Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Духовно-нравственные качества государственных служащих: содержание, значимость 15
1.1. Понятие духовно-нравственных качеств государственных служащих . 15
1.2. Концептуальные и должные модели нравственного поведения государственного служащего 30
1.3. Духовно-нравственные качества современного государственного служащего России56
Глава II. Сущность, специфика, основные направления правового и общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих 74
2.1. Общественное и правовое воздействие на формирование и развитие духовно-нравственных качеств государственных служащих 74
2.2. Механизмы правового воздействия на развитие должных духовно-нравственных качеств государственных служащих 91
2.3. Система общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих 111
Заключение 134
Список используемых источников и литературы 141
- Понятие духовно-нравственных качеств государственных служащих
- Общественное и правовое воздействие на формирование и развитие духовно-нравственных качеств государственных служащих
- Механизмы правового воздействия на развитие должных духовно-нравственных качеств государственных служащих
Введение к работе
В настоящее время происходит реформирование государственной службы России, ее становление как социального института. Несмотря на значительный массив законодательных актов, теоретических концепций по вопросам организации и функционирования института государственной службы, существует ряд проблем, требующих глубокого осмысления. Одной из таких проблем является профессиональная деятельность государственных служащих, которая зависит от многих слагаемых, в том числе от нравственного потенциала представителей властных структур, степени этичности их поведения.
Проблема нравственности государственных служащих продолжает звучать особенно актуально. Это связано с рядом факторов.
Во-первых, большая часть населения оценивает государственных служащих и их деятельность прежде всего с точки зрения нравственной составляющей, присущих им духовных, личностных качеств. Именно от нравственности представителей государственных органов зависит в целом авторитет власти среди населения и, как следствие этого, доверие граждан к ней.
Во-вторых, в среде государственной службы формируются специфические нравственные нормы поведения лиц, занимающих государственные и политические должности, которые способствуют разрешению сложных ситуаций в процессе осуществления ими должностных полномочий.
В-третьих, остается открытым вопрос о содержании правового регулирования профессиональной этики представителей властных структур.
В-четвертых, в настоящее время слабо работают механизмы прямого общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих.
Вышеперечисленные аспекты подтверждают актуальность дальнейшего изучения проблемы нравственности государственных служащих и - как одного из важных направлений исследования -основных механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих: воздействие посредством норм, заложенных в нормативных правовых актах, и прямое воздействие через институты гражданского общества (условно обозначенные как правовое и общественное воздействие).
Степень научной разработанности темы исследования.
Принципиально существенным для исследования стало изучение
работ, посвященных теоретическим аспектам государственной службы
Российской Федерации и вопросам развития персонала органов
государственной власти, его профессионализации: Г.В.Атаманчука,
В.Д.Граждана, Б.В.Лытова, К.О.Магомедова, В.А.Мальцева,
П.А.Марченкова, В.А.Михеева, В.П.Мельникова, В.С.Нечипоренко, Б.Т.Пономаренко, В.Л.Романова, А.И.Турчинова и других.1
В ходе работы над диссертацией автор опирался на труды, посвященные исследованию роли морали в системе социальных институтов и ее функциям, выполняемым в обществе: С.Ф.Анисимова,
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997;
Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж,
1997; Лытов Б.В. Государственная служба как социальный
институт // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростов-на-Дону, 1998; Магомедов К.О. Социология государственной службы. Учебное пособие. М., 2000; Мальцев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. М., 1997; Михеев В.А., Пономаренко Б.Т. Государственная служба: регулирование конфликтов и социальное партнерство. М., 1996; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003; Романов В.Л. Социальная самоорганизация .и государственность. М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998 и др.
Л.М.Архангельского, В.А.Василенко, О.Г.Дробницкого,
Ю.В.Согомонова, А.К.Уледова, Щербака Ф.Н. и других.1
Важное значение для раскрытия темы диссертационного исследования имело изучение работ, в которых рассмотрены вопросы нравственного поведения индивида в обществе, духовно-нравственной составляющей личности госслужащего, этичности управленческого работника. Среди авторов, разрабатывавших данную тематику, работы которых были учтены при исследовании выбранной темы, можно назвать Е.А.Ануфриева, В.И.Бакштановского, В.Э.Бойкова, А.И.Ионову, А.В.Оболонского, А.И.Ореховского, В.М.Соколова, П.П.Степнова, В.М.Шепеля, Н.Н.Шувалову и других.2
В процессе исследования проанализированы работы представителей философской и общественной мысли, уделявших внимание непосредственно нравственности лиц, наделенных властью, их личностным характеристикам. По данной проблематике в диссертации выделены труды Платона, Н.Макиавелли, Т.Кампанеллы, Б.Спинозы,
См.: Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. М., 1979; Архангельский Л.М. Сущность и специфика нравственной культуры // Нравственная культура: Сущность. Содержание. Специфика. Вильнюс, 1981; Василенко В.А. Мораль и общественная практика. М., 1983; Дробницкий О.Г. Понятие морали. М., 1977; Согомонов Ю.Г. О методе критического анализа этических рационализации // Насущные проблемы этики. Тамбов, 1975; Уледов А.К. Духовная жизнь общества. М., 1980; Щербак Ф.Н. Мораль, как духовно-практическое отношение: Методологический аспект. Л., 1986 и
др.
См.: Ануфриев Е.А. Социальная роль и активность личности. М., 1971; Бакштановский В.И. Этика политического успеха. Тюмень, 1997; Бойков В.Э. Государственная служба: взгляд изнутри и извне (социологический анализ) // Социология власти. № 1. М., 2003; Ионова А.И. Этика и культура государственного управления. Учебное пособие. М., 2003; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австрия. М., 2002; Ореховский А.И. Личные качества и ответственность руководителя. М., 1982; Соколов В.М. Социология нравственного развития личности. М., 1986; Соколов В.М. Нравственные основы кадровой политики // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. М., 1998; Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих: (Социально-философский аспект). М., 2000; Шепель В.М. Управленческая этика. М., 1989; Шувалова Н.Н. Этика менеджера и государственного служащего. // Истоки российского менеджмента. М., 1997 и др.
Ф.Р.Вейсса, Д.С.Милля, П.А.Столыпина, Ю.С.Витте, Н.И.Кареева, Н.А.Бердяева и других.1
Существенным для диссертационного исследования стали учебные пособия под редакцией В.Л.Романова и В.М.Соколова, где авторские коллективы уделили большое внимание профессиональной этике государственных служащих, возможным технологиям формирования административной морали.2
На основании изученного широкого круга источников диссертант сделал вывод о том, что нравственности управленческих кадров придается большое значение как одной из составляющих их профессионализма. Уделяется внимание этическому компоненту управленческой деятельности, общим нравственным принципам и нормам служебного поведения, отдельным предложениям по формированию профессиональной морали государственных служащих.
Однако можно констатировать факт практически полного отсутствия специальных монографий, раскрывающих на основе анализа понятие и содержание «духовно-нравственных качеств государственных служащих», основные направления воздействия на их формирование и развитие, монографий, определяющих сущность, взаимосвязь и формы проявления возможного воздействия на мораль представителей властных структур. Этим предопределены объект, предмет, цель и задачи данного исследования.
Объектом исследования являются государственные служащие как носители духовно-нравственных качеств.
1 См.: Платон. Государство. Законы. Политик. М. 1998; Макиавелли Н. Государь.
Рассуждение о первой декаде Тита Ливия. О военном искусстве. М., 1997;
Кампанелла Т. Город Солнца. М., 1952; Спиноза Б. Избранные произведения в 2-х
томах. Т. 2. М., 1957; Вейсс Ф.Р. Нравственные основы жизни. Минск. 1994; Милль
Д.С. Представительное правление. С-Пб, 1882; Столыпин П.А. Нам нужна Великая
Россия. М., 1991; Витте Ю.С. Воспоминания. Т. 3. М., 1960; Кареев Н.И. Мысли о
сущности общественной деятельности. С-Пб, 1895; Бердяев Н.И.Философия
неравенства. М., 1990 и др.
2 См.: Административная этика. Учебное пособие. М., 1999; Нравственные основы
государственной службы. Учебное пособие. М., 2003.
Предмет исследования - механизмы формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих.
Цель исследования - выявить эффективные механизмы правового и общественного воздействия на формирование и развитие духовно-нравственных качеств государственных служащих.
Задачи исследования:
определить содержание понятия «духовно-нравственные качества государственных служащих»;
осуществить историко-социологический анализ концептуальных и должных моделей нравственного поведения государственных служащих;
- выявить духовно-нравственные качества современных
государственных служащих России;
- исследовать основные направления воздействия на формирование
и развитие духовно-нравственных качеств государственных служащих;
- раскрыть и проанализировать механизмы правового и
общественного воздействия на развитие должной морали
государственных служащих;
- разработать рекомендации по совершенствованию правового и
общественного воздействия на формирование и развитие духовно-
нравственных качеств государственных служащих.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Важное значение для разработки темы исследования имели подходы социологов, заложивших основу понимания социальных институтов, прежде всего идеи М. Вебера о рациональной бюрократии, Т. Веблена — о создании, особенностях функционирования социальных институтов, Э.Дюркгейма - о методе социологии, Г. Моска, В. Парето - о роли меньшинства, принимающего основные решения, Г. Спенсера - об изучении взаимодействия социальных институтов как главной задаче социологии, А.И. Кравченко — о социальной стратификации, Т.Парсонса
- об общей теории и структуре социального действия, Ж.Т. Тощенко - о политических институтах общества и другие.
Представляют интерес классические и современные концепции морали (Л.М. Архангельского, А.А.Гусейнова, О.Г.Дробницкого, А.И.Титаренко и др.), профессиональной этики (В.И.Бакштановского, Е.В.Охотского, В.Л.Романова, В.М.Соколова и др.), социологические теории государственной службы (В.Д.Граждана, К.О.Магомедова, В.С.Нечипоренко, А.И.Турчинова и др.).
В диссертации использованы социологический,
институциональный, структурно-функциональный, системный и сравнительно-исторический методы анализа.
Источниковой базой исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция РФ, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации.
В ходе выполнения работы весьма важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Эмпирической базой диссертации являются данные конкретных социологических исследований, проведенных с непосредственным
участием автора кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ:
«Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения». Сентябрь 2003 г. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Магомедов К.О. Социологический опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 1202 человека (выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности). Индекс исследования в диссертации: АПГСОН-2003.
«Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках госслужащих». Октябрь 2003 г. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Магомедов К.О. Социологический опрос проведен в 17 субъектах Российской Федерации. Опрошено 964 человека. Индекс: АПГСОГ-2003.
Для вторичного анализа автором использованы следующие материалы социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС:
«Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего Российской Федерации». Руководители исследования - д.с.н., профессор Охотский Е.В., д.ф.н., профессор Соколов В.М. Октябрь-ноябрь 1997 г. Социологический опрос проведен в 14 субъектах РФ. В качестве респондентов выступили 1211 жителей, 1145 государственных служащих и 48 экспертов из 12 федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации (выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы и занимаемой должности). Индекс: НОГС-97.
«Коррупция: общественное мнение о проблеме и путях ее решения». Социологический опрос проведен в сентябре-октябре 1998 г. Руководители исследования - д.м.н., профессор Романов В.Л., д.с.н., профессор Охотский Е.В. В качестве респондентов выступили 609 граждан различных районов г. Москвы (выборка репрезентативна по
полу, возрасту, образованию, роду занятий, социальному и материальному положению) и 207 экспертов из федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, негосударственных учреждений. Индекс: КОМ-98.
- «Карьеризм на государственной службе как профессионально-
нравственная проблема». Экспертный социологический опрос проведен в
октябре-ноябре 1998 г. Руководитель темы - д.м.н., профессор Романов
В.Л. В качестве экспертов выступили 173 человека. Индекс: КГС-98.
- «Организационная культура государственной службы».
Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Руководители
исследования - д.м.н., профессор Романов В.Л., д.и.н., профессор
Нечипоренко B.C. Опрошено в 12 субъектах РФ 1250 государственных
служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных
органах власти (выборка репрезентативна по полу, возрасту и
занимаемой должности) и 82 эксперта. Индекс: ОКГС-99.
«Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы Российской Федерации».Социологический опрос проведен в сентябре - октябре 2000 г. Руководители исследования - д.м.н., профессор Романов В.Л., д.с.н., профессор Турчинов А.И.. Опрошено 1210 государственных служащих в 11 аппаратах федеральных органов власти и 12 субъектах РФ (выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы). Индекс: СПРКК-2000.
«Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти». Комплексный социологический опрос проведен в мае 2001 г. Руководитель исследования - д.с.н., профессор Турчинов А.И. Выборочная совокупность составила 2707 человек, из них 1434 — респонденты из числа населения, 1183 - государственные служащие федеральных органов исполнительной власти и 90 экспертов. В качестве
экспертов выступили руководители кадровых служб соответствующих министерств и ведомств, руководители управлений и комитетов органов власти, государственные служащие исполнительной ветви власти, ученые, специализирующиеся в области государственного управления и кадровой политики (выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду занятий). Индекс: ТОГКП - 2001.
Основные научные результаты, полученные автором, и их новизна состоят в следующем:
- определено содержание социологического операционального
понятия «духовно-нравственные качества государственных служащих»
как проявление в социальной среде через поступки, действия или
бездействия госслужащего тех его ценностных ориентации, которые
обусловлены не только этическими, но и общемировоззренческими
установками (идеологическими, научными и др.);
- на основе анализа философской, политической и общественной
мысли выявлены основные требования общественности к духовно-
нравственным качествам лиц, наделенных властью, независимо от
периодов исторического развития различных государств, такие как:
патриотизм, правдивость, справедливость, ответственность,
воздержанность и благоразумие. Проведенный анализ позволяет
дополнить разработанные в научной литературе модели должного
поведения государственных служащих;
-установлено, что за период 1997-2003 гг. в состоянии моральных качеств госслужащих не произошло кардинальных изменений, существует значительное несовпадение между «должной» и «сущей» моралью государственных служащих, нравственные качества лиц, наделенных властью, по-прежнему продолжают не соответствовать требованиям общественности;
- на основе социологических данных выявлены духовно-
нравственные качества современных госслужащих России, показаны
совпадения и отличия в оценках, данных непосредственно их носителями и населением. Наиболее негативными качествами, распространенными среди государственных служащих, по мнению общественности, за последние шесть лет остаются бюрократизм, безразличное, неуважительное отношение к людям, стремление использовать свою работу в корыстных интересах, коррумпированность, взяточничество;
- нормативные правовые акты определены как механизмы правового воздействия на формирование должной морали государственных служащих, которые определяют нормы поведения, указывают необходимые пути их реализации, устанавливают ответственность за неисполнение. Отмечена положительная тенденция использования механизмов правового воздействия на формирование духовно-нравственных качеств госслужащих: за период 2002-2003 гг. принята большая часть существующих законодательных актов, определяющих специфические нравственные нормы поведения госслужащих РФ, способы контроля за их исполнением, такие как: указы Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» и др.;
- выявлено, что остается неэффективной система общественного воздействия при отсутствии должного внимания властвующей элиты к проблемам нравственности в среде государственной службы. Разработана комплексная система общественного воздействия на формирование должной морали государственных служащих, основными компонентами которой являются механизмы прямого общественного воздействия, такие как: общественное мнение, контроль за деятельностью госслужащих со стороны населения и др., механизмы, которые сложно отнести как к
механизмам правового, так и прямого общественного воздействия, такие как: методы управления персоналом госслужбы, этическое обучение и др. Практическая значимость проведенного исследования.
Результаты, полученные в ходе работы над диссертационным исследованием, могут быть использованы:
- при дальнейшей разработке рассмотренной проблемы как одной
из актуальных в системе усовершенствования института государственной
службы;
- при реализации мероприятий Федеральной программы
«Реформирование государственной службы Российской Федерации
(2003-2005 годы)» в части законодательного регулирования
профессиональной этики государственных служащих;
в деятельности руководителей государственных органов при формировании корпоративной этики государственных служащих;
при подготовке учебно-методических материалов по курсам, связанным с нравственной составляющей государственной службы, государственных служащих.
Апробация результатов исследования.
Основные положение и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на кафедре государственной службы и кадровой политики РАГС, на Всероссийской научно-практической конференции «Россия на пути к демократии и устойчивому развитию» (апрель 2003 г., г. Тула), отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой проблеме.
Результаты исследования использованы диссертантом в аналитических материалах по проблемам нравственности современных государственных служащих, парламентской этики в адрес органов власти Тульской области.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Понятие духовно-нравственных качеств государственных служащих
В настоящее время Россия идет по пути дальнейшего формирования гражданского общества, где демократические принципы выступают его основными ценностями. Приходится констатировать, что данный процесс сопряжен с «ломкой» предыдущей идеологии массового сознания и с формированием новой, общей идеи развития и существования современного российского государства.
В таких условиях переходного состояния общества, где отсутствуют, четко определенные, идеологические установки, где каждая личность имеет свою систему ценностей, нравственные установки населения, каждого отдельного гражданина определяют темпы, направленность, социальную надежность социума в целом, а на уровень толерантности населения оказывает сильное влияние такой фактор, как степень уважения к властям.
Уважение к властям служит основой прочного и конструктивного взаимодействия населения с институтами власти, что является залогом стабильности общественного развития. Население, доверяя власти в определении стратегии развития государства, потребностей общества в экономической, социальной, идеологической сферах жизнедеятельности, обосновано требует от представителей властных структур наивысшей ответственности за проводимую политику, которая должна, прежде всего, обеспечивать материальные и духовные потребности граждан. Политика государства в материальной сфере должна быть направлена на гарантию
1 См.: Социологические исследования в системе государственной службы 1992 — 2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Москва-Орел 2002. с. 7-17. определенных социальных стандартов, достойного уровня проживания каждого отдельного человека, а в духовной сфере на возвышение личности человека, «создание специфическими средствами благоприятных условий для утверждения благородных нравственных качеств граждан, возвышенной морали мира, социальной справедливости, сохранения природы и роста цивилизации».1 Безусловно, что реализация на практике данной политики невозможна без наличия у представителей институтов власти определенных духовно-нравственных качеств, которые способствуют воплощению провозглашенных идей и обеспечивают позитивное восприятие населением государственных служащих и доверие к ним.
Управленческий опыт вобрал в себя осознание прямой зависимости между нравственным авторитетом власти, доверием к ней народа и стабильностью государственных устоев. Неизменны две основы этого нравственного авторитета: «строгое соблюдение власть предержащими моральных правил человеческого общежития и моральная ответственность за судьбы государства, общества, народа».
В условиях постоянных преобразований российской действительности доверие населения к властным структурам обеспечивает реализацию на практике проводимых реформ во всех сферах деятельности общества. В ситуации недоверия населения к власти становятся невозможными реализация управленческих решений, воздействие на общественность.
При постоянном реформировании различных сфер жизнедеятельности российского общества социологические исследования демонстрируют низкий уровень доверия населения к институтам власти.
По результатам социологического исследования, проведенного Всероссийским Центральным Институтом общественного мнения в различных регионах России в сентябре 1999 года, из 2000 респондентов на вопрос "Кому Вы доверяете в наибольшей степени?" 61% ответили, что «никому не доверяют».1 Это свидетельствует об отчужденности населения от властных структур, определения респондентами себя, как людей, недоверяющими никому, следовательно, полагающимися только на собственные силы, что в свою очередь порождает отсутствие конструктивной консолидации общества с институтами власти, что негативно сказывается на процессе реформирования, становления развитого гражданского общества.
Исследования ВЦИОМ "Советский человек - 2", проводимые в период 1990 - 1998 гг. представили следующую картину отношений граждан к представителям государственной власти: лишь 7 % (от общего числа опрошенных) доверяют представителям государственной власти, 17 % уважают их, 10 % благодарны им, тогда как 34 % испытывают чувство недоверия, 19 % чувство подозрения, а у 13 % госслужащие вызывают чувство неприязни.2
Картина проведенных исследований показывает доминирующее негативное отношение над позитивным отношением граждан к представителям властных структур, при чем лидирующее место в рейтинге отношений - чувств граждан к представителям высших эшелонов власти занимает "недоверие" к последним.
Социологические исследования 2001 года, при наличии позитивных изменений во взаимоотношениях граждан с институтами власти, подтвердили невысокую степень оценки населением деятельности властных структур, а так же то, что население по «Новые известия». 7 октября. № 186. — 1999. 2 См.: Мониторинг общественного мнения. Экономические и социальные перемены. / Социологический бюллетень. № 4. - М., 1999. - с. 73. прежнему в своей жизнедеятельности рассчитывает в большей степени на собственные силы. Так на вопрос "От кого зависит улучшение Вашей жизни?" 84,1 % от числа опрошенных выбрали позицию "в большей степени", "частично" от самих себя.1
Опрос населения, проведенный в сентябре 2003 года, показал, что половина опрошенных оценивает авторитет государственных служащих среди граждан как «низкий»1. Остается высокой степень недоверия общества к власти, так на вопрос: как вы полагаете, сегодняшняя власть в России обманывает или не обманывает людей, и если обманывает, то часто или редко? — 69 % опрошенных ответили, что «часто».3
При такой степени недоверия, разобщенности сосуществования властных структур и общества будет затруднительным дальнейшее становление российской государственности. Необходимы взаимное доверие, уважение общества и государства, их сплоченность. Именно консолидацию органов власти, гражданского общества, всех людей в стране определил Президент России Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 года, как одно из условий "прорыва в будущее".4
Обозначенная консолидация возможна только при авторитете институтов власти в глазах населения, и здесь значительную долю ответственности в формировании позитивного общественного мнения об органах власти несет на себе государственный служащий, являясь своего рода посредником между государством и обществом.
Общественное и правовое воздействие на формирование и развитие духовно-нравственных качеств государственных служащих
Раскрыв в предыдущей главе значимость нравственного поведения государственных служащих, в рамках данной главы проанализируем определенные механизмы воздействия на личность госслужащего с целью формирования и развития его духовно-нравственных качеств, отвечающих требованиям современных реалий демократического общества, где права и свободы человека являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита ставятся в обязанность государства.
В научных трудах по проблемам этики на государственной службе констатируется широта и сложность проблемы нравственного поведения госслужащих. Исследователи признают, что сложные и многообразные факторы мешает проявлению высокой нравственности в среде государственной службы, что проблемы этики, и самое главное способы их решения в одной стране могут разительно отличаться от проблем и решений в другой стране.
В связи с этим выделяются различные подходы к формированию нравственного поведения представителей власти. Так существует точка зрения, которая делит указанные подходы на две школы: нормативную и структурную. Сторонники нормативной школы изучают непосредственные методы привития этических ценностей, их внедрения в деятельность организации. При структурном подходе исходят, прежде всего, из формально-юридических установок, в частности, из
См.: Проблемы этики на государственной службе. Международный аспект. // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. № 2 (22), М.: РАГС, 1998. - с. 56-63. нормативных правовых документов, посредством которых направляется и контролируется поведение чиновников.1
В учебном пособии «Нравственные основы государственной службы России» в рамках рассматриваемой проблематики исследователями проанализирован ряд факторов (политический, организационный, правовой, морально-психологический и другие), влияющих на формирование профессионального, высоконравственного отряда государственных служащих, и на основе данного анализа предложены технологии формирования административной морали на государственной службе.
При наличии различных подходов, определяющих методы воздействия на госслужащих с целью формирования у них должного поведения в рамках данного диссертационного исследования мы выделяем два блока возможного воздействия. Воздействие посредством права и общественное воздействие на поведение людей.
В рамках данного параграфа для проведения анализа нам необходимо определить сущность правового и общественного воздействия, их различия и взаимосвязь, обозначить механизмы реализации указанных видов воздействия, проследить исторический опыт с целью выявления определенных тенденций, которые необходимо учитывать при работе над поставленной задачей.
Изначально отметим, что с научной точки зрения различное деление на правовое и общественное воздействие является в определенной степени условным. Строго говоря, все виды, формы, методы, влияющие на процесс формирования должных норм поведения людей, осуществляются в условиях конкретного социума и поэтому
1 См.: Этика государственной службы.//Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. № 2 (22), М.: РАГС, 1998. -с. 20-21.
2 См.: Нравственные основы государственной службы России ./Учебное пособие. Под ред. В.М.Соколова. - М.: РАГС, 2003. - с. 203-226. являются общественными. В то же время подобное условное деление позволяет конкретизировать суть проблемы, уточнить способы ее решения.
Под правовым воздействием понимается воздействие на личность государственного служащего посредством норм, заложенных в нормативных правовых актах (законах, указах, постановлениях, распоряжениях) с целью формирования у госслужащих должных духовно-нравственных качеств.
Под общественным воздействием мы рассматриваем воздействие, которые реализуется прежде всего напрямую через институты гражданского общества и влияет на поведение государственных служащих независимо от того, отражено ли оно в законодательстве или нет.
Рассмотрим особенности характерные для правового и общественного воздействия, их различия и взаимосвязь.
Общественное воздействие существовало всегда, с момента появления элементарных форм человеческого существования, правовое же было установлено государством и зафиксировано в юридических актах. Оно выражает волю государства, правосознание народа, социальных групп.
Общественное воздействие охватывает область отношений более широкую, нежели сфера отношений, регулируемая правом. Многие взаимоотношения людей в быту, коллективе, семье являются объектами общественного воздействия, но не подлежат правовому регулированию. Содержание норм права характеризуется большей конкретностью, в ряде случаев предусматриваются более подробные детали. В правовых нормах выражен государственный подход к оценке конкретных общественных отношений. Требования общественности отличаются более широким содержанием, дают больший простор для толкования и применения. Так, могут осуждаться все виды обмана и лжи. В праве же осуждение конкретизируются применительно к отдельным видам неправомерного обмана.
Отличие норм права проявляется также в характере гарантий выполнения этих норм. Требования к человеку выполняются большинством людей добровольно в силу понимания их справедливости. При общественном воздействии личностью исполняются требования в силу своих убеждений и привычек. Внутренним гарантом в данном случае выступает совесть человека, а внешним - общественное мнение. Право имеет в качестве специфической гарантии исполнения авторитет и силу власти государства, обеспечивается при необходимости мерами государственного принуждения.
Следовательно, как правовое, так и общественное воздействие могут опираться на меры принуждения, но характер мер принуждения и способ их осуществления различны. При общественном воздействии принуждение выступает в форме общественного мнения, воздействия социальной общности, коллектива. Общество в случае совершения человеком какого либо поступка определяет меру осуждения, воздействия. В случае правонарушения соответствующие правоохранительные органы обязаны принять надлежащие меры, предусмотренные законом. Нарушение норм права предполагает строго определенный порядок привлечения виновного лица к юридической ответственности.
Общественное регулирование не ограничено во времени, одобрению или осуждению подвергаются люди, их поступки даже давно прошедших времен. Правовые санкции имеют нормативно установленные сроки исполнения.
Различие между правовым и общественным воздействием проявляется и в оценке мотивов поведения личности. Право предписывает необходимость всесторонней оценки поведения человека, совершившего правонарушение или преступление. Но с правовой точки зрения безразлично, какими мотивами руководствовался человек в конкретном случае, если его поведение по своим результатам было правомерным, законным. С точки зрения общественного мнения, важно выявить стимулы, мотивы человека, его намерения в выборе определенного поведения, являющегося как правомерным, так и неправомерным.
Еще одним отличием правового и общественного воздействия является их сфера действия. Общественное воздействие проявляется во всех сферах жизнедеятельности общества. С позиций общественного мнения оценивается все. Право также регулирует отношения между людьми, личностью и обществом, государством и гражданами, но регулирует в пределах действующего официального правового поля — когда имеются соответствующие данной ситуации нормативные правовые документы. Отсутствие таких документов говорит об отсутствии правового регулирования. Кроме того, человеческая природа такова, что далеко не всегда в обществе закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения. Это полностью проявляется в сфере служебных отношений, где законы не могут пока остановить коррупцию, аморальность некоторых должностных лиц. Общественное воздействие осуществляет свои регулятивные функции, опираясь, прежде всего на традиции, обычаи, привычки, на силу общественного мнения. Пойти против традиций, общественного мнения, общепринятых норм значительно труднее, чем нарушить закон, инструкцию.
Механизмы правового воздействия на развитие должных духовно-нравственных качеств государственных служащих
При рассмотрении взаимосвязи общественного и правового воздействия было отмечено, что представители институтов власти черпают свои этические ориентиры, в том числе из нормативных правовых актов, которые обозначены нами как механизмы правового воздействия на формирование и развитие духовно-нравственных качеств госслужащих.
В настоящее время в Российской Федерации существует ряд нормативных правовых документов, способствующих формированию должного поведения госслужащих.
Во главе всех законодательных актов Российской Федерации стоит Конституция Российской Федерации, которая определила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью и обязанность государства, а значит и представителей его институтов - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Статья 18 Конституции конкретизирует, тем самым, устанавливая цель государственной службы в Российской Федерации, отдельного госслужащего, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.
Долгое время базовым правовым документом для госслужащих всех уровней власти являлся Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» и принятые в развитие его Указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, законодательство субъектов РФ, связанные в основном с процессом поступления и прохождения государственной службы, с социальными гарантиями государственных служащих всех уровней власти. Принципы и нормы, закрепленные в данном Законе, определили сущность, организацию государственной службы и предписали госслужащим определенные стандарты поведения. Из статьи 5, определяющей принципы государственной службы и статьи 10, устанавливающей основные обязанности государственного служащего на основе принципов государственной службы указанного Федерального закона, можно выделить ряд норм, которые непосредственно определяют сущность профессиональной деятельности каждого госслужащего, ориентируя его на должное поведение.
Среди них верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государственной службы; принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.1
Руководствуясь данными принципами и нормами о своих обязанностях, государственный служащий в основу своей деятельности ставит ориентацию на права, свободы человека и гражданина, обязуясь нести службу со всей ответственностью, профессионально, на основе законности и гласности. Именно такие требования к деятельности лиц, наделенных властью, предъявляет общественность, а реализация данной модели поведения на практике, безусловно, способствует положительной оценке деятельности госслужащих со стороны населения.
1 См.: «Собрание законодательства РФ». 31.05.1995. № 31. Ст. 2990. Однако наличие Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и принятых в соответствии с ним ряда подзаконных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов РФ оказалось недостаточным для эффективного функционировании системы государственной службы в Российской Федерации. К тому же существующая правовая база не способствовала авторитету власти в глазах населения, так как конкретно не затрагивала вопросы должного поведения государственных служащих, обусловленного их нравственностью.
Это подтвердили данные социологических опросов. В 1997 году слабость правовой базы, неразработанность нормативных документов в борьбе с коррупцией, с аморальными поступками выделили как причину безнравственного поведения определенной части государственных служащих 38,1 % населения, 26,9 % госслужащих, а в 2003 году на данную причину указало 49,9 % населения, 43 % госслужащих.
В связи с необходимостью построения нового государственного аппарата, отвечающего мобильным демократическим преобразованиям в стране, в августе 2001 года Президентом РФ была утверждена Концепция реформирования государственной службы, где в принципы функционирования государственной службы включены этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ, соблюдение государственными служащими этическим норм и правил поведения.
Большое значение для укрепления роли нравственного фактора в деятельности государственных служащих имеет Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». На сегодняшний день он
1 Индекс: НОГС - 97.
2 Индекс: АПГСОН-2003, АПГСОГ-2003.
3 См.: «Собрание законодательства РФ». 19.08.2002. № 33. Ст. 3196. является единственным нормативным правовым актом, регулирующим и определяющим этические стандарты служебного поведения госслужащих.
В целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе Указ Президента РФ рекомендует придерживаться 16 принципам служебного поведения.
Данный Указ не определяет личностные характеристики представителей власти, он устанавливает модель должного служебного поведения, которой должны придерживаться лица, замещающие государственные и выборные муниципальные должности, модель на которую должна ориентироваться общественность при взаимодействии с представителями органов власти.
В частности, лицам, замещающим государственные и выборные муниципальные должности, рекомендуется «не оказывать предпочтение каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций»; «соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений»; «соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения»; «проявлять корректность и внимательность в обращениями с гражданами и представителями организаций». Впервые в нормативном документе включены принципы служебного поведения, касающиеся публичных высказываний должностных лиц, их взаимоотношения с представителями средств массовой информации. Государственным служащим рекомендуется «воздерживаться от публичных высказываний, суждений, и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности»; «уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законом случаях и порядке содействие в получении достоверной информации».
Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» явился первым шагом на пути укрепления профессиональной этики государственного служащего, с одной стороны, обусловленной определенным духовно-нравственным потенциалом госслужащих, а с другой стороны, определяющей наличие необходимых духовно-нравственных качеств у представителей институтов власти.
В развитие Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации 19 ноября 2002 года Указом Президента РФ была утверждена «Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». В Программе проблемой обозначены утрата прежних норм морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и «ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах», отмечено, что «пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации». Поэтому, одной из задач Программы является обеспечение законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
Похожие диссертации на Основные механизмы формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих
