема человечества - сохранение и развитие жизни на земле. Так, речь идет в буквальном смысле о физическом выживании человечества, о предотвращении неотвратимой духовно-нравственной деградации человека и человеческих сообществ1. Новая социальная реальность, знания о ней и практические действия, основанные на этих знаниях, вступили в противоречие между собой, результатом чего являются распространение недостоверной информации об окружающем мире, рост масштабов неадекватного поведения в нем, отсутствие идентичного восприятия и понимания людьми самих себя. Обострению этих противоречий способствует возрастание темпов и масштабов социальных изменений, сложностей и многообразия общественной жизни, наступление эпохи постиндустриального, информационного общества. В России все это усугубляется явно неудачными реформами, приведшими не только к ломке всех сфер жизнедеятельности общества, но и к существенному снижению качества жизни людей, к депопуляции, к физической и духовно-культурной деградации огромных масс населения2.
Однако, как справедливо отмечает президент Академии социальных технологий и местного самоуправления, профессор В.Н. Иванов, "...Выбирать придется: либо жизнь в постоянном ожидании непредсказуемых катастроф, катаклизмов, потрясений, либо поиск путей сбалансированного устойчивого развития, а в будущем, возможно, и гармоничного мира"1.
Мы разделяем ту точку зрения, что основным вопросом российской жизни ныне выступает не столько вопрос о том, кто конкретно, какие политические силы и социальные слои несут ответственность за упадок и дезорганизацию страны, сколько проблема реальной возможности повышения ее жизнеспособности, подъема социальной энергии общества в целом и на этой основе создания объективных и субъективных условий для решения фундаментальных задач социально-экономического роста, формирования союза общественно-политических сил, способных возглавить и реализовать процесс демократической трансформации общества и улучшения качества жизни российских граждан.
В настоящее время государство в целом, регионы и муниципальные образования в России бедны вовсе не потому, что у них нет возможностей и ресурсов, а потому, что они не в состоянии привести их в действие, заставить их работать на рост национального богатства и благосостояния россиян. Не хватает не финансовых, а, прежде всего, интеллектуальных средств, идейно-концептуальных ресурсов, высоко профессиональных и социально ответственных лидеров-новаторов, действующих на основе ценностно-смысловых императивов и стратегически перспективного целеполагания, способных разработать и реализовать эффективные проекты социальных реформ. Говоря языком социологии, отсутствует зрелый субъект социального действия, могущий осуществить выбор основного пути, который ведет к реализации имеющегося потенциала и сбалансированному развитию, а также определить наиболее "слабое звено", мешающее воспользоваться предоставленным "окном возможностей", и предотвратить его негативное действие.
В современной России таким "слабым звеном", как показывает жизнь, и подтверждают экспертные оценки отечественных и зарубежных специалистов, является неэффективность всей системы управления, коренящаяся в бюрократическом его характере.
Мы согласны с мнением тех ученых, которые утверждают, что данный вопрос является для России поистине историческим, ибо все попытки социального реформирования в ней до сих пор сводились в основном к реформам государства, и их движущей силой была бюрократия1. Как отечественный, так и зарубежный опыт убедительно доказывает, что неважно, под каким лозунгом осуществляются реформы: "больше государства" (как это было в нашей стране в первой половине XX века) или по закону инверсий - "меньше государства" (как это произошло в России в конце XX века), результат их будет одинаков - новая бюрократия, "номенклатура" как владельцы национального богатства, интересы которых защищает государство, неизбежно становятся всем, а человек и общество ничем.
Сегодня как никогда наша страна настоятельно нуждается в реформировании не только государства, но и общества с целью обеспечения прав и свобод личности и, прежде всего, главного права человека - права на достойную жизнь2. Результаты современных российских реформ убедительно демонстрируют, к каким негативным социальным последствиям приводит радикальное стремление перейти к демократии и рынку в рамках бюрократической системы управления, сохраняющей прежние и добавляющей новые дисфункции в условиях слабо развитых институтов гражданского общества, отсутствия массовой базы реформ в виде среднего класса, низкой политической и правовой культуры руководителей и простых граждан, несоответствия политической и правовой систем вызовам и требованиям новой социальной реальности, уровню экономического и культурного развития общества. В этих условиях, порождающих "демократическое беззаконие", олигархию и охлократию, государственная бюрократическая система России, как и на протяжении всей своей истории, предстает ныне в качестве коррумпированной и плохо управляемой системы, способной сорвать любые попытки осуществления демократических реформ.
В докладе "Глобальные тенденции развития до 2015 г.: диалог о будущем с неправительственными экспертами", подготовленном Национальным разведывательным советом США и одобренном для публикации Национальным комитетом по внешней разведке и директором ЦРУ, говорится, что экспертное сообщество США "идентифицирует управление как главную движущую силу в будущем и предполагает, что на все тенденции, которые мы рассматриваем, будут влиять решения людей"1. И далее: "В период до 2015 г. государство останется важнейшей организационной единицей отношений в политике, экономике, безопасности, но ему предстоит выдержать серьезные испытания на эффективность управления"1.
Социальная сущность муниципальной службы в системе местного самоуправления
"Муниципальная служба"- сравнительно новое понятие для современной России, ее содержание, цели и функции напрямую связаны не только с пониманием и законодательным установлением системы местного самоуправления, но и со спецификой социокультурных условий, в которых эта система развивается.
Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем функционирования демократического государства и гражданского общества. Солженицын А.И. писал, что "без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да само понятие гражданской свободы теряет смысл".1 Современная трактовка понятия «местное самоуправление» достаточно многомерна. Оно определяется и как предоставленное Конституцией Российской Федерации право местных органов власти самостоятельно решать круг вопросов, относящихся к их компетенции, и как деятельность местных органов власти по управлению на данной территории, и как практика решения текущих административных, хозяйственных, социальных и иных вопросов в пределах данной административно-территориальной единицы, и как система демократических институтов, посредством которых управляется местное сообщество2. Местное самоуправление создает условия для приближения власти к народу, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к их особенностям. Оно является одним из важнейших элементов конституционного строя демократического государства. В статье 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью".
Разнообразие моделей организации местной власти определяется характером социальных систем, находящих выражение в интересах населения, духовных, социокультурных, исторических, национально-этнических, экономических, географических и других особенностях. При всем многообразии подходов к определению муниципального образования, по существу, под муниципалитетом обычно подразумевают общину, управление в которой построено на началах местного самоуправления. В России под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такое понимание муниципального образования закреплено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Муниципальное образование, следовательно, необходимо рассматривать как сложную социальную систему, основными принципами деятельности которой можно считать следующие: самоуправление (демократические основы деятельности МСУ, самостоятельность в принятии решений, включая приоритеты развития территории, формирование структуры управления и т.д.), самофинансирование (формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением согласно законодательству), многообразие форм организации деятельности, гласность, сочетание местных интересов с государственными. Основной целью муниципального образования можно считать обеспечение безопасности, благополучия и устойчивого развития жизнедеятельности людей. Для достижения этой цели необходимо решать все вопросы местного значения, умело пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, проводить в жизнь разумную финансовую, социальную, культурную и иную политику, учитывая менталитет населения, электоральные экспектации относительно местной власти. В ведении муниципального образования, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", находятся следующие вопросы: принятие и изменения устава муниципального образования, контроль за его соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местными финансами, установление местных налогов и сборов, комплексное социально-экономическое развитие территории и целый ряд направлений деятельности муниципальных образований в сфере образования и культуры, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения.
Муниципальная служба в системе местного самоуправления как одна из форм организации общества является важнейшим институтом реализации интересов местного сообщества. Необходимым условием повышения эффективности процесса самоорганизации населения является обеспечение необходимой для реализации самостоятельности муниципальной службы финансовой базы, определение ее организационно- правого и социального статуса.
Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.
Методические основы социологического анализа кадрового корпуса муниципальных служащих
Становление и развитие кадрового корпуса муниципальных служащих протекает в условиях неравновесности социальной среды, на динамику кадровых процессов оказывает влияние целая система факторов как объективного, так и субъективного характера. Инвариантность факторов и степень их значимости во многом зависит от региональных особенностей.
При анализе и оценке кадровых процессов на муниципальной службе и построении модели управления ими невозможно обойтись без разработки концептуальных положений, определении основных понятий.
В диссертационном исследовании были использованы наиболее значимые и уже признанные теоретические положения, базовые понятия, такие, как кадровый корпус, управление персоналом муниципальной служб, кадры, кадровый потенциал, кадровые процессы. То есть, те методологические основы и центральные категории, которые и определят суть теоретических и методических подходов к изучению и оценке кадровых процессов в системе государственной и муниципальной службы.
Кадровый корпус (от лат. corpus - тело, состав; собрание однородных в одно целое) понимается как совокупность постоянно занятых работников, рассматриваемых как одно целое и объединенных на
основе какого-либо существенного признака (служебного положения, принадлежности к одному ведомству и т.д.).1
Особенности кадрового корпуса муниципальной службы отражены в законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении и муниципальной службе. В них содержатся положения и правила об условиях приема на работу, полномочиях, порядке продвижения по службе, заработной плате, профессиональной этике и т.д.
Кадровая технология - описание последовательности действий по управлению поведением людей в целях достижения заданного результата. Это совокупность методов и организационных процедур, направленных на оптимизацию кадровой деятельности органов власти.
Кадровая деятельность - управленческое воздействие органов власти, их руководителей, работников кадровых служб на кадровый корпус в целях обеспечения его дееспособности в условиях трансформации социально-экономических процессов.
Кадровая работа - организация работы с персоналом учреждений, органов власти: - это совокупность логически и организационно взаимосвязанных практических действий, призванных обеспечить реализацию целей и задач в области подготовки, отбора, распределения, повышения квалификации, оценки деятельности и перемещения кадров, включая подготовку резервов на выдвижение; - это деятельность органов власти, кадровых служб и должностных лиц различных уровней, содержанием которой является практическая реализация целей, задач, принципов кадровой политики. Кадровые процессы - объективно обусловленная, социально значимая смена, продвижение состояния кадровых отношений и связей, количественных и качественных параметров кадрового корпуса.
Отбор на муниципальную службу - идентификация, сопоставление требований государственной службы как социального института и качеств человека, поступающего на государственную службу.
Кадровый резерв - это потенциально активная и подготовленная часть персонала организации, способная замещать вышестоящие должности; это группа руководителей и специалистов, обладающих способностью к управленческой деятельности и отвечающих требованиям, предъявляемым должностью того или иного ранга, которые подверглись отбору и прошли целевую квалификационную подготовку.
Формирование резерва - комплексный процесс целенаправленного профессионального развития специально отобранного персонала, способного в перспективе замещать вышестоящие вакантные должности. Профессиональная квалификация - состояние подготовки уровня, сложности, организации труда, которая выражается через систему тарифных разрядов. Аттестация - определение уровня квалификации кого-либо; установление соответствия определенной должности. Конкурс - профессиональная кадровая технология оценки и отбора кадров на вакантные муниципальные должности муниципальной службы. Определение базовых понятий выполняет определенные методологические функции в познании состояния кадрового корпуса муниципальной службы, служит важным источником и инструментом более глубокого и предметного анализа кадровых процессов и отношений. Рассмотрение муниципальных служащих как единого целого, как кадрового корпуса позволяет применить системный подход к анализу кадровых процессов в муниципальной службе. Современное состояние кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих Российской Федерации требует существенного реформирования, что зафиксировано в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)"1 и характеризуется динамичностью и мифологизированностью, ростом числа муниципальных служащих и, к сожалению, некоторой долей закрытости управленческой среды муниципальной службы.
Динамика государственной и муниципальной службы связана с ее количественным составом. По подсчетам известного отечественного историка П.А. Зайончковского, в 1796 году в Российской империи насчитывалось порядка 16 тыс. чиновников, то есть один приходился на 2250 жителей. В 1851 г. чиновничье сословие насчитывало уже более 74 тыс. человек (1 к 99). На начало 2002 г. этот показатель составляет 1 к 127. Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления насчитывает 1140,6 тыс. человек. Большинство из них составляет исполнительную власть (см. Диаграмму 1).
Социологический анализ профессионального развития муниципальных служащих
Определение муниципальной службы как профессиональной управленческой деятельности является исходным для выявления особенностей профессионального развития муниципальных служащих как одного из видов социального развития. Под социальным развитием понимается направленный процесс, выводящий на более высокий уровень в какой-либо сфере.2 А.И. Турчинов определяет профессиональное развитие персонала в содержательном и процессуальном смысле. В содержательном смысле данный процесс наполнения структурных компонентов профессионального опыта человека новым, отличным от предыдущего, содержанием. Это относится к его знаниям, умениям, навыкам, компонентам психологического (чувственного) опыта, приобретенным в результате трудовой деятельности. В процессуальном смысле профессиональное развитие персонала - это качественное изменение профессиональных способностей в структуре опыта человека и его способность выполнять более сложные трудовые функции.1
Одной из форм социального процесса в кадровом составе муниципальных служащих является их профессиональное развитие, то есть направленный процесс, выводящий на более высокий уровень профессионализма.
Профессиональное развитие муниципальных служащих осуществляется в процессе деятельности. В связи с этим оно имеет свою динамику, этапы, уровни. По уровню профессионального развития выделяются: деятельность, адекватная алгоритму; творчество; мастерство.
На профессиональное развитие оказывают влияние различные факторы. К объективным факторам следует отнести: потребности общества (его сфер) в профессиональных муниципальных служащих; значимость (престиж) сферы, в которой занят данный служащий; требования к нему, основанные на профессиональных нормах, эталонах; уровень его профессиональных знаний и умений, навыков.
Здесь уместно привести результаты социологического исследования, проведенного учеными РАГС в 12 субъектах РФ (1210 человек) в рамках научного проекта «Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ».1 По мнению респондентов, главными умениями управленцев в системе государственной и муниципальной службы являются: 49,7% - анализ информации; 33% - планирование работы; 24,7%) - принятие решений; 20,9% - контроль исполнения решений; 19,9% - координация работы служащих; 15,1%о- прогнозирование работы; 15,1%)- умение убеждать коллег по работе; 2% - умение принуждать подчиненных. К субъективным факторам профессионального развития муниципального служащего относятся его индивидуальные свойства и состояния личности: направленность личности; иерархия мотивов, ценностных ориентации; динамика жизненных циклов.
Одной из форм профессионального развития является профессионализация, т.е. развертывание, усложнение профессиональной деятельности и профессионального общения, становление личности профессионала. Профессионализация включает не только овладение операциональной стороной профессии (действиями, операциями), но и совершенствование мотивационной сферы. Распространена также точка зрения, что профессионализация - это процесс, посредством которого должность влечет претензию на статус и, следовательно, вознаграждение и привилегии профессии.4
Процессный аспект изучения профессионализма муниципальных служащих позволяет выявлять условия и факторы их личностно-профессионального развития. Под личностно-профессиональным развитием муниципального служащего понимается процесс формирования личности служащего и его профессионализма в результате профессиональной деятельности и профессиональных взаимодействий. При этом рассмотрение личностно-профессионального развития как процесса обусловливает необходимость изучения профессиональных и содержательных аспектов: выделение этапов и фаз личностно-профессионального развития на основе разработанной системы критериев и показателей; выявление видов направленности развития и элементов структуры служащего, которые подлежат развитию в профессиональной деятельности.
В социологическом плане особое значение приобретает интегрирующая социальная роль муниципальных служащих, находящая отражение в управленческом характере их профессиональной деятельности. Причем в процессе профессионализации муниципальной службы усиливается управленческий характер содержания труда муниципальных служащих, обогащаются их профессиональные знания, умения и навыки. В ходе развертывания профессионализации муниципальной службы ее работники осваивают также новую профессиональную культуру.
Развитие управленческих умений, навыков, освоение профессиональных знаний, приобретение опыта муниципальными служащими способствуют формированию их профессионального мастерства. Этому способствует также подсистема "прохождение муниципальной службы" со своими элементами и технологиями, которая направлена на создание в аппарате муниципальных органов обстановки, благоприятной для постоянного и активного развития личностно-профессиональных качеств муниципальных служащих и повышения уровня управления социальными процессами на местном уровне. Прохождение службы характеризуется профессиональной мобильностью служащих - их продвижением на различные ступени в иерархии должностей.
В то же время достижение профессионального мастерства возможно лишь при условии активного внедрения инноваций, участия большого числа работников в совершенствовании муниципальной службы. Для роста профессионализма ее кадров до уровня мастерства необходима соответствующая социальная среда, благоприятная для инноваций, рождения прогрессивных идей, обогащения знаний, умений и навыков.
