Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ организационно-правовых основ формирования единого информационного пространства в сфере исполнительного производства с. 12
1.1. Формирование единого информационного пространства в деятельности государственных органов Российской Федерации с. 12
1.2. Организация деятельности Федеральной службы судебных приставов в едином информационном пространстве Российской Федерации с.33
1.3. Международный опыт формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов с.49
Глава 2. Правовое обеспечение единого информационного пространства в сфере исполнительного производства с.67
2.1. Особенности формирования единого информационного пространства в целях информирования о задолженности и создания условий для ее погашения в добровольном порядке с.67
2.2. Организация электронного документооборота с государственными органами и иными организациями с.84
2.3. Использование единого информационного пространства при розыске и реализации имущества должников с. 104
Глава 3. Организационно-правовые проблемы унификации информационного взаимодействия и пути их решения с. 120
3.1. Основные направления развития информационно-платежных систем с. 120
3.2. Электронная регистрация исполнительных документов и создание электронных архивов с.136
3.3. Унификация информационного взаимодействия как фактор получения полных сведений о должнике и его имуществе с.149
Заключение с.164
Список литературы с.170
- Формирование единого информационного пространства в деятельности государственных органов Российской Федерации
- Особенности формирования единого информационного пространства в целях информирования о задолженности и создания условий для ее погашения в добровольном порядке
- Использование единого информационного пространства при розыске и реализации имущества должников
- Унификация информационного взаимодействия как фактор получения полных сведений о должнике и его имуществе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Президентом Российской Федерации в 2008 году утверждена стратегия развития информационного общества, которое характеризуется высоким уровнем развития информационных технологий и их интенсивным использованием гражданами и органами государственной власти и одним из основных направлений реализации которой является формирование единого информационного пространства.
В настоящее время идет активный процесс формирования такой составной части единого информационного пространства Российской Федерации, как единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов. Об этом свидетельствуют регистрация в 2011 году единой автоматизированной системы Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП), создание банка данных в исполнительном производстве, разработка и согласование технологических карт межведомственного взаимодействия в целях реализации положений постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».
Внедрение современных информационных технологий в деятельность органов государственной власти, создание необходимых условий для эффективного осуществления принудительного исполнения судебных актов способствует построению эффективной системы исполнительного производства, повышению открытости и доступности системы принудительного исполнения как основного аспекта качества правосудия.
Вместе с тем имеются серьезные проблемы, оказывающие существенное влияние на эффективность информационного взаимодействия в рассматриваемой сфере. К ним относятся наличие пробелов и коллизий в законодательстве, регулирующем вопросы процессуального извещения сторон исполнительного производства, межведомственного электронного документооборота, информационно-правовые аспекты розыска и реализации имущества должников. Не создан целый ряд централизованных информационных баз данных, содержащих необходимые сведения о должнике и его имуществе. Соответствующие информационные ресурсы развиваются автономно, не связаны между собой и с единой системой межведомственного электронного взаимодействия. Имеет место использование региональными подразделениями одного федерального органа исполнительной власти различного программного обеспечения, что также препятствует унификации информационного обмена.
Отсутствует научно обоснованная концепция формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов. Это лишает проводимую законотворческую работу необходимой теоретической базы. Не в полной мере используются апробированные на региональном уровне схемы информационного взаимодействия с гражданами, органами государственной власти, иными организациями.
Таким образом, необходимость научного обеспечения совершенствования информационного законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере свидетельствует об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы формирования единого информационного пространства Российской Федерации исследовались в трудах таких ученых, как И.Л. Бачило, В.Н. Лопатин, А.В. Морозов, Т.А. Полякова, А.А. Фатьянов, Д.А. Ловцов, Ю.М. Батурин, В.А. Копылов, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, Л.К. Терещенко, И.М. Рассолов, М.А. Федотов, А.Б. Агапов, Л.В. Филатова, В.Б. Наумов, А.А. Кирилловых, Е.В. Семизорова, С.И. Семилетов, В.Ю. Соловьев, А.А. Чеботарева и других.
Отдельные информационно-правовые аспекты принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов затрагиваются в работах В.А. Гуреева, В.В. Яркова, Д.Х. Валеева, В.Ф. Кузнецова, А.Г. Чобаняна, В.В. Борискина, К.В. Кравченко, К.Н. Прошкина, О.М. Черновой и других ученых.
Вместе с тем вопросы формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предметом специального комплексного монографического исследования до настоящего времени не становились.
Цель диссертационного исследования заключается в определении и научном обосновании основных направлений формирования и развития единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов как составной части единого информационного пространства Российской Федерации.
Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
– изучить отечественный и международный опыт, накопленный в рассматриваемой области;
– определить понятие и содержание единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов;
– провести научный анализ правового обеспечения формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов;
– исследовать правовые проблемы унификации методологии информационного взаимодействия в практической деятельности ФССП;
– выработать предложения и рекомендации для совершенствования законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере.
Объектом исследования являются общественные отношения в информационной сфере, связанные с принудительным исполнением судебных решений и актов уполномоченных органов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы формирования и развития единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, индукция и дедукция и другие), специальные и частноправовые (статистический, социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие) методы познания. В ходе исследования использовалась отечественная и зарубежная юридическая литература, а также интернет-ресурсы, имеющие отношение к тематике работы.
Правовую основу исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовые акты ряда зарубежных государств.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные ФССП и ее территориальных органов, судебная практика Российской Федерации, монографии, публикации в периодических изданиях, материалы научно-практических конференций разного уровня, затрагивающие тематику исследования, материалы, размещенные в сети Интернет, а также сведения, полученные автором в ходе работы в Управлении ФССП по Санкт-Петербургу.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются широким применением современных научных методов исследования, значительной информационной базой, включающей научную литературу и правовые акты.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование проблем формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, в которой впервые подвергнуты научному анализу и систематизированы информационно-правовые аспекты исполнительного производства как важной составляющей создания информационного общества и составной части единого информационного пространства Российской Федерации.
Автором разработана концепция формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, включающая определение, содержание и основные направления развития единого информационного пространства. Проведен анализ вопросов правового обеспечения и унификации информационного взаимодействия в рассматриваемой области.
Раскрыт соответствующий международный опыт, выявлены основные общие тенденции и особенности, определены возможные направления использования данного опыта в отечественной правоприменительной практике. Сформулированы возможные пути решения существующих проблем, в том числе предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. В целях обеспечения осуществления государственных функций по принудительному исполнению судебных решений и актов уполномоченных органов автором разработана концепция формирования единого информационного пространства в сфере исполнительного производства, в которой на основе базовых принципов в том числе сформулированы конкретные предложения о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве», а также в «Порядок создания и ведения банка данных в исполнительном производстве ФССП России в электронном виде».
2. Для развития и совершенствования законодательства в исследуемой сфере автором разработано определение понятия «единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов», которое представляет собой «совокупность информационных технологий, информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей, позволяющих на основе единых принципов обеспечить информационное взаимодействие ФССП и других государственных органов, иных организаций и граждан».
3. Автор рассматривает единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов как относительно самостоятельный элемент системы единого информационного пространства Российской Федерации, в котором взаимодействуют суды, органы государственной власти, органы местного самоуправления, кредитные организации, граждане и другие субъекты. Для этого предлагается закрепить в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» цели, задачи и принципы формирования единого информационного пространства Российской Федерации.
4. В целях эффективного развития единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предлагается ряд действий, направленных на:
– принятие нормативных правовых актов, направленных на правовое обеспечение исполнения государственных функций в электронном виде;
– формирование на международном уровне правового механизма оперативного информационного обмена сведениями, необходимыми для розыска должников и их имущества на территории иностранных государств;
– предоставление территориальным органам ФССП удаленного доступа к определенным региональным подразделам федеральных информационных ресурсов.
5. В целях оперативного извещения о возбуждении исполнительного производства и создания условий для оплаты долга в добровольном порядке автором разработана модель соответствующего информационного взаимодействия ФССП России и граждан. Указанная модель предусматривает создание правового механизма функционирования информационно-платежных терминалов, электронной информационной системы в сети Интернет, информационных ресурсов общественных организаций, sms-оповещения и оплаты долга через мобильный телефон.
6. Для совершенствования правового регулирования межведомственного электронного взаимодействия доказана необходимость издания правового акта об установлении единого перечня сведений, необходимых ФССП России для осуществления своих полномочий, что позволит исключить сбор, обработку и хранение излишней информации о должниках как стороны исполнительного производства.
7. Обоснована необходимость разработки государственной программы по распространению социальной рекламы в сфере исполнительного производства, способствующей добровольному исполнению судебных решений и актов уполномоченных органов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные диссертантом теоретические положения направлены на решение актуальных проблем информационного права, расширяют и углубляют научные знания в исследуемой области и представляют определенную ценность для последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для построения общегосударственной системы информационного взаимодействия в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, что позволит обеспечить качественно более высокий уровень выполнения задач исполнительного производства. Результаты исследования использовались при совершенствовании законодательства, в процессе преподавания при чтении курсов лекций по информационному праву, при подготовке специалистов в сфере исполнительного производства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научно-практических конференциях всероссийского и международного уровня: Всероссийской научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (27 мая 2011 г., Москва); Международной научно-практической конференции «Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде» (13 апреля 2012 г., Санкт-Петербург); Международная научно-практическая конференция «Исполнительное производство в России: вопросы теории и практики» (20 апреля 2012 г., Санкт-Петербург), а также нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором научных работах по теме исследования.
Выводы диссертационного исследования обсуждались также на заседании координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области под председательством Министра юстиции Российской Федерации А.В. Коновалова (30 мая 2011 г.), на совещаниях-семинарах по обмену передовым опытом работы территориальных органов ФССП (3 октября 2012 г.).
Практические результаты диссертации используются в деятельности ФССП и ее территориальных органов. Так, под руководством автора в Санкт-Петербурге организовано получение судебными приставами-исполнителями сведений о должниках, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Данная информация имеет особую значимость при взыскании алиментов, для своевременного обращения судебного пристава с ходатайством о замене наказания. Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в уголовно-исполнительные инспекции направлено информационное письмо от 26.10.2010 № 65/30-398 «О порядке информационного обмена с Управлением ФССП России по Санкт-Петербургу» и сформирована единая региональная база данных лиц, осужденных к наказаниям, не связанных с реальным лишением свободы. Также организовано проведение социальной рекламы информационно-платежных систем. Диссертантом разработана памятка гражданину «Как добиться исполнения судебного решения», которая бесплатно распространяется Фондом гуманитарной помощи жителям Санкт-Петербурга. Данная памятка включает раздел «Как узнать о долгах и оплатить их».
Результаты диссертации внедрены в учебный процесс Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Формирование единого информационного пространства в деятельности государственных органов Российской Федерации
Одним из основных факторов развития системы государственного управления в Российской Федерации является формирование единого информационного пространства, обеспечивающего деятельность государственных органов всех ветвей власти. В настоящее время идет активный процесс формирования такой составной части единого информационного пространства Российской Федерации, как единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
Вместе с тем, следует отметить разнообразное применение термина «единое информационное пространство» в различных нормативных правовых актах и литературе. Данный термин применяется очень широко, но его содержание как научного понятия разработано не в полной мере.
В Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, одобренной решением Президента Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. № Пр-16945, единое информационное пространство определено как совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.
Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» , в соответствии с которыми Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации наделен полномочием по осуществлению формирования единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей.
Единое информационное пространство федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей представляет собой совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и общих правил, обеспечивающих информационное взаимодействие Верховного Суда Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции, мировых судей, органов судейского сообщества и системы Судебного департамента.
Рассматривая понятие информационного пространства с точки зрения информационной безопасности, Словарь терминов и определений в области информационной безопасности определил информационное пространство как:
1) совокупность информации и информационной инфраструктуры;
2) сферу деятельности, связанную с созданием, преобразованием и использованием информации, включая индивидуальное и общественное создание, информационно-телекоммуникационную инфраструктуру и собственную информацию.
Федеральным законом от 29.12.1994 №77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» установлено, что поставка в национальные фондохранилища государств-участников Содружества Независимых Государств обязательного экземпляра отечественных изданий осуществляется в целях сохранения и развития единого информационного пространства. При этом под информационным пространством понимается совокупность баз и банков данных, информационно-телекоммуникационных сетей и систем, а также технологий их ведения и использования, функционирующих на основе общих принципов и по правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей. Данное определение содержится в решении Экономического совета СНГ «О Концепции научно-информационного обеспечения программ и проектов государств -участников СНГ в инновационной сфере» от 13 марта 2009 г.
В.Н. Лопатин в своем исследовании под единым информационным пространством страны предлагает понимать совокупность информационных ресурсов и информационной инфраструктуры, позволяющую на основе единых принципов и по общим правилам обеспечивать безопасное информационное взаимодействие государства, организаций и граждан при их равнодоступности к открытым информационным ресурсам, а также максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства при сохранении баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.10
И.Л. Бачило выделяет три области информационного пространства:
- область единого информационного пространства Российской Федерации;
- область информационного взаимодействия Российской Федерации с другими государствами;
- область информационного пространства, которая в наибольшей степени важна для решения конкретных проблем в экономическом, политическом и культурном взаимодействии в международном сотрудничестве. Ж.А. Джакупов определяет единое информационное пространство юридического сообщества Российской Федерации как сферу деятельности на основе территориально распределенной совокупности информационных ресурсов, технологий их создания, ведения, использования и защиты путем организации доступа пользователей к ним через сети передачи данных, функционирующих на основе правовых и технологических норм, принципов и правил, обеспечивающих информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей1 .
Приведенный выше анализ свидетельствует о необходимости унификации понятия единого информационного пространства не только на уровне законодательства Российской Федерации, но и с учетом международных и научных аспектов.
Таким образом, единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предлагается определить как совокупность информационных технологий, информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей, позволяющую на основе единых принципов обеспечить информационное взаимодействие Федеральной службы судебных приставов и других государственных органов, иных организаций и граждан. Предложенное авторское определение может быть использовано при подготовке законопроектов.
Интегрированные информационные системы начали создаваться в нашем государстве еще в шестидесятых годах прошлого столетия. Среди указанных систем можно назвать государственную сеть автоматизированных центров научно-технической информации и национальную автоматизированную систему по общественным наукам. Позднее была принята концепция создания общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации, в основу которой был положен принцип объединения отраслевых и ведомственных автоматизированных систем управления с территориальными.
Одним из первых в истории современной России программных документов, связанных с постановкой вопроса о необходимости информационного обеспечения деятельности государственных органов, явился указ Президента Российской Федерации от 28.06.1993 №966 , которым была утверждена Концепция правовой информатизации России. В соответствии с данным указом предполагалось создание сети стационарных и тиражируемых банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социальной информации, образующей в совокупности Российскую автоматизированную систему информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания. К сожалению, эта задача так и не была решена.
Особенности формирования единого информационного пространства в целях информирования о задолженности и создания условий для ее погашения в добровольном порядке
В настоящее время на сроки исполнения судебных решений отрицательно влияет высокая нагрузка на судебных приставов, которая многократно превышает установленные нормы. По итогам 2011 года средняя нагрузка на судебного пристава в Российской Федерации составила 175,6 исполнительных производств в месяц96, при установленной Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации №60, Министерства юстиции Российской Федерации №1 от 15.08.2002 «Об утверждении норм нагрузки на судебных приставов» норме 22,2 исполнительных производства. При этом подавляющее число исполнительных производств составляют мелкие долги физических лиц на суммы в пределах двух тысяч рублей. Так, в Управление ФССП России по Санкт-Петербургу для принудительного исполнения в 2011 году поступило 457 000 постановлений ГИБДД. Поэтому информирование граждан об имеющихся долгах и создание условий для их оперативной и удобной оплаты в добровольном порядке является одним из важнейших аспектов правового обеспечения формирования единого информационного пространства в сфере исполнительного производства.
В целях предоставления гражданам возможности осуществлять взаимодействие с органами государственной власти дистанционно в электронном виде, был принят Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» . Согласно статье 5 указанного закона, заявители имеют право на получение государственных услуг в электронной форме, в том числе в многофункциональных центрах, работающих по принципу «одного окна». При этом между многофункциональным центром и органом, предоставляющим государственные услуги, должно быть заключено соглашение о взаимодействии. Установлены также общие требования к предоставлению государственных услуг, использованию соответствующих информационно-телекоммуникационных технологий, разработке и утверждению административных регламентов и стандартов, порядок досудебного обжалования действий государственных органов и должностных лиц. Создана федеральная государственная информационная система - Единый портал государственных и муниципальных услуг.
Важным шагом на пути к созданию единого информационного пространства стало Постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 №697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»99, направленное на унификацию информационного обмена в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронном виде. Указанная система представляет собой совокупность электронных сервисов, построенных путем использования единых технологических решений, классификаторов и стандартов.
Согласно классификации Европейской комиссии, правительственное присутствие в сети Интернет характеризуется последовательным прохождением пяти этапов :
- информационный, предполагающий создание регулярно обновляемых сайтов с публикацией на них основной информации;
- интерактивный односторонний, который заключается в организации пассивного взаимодействия между клиентами и правительством. Данный этап подразумевает, например, доступ в электронной форме к различным образцам документов;
- интерактивный двусторонний, означающий возможность для граждан запрашивать информацию в электронном виде;
- транзакционный, который характеризуется предоставлением услуг, выполнимых он-лайн на всех стадиях;
- проактивный, когда правительство не только предоставляет сервисные услуги, но и привлекает граждан к принятию решений и диалогу на базе интерактивных сервисов.
В целях перехода к транзакционному этапу, органами государственной власти Российской Федерации вводятся в действие сервисы, позволяющие заявителям в электронном виде получать информацию о наличии задолженности перед бюджетом и оплачивать указанную задолженность. Так, МВД России предоставляется информация о наличии административных правонарушений в области дорожного движения. Федеральной налоговой службой разработана услуга «личный кабинет налогоплательщика». Данный Интернет-сервис позволяет каждому налогоплательщику, введя свои реквизиты (фамилия, имя, отчество, ИНН, регион проживания или нахождения имущества), получить актуальные сведения о неоплаченных налогах. «Личный кабинет налогоплательщика» достаточно быстро стал одним из наиболее востребованных электронных сервисов. Например, только в Санкт-Петербурге в 2010 году данной услугой воспользовались более миллиона граждан. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.10.2009 №1555-р102 утвержден план перехода на оказание государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. В первоначальной редакции данный план не предусматривал оказание каких-либо услуг, связанных с исполнением судебных решений и актов уполномоченных органов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 №1519-р в план были внесены дополнения, в соответствии с которыми Федеральная служба судебных приставов является ответственным исполнителем следующих государственных услуг:
- предоставление информации по находящимся на исполнении исполнительным производствам в отношении физического или юридического лица, включая сведения о наличии исполнительного производства, сведения о наложенных ограничениях (запретах), а также сведения о ходе исполнительного производства, в том числе сведения о наличии неурегулированных претензий к заявителю со стороны ФССП России;
- подача в рамках исполнительного производства заявления об исправлении допущенных в постановлении судебного пристава описок или явных арифметических ошибок, о продлении сроков в исполнительном производстве, об отложении исполнительных действий и об отложении применения мер принудительного исполнения, о приостановлении или прекращении исполнительного производства, об отмене постановления судебного пристава об окончании исполнительного производства, о проведении проверки правильности удержания и перечисления денежных средств по судебному акту, акту другого органа или должностного лица, о розыске должника, его имущества или розыска ребенка, о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации.
Кроме того, с 01.01.2012 вступили в силу изменения в Федеральные законы «Об исполнительном производстве»104 и «О судебных приставах»105 (Федеральный закон от 11.07.2011 №196-ФЗ)106, предусматривающие создание и ведение банка данных по исполнительным производствам. При этом общедоступными являются сведения о дате принятия и номере исполнительного документа; дате возбуждения и номере исполнительного производства; наименовании должника; требовании, содержащемся в исполнительном документе, за исключением требования, содержащегося в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта, текст которого в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежит размещению в сети "Интернет", и данных о взыскателе; наименовании и адресе подразделения судебных приставов; о розыске должника, его имущества или розыске ребенка.
Вместе с тем, как показывает анализ законодательства, существующие информационные сервисы и государственные услуги не в полной мере отражают особенности рассматриваемого сегмента единого информационного пространства, обусловленные спецификой исполнительного производства. На наш взгляд, наиболее важными являются следующие особенности:
- процедура принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предусматривает возможность процессуального извещения сторон исполнительного производства с использованием современных средств связи. Очевидно, что такое извещение должно осуществляться путем направления службой судебных приставов соответствующих уведомлений. Поэтому наличие информационных сервисов, использование которых зависит исключительно от волеизъявления гражданина, является недостаточным.
- учитывая установленные Федеральным законом «Об исполнительном производстве» сжатые сроки на добровольное исполнение судебных решений и актов уполномоченных органов, представляется целесообразным предоставление возможности оплатить долг не только через Интернет-сервис, но с помощью мобильного телефона.
- должникам по исполнительным производствам должен быть предоставлена единая информационно-платежная система, позволяющая быстро и удобно оплачивать все разновидности долгов, а не только их отдельные категории.
Рассмотрим теперь указанные особенности более подробно.
В соответствии с п.1 ст.24 Федерального закона «Об исполнительном производстве», лица, участвующие в исполнительном производстве, извещаются об исполнительных действиях и о мерах принудительного исполнения, в том числе с использованием электронной и иных видов связи. Практика показывает, что наиболее эффективным и экономичным способом извещения является рассылка SMS-сообщений. Во многих странах мира SMS-сообщения используются органами государственной власти для оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и в качестве интерактивного сервиса при получении услуг.
Использование единого информационного пространства при розыске и реализации имущества должников
Пунктом 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №131 б158, установлено, что одним из направлений деятельности является розыск должника, его имущества, розыск ребенка, в том числе во взаимодействии с органами и организациями в соответствии с их компетенцией. Результативность розыскной деятельности во многом зависит от ее информационного обеспечения, направленного на полное и своевременное получение судебным приставом по розыску необходимой информации. При этом с развитием современных технологий значение информационного обеспечения неуклонно возрастает.
Подразделения, занимающиеся розыском должников и их имущества, были образованы в службе судебных приставов на основании распоряжения Министерства юстиции Российской Федерации от 25.08.2000 №167. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21.09.2007 №192159 утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (далее -Административный регламент). Данный документ определил алгоритм действий, осуществляемых в ходе проведения розыскных мероприятий. Так, согласно пункту 2.14.1 регламента, судебный пристав-исполнитель по розыску на основании запросов получает информацию из государственных органов и иных организаций. Запрос и получение информации могут осуществляться как посредством почтовой связи, так и путем электронного документооборота с использованием средств модемной связи, удаленного доступа к базам данных и т.п.
Указом Президента Российской Федерации от 23.09.2011 №1240160 с первого января 2012 года на Федеральную службу судебных приставов возложены функции по организации в соответствии с законодательством Российской Федерации розыска должника - физического лица и розыска ребенка.
Федеральным законом от 03.12.2011 №389-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»161 установлено, что судебный пристав-исполнитель, осуществляющий розыск, вправе запрашивать сведения из банков данных оперативно-справочной, розыскной информации, обрабатывать необходимые для розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, использовать на безвозмездной основе возможности средств массовой информации. Кроме того, для производства розыска должника-гражданина или розыска ребенка разрешается использовать сведения, полученные в результате осуществления частной детективной (сыскной) деятельности на договорной основе с взыскателем. Также названным законом на Федеральную службу судебных приставов возлагается функция по розыску на основании судебного акта гражданина-ответчика по гражданскому делу.
Объявление судебным приставом-исполнителем розыска является основанием для осуществления такого розыска на территории Российской Федерации, а также, в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации, на территориях иностранных государств.
Кроме того, согласно изменениям, внесенным законом №389-Ф3 в Федеральный закон от 07.02.2011 №3-Ф3 «О полиции»162, сотрудники органов внутренних дел обязаны оказывать содействие судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества, или розыска ребенка. Порядок содействия определяется совместным нормативным правовым актом.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31.05.2012 № 757 в структуре центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов образовано самостоятельное Управление, функциями которого являются организация работы по розыску должников, их имущества и по розыску детей.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить три уровня единого информационного пространства в рассматриваемой области: международный, федеральный и региональный.
На мемедународном уровне существующий порядок гражданского розыска на территории иностранных государств определен заключенными Российской Федерацией международными договорами о правовой помощи. Этот порядок представляет собой сложную и длительную процедуру обмена бумажными документами. С целым рядом крупных государств соглашения вообще не заключены, а из имеющихся многие подписаны десятки лет назад, когда не приходилось говорить о применении современных информационных технологий.
Инструкцией по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденной совместным приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 06.10.2006 №786/310/740/454/333/971 , предусмотрено использование возможностей Интерпола в процессе розыска должников и их имущества. Вместе с тем, запросы в филиалы национального центрального бюро Интерпола при МВД России могут быть направлены только в рамках исполнения исполнительных документов, выданных на основании судебных актов по уголовным делам, или гражданских исков, поданных в рамках уголовных дел.
Установление местонахождения лиц, уклоняющихся от исполнения решений судов по искам, предусмотрено Договором государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц (подписан в Москве 10.12.2010). 4 Статьей 9 указанного договора установлено, что порядок межгосударственного розыска определяется отдельным документом, утверждаемым Советом глав правительств Содружества Независимых Государств. Несмотря на то, что с момента подписания договора прошло уже более двух лет, данный документ так и не утвержден в связи с невыполнением некоторыми странами внутригосударственных процедур для вступления договора в силу.
Ранее уже вносились обоснованные предложения о необходимости создания межгосударственного Европейского агентства по розыску должников и их имущества (по аналогии с Интерполом), а в каждой стране - национального бюро такого агентства.165
В 2009 году Федеральная служба судебных приставов России вступила в состав Международного союза судебных исполнителей, который насчитывает в своих рядах представителей более 70 стран. Одной из главных задач союза является участие в подготовке международных конвенций по вопросам взаимного признания и исполнения судебных решений на территориях других государств.
Это позволяет вернуться к рассмотрению вышеуказанных предложений на принципиально более высоком уровне международного взаимодействия в сфере исполнительного производства. Также представляется целесообразным создание единой централизованной информационной базы данных о крупных должниках и их имуществе, сформированной на основании соответствующих баз данных государств - членов Международного союза судебных исполнителей.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 05.07.2010 №154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»166 учет граждан Российской Федерации, временно находящихся или постоянно проживающих за ее пределами, осуществляется консульскими учреждениями. Вместе с тем, единая база данных поставленных на консульский учет граждан отсутствует.
На федеральном уровне розыск должников и их имущества в едином информационном пространстве предполагает, прежде всего, организацию соответствующего взаимодействия с органами внутренних дел.
Вместе с тем, до настоящего времени не принят совместный правовой акт Минюста России и МВД России, определяющий порядок содействия сотрудников полиции судебным приставам при осуществлении розыска в рамках исполнительных производств. Сильнее всего отсутствие данного правового акта сказывается на эффективности розыска иногородних граждан-должников по алиментным обязательствам.167
Так, до 01.01.2012 осуществление органами внутренних дел своих полномочий по розыску физических лиц на основании постановлений судебных приставов-исполнителей, предусматривало, в случае отсутствия положительного результата на региональном уровне, объявление разыскиваемых лиц в федеральный розыск.
В настоящее время органы внутренних дел отказывают судебным приставам-исполнителям в объявлении федерального розыска. Основанием для отказа является приказ МВД России от 09.07.2007 «Об утверждении Наставления по формированию и ведению централизованных оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов органов внутренних дел». Согласно данному приказу постановление об объявлении федерального розыска подписывается и утверждается уполномоченным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Вместе с тем, в соответствии с действующим законодательством Федеральная служба судебных приставов к субъектам оперативно-розыскной деятельности не относится.
Унификация информационного взаимодействия как фактор получения полных сведений о должнике и его имуществе
Развитие информационного взаимодействия Федеральной службы судебных приставов с другими ведомствами и организациями осуществляется в настоящее время по принципу максимальной централизации данного взаимодействия на федеральном уровне. В АИС ФССП России создана подсистема межведомственного взаимодействия (далее - подсистема МВВ). Подсистема МВВ предусматривает следующую схему информационного обмена.
Направление запросов о должнике и его имуществе из всех подразделений судебных приставов осуществляется в электронном виде через центральный аппарат Федеральной службы судебных приставов, соединенный защищенным каналом связи с единственной точкой подключения к подсистеме МВВ другого ведомства. Подготовленные этим ведомством ответы на запросы тем же путем доводятся до судебных приставов-исполнителей.
Кроме того, подсистема МВВ поддерживает прием и передачу следующих видов документов:
- постановление судебного пристава-исполнителя о наложении (снятии) ограничения либо ареста;
- уведомление ведомства об исполнении указанного постановления;
- исполнительный документ;
- процессуальный документ, направляемый сторонам исполнительного производства;
- реестр погашения задолженности по исполнительным производствам;
- запросы и ответы о ходе исполнительного производства;
- документы об изменении суммы долга, а также об отзыве исполнительного документа.
Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления одобрен план технической реализации межведомственного взаимодействия при осуществлении Федеральной службой судебных приставов государственной функции по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц (протокол от 06.03.2012 №4). Данный план включает мероприятия по внедрению обмена информацией с тридцатью тремя федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, Федеральной нотариальной палатой.
В рамках информационного обмена с негосударственными организациями заключено соглашение с операторами сотовой связи (Вымпелком, Мегафон, МТС) о получении номеров мобильных телефонов должников с использованием подсистемы МВВ. Также внедрен централизованный обмен сведениями с банком ВТБ 24. В дальнейшем, другие кредитные организации будут взаимодействовать с Федеральной службой судебных приставов через Банк России. Участниками соответствующего пилотного проекта являются АКБ «Банк Москвы», ОАО «СКБ-Банк» и ОАО «Банк «Санкт-Петербург».
Унификация информационного взаимодействия на федеральном уровне предполагает обобщение и анализ соответствующего положительного опыта в регионах. Это позволяет использовать уже апробированные схемы обмена информацией и технические решения. При этом следует отметить, что многие достигнутые на региональном уровне соглашения до настоящего времени не введены в действие на территории всей Российской Федерации.
Так, в Санкт-Петербурге под руководством автора организовано получение судебными приставами-исполнителями сведений из Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - УФСИН) о должниках, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Для этого УФСИН сформирована единая региональная база данных лиц, осужденных к наказаниям, не связанных с реальным лишением свободы.
Запросы в электронном виде формируются автоматически по всем возбужденным в отношении физических лиц исполнительным производствам каждые сутки. Затем специальная программа сопоставляет запросы с указанной базой данных. В случае выявления совпадений, в программный комплекс каждого отдела судебных приставов также автоматически вносятся сведения об адресе проживания должника, дате его осуждения, статье осуждения, сроке наказания, наименование уголовно-исполнительной инспекции, дате постановки на учет и дате снятия с учета.
Только по итогам обработки запросов за апрель 2011 года выявлено 1437 лиц, являющихся должниками и одновременно состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Данная информация имеет особую значимость при взыскании алиментов, для своевременного обращения судебного пристава с ходатайством о замене наказания.
Также под руководством автора организовано информационное взаимодействие с территориальным фондом обязательного медицинского страхования, в целях определения места работы и адреса фактического проживания должников. Наличие в базе данных указанного ведомства гораздо более актуальных, по сравнению с Пенсионным фондом, сведений о работодателе позволило значительно повысить эффективность взыскания с физических лиц. Так, в 2009 году в два раза по сравнению с 2008 годом увеличилось количество направленных по месту работы должника копий исполнительных документов (с 58 тысяч до 122 тысяч).
Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2010 №326-Ф3 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»197 с 01.01.2011 выдача полисов обязательного медицинского страхования осуществляется на основе личных заявлений граждан без указания места их работы и сведений о работодателе. Тем самым фактически ликвидирована база данных, имеющая важнейшее значение для обеспечения надлежащего информационного взаимодействия в сфере исполнительного производства.
Для унификации взаимодействия с кредитными организациями может быть использована схема информационного обмена между Управлением Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу и ОАО «Банк «Санкт-Петербург» (далее - Банк).
При возбуждении исполнительного производства в Банк направляются в электронном виде три документа:
1. Запрос о наличии следующих сведений:
- наличие у должника счетов, банковских карт, с указанием остатка денежных средств на этих счетах на момент ответа на запрос;
- наличие действующих документов о списании со счетов, а также об арестах (обременениях);
- наличие акций и иных ценных бумаг, с указанием типа, вида ценной бумаги, наименования эмитента, количество, суммы по номиналу и иной дополнительной информации;
- наличие сейфовых ячеек;
- сведения о целевых кредитах, выданных должнику (с указанием даты и номера кредитного договора, суммы кредита, срока действия кредитного договора, размера ежемесячного платежа, суммы остатка обязательств на текущую дату, способа получения кредитных денежных средств). Данная информация необходима судебному приставу-исполнителю для наложения ареста на имущество, а также для выявления в действиях должника фактов уклонения от исполнения судебного решения.
2. Запрос о движении денежных средств с момента вступления решения суда в законную силу, как по действующим, так и по закрытым счетам. Данный запрос формируется и направляется только по исполнительным производствам о взыскании алиментных платежей (для доказывания признака злостности по статье 157 Уголовного кодекса); с суммой долга свыше полутора миллионов рублей в отношении физических и юридических лиц (поскольку состав преступления, предусмотренный статьей 177 Уголовного кодекса, образует уклонение от уплаты только указанной суммы денежных средств), и по исполнительным производствам о взыскании с юридических лиц (для выявления состава преступления, предусмотренного статьей 315 Уголовного кодекса).
3. Постановление о розыске счетов, принадлежащих должнику, и наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах должника в пределах суммы долга (согласно пункту 2 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).
Ответы на запросы и уведомления об аресте денежных средств также поступают в электронном виде. Данная схема информационного взаимодействия обеспечивает как получение из кредитной организации исчерпывающих сведений, так и максимально оперативное их использование.
Одним из аспектов унификации информационного взаимодействия является создание в подсистеме МВВ единого порядка направления запросов и функции контроля получения ответов. В Управлении Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу разработана программа, позволяющая в рамках неоконченных исполнительных производств автоматически направлять повторные запросы спустя заданный период времени, а также формировать статистику ответов по каждому регистрационно-учетному органу либо отделу судебных приставов.
