Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. КРУПНЫЙ ГОРОД КАК ОТКРЫТАЯ СОЦИАЛЬНАЯ СИСТЕМА 16
1.1. Город и крупный город: основы категориального анализа 16
1.2. Современные классификации и специфические особенности крупных городов 38
1.3. Состояние и тенденции развития крупных российских городов (на примере крупных городов Сибирского Федерального округа) 60
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ КРУПНЫХ РОССИЙСКИХ ГОРОДОВ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ ТРАНСФОРМАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ 90
2.1. Социальное развитие крупного города в России как многовекторный социальный процесс 90
2.2. Эффективность управления социальным развитием крупных российских городов на рубеже XX-XXI вв 110
2.3. Возможности системно-стратегического подхода к формированию новой концепции социального развития крупных российских городов 137
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
ЛИТЕРАТУРА 161
ПРИЛОЖЕНИЯ 186
- Город и крупный город: основы категориального анализа
- Социальное развитие крупного города в России как многовекторный социальный процесс
- Возможности системно-стратегического подхода к формированию новой концепции социального развития крупных российских городов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социальное развитие крупных российских городов в условиях трансформации социально-структурных отношений отличается целым рядом характерных особенностей, позволяющих отличить его от социальных процессов на других уровнях территориальной организации общества. Направленность и содержание, масштабность социальных изменений и возможности управления ресурсной базой крупных городов имеют важное стратегическое значение для России и ее регионов.
Научный интерес к исследованию социального развития крупногородских образований как многовекторного социального процесса определяется целым рядом объективных оснований.
Во-первых, в конце XX века Россия вступила в новую стадию развития своей территориальной организации, которую нередко называют «революционной». Изменения в социальном развитии крупных городов настолько масштабны, многоплановы и динамичны, что научное осмысление новых реалий, а также вероятных перспектив развития крупных российских городов сегодня как никогда необходимо.
Во-вторых, социальные процессы в крупных российских городах напрямую связаны с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в стране и регионах. Реализация экономических реформ предъявляет новые требования к практике функционирования крупных городов, к проблеме оптимального сочетания интересов территории, производственных структур и местного населения.
В-третьих, обострение внимания к вопросам эффективного городского развития в современной России также обусловлено возрастанием специфических городских проблем и усложнением механизмов управления крупными городами. Города, в особенности крупные, являются слишком сложными системами, что требует разработки новых комплексных подходов к управлению их развитием на более высоком качественном уровне.
В-четвертых, проблемы современных крупных городов отличаются тем, что они проявляются не только на всех уровнях жизнедеятельности городского населения, но и отражаются на состоянии систем более высокого порядка -страны и региона. Разрешение существующих проблем или, по крайней мере, существенное смягчение их остроты становится условием обеспечения эффективного социального развития как самого города, так и государства.
В-пятых, социальные проблемы крупных городов, несмотря на концентрацию здесь значительных внутренних ресурсов развития, продолжают оставаться острыми. Крупный российский город как сложная открытая социальная система находится в состоянии социально-экономического и управленческого кризиса. Негативные тенденции в социальном развитии крупных городов существенно доминируют над позитивными сдвигами. В этой связи требуется применение конструктивного научного подхода.
Учитывая место и роль крупных российских городов в процессе социально-экономических и других преобразований, особенности их социального развития в стране и регионах и степень влияния на разработку стратегических ориентиров общества и государства, полагаем, что обращение к исследованию указанных проблем, является важной задачей, обусловленной требованиями времени и науки.
Степень научной разработанности проблемы. Интерес к крупным городам возник в мировой и отечественной науке на рубеже XIX-XX вв. в связи с развитием капитализма, сопровождавшимся бурным ростом больших городов. В зарубежной классической социологии выделяются работы М. Вебера, К. Бюхера, Э. Дюркгейма, Г. Зиммеля, К. Маркса, Г. Спенсера, Ф. Тенниса, систематически анализировавших экономическое, политическое и духовное значение больших городов.
В нашей стране в XX в. сложились крупные социологические школы по городской проблематике. Набольшую известность получила школа социологов во главе с Н.А. Аитовым и О.И. Шкаратаном. В их работах, а также в трудах
5 A.C. Ахиезера, М.В. Борщевского, В.Я. Ельмеева, О.Н. Яницкого и др., был намечен комплексный подход к изучению социальных проблем городов.
Из числа исследователей советского и постсоветского периодов важно выделить авторов работ, рассматривающих фундаментальные и прикладные вопросы социального развития городов, - это А.В. Баранов, Т.И. Заславская, В.А. Костин, Л.Б. Коган, Г.Ф. Куцев, Г.В. Осипов, М.Н. Руткевич, Ж.Т. Тощенко, СВ. Успенский и др. Проблемы развития и трансформации социальной сферы муниципальных образований городов и районов, эффективности социального управления ими нашли свое отражение в работах Е.Н. Заборовой, И.О. Кулиева, Е.Е. Скатерщиковой и др. Отечественные социологи внесли существенный вклад в теорию комплексного планирования социально-экономического развития городов. Однако многие вопросы методологического характера в сфере социального развития крупных городов не были решены и нуждаются в дальнейшем исследовании.
Крупные города становятся объектом научного внимания советских исследователей начиная с 20-х гг. XX в. Их сущности и специфике уделяется значительное место в трудах Н.Т. Агафонова, Н.П. Анциферова, Л.А. Велихова, Л.А. Воротилова, Э.С. Демиденко, СН. Железко, М.Н. Межевича, И.И. Сигова, Ф.С. Файзуллина, Д. Форрестера, Б.С. Хорева и др. Между тем, проведенный анализ научной литературы показал, что в недостаточной мере рассматриваются социальные проблемы российских городов разных типов, вопросы общего и специфического в организации их функционирования. Не уделяется должного внимания проблемам крупных городов и эффективности их социального развития с позиции социологической науки. Назрела необходимость расширить методологические и организационно-методические основы исследования крупных городов как сложных социальных объектов развития.
До недавнего времени в отечественной научной литературе разработки в области городской проблематики носили преимущественно изолированный характер и ограничивались, как правило, изучением отдельных аспектов
городского развития. Накоплен опыт специализированных исследований по проблемам городского развития. Выделим наиболее важные из них:
- исследования по географии и геоурбанистике городов (Ж. Боже-Гарнье,
Н.Н. Баранский, Г.М. Лаппо, Е.Н. Перцик, Ю.Л. Пивоваров, Ж. Шабо);
- исследования по истории городского развития (В.В. Еремян,
М.В. Федоров, В.З. Черняк);
- исследования по экономике города (Р.В. Бабун, B.C. Занадворов,
А.В. Занадворова, А.И. Ильин, О' Салливан А., Д. Форрестер);
исследования по муниципальному праву (В. А. Баранчиков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, Е.С. Шургина, В.И. Фадеев);
- исследования в рамках социологии города и проблемам социального
развития (Л.Л. Антонова, В.Л. Глазычев, Р. Грац, С.Н. Железко, Е.Н. Заборова,
Л.А. Зеленов, Г.Ф. Куцев, П. Мерлен, Т.Г. Озерникова, М.Н. Сулейманов,
Н.М. Токарская, Ф.С. Файзуллин, Г.А. Цветкова). Современные
социологические подходы к проблемам социального развития крупных городов
представлены в трудах таких зарубежных исследователей как М. Кастельс,
Р. Пал, Д. Харви и др.
Отечественные исследования по городской проблематике с учетом региональной специфики представлены именами следующих авторов: О.Н. Вилков, В.А. Скубневский, В.П. Шахеров (история развития городов), Е.Е. Горяченко, Н.Н. Грибанова, О.П. Кузнецова, В.И. Самаруха (проблемы управления и социально-экономического развития городов), А.С. Новоселов (проблемы планирования и управления), А.С. Степаненко (вопросы местного самоуправления), И.С. Карликова, Н.М. Токарская (вопросы уровня жизни городского населения, проблемы занятости и рынка труда).
В последние годы появились работы, посвященные изучению проблем совершенствования муниципального управления (К.А. Антипьев, Г.В. Атаманчук, Т.И. Безденежных, Ф.М. Бородкин, А.Г. Воронин, А.Г. Гладышев, Н.В. Глазырин, А.Н. Демьяненко, В.Б. Зотов, В.Н. Иванов, В.П. Кайсарова, Г. Маурер, В.И. Патрушев, В.И. Самаруха, А.Н. Широков,
7 Г. Шоллер, Г. Штимпфл). Однако в большом массиве научной литературы по проблемам городского управления явно преобладает юридический аспект и мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления.
Исследования комплексного характера, которые бы рассматривали крупный город как сложную социальную систему со специфическими свойствами, начали появляться относительно недавно и представлены в работах Ю.Ф. Абрамова, О.В. Антоновой, Н.И. Мироновой, П.А. Ореховского, О.М. Рой. В целом ощущается недостаток научных разработок в сфере системных представлений о социально-структурных процессах в крупных городах России в условиях рыночной экономики.
Эти и другие моменты во многом обусловили выбор объекта и предмета исследования.
Объектом исследования является крупный российский город как открытая социальная система.
Предметом выступает социальное развитие крупных российских городов как многовекторный социальный процесс.
Цель работы - выявить особенности социального развития крупных российских городов как многовекторного социального процесса с учетом региональной специфики.
Реализация поставленной цели предполагала решение следующих приоритетных задач:
осуществить категориальный анализ понятий «город» и «крупный город», выделить основные подходы к изучению феномена крупного российского города;
выявить сущностные характеристики крупного города как открытой социальной системы;
провести анализ современных классификаций и типологий российских городов;
- определить состояние и тенденции развития крупных российских
городов с учетом региональной специфики (на примере крупных городов
Сибирского Федерального округа);
- исследовать эффективность управления социальным развитием крупных
российских городов, в том числе, определить место и роль городских ресурсов
в технологиях управления социальным развитием крупных российских
городов;
- попытаться разработать основные положения новой концепции
социального развития крупного российского города на базе системно-
стратегического подхода.
Гипотеза исследования. Перспективы социального развития крупных российских городов просматриваются более четко на базе системно-стратегического подхода и связаны, в первую очередь, с осуществлением комплекса мер: решением приоритетных задач социальной политики; мобилизацией городских ресурсов, превращении нематериальных ресурсов в один из основных источников устойчивого экономического роста; переходом от политики функционирования к политике развития, созданием системы стратегического управления социальным развитием города.
Теоретико-методологическая основа исследования. Принципы
историзма, системности, взаимозависимости, нормативности,
альтернативности, конкретности, конструктивности и др. в значительной степени определяют содержание и логику научного исследования.
При анализе проблем социального развития крупных российских городов мы опирались на методологические основания изучения собственно крупного города - исторический, социологический, философский, управленческий подходы; системный подход в различных его аспектах: системно-структурный, системно-функциональный, теории социальной самоорганизации, а также системную парадигму «система - внешняя среда». Основные положения работы стали возможны на базе системно-стратегического подхода.
Для выявления особенностей социального развития крупного города как сложного социального объекта были привлечены работы в области формирования и функционирования локальных общностей (Э. Гидденс, П. Бурдье, Г.П. Щедровицкий, и др.), труды по социологии города (М. Вебер, Ф. Ратцель, П. Мерлен, М.Н. Межевич, А.С. Ахиезер, О.Н. Яницкий, А.В. Баранов, Б.С. Хорев) и урбанистике (Ю.Л. Пивоваров, Н.Н. Баранский, Г.М. Лаппо, Е.Н. Перцик и др.).
Методологической основой исследования непосредственно явились: социологическая концепция города Ф.С. Файзуллина (его идеи о закономерностях и принципах функционирования и развития городов); концептуальные основы развития крупного города М.Н. Межевича, И.И. Сигова (в первом случае, теоретические положения относительно роли крупного города в социальном развитии, во втором, - теоретические положения о сущности комплексного развития города); концептуальные положения работ Н.А. Аитова и Л.Б. Когана о социальном развитии городов. Из основных положений Н.А. Аитова мы выделили и взяли за основу научное обоснование города как социальной системы. В исследованиях Л.Б. Когана в качестве продуктивных идей рассматриваем разработки в области урбанизации и закономерностей социального развития городов.
Из исследований отечественных ученых и практиков, занимающихся проблемами городского развития, также выделяем: теоретические разработки в области управления городским хозяйством (А.Г. Воронин); принципы взаимодействия и субсидиарности в развитии муниципальных систем (А.Г. Гладышев); теорию муниципальной самоорганизации (М.В. Глазырин); концепцию муниципального управления (В.Б. Зотов); идеи о ресурсах функционирования и развития муниципальных образований (В.Н. Лексин); методы управления развитием города (П.П. Макагонов); идеи о механизмах регулирования городского развития (А.Н. Швецов) и др.
Методы исследования. Для решения поставленных задач автором применялись общенаучные методы исследований теоретического уровня и
10 социологические методы исследования. Активно использовались теоретико-познавательные методы: анализ научной литературы и синтез имеющихся знаний по изучаемой проблеме, категоризация содержания обобщенных и осмысленных материалов, парадигматическое противопоставление существующих точек зрения, классификация и схематизация полученных результатов.
Практическая реализация поставленных задач осуществлена посредством применения таких методов как статистический анализ, анализ документальных источников, включенное и невключенное наблюдение, эксперимент, вторичный анализ материалов социологических исследований.
Среди методов анализа данных в работе были использованы: причинный анализ, факторный анализ, типологический анализ, ранжирование материалов и табличный метод.
Эмпирические источники работы составили: 1. Статистические данные Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Иркутской области, касающиеся проблем социального развития крупных российских городов в целом и г. Иркутска, в частности.
2. Информационно-аналитические материалы по вопросам социального
развития крупных российских городов Сибирского Федерального округа,
предоставленные Главным экономическим управлением Комитета по
экономике и финансам Администрации г. Иркутска.
3. Федеральные нормативно-правовые акты в сфере местного
самоуправления (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ).
4. Данные экспертного опроса глав муниципальных образований и
руководителей представительных органов городов России, направленного на
выявление мнений в отношении проекта Закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», и результаты
социологического исследования «Социально-экономическая ситуация в
крупных городах Сибири и Дальнего Востока», проведенных социологической лабораторией АСДГ в 2002-2003 гг.
5. Материалы монографий и учебных пособий, периодических изданий, содержащие конкретные данные о социальном развитии крупных российских городов, материалы научно-практических конференций и симпозиумов, информация глобальной информационной сети.
Научная новизна исследования видится в следующих научных положениях:
разработана и охарактеризована современная типология крупных российских городов;
осуществлен сравнительный анализ крупных городов Сибирского Федерального округа по ряду показателей, позволивших оценить состояние и выявить тенденции развития в этой группе городов;
социальное развитие крупных российских городов представлено как многовекторный социальный процесс, отличающийся уникальностью путей решения проблем и перспектив;
обоснована политика рационального использования городских ресурсов в современных технологиях управления социальным развитием крупных российских городов;
- разработаны основные положения концепции социального развития
крупных российских городов на базе системно-стратегического подхода.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Крупный город представляет собой неотъемлемую часть общества и государства в рамках определенных пространственных границ, а относительная его автономность позволяют утверждать, что крупный город является саморазвивающейся, саморегулирующейся через деятельность людей, открытой по отношению к внешней среде социальной системой, включающей совокупность взаимосвязанных подсистем и обладающей специфическими свойствами. В числе особенностей крупного города как объекта социального развития, выделяем: с одной стороны, органы управления, реализующие специфические
12 интересы городского сообщества; с другой стороны, систему взаимозависимостей города в социальном пространстве отдельного региона и государства. Крупные российские города являются индикаторами остроты и масштабности современных трансформационных процессов.
2. Современная типология крупных российских городов видится оправданной на базе трех классификационных признаков: современные функции, социальная структура и методология управления. Анализ крупных городов на основе указанных критериев позволяет выделить крупные города из общей массы населенных пунктов и понять происходящие в них процессы, в числе которых адаптация населения, хозяйствующих субъектов и органов управления к рыночным условиям хозяйствования.
3. В функционировании и развитии крупных российских городов на региональном уровне проявляются разнонаправленные тенденции - наряду с положительными сдвигами, достаточно неустойчивыми и недолговременными, наблюдаются и негативные. В последнем случае, социально-экономическая ситуация в крупных городах Сибирского Федерального округа может быть оценена как нестабильная и неопределенная. В таких условиях действия городских властей в большей степени направлены на стабилизацию социально-экономической ситуации и сохранение наметившихся позитивных тенденций, нежели на осуществление кардинальных преобразований.
4. Социальное развитие крупных российских городов - это многовекторный социальный процесс, отличающийся социально-демографическими, социально-экономическими, государственно-правовыми, управленческими, экологическими параметрами. В числе основных показателей социального развития крупных городов выступают - развитость социальной структуры, эффективность управленческой и экономической деятельности, качество нормативно-правовой базы местного самоуправления и др. Оценивая характер происходящих социальных изменений в крупных российских городах, полагаем, что они могут быть оценены как циклические социальные изменения эволюционного и революционного характера.
Одной из главных черт социального развития крупного российского города является политика рационального использования городских ресурсов, превращения нематериальных ресурсов (информационно-аналитических, интеллектуальных, управленческих) в один из основных источников устойчивого социально-экономического роста.
В современных условиях требует развития системно-стратегический подход, который может быть положен в основу концепций социального развития крупных российских городов с учетом региональной специфики. Системно-стратегический подход предусматривает определение и реализацию перспектив социального развития крупных городов в контексте повышения уровня и качества жизни горожан, расширения функциональной структуры крупных городов, исходя из местных интересов, развития отраслей социальной сферы, улучшения социально-демографической и социально-экологической ситуаций, эффективности государственного, регионального и городского управления (разработки новых методов и технологий стратегического управления крупными городами как сложными открытыми социальными системами).
Научно-практическое значение исследования. Выдвигаемые в работе теоретические положения дополняют и развивают теоретико-методологическую базу изучения крупных российских городов в современном трансформирующемся обществе. Выводы, полученные в результате диссертационного исследования, могут быть использованы при разработке планов развития крупных городов и их административных составляющих, при оценке эффективности социального развития крупного города. Полученные автором данные дополняют информационную базу для дальнейших научных и прикладных исследований по проблемам городского социального развития. Основные положения диссертационного исследования могут быть включены в содержание учебных и рабочих программ курсов «Социология управления», «Социология города», «Муниципальный менеджмент», программ спецкурсов по проблемам управления социальным развитием крупного российского
14 города, читаемых для студентов высших учебных заведений, для слушателей системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления. Теоретические выводы и рекомендации по результатам проведенного исследования могут представлять интерес для органов государственной и муниципальной власти, а их внедрение может повлиять на эффективность управленческой деятельности на уровне крупного города.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования изложены при обсуждении диссертации на заседании кафедры социальной философии и социологии Иркутского государственного университета. Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научно-исследовательской деятельности диссертанта, в педагогической практике с учетом специализации и темы диссертации. Полученные в ходе работы результаты исследования были апробированы на Втором Всероссийском социологическом конгрессе (Москва, 2003 г.), на XI Международной конференции студентов и аспирантов по фундаментальным наукам (Москва, 2004 г.), на Всероссийских научных конференциях «Сорокинские чтения - 2004» и «Сорокинские чтения - 2005» (Москва, 2004 -2005 гг.), на Международном конгрессе конфликтологов (Санкт-Петербург, 2004 г.), на Международной научной конференции «Актуальные проблемы толерантности в современном мире» (Санкт-Петербург, 2004 г.), на Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» (Москва, 2004 - 2005 гг.), на ежегодных научно-практических конференциях студентов, аспирантов и соискателей Института социальных наук ИГУ (Иркутск, 2003-2005), на научном семинаре аспирантов, соискателей и молодых ученых Института социальных наук ИГУ (Иркутск, 2005), на Втором региональном методологическом семинаре по теме: «Российская государственная идеология: какой ей быть?» (Иркутск, 2005 г.). Материалы исследований также были апробированы в процессе эксперимента «День самоуправления в г. Иркутске» (10 декабря 2004 г., г. Иркутск).
Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 15 научных публикациях общим объемом 5J) п.л.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа каждая, заключения, списка литературы и приложений. Объем работы составляет 185 стр.
Город и крупный город: основы категориального анализа
Вопрос «что есть город» как научная категория интересует широкий круг ученых и исследователей, лежит в русле интеллектуальных поисков во многих областях знания и деятельности. Несмотря на повышенный интерес к городской тематике, до сих пор в зарубежной и отечественной науке не установилось ни одного общезначимого и общепринятого определения города. Термин «город», которым широко оперирует современная наука, интегрирует множество понятий, охватывающих разнопорядковые явления. Наличие многочисленных, зачастую противоречивых определений города, наряду с другими факторами, вызывает трудности в процессе оперирования данной категорией. Городами в разные периоды истории и в разных государствах называли явления с весьма различным содержанием и с несходными существенными признаками, в связи с чем современные исследователи города либо вовсе отказываются от однозначного разрешения данной дефиниционной проблемы, либо предлагают самые разнообразные определения города. В каждом конкретном случае у ученого остается право выбрать то определение, которое наиболее адекватно соответствует целям и методам исследования.
В энциклопедических статьях определение города встречается в различных интерпретациях. Словарь русского языка С. Ожегова трактует город как «... крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр» [159, с. 187]. В Большой советской энциклопедии город определяется как «... крупный населенный пункт, жители которого заняты главным образом в промышленности и торговле, а также в сферах обслуживания, управления, науки, культуры... город - это обычно административный и культурный центр окружающего района» [47, с. 112]. Подобное определение содержится в Энциклопедическом словаре (под ред. Б.А. Введенского, М., 1964), где город характеризуется как «... населенный пункт, достигший определенной людности (обычно не менее 2-5 тыс. жителей) и выполняющий преимущественно транспортные, промышленные, торговые, культурные и административно-политические функции» [243, с. 325]. В российской социологической энциклопедии городом называют «... исторически сложившуюся в процессе общественного территориального разделения труда внутренне дифференцированную подсистему общества, которая обеспечивает в основных чертах воспроизводство его целостной структуры» [186, с. 123].
Одна из первых попыток научного определения понятия «город» в XIX веке с учетом его качественных характеристик была предпринята Ф. Ратцелем, который определяет город как «... долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций» [255, с. 22]. Согласно Л. Вирту, город характеризуется целым рядом черт, включающих утрату первичных отношений, ослабление социального контроля, прогрессирующее разделение труда, усиление роли массовой коммуникации и склонность горожан относиться друг к другу инструментально [186, с. 50]. Социологическое определение города пытался дать М. Вебер. Город, по его мнению, это такое большое поселение, где «... взаимное личное знакомство друг с другом, отличающую соседскую связь, в нем отсутствует» [54, с. 7]. Сравнивая город с сельской общиной, М. Вебер указывал на специфические моменты, характеризующие город. Среди них -занятость неземледельческим трудом основного населения, многосторонность промысла, наличие рынка, концентрация управленческих функций и т.д. Определение города Р. Мерфи звучит следующим образом: «... обычно под городом имеют ввиду целостную территориальную единицу с высокой плотностью населения, значительным числом жителей» [147, с. 5]. Н.А. Аитов рассматривает город как «... определенную пространственную форму организации жизни людей, социальную ячейку общества... которая охватывает все виды и этапы человеческой жизни» [26, с.7]. В теории структурации Э. Гидденса город представлен как локальность - дифференцированное изнутри место действия, в котором разворачиваются социальные взаимодействия, имеющее определенные границы, которые помогают сконцентрировать взаимодействие тем или иным образом [60, с. 499]. Ф.С. Файзуллин подходит к трактовке города как «... социально-пространственной форме существования общества, сущность и особенности которой находятся в зависимости от уровня развития производительных сил и характера социально-экономических отношений» [226, с. 13]. Б.С. Хорев определяет сущность города следующим образом: «... город - это, прежде всего, населенный пункт, занятия большинства жителей которого не связаны непосредственно с сельским хозяйством и функции которого определяются его промышленным развитием или задачами обслуживания прилегающего района, развитием транспортным связей и т.д. (при определенном цензе численности населения)» [229, с. 124]. Э.С. Демиденко исходит из следующей трактовки города: «... город выступает как определенная организация сконцентрированной жизнедеятельности населения и многообразных условий обеспечения этой жизнедеятельности» [84, с. 39]. В.Н. Лексин, А.Н. Швецов определяют город как «... самый заметный компонент территориальной организации общества, демонстрирующий наивысшую степень концентрации людей, жилья, мест приложения труда и капитала» [131, с. 9].
Обзор приведенных дефиниций позволяет дать следующую обобщенную характеристику города. Город - это населенный пункт, жители которого, главным образом, заняты в промышленности, торговле, в сферах обслуживания, управления, науки и культуры. Город - это социально-территориальная общность сложного характера, отличающаяся концентрацией и интенсивностью различных форм социального общения, специфической (по сравнению с деревней) демографической, профессиональной и организационной структурой. Город - это составная относительная обособленная часть общества, административный и культурный центр окружающего района.
Наличие такого многообразия дефиниций объясняется тем, что город является объектом изучения многих наук и у каждой из них свой предмет, задачи, методы, возможности и ограничения. Та или иная наука для определения понятия город использует свои критерии. Так, наиболее часто применяются статистические критерии (величина территории и населения), функциональные (доминирующие виды производственной деятельности населения), градостроительные (характер преобладающей застройки объектов производственного, жилищно-бытового и культурного назначения), социологические (типы общения, образ жизни населения).
География, например, исследует город в системе географического разделения труда через призму экономико-географического положения, а также функции города [127, с. 47]. Представители экономических наук при изучении города свое основное внимание сосредотачивают на исследовании взаимоотношений населения и территории, народнохозяйственной структуры городов различных типов и величин, экономических процессов, происходящих в них [226, с. 14]. Градостроительство как наука занимается теорией планирования и застройки городов. В круг ее проблем включается исследование планировки новых и реконструкции старых городов, планировки и застройки промышленных, жилых районов, системы обслуживания, транспорта, инженерного оборудования, системы озеленения, разработка архитектурной композиции городов [226, с. 15]. Исследователи в области демографии города изучают специфические закономерности движения народонаселения и демографические процессы, которые проявляются в таких факторах, как рождаемость, смертность, возрастно-половая структура, размещение населения, характер, интенсивность, направление миграционных потоков [226, с. 15]. Социальные психологи при исследовании городской жизни свое внимание акцентируют на раскрытии особенностей психологии групп горожан, проявляющихся в их совокупной деятельности, общении, в переживаниях, обычаях, в ценностной ориентации [226, с. 15]. Историческая наука раскрывает «... региональные и национальные особенности формирования, развития и функционирования городов и городской жизни» [226, с. 5]. Социология города также имеет свой специфический предмет, существенно отличающийся от других научных дисциплин, изучающих проблемы городских поселений. Как объект социологического анализа, город -это исторически сложившаяся в процессе общественного разделения труда внутренне дифференцированная подсистема общества, которая обеспечивает в основных чертах воспроизводство его целостной структуры [186, с. 123]. В последнем случае город представляет собой определенный, отличный от деревни, тип социальной организации (общности), жителям которого присущи черты, определяемые понятием городского образа жизни.
Анализ приведенных выше научных трактовок города позволяет нам определить город как комплексную социологическую категорию. На наш взгляд, город - это целостная исторически сложившаяся социально-пространственная форма организации общества, характеризующаяся концентрацией на ограниченной территории значительного числа жителей, подавляющее большинство которых занято в производственной и непроизводственной сферах, и выполняющая по отношению к окружающему его району, роль административного, социально-культурного, научного и экономического центра.
Разнообразные подходы к определению города укладываются в рамки нескольких теорий, получивших широкое распространение в научной литературе по проблемам городов и городского развития. Каждая из представленных теорий отражает определенные направления научной мысли, систему координат, изначальные установки, рассматриваемые исследователями в качестве базовых, однако, все они сосредоточивают внимание на каком-либо одном аспекте явления, более или менее важном, при этом, не позволяя уловить природы города и его сущности во всей полноте.
С позиции наиболее распространенной количественной теории главенствующим фактором при отнесении того или иного поселения к разряду города является численность населения. Количественная теория сводит понятие города исключительно к наличию в нем определенного числа жителей. Согласно этой теории, «... городом называется значительное и длительное скопление людей на сравнительно незначительной территории», в противоположность не городским поселениям - селам, поселкам, деревням, станицам, аулам - с их обычно небольшим количеством жителей, а также деревенским фермам, хуторам, мызам, усадьбам, раскинутым на большом пространстве, причем все главные особенности городского хозяйства объясняются только аккумуляцией людей на малой территории [56, с. 4]. На территории Российской Федерации для отнесения населенных пунктов к городам они должны иметь общую численность населения свыше 12000 человек, а доля числа рабочих и служащих (вместе с членами их семей) в общей численности населения должна составлять не менее 85% [212, с. 36].
Последователи политически-административной теории подходят к понятию города с правовой точки зрения и признают городом «... всякое поселение с определенной территорией, которому государственной властью присвоены особые административные права или отличное от деревни правовое и податное положение [56, с. 5]. Таким образом, констатирующим моментом в образовании города выдвигается соответствующий акт государственной власти. Понятие города является условным и обозначает населенный пункт, отнесенный, согласно законодательству данного государства, к категории городов.
Социальное развитие крупного города в России как многовекторный социальный процесс
В свете философского и научного употребления развитие - это понятие, характеризующее качественные изменения объектов, появление новых форм бытия, существование различных систем, сопряженное с преобразованием их внутренних и внешних связей. Развитие фиксирует бытие системы как единство прогресса и регресса, обновления и разрушения, самоутверждения и самоуничтожения. Развитие - это изменение явления или процесса, ведущее к появлению нового качества [199, с. 729].
Развитие в социологии определяют как необратимое, направленное, закономерное изменение, характеризующееся трансформацией качества, переходом к новым уровням организации [136, с. 25]. Под социальным развитием в социологической науке понимаются эмпирически доказанные факты изменений, вызывающие постоянное обогащение и дифференциацию структуры организации отношений между людьми, обогащение культурных систем, обогащение науки, техники, институтов, расширение возможностей удовлетворения личных и общественных потребностей. Понятие «социальное развитие» представляет собой конкретный вид социального изменения, несет в себе оценку изменения и является необратимым, направленным и закономерным. Если развитие, происходящее в некоторой системе, приближает ее к определенному идеалу, оцениваемому положительно, то развитие оценивается как прогресс. Если изменения, происходящие в некоторой системе, ведут к исчезновению и обеднению ее составных элементов или существующих между ними отношений, то система подвергается регрессу. Социальное развитие - это, в первую очередь, социальный процесс, связанный с качественными или количественными, прогрессивными или регрессивными изменениями.
Таким образом, с точки зрения социологического подхода, городское развитие можно рассматривать как совокупность экономических и социальных изменений в развитии определенной территории. Для города как открытой социальной системы, источником развития выступает не только сохранение целостности, но и восприятие всего, что происходит во внешней среде. Без постоянного развития, изменений, обновления, город, превращаясь в замкнутую систему, неизбежно будет деградировать, а система управления, оставаясь патриархальной, будет сдерживать развитие города [61, с. 185]. В самом общем виде общественная потребность в развитии города формулируется представителями социологии как: «... необходимость интеграции и концентрации разнообразных сфер и видов деятельности как условие интенсивности и эффективности социальных процессов лежит в основе возникновения и развития самого феномена «город» как типа поселения» [226, с. 29].
Под развитием города не следует понимать только увеличение, рост города - городского населения, объемов производства, что имело место в прошлом, но следует иметь в виду в первую очередь качественные изменения. Г.М. Лаппо отмечает в этой связи, что «... развитие и рост представляют собой два процесса, которые нельзя полностью отождествлять, но до сих пор развитие городов всегда сопровождалось их ростом» [127, с. 30]. Развитие города можно уподобить процессу, где фаза количественного роста с определенной периодичностью сменяется фазой качественной перестройки - структурной реорганизации системы [138, с. 84]. Городское развитие представляет собой процесс перехода из одного состояния в другое, более совершенное, поэтому для формирования замысла важно представлять, что имеется сейчас, что будет в результате, и как этого результата достичь. Наличие системы целей заставляет муниципальные власти переходить от управления коммунальными службами к управлению городским развитием на основе изучения тенденций. Управление, в этом смысле, есть создание условий развития в желательном направлении.
Развитие города - многовекторный процесс, который, прежде всего, подразделяется на две основные составляющие: экономическую и социальную. Экономическая и социальная составляющие глубоко взаимосвязаны и взаимообуславливают друг друга. Развитие города как продукта экономического и социального развития общества в равной степени зависит от успешного развития этих двух процессов. Экономическое развитие представляет собой процесс расширенного воспроизводства, т.е. процесс расширения производства и потребления материальных благ и услуг [177, с. 24]. Говоря о содержании социального развития, И.И. Сигов рассматривает его: 1) как улучшение условий жизнедеятельности; 2) как совершенствование образа жизни. М.Н. Межевич, определяя город как социально-экономическую систему, ее основной социальной функцией называет «... обеспечение наиболее благоприятных условий для оптимального, с точки зрения общества, режима социального и демографического воспроизводства населения» [224, с. 93]. Развитие как улучшение, в отличие от выживания или стагнации, предполагает такие перемены, которые обеспечивают всему населению города широкие возможности воспользоваться общественными благами (качественные рабочие места, образование, здравоохранение, жилье, участие в управлении местными делами и т.п.). Развитие муниципального образования предполагает достижение высокого качества жизни местного населения, обеспечение большей степени социальной справедливости и равенства возможностей, личной свободы [61, с. 199]. На сегодняшний день в соответствии с критериями успешности развития городов, принятыми в ООН, в системе городских приоритетов главной целью «... является развитие города для горожан, для того чтобы городское богатство прирастало за счет того, что жители становятся богаче, качество жизни лучше, продолжительность полноценной жизни дольше» [138, с. 92]. Таким образом, социальная составляющая развития города признается доминирующей над экономической. Главной целью социального развития города является создание условий для повышения благосостояния и качества жизни проживающих на его территории граждан. Это, в первую очередь, хорошая работа и достойная зарплата, наличие удобного жилья, возможность пользоваться гарантированными услугами здравоохранения и социального обеспечения, экологическая и общественная безопасность, образовательные, культурные и досуговые возможности. Оценкой того или иного уровня социального развития города выступает человек, горожанин, его социальное, экономическое благосостояние.
Таким образом, процесс развития - неотъемлемый атрибут города, основа его существования. Развитие города предполагает наличие цели развития, а значит и стратегии достижения намеченной цели. В городе как социальной системе, где главным системообразующим элементом является человек, социальные цели оказываются первостепенными. Цель социального развития города может быть определена как - повышение уровня благосостояния городского населения, улучшение условий и качества жизни. Поставленная цель носит комплексный характер, поскольку при ее реализации затрагиваются все сферы города и процессы, протекающие в нем. Подход к оценке социального развития не может быть ограничен только показателями, например, уровня жизни населения, что характерно для современной практики анализа уровня социального развития крупного города. Социальное развитие крупного города зависит от эффективности экономической деятельности, эффективности системы управления, качества нормативно-правовой базы местного самоуправления и др. Социальное развитие крупных российских городов - это многовекторный социальный процесс. Такая трактовка подразумевает, что целесообразно говорить о социально-демографических, социально-экономических, государственно-правовых, управленческих, экологических и др. параметрах социального развития крупного города (см. схему 1).
Причинный анализ ситуации по каждому вектору социального развития крупного города дает целостное представление об уровне его развития, позволяет говорить о причинах, порождающих социальные проблемы. В разрезе отдельных направлений он позволяет сформулировать основные ориентиры для разработки стратегии эффективного социального развития крупного города. В рамках каждого из направлений может быть выделен ряд критериев. Так, например, говоря об экономических параметрах социального развития, анализу будет подвергнута не вся совокупность экономических показателей (например, таких как объем произведенной продукции, объем экспорта, доля валового городского продукта и т.п.), а лишь та ее часть, которая имеет социальную направленность и непосредственным образом затрагивает интересы населения муниципального образования - это уровень безработицы, уровень годовой инфляции, число занятых в экономике города. Кроме того, анализироваться должны те показатели, за которые несет ответственность сам город, в лице местных властей. Это позволит оценить результативность управленческой деятельности на местном уровне, которая определяется качеством выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций по решению повседневных задач, и определить направленность действий городских органов управления в сфере социального развития. Общей характеристикой всех функций является то, что качество их выполнения сказывается непосредственно и сразу на самочувствии местного населения [61, с. 219].
Возможности системно-стратегического подхода к формированию новой концепции социального развития крупных российских городов
Регулирование городского развития представляется одной из наиболее актуальных и, в тоже время, мало исследованных и трудно решаемых проблем. Методология управления крупным российским городом еще только формируется, и то положение, в котором находится большинство населения крупных городов, свидетельствует о регрессивном развитии и неэффективности действующего ныне механизма управления городским развитием. Существует достаточно много нерешенных теоретико-методологических и методических проблем стратегического планирования комплексного развития городов. Центральное место среди них занимает проблема создания целостных научных основ стратегического планирования, комплексного социально-экономического развития городов различного ранга как системы методологических и методических положений, определяющих сущность, принципы, задачи и организацию стратегического управления, порядок формирования целей и направлений развития города и механизм их реализации. В настоящее время многие города страдают от слабого владения муниципальными властями технологиями управления развитием территорий в условиях перехода к многоукладной экономике, от отсутствия системных представлений о современных методах управления социальным развитием крупных муниципальных образований.
Российский город как социальная система находится в состоянии социально-экономического и управленческого кризиса. Негативные тенденции в развитии городов существенно доминируют над позитивными сдвигами. Современные крупные города характеризуют в большей степени тактические, а не стратегические изменения, решение многих важных проблем пущено на самотек, что порождает определенную хаотичность в социальном развитии города и неэффективное использование ресурсов. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегией выживания и стратегией развития часто завершается в пользу первой. Однако теория управления и просто здравый смысл говорят о том, что стратегия, изначально ограниченная только задачей выживания, обречена на провал. Отсутствие долгосрочных целей превращает управление крупным городом в простое реагирование на изменение внешних и внутренних факторов. Действительное состояние таково, что очень многие представители муниципальных органов власти считают, что основная их задача сегодня - это обеспечивать выживание. Решение текущих задач становится важнее перспективных. Разрушение планового хозяйства привело к тому, что прогнозы социально-экономического развития территорий, бюджетный процесс выстраивается исключительно на один текущий год. Девиз реформ «рынок все отрегулирует» негативно отразился на городской экономике и социальной сфере муниципальных образований. Положительный эффект от успехов в отдельных сферах экономического и социального развития не достигал тех значений, которые могли бы быть получены в результате системной работы. Препятствием является также отсутствие опыта самостоятельного долгосрочного планирования собственной деятельности в условиях рыночной экономики. В результате кризис управления усугубляется, ресурсная база используется неэффективно.
В настоящий момент многие крупные городские образования встали на путь перехода от антикризисного управления к формированию долгосрочной социально-экономической политики и вынуждены искать новые ниши на рынках, формировать систему рационального использования городских ресурсов, выстраивать новую модель отношений между различными субъектами городского сообщества. В ряде крупных городов уже разработаны стратегические планы развития, в других городах эта работа находится только на начальном этапе, в третьих - еще не пришли к этому. Происходит объективный процесс перехода от «прорывов» в отдельных направлениях к формированию стратегии социально-экономического развития города.
На современном этапе развития местного самоуправления деятельность по выводу городских образований из кризисного положения и совершенствованию управленческой деятельности приобретает жизненно важный характер. Известно, что социальная система может находиться в состоянии устойчивого развития, если возникающие внутри нее противоречия в процессе их разрешения не выводят систему за пределы устойчивого риска, т.е. возможные негативные последствия деятельности уравновешиваются позитивными действиями. Перед органами всех уровней власти стоит задача выхода из кризиса и обеспечения устойчивого социально-экономического развития городских систем. Перед городской властью стоит вопрос о разработке и освоении новых подходов к организации управления муниципальными образованиями. Сегодня необходимо на основе научных идей, подходов, механизмов, методов разработать инновационную концепцию управления, связанную с изменением содержания, структуры и направленности городского развития.
Полагаем, что первоочередным шагом на пути реорганизации муниципального управления должна стать разработка концепции муниципального управления, связанной с преобразованием содержания и структуры городского развития на основе использования системно-стратегического подхода в социально-экономическом управлении городом. Необходимость внедрения системно-стратегического подхода в практику муниципального управления крупным городом обусловлена усложнением городской системы и возникающих в ее рамках проблем, открытостью системы и ростом числа связей внутри нее, динамичностью и трудной предсказуемостью изменяющихся ситуаций, дефицитностью ресурсов. Города, особенно крупные, являются сложными системами, что требует разработки новых комплексных подходов к управлению их развитием на более высоком качественном уровне.
До последнего времени разработки в области городской проблематики носили преимущественно изолированный характер и ограничивались, как правило, изучением отдельных аспектов городского развития: градостроительных, экономических, социологических, демографических, управленческих и т.д. Исследования же комплексного характера, которые бы рассматривали город как сложную социально-экономическую систему встречаются редко [26, с. 264]. Отсутствуют системные представления о социально-производственных процессах в муниципальных образованиях в условиях перехода к рынку, связанных с обеспечением многообразных хозяйственных связей, воспроизводством рабочей силы, конкретизацией целей и организационно-экономических механизмов развития муниципального хозяйства [118, с. 64].
Условием эффективной работы муниципальных властей является кардинальное расширение понимания сложившейся ситуации, что, в свою очередь, требует смены видения города, подходов и отношения к нему. Ценным является то, что с позиции данного подхода город рассматривается не как совокупность отдельно взятых частей, а как сложноорганизованная целостность. Это означает, что наравне с необходимостью подготовки новых технологий управления развитием города, крайне актуальным становится создание теории развития и управления крупным городом как сложной открытой социальной системой.
Системно-стратегический подход к городскому управлению означает комплексное сбалансированное управление развитием города как открытой социальной системой. Каждое управленческое решение внутри крупногородского образования должно быть ориентировано на развитие, причем развитие должно быть не спонтанным или эволюционным, под влиянием случайных факторов, а комплексным, на основе научного знания и практического опыта. Взаимосвязь каждодневных практических действий с ориентацией на долгосрочные цели и последствия в оперативной деятельности на ситуационной основе осуществляется в процессе системно-стратегического управления. Системно-стратегический подход выступает альтернативой существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.
При системно-стратегическом подходе к социальному развитию города требуется кардинальный пересмотр всей его идеологии, сложившихся технологий управления, практики принятия управленческих решений и распределения городских ресурсов. Решение проблем социального развития должно быть комплексным, что предполагает решение правовых, организационных, институциональных аспектов социальных проблем на основе экономических преобразований, а также за счет реализации новых подходов в муниципальной социальной политике [82, с. 121].
Общую цель системно-стратегического развития города можно сформулировать следующим образом: сохранение и развитие крупных городов как полифункциональных муниципальных образований со сбалансированной и стабильной экономикой, активным городским сообществом, комфортной городской средой, обеспечивающей высокий уровень жизни населения и благоприятные условия для общественной и хозяйственной деятельности.
Социальное развитие крупного российского города на основе предлагаемого подхода будет эффективным, если будет опираться на следующие главнейшие составляющие: понимание города как открытой социальной системы, стратегическое управление, проявление внутренне заложенных сил (городских ресурсов), которыми обладает город, привлечение широкой общественности к решению жизненно важных проблем городов.
Современная концепция социального развития городов должна исходить из признания уникальности каждого муниципального образования. В условиях рыночной экономики среди наиболее важных вопросов, находящихся в ведении местного самоуправления, являются вопросы управленческого характера, а именно построение системы управления, наиболее приемлемой и эффективной для конкретного муниципального образования. Современная система управления муниципальным управлением должна быть дифференцированной, учитывать специфику конкретного образования. Однако, как в научных и печатных изданиях, так и в средствах массовой информации, в большей степени акцентируется внимание на состоянии и проблемах развития муниципальных образований в целом. В законодательстве на государственном уровне создан усредненный тип муниципального образования, жизни различных муниципальных образований сводятся к общему знаменателю. Не делается различий между городскими и сельскими поселениями, устанавливается единый перечень вопросов, которыми предписано заниматься всем органам местного самоуправления. Уравнивание муниципалитетов проявляется как в территориальном выравнивании, что недопустимо для такой огромной страны как Россия, с ее неравномерностью развития, так и в финансовом выравнивании, лишающем органов местной власти заинтересованности в самостоятельной хозяйственной деятельности. Между тем, муниципальные образования значительно отличаются друг от друга по своим размерам и числу жителей, производственной структуре, находятся в совершенно разных социально-экономических и природно-географических условиях, в них различные традиции и жизненные уклады. Очевидно, что в сельской местности местное самоуправление не может быть устроено также, как в городской. А в малом городе - также, как в крупном. Для того, чтобы самоуправление могло в полной мере использовать свои преимущества, должен соблюдаться баланс между сложностью решаемых задач, размерами муниципалитетов и ресурсной обеспеченностью.
Необходимы изменения в области муниципального права: на федеральном уровне представляется разумным разделение местного самоуправления на городское и сельское, и их отдельное законодательное регулирование; на местном уровне - управленческую деятельность необходимо строить на основе учета особенностей объекта управления, его конкретного назначения, структуры, в соответствии с его потребностями и предназначаться для удовлетворения этих потребностей. Структура управления должна соответствовать социально-экономическим, историческим, национальным, географическим и другим особенностям. Слепое копирование структур управления лишено всякого смысла. Заимствование конкретных механизмов функционирования других городов должно подвергаться тщательному анализу. Любое поселение уникально в своем развитии и для успешного управления им необходимо знать происходящие в нем процессы. Город, будучи сложнейшей системой, нуждается в глубоком и точном знании управленческих механизмов, как диктуемых внешней средой, так и присущих собственно городу. Управление должно быть направлено, в первую очередь, на предупреждение нарушений в работе системы, нежели на исправление их последствий. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта, выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям, моделирования возможных сценариев развития ситуации. Управление городом как социальной системой должно строиться с учетом внутренних закономерностей и тенденций ее развития, основываться на научных знаниях о строении системы и системообразующих компонентов, внутренней организации системы, способах взаимодействия ее подсистем, функциях системы, взаимосвязях социальной системы с другими, как по горизонтали, так и по вертикали. Такой подход дает целостное представление о данной системе, позволяет определить возможные пути ее развития, понять и охарактеризовать возможное поведение системы в будущем.
Для крупного города как сложнейшего объекта управления, существующего в условиях нестабильной внешней среды, особенно важно внедрение системно-стратегического управления. Город является открытой системой, связанной с развитием систем более высокого ранга и он будет непосредственным образом реагировать на политические, социально-экономические и другие факторы, проявляющиеся на всех внешних уровнях -международном, государственном, региональном. Как правило, анализу внешней среды в городской программно-проектной документации уделяется незначительное внимание, между тем такая работа имеет исключительную важность и требует значительных усилий. Рекомендации, сформулированные в результате анализа внешней среды, позволят избежать стратегических ошибок и выйти на реализацию конкурентных преимуществ города. Только долгосрочная, научно-обоснованная политика властей на национальном, региональном и местном уровнях, имеющая ясно и четко сформулированные цели, позволяет решать проблемы развития крупных городов и прилегающих территорий при сбалансированном обеспечении интересов всех участников этого процесса. Лишь в рамках социального партнерства, взаимовыгодного сотрудничества возможно достижение эффективного развития социальной системы. Под социальным партнерством понимается постоянный процесс сотрудничества органов власти, бизнеса, институтов гражданского общества, в котором стороны обозначают свои проблемы и осуществляют совместные действия для их плодотворного решения. Каждый партнер вкладывает свои преимущества в качестве капитала в общее дело.
