Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из ключевых направлений становления гражданского общества и правового государства в России является развитие института государственной службы как цивилизованного механизма управления процессами общественного развития.
Реальностью сегодняшнего дня стала недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, которая проявляется в несовпадении декларируемых государством целей и задач с практическими результатами. Большое внимание этой проблеме уделяется самой исполнительной властью. В ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. повышение эффективности работы государственного аппарата связывается с необходимостью административной реформы, становлением «системы заслуг и достоинств» как главного механизма формирования профессиональных кадров государственной службы.
В условиях нарастания децентрализации государственной власти новое содержание обретает государственная служба субъектов Российской Федерации, что формирует потребность в профессионалах нового типа, свободных от стереотипов командно-административных методов государственного управления.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью разрешения двух взаимосвязанных проблем современного российского общества: повышения эффективности деятельности государственной власти и становления нового поколения профессионалов государственной службы.
Степень разработанности темы исследования. Процесс формирования государственных служащих («государственных мужей», должностных лиц, руководителей государства, чиновников) исследовался представителями различных социальных учений. Примером обращения к этой теме древних мыслителей служат памятники древнеиндийской культуры («Веды», «Законы Ману»), произведения Платона и Конфуция.
Общая черта многих исследований — акцентирование внимания на политической деятельности государственных служащих.
Формирование руководителей государства («политических лидеров», «героев», «вождей») в контексте их взаимоотношений с обществом (народом, массами, толпой) рассматривали Г.Лебон, Н.Макиавелли, Н.К.Михайловский, Г.Тард и др. -
Как взаимодействие элиты и общества процесс формирования руководителей органов власти государства изучали Т.Дай, Р.А.Даль, Л.Зиглер, Г.Д.Лассуэлл, Ч.Р.МиллсъР.Михельс, Г.Мос-ка, В.Парето, Дж.Сартори, ДжХХэллоуэлл, Й.Шумпетер.
Специфика формирования государственных служащих в обществах «реального социализма» исследовалась в концепциях «нового класса» (М.Джилас), «номенклатуры» (М.С.Восленский), работах Д.В.Бадовского, О.Т.Джавланова, В.П.Макаренко, В.А.Михеева, А.В.Оболонского, и др.
Большой вклад в изучение профессиональной (административной) подготовки государственных служащих внесли представители теории управления, рассматривавшие государственных служащих как «кадры», «управляющих» («менеджеров») в организациях: М.Вебер, Г.Кунц и С.О'Доннел, Л.Дж.Питер, Ф.Тейлор, А.Файоль.
Существенными для понимания процесса формирования государственных служащих стали исследования представителей социально-психологического подхода, изучающих формирование руководителей (лидеров) в малых группах, стиль лидерства и руководства: А.Адлера, К.Бэрда, К.Левина, Э.Мэйо, М.Г.Херманн, и др.
В условиях советского общества изучение процесса формирования кадров государственного управления было возможно в рамках анализа кадровой политики правящей партии и государства, в соответствии с которой государственные служащие рассматривались как часть «кадров управления». Н.А.Куртиков, Р.В.Мартанус, В.Д.Попков, Ю.А.Розенбаум и др. анализировали в основном теоретические аспекты господствовавшей тогда идеологической схемы, подчеркивая особую значимость политических качеств в отборе кадров управления. Изучалась также история государственной службы дореволюционной России (Н.П. Ерошкин, П.А.Зайончковский, Т.П.Коржихина, С.М.Троицкий, Л.Е.Шепелев и др.).
С началом реформирования российского общества в отечественной науке появилось огромное количество публикаций, главным образом эмпирического характера, в той или иной степени затрагивающих процесс формирования государственных служащих как на федеральном, так и на региональном уровне. Во многих публикациях рассматривается формирование государственных служащих как административно-политической элиты. Среди них можно выделить работы Э.Э.Буренковой, О.В.Гаман, Б.В.Головачева, Л.Б.Косовой, О.В.Крыштановской, И.В.Куколе-ва, Е.В.Охотского, Ю.С.Тарасова, М.Х.Фарукшина.
С точки зрения социально-психологических и социологических аспектов процесс отбора кадров (персонала) управления рассматривают С.М.Борзова, В.И.Гудримович, И.Л.Кушников и др.
Многие публикации посвящены анализу зарубежного опыта государственной службы и кадровой работы в организациях (В.В.Бойцова, Л.В.Бойцова, С.Х.Бэлл, Дж.Грейсон (мл.), К.О'Делл, Н.П.Иванов, Дж.М.Иванцевич, Н.Карагодин, И.Караго-
дина, А.А.Лобанов, И.Л.Симоненко, Р.Дж.Спейди, Б.Швальбе, Х.Швальбе и др.).
Государственное управление и государственная служба как объект социологического исследования рассматриваются в публикациях Г.В.Атаманчука, Н.В.Романовского. Предлагается разработка специальной отрасли социологического знания - социологии государственной службы (Г.П.Зинченко, В.А.Мальцев).
Появляются публикации, основанные на анализе результатов прикладных социологических исследований федеральных и региональных государственных служащих (М.Н.Афанасьев, В.Э.Бойков, А.А.Жабрев, В.Г. Игнатов, К.О.Магомедов, В.Н.Пе-дан). Изучается специфика государственной службы как профессии (В.К.Белолипецкий, А.Ю.Бушуев, Н.П.Кутырев, А.В.Понедел-ков, В.П.Таранцов, А.И.Турчинов).
В целом формирование государственных служащих регионов пока редко становится предметом специальных социологических исследований, поэтому изучено недостаточно. Как в зарубежной, так и в отечественной научной литературе преобладают исследования формирования политических и профессиональных качеств государственных служащих. В нашей работе предпринимается попытка анализа системной целостности процесса формирования государственных служащих как социально-профессиональной группы в регионе, обусловленной функционированием социальных институтов.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в выявлении региональных особенностей социальных механизмов процесса формирования государственных служащих как социально-профессиональной группы (на примере Республики Мордовия).
В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи.
-
Определить основные теоретические подходы к исследованию места и роли государственных служащих в социальной структуре общества.
-
Обосновать подход к социологическому изучению процесса формирования и развития государственных служащих как социально-профессиональной группы на основе анализа функционирования социальных институтов.
-
Выявить особенности процесса формирования государственных служащих России, их место и роль в социальной структуре российского общества.
-
Выделить основные социальные механизмы формирования и функционирования слоя государственных служащих в Республике Мордовия.
-
Обосновать рекомендации по совершенствованию системы кадрового отбора в государственной службе субъектов Российской Федерации.
Объект исследования — государственные служащие как социально-профессиональная группа.
Предмет исследования — система формирования и развития социального слоя государственных служащих в регионе.
Методология исследования. Методологической основой работы стала концепция социальной мобильности (П.А.Сорокин), которая позволяет рассматривать формирование государственных служащих как результат функционирования социальных институтов. В соответствии с ней социальные институты в целом составляют систему структур и механизмов, выполняющих помимо своих основных функций функции социального тестирования, отбора и распределения индивидов внутри социума.
Главной методологической посылкой является следующее: тип индивидов, достигающих верхних этажей социальной иерархии, детерминирован качеством и природой организации контролирующих институтов и характером препятствий, которые они устанавливают для индивидов на всем пути их социального восхождения.
Разграничение профессиональных и политических аспектов процесса формирования государственных служащих проведено на основе дихотомии «управление — политика» М.Вебера.
Источники исследования. Источником теоретической информации послужила научная литература по теме диссертации.
Основой эмпирической базы работы является сравнительный анализ результатов двух анкетных опросов по проблемам кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, проведенных НИИ регионологии при Мордовском государственном университете и Управлением государственной службы Администрации Главы Республики Мордовия с участием автора.
-
Анкетный опрос государственных служащих Республики Мордовия (сентябрь-ноябрь 1997 г.). Опрошены 100 служащих министерств, ведомств и госкомитетов республики (число работающих — 833 чел.). Выборка квотная (по должности и ведомственной принадлежности). Охвачен уровень должностей от специалиста (низшая позиция) до заведующего отделом (высшая позиция).
-
Экспертный опрос муниципальных служащих Республики Мордовия (февраль-апрель 1997 г.). Опрошены 65 муниципальных служащих трех должностных уровней: главы районов, главы сел и поселков, заведующие отделами администраций самоуправления.
Данные обработаны комплексом программных средств для обработки и анализа данных социологических исследований (КПС «СОД»). Авторы: В.Ф.Скляров, М.А.Караханян, С.А.Воловиков, Ю.Н.Сурнов, Л.Г.Безаева (ВНИОМ, 1991 г.).
Для анализа практической ситуации в кадровом обеспечении государственной службы привлекались: данные опроса экспертов, проведенного с участием автора в мае 1997 г. по проблеме повышения роли государственных органов в регулировании социально-экономических процессов (опрошен 41 эксперт: представители исполнительной и законодательной власти, главы районов и руководители хозяйственных организаций Мордовии); материалы аттестации государственных служащих Мордовии 1997г.; федеральные и республиканские законы и нормативные акты, регулирующие кадровые процессы в государственной службе.
В качестве источников анализа использованы также статистические данные и опубликованные результаты прикладных социологических исследований административно-политической элиты и государственных служащих России и регионов.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
-
Обосновано применение теории социальной мобильности в социологическом исследовании процесса формирования государственных служащих как социально-профессиональной группы.
-
Определены особенности процесса формирования государственных служащих, их место и роль в социальной структуре российского общества.
-
Выявлены основные социальные проблемы формирования и функционирования слоя государственных служащих в Республике Мордовия, обоснованы пути их решения.
Положения, выносимые на защиту. Формирование социально-профессиональной группы государственных служащих представляет собой целостный и непрерывный процесс социального тестирования, отбора и распределения индивидов, осуществляемый и контролируемый следующими социальными механизмами: унаследованным социальным статусом, системой образования, государственной службой.
В российском обществе государственным служащим отводилась роль «государева двора» или «партийно-хозяйственной номенклатуры», что обусловило их достаточно высокий социальный статус. Однако он не был показателем положения данного рода деятельности в иерархии профессий, а являлся результатом привилегий, получаемых государственными служащими в награду за преданность государю, политической системе. В процессе функционирования государственной службы доминировали не профессиональные, а субъективные и политические критерии кадрового отбора.
Особенностью формирования государственных служащих в Советском Союзе было преимущественное развитие тестирующих и селекционных функций государственной службы, как политической организации. Профессионализация государственной службы России и регионов невозможна без четкого разделения
и регулирования политических и профессиональных механизмов кадрового отбора с опережающим развитием контролирующих функций последних.
В условиях трансформации социальной структуры и ценностей российского общества, реорганизации социально-правового статуса государственных служащих наиболее стабильными и влиятельными оказались традиции и стереотипы субъективных факторов в процессе формирования кадров государственной службы.
Для государственных служащих Мордовии характерна высокая степень легитимности неформальных отношений: 41,0% респондентов назвали личные связи вторым после профессионализма фактором карьеры; более половины опрошенных (54,0%) положительно оценивают практику формирования управленческой «команды» на основе профессиональных и личных связей руководителя.
Укорененность в сознании государственных служащих традиционной роли субъективных факторов кадрового отбора позволяет прогнозировать обреченность попыток бескомпромиссной борьбы с ними и ставит задачу регулирования неформальных отношений с целью недопущения коррупции и других негативных явлений в государственном аппарате. Открытое, реалистическое управленческое воздействие на неформальные факторы в процессе кадрового отбора способно нейтрализовать их негативное влияние, выявить функциональные возможности.
Существенной проблемой реформирования государственной службы является преодоление стереотипов технократического, механистически упрощенного подхода к управлению социумом, культивирование гуманистических начал в государственном администрировании. Ее решение подразумевает повышение роли гуманитарного образования в подготовке государственных служащих.
В Мордовии преобладает практика отбора на вышестоящие должности в государственной службе преимущественно индивидов с экономическим и инженерно-техническим образованием. Это ведет к сосредоточению на ключевых постах подавляющего числа индивидов с негуманитарным образованием. Исследование показало: уже на позиции заведующего отделом 73,7% государственных служащих имеют экономическое или инженерно-техническое базовое образование; доля лиц с гуманитарным образованием на этом уровне снижается более чем в 2 раза.
Тенденция к геронтократии в государственном аппарате в сочетании с процессом «старения» населения России и Мордовии обусловливает необходимость регулирования в ходе кадрового отбора возрастной структуры государственных служащих с целью достижения большей представительности индивидов в
возрасте до 30 лет, оптимального сочетания их инновационного потенциала с опытом старшего поколения.
В настоящее время социально-возрастной состав- государственных служащих Мордовии не благоприятствует «естественному» разрешению этой проблемы: индивиды в возрасте до 30 лет составляют лишь 9,0% государственных служащих, сосредоточиваясь в основном на нижних этажах служебной лестницы. Доля служащих 45 — 59 лет возрастает с повышением уровня должности и среди заместителей заведующих отделами составляет уже 70,0%.
Практическая значимость исследования. Полученные результаты позволяют рассматривать формирование государственных служащих как целостный и непрерывный процесс функционирования социальных институтов. Методология и выводы работы могут быть использованы при создании региональных программ оптимизации кадрового обеспечения государственных органов, при разработке социологических учебных курсов.
Результаты эмпирического анализа являются базой для повторных социологических исследований по каждой из выделенных проблемных зон социального процесса формирования государственных служащих.
Апробация работы. Основные положения диссертации вошли в доклады автора на Международной научной конференции «Регион как система» (Н.Новгород, 1994), Сафаргалиевских научных чтениях (1996 г.) и Огаревских научных чтениях в Мордовском государственном университете (1994 — 1997 гг.).
