Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное управление: теоретические проблемы анализа .. 12
1.1. Диалектика власти и управления в современном социуме 12
1.2. Государственное управление как явление и процесс 35
1.3. Трансформация системы государственного управления России в начале XXI столетия 54
Глава 2. Современные проблемы государственного управления в россий ском обществе 83
2.1. Проблема целеполагания в государственном управлении современной России 83
2.2. Трансформация общества и государственного управления на основе сетевого принципа 104
2.3. Проблемы участия российской общественности и граждан в государственном управлении в XXI столетии 121
Заключение 136
Библиография
- Государственное управление как явление и процесс
- Трансформация системы государственного управления России в начале XXI столетия
- Трансформация общества и государственного управления на основе сетевого принципа
- Проблемы участия российской общественности и граждан в государственном управлении в XXI столетии
Государственное управление как явление и процесс
Поэтому, как справедливо отмечает исследователь И.М. Филянина, дефиниции «власть» и «управление» достаточно глубоко и всесторонне исследуется в отечественной и зарубежной науке. При этом диалектика власти и управления, по ее мнению, такова, что без управления не раскрывается потенциал власти, а без власти не может быть реализовано управление. Однако одновременно с этим И.М. Филянина фиксирует важный, на наш взгляд, момент: само по себе только наличие власти еще не позволяет говорить об осуществлении управления; поскольку властью можно обладать, но при этом не управлять1. Вместе с тем, важным также представляется ответить и на обратный вопрос: а можно ли управлять, не обладая властью?
Считается, что государство всегда представляет собой специфический социальный институт, обладающий своими особенностями в деле производства, продвижения и реализации социально значимых целей. Выступая как институт регулирования общественных процессов, государство действует в разных поведенческих форматах. Однако все акции данного института, как отмечает профессор А.И. Соловьев, могут быть представлены как продукты двух особых подсистем такой регулятивной деятельности: властно-политической и собственно-управленческой".
То есть, полагаем сразу же необходимым зафиксировать: ключевая деятельность государства в отношении социума одновременно развертывается как бы в двух различных ее видах (властно-политической и управленческой). Принципиально соглашаясь с этим, полагаем также важным подчеркнуть, что наличие двух относительно самостоятельных подсистем принятия государственных решений показывает, что в едином процессе целеполагания существуют различные логики выработки ориентиров, особые механизмы согласования интересов, мотивации акторов и свои стратегии выработки позиций, различные альтернативы применения тех или иных ценностей и традиций, норм и стереотипов, правил и технологий действий.
В процессе длящейся в отечественном научном сообществе уже несколько десятилетий теоретической дискуссии в основном выработаны две базовые позиции в вопросе определения диалектики взаимодействия этих двух сфер. При этом одни ученые подтверждают наличие этих двух сфер государственного управления как достаточно самостоятельных. Другие же теоретики предпочитают писать об их органической целостности.
Представители первой группы настаивают на недопустимости вмешательства политики в процессы управления, о чем свидетельствует тот факт, что даже в кризисных ситуациях госаппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления». Фактически же в рамках этой позиции политическое и государственное управление достаточно четко разделяются, причем политическое управление по отношению к государственному имеет явно приоритетный характер (иногда специалисты даже пишут о политическом руководстве, тем самым подчеркивая его направляющую, контролирующую и т.п. роль).
Так, С.А. Морозов в своей докторской диссертации политическое управление характеризует как особую форму регулятивной деятельности, которая направлена на решение задач по управлению субъектами политической системы и решению вопроса о власти1. В таком ключе основные различия между политикой и государственным управлением довольно четко проявляются в объектах управления, поскольку объектом последнего является весь социум. Аналогичную позицию занимает и исследователь СТ. Кадымов, который рассматривает государственное управление как базовый вид управления в обществе, как форму человеческого общежития и совместного бытия людей (как существ общественно-политических)1. Внимательное прочтение материала диссертации СТ. Кадымова позволяет даже предположить, что он рассматривает государство как инструмент политической (или если точнее — верховной) власти. При этом если государственная власть подлежит обязательной специализации (законодательная, исполнительная, судебная), то власть верховная, пишет исследователь, не только не подлежит специализации, но и соединяет воедино власти разделенные".
Кроме того, важно отметить, что в качестве политической организации государство представляет собой определенный правовой порядок, и таким образом, управляется и регулируется посредством права. В таком контексте государство уже есть ничто иное, как общая совокупность норм, предусматривающих принуждение, и тем самым оно совпадает во времени и пространстве с правом. В силу этого провести различие между государством и правом, как пишет исследователь СТ. Кадымов, не, только невозможно, но и не нужно по той причине, что всякий акт государства в лице государственной власти есть в то же время и акт правовой и другим не может быть, даже если этот акт исходит от самой жестокой тирании
Трансформация системы государственного управления России в начале XXI столетия
Проблема формирования эффективной системы государственного управления является актуальной не только для нашей страны. Например, вот уже несколько веков процесс построения эффективного государства в США находится в поле зрения политиков, специалистов и ученых. Так, американский политолог К. Мейер в конце XX столетия доказывал, что именно бюрократия подготавливает практически все необходимые обоснования для законопроектов. Она (бюрократия) распределяет правительственные заказы, социальную помощь, осуществляет практическую реализацию постановлений законодательной, исполнительной и судебной власти. Поэтому бюрократия вместе с законодателями и группами интересов составляет властный «железный треугольник», который реально управляет Америкой1.
Несколько к иным выводам пришел отечественный исследователь В.В. Согрин, который в своей фундаментальной работе «Политическая история США. XVII-XX вв.» достаточно основательно проанализировал генезис и трансформацию государственной власти в этой стране. При этом профессор В.В. Согрин поставил под сомнение вывод о доминирующей роли бюрократии в исполнительной ветви власти, а также концепцию «железного треугольника», как не соответствующие реальной конфигурации, весу и влиянию различных политических сил в этой стране. В итоге он резюмировал, что в начале XXI столетия в США «...управленческие позиции и возможности бюрократии усилились, но главными носителями государственной власти остались президент и Конгресс США, отношения которых включали как парт нерство, так и соперничество» .
Что же касается формального оформления системы государственного управления и ее конкретного сущностного наполнения, то фактически именно во второй половине XX столетия в США (под руководством Министра обороны США Р. Макнамара и при поддержке Президента Р. Кеннеди) началось внедрение программно-целевого управления (ПІДУ), что означало строго определенную цепочку действий: «планирование - программирование -разработка бюджета» . В тот период политическим руководством американского государства была поставлена задача создать такие структуры управления, которые были бы способны обеспечить выполнение крупных миссий, решение национальных задач и актуальных проблем. При этом одна из основных целей заключалась в быстром наращивании интеллектуального потенциала страны и на этой основе - обеспечение национальных интересов США3.
В современной же ФРГ специалисты полагают, что главная задача государственной власти заключается в обеспечении стабильности в обществе, которая, в свою очередь, есть результат эволюционных изменений. Основой социально-политической стабильности, по мнению немецкого политолога М. Мертеса, является средний слой, демократическая политическая система и ограниченный ею чиновничий аппарат4. Достаточно полное представление о существующих среди немецких политиков и ученых взглядах на основные способы обеспечения эффективности государственной власти и одновремен . но - безопасности страны позволяет сформировать вьшущенный в Германии в начале XXI столетия фундаментальный труд «Политика безопасности в новых измерениях: краткое руководство к широкому пониманию безопасности»1. Книга объемом свыше девятисот страниц была издана в Германии за два месяца до терактов 11 сентября 2001 г. (в США), однако ее основные положения, как показали последующие события, не потеряли своей значимости и оказались довольно верными во многих прогнозах развития внутриполитической и внешнеполитической ситуации и соответствующих действий органов государственной власти.
В Японии важнейшие изменения в системе государственного управления начались в 1990-х - начале 2000-х годов и были предопределены глубинным поворотом в политической стратегии правящего класса страны". Хотя идеология этих преобразований вызревала уже на рубеже 70-х - 80-х годов XX века. Первоначальным ориентиром глубинного поворота в идейно-политической стратегии правящих кругов Японии считается приход к власти в начале 80-х гг. премьер-министра Я. Накасонэ, который являлся наиболее видным представителем идеи неоконсерватизма в стране, предпринявшим первые, хотя и весьма ограниченные практические шаги в деле административных преобразований в Японии. Под его руководством новая система государственного управления выстраивалась в соответствии с получившими довольно широкое распространение на мировой арене и в Японии идеологией и политикой неоконсерватизма (рейганомика, тэтчеризм, ширакизм). Сущность рассматриваемых преобразований в наиболее общей трактовке представляет собой отход от базовых принципов кейнсианства, идеологии «государства благоденствия» (фукуси-кокка, welfare state), отдававшей приоритет социальным ориентирам (перед экономическим прагматизмом), от практики широкого и постоянного государственного вмешательства в экономику, и поворот к максимальному использованию принципов свободного рынка, стихии частного предпринимательства в сочетании с сохранением и повышением эффективности общественно-политического управления.
При этом, социально-политическое мировоззрение неоконсерватизма в Японии отмечено своеобразной парадоксальностью: он стремится более радикальными методами поднять эффективность современной экономики, для чего, с одной стороны, - синтезирует накопленный опыт административного бюрократического управления страной, а с другой - обобщает методы использования механизмов либерального и рыночного регулирования. Причем, решая социальные вопросы, японский неоконсерватизм активно применяет «интенсивные технологии» управления - передоверяет ответственность обществу, полагая, что японский капитал и гражданское общество уже достаточно зрелы, чтобы принять на себя бремя ответственности и самостоятельно побеждать в конкуренции как на национальном, так и на международном уровне. В сфере государственного управления при этом увеличиваются полномочия и ресурсы власти, формируется в целом более авторитарная структура, которая должна обеспечить более высокую степень эффективности управления и мобильности власти и общества.
Трансформация общества и государственного управления на основе сетевого принципа
В связи с этим, но очень кратко рассмотрим этот опыт. Дело в том, что в 1961 году под руководством Министра обороны США Р. Макнамара и при поддержке президента Р. Кеннеди в Министерстве обороны США началось активное внедрение метода «планирование - программирование - разработка бюджета» (программно-целевого метода или программно-целевого управления). Главное, на наш взгляд, заключалось в том, что политическим руководством американского государства была поставлена задача создать такие структуры управления, которые были бы способны обеспечить выполнение крупных миссий, решение национальных задач и актуальных социальных проблем. В рамках данного проекта одна из основных целей заключалась в довольно быстром наращивании интеллектуального потенциала страны и на этой основе - обеспечение национальных интересов США1. Результатом внедрения этого метода стало существенное увеличение мощи вооруженных сил, достигнутое в процессе их структурно-функционального преобразования и технического переоснащения.
В 1965 году началась реализация уже гражданских программ путем программного планирования и исполнения бюджета. При этом обратим особое внимание на то, что уже в 1972 году стала внедряться система «Управление по целям» на основе совершенствования имевшихся систем контроля исполнения и оценки не только экономической, но и социальной эффективности. В 1980 году в США разработка бюджета стала производиться на основе выбора вариантов достижения результатов при фиксированных общих затратах. И, наконец, в 1993 году был принят Федеральный Закон США «Об исполнении и результатах разработки долгосрочных планов развития (на 5 лет)» с предоставлением докладов в начале года о целях и расходах, а в конце года - о полученных результатах. Считается также, что данная деятельность в США существенно еще более улучшилась именно во второй половине 90-х годов XX века, когда была принята президентская программа № 56 «О политике в области управления чрезвычайными комплексными операциями» (май 1997 года), и на ее основе разработан межведомственный план военно-политических операций2. В результате этого примерно к 70-80-м годам прошлого века уже не только политическое руководство США, но и правительства в большинстве государств Европы пришли к выводу о необходимости распространить накопленный опыт эффективного управления силовыми структурами и сферой безопасности на управление всеми гражданскими сферами1.
Анализируя процесс развития в США программно-целевого управления, исследователь В.И. Новосельцев, например, связывает его с параллельным развитием системного анализа, когда пишет о том, что в этот период на первый план в политике выдвигается именно «... практическая сторона проблемы со всеми ее атрибутами: заказчиками, потребителями, финансовым риском, жесткими сроками, возможными конкурентами и т.д.»". Можно, конечно, согласиться с тем, что заказчику и потребителю, в общем-то все равно, каким способом (системным или бессистемным) будет разрешена возникшая проблема. Им более важен конечный результат и то, во что он обходится в стоимостном выражении. Однако, на наш взгляд, при этом (на уровне целеполагания) далеко не все равно как раз высшей власти, которая вынуждена учитывать не только интересы основных социальных групп и граждан, но и корпоративные интересы (например, государственного аппарата), а также целый комплекс наднациональных интересов (например, международной и национальной безопасности в их тесной взаимосвязи).
Однако, выяснилось, что и системный анализ имеет свои объективные недостатки, поскольку в его рамках крайне сложно выставить однозначные приоритеты государственной политики. Поэтому процесс целеполагания в рамках государственного управления в некоторых странах Европы и США некоторыми отечественными исследователями трактуется как четырехзвен-ный.
Во-первых, высшее политическое руководство страны на основе изу чения ситуации в той или иной сфере деятельности провозглашает необходимость новой политики (в политических заявлениях, посланиях главы государства парламенту и т.д.).
Во-вторых, государственное учреждение (это может быть Совет безопасности или министерство и/или ведомство), которому поручено руководство формированием политики в сфере своей ответственности, определяет ключевые вопросы, которые затрагиваются данной политикой и представляет их в правительство (тем органам в нем, которые занимаются проектированием и финансово-экономическим обеспечением той или иной разновидности экономической политики).
В-третьих, правительство изучает представленные варианты решения основных вопросов (в том числе и стоимость той или иной политики) в рамках предлагаемых изменений/новаций, определенных в результате его собственных исследований (если таковые проводятся) или полученных в результате анализа, выполненного экспертным сообществом самостоятельно, либо по заказу федеральных органов исполнительной власти.
В-четвертых, высшее политическоег руководство страны завершает формулирование политики путем согласования между федеральными органами исполнительной власти соответствующих мер, направленных на достижение намеченных целей, а также с учетом общественного мнения1.
Проблемы участия российской общественности и граждан в государственном управлении в XXI столетии
Прежде всего отметим, что под гражданским контролем за властью обычно понимается деятельность, направленная на то, чтобы состояние вла сти и государственного аппарата отвечало интересам общества, а применение властного и административного ресурса происходило в рамках закона. Слово «контроль» пришло из английского языка, где лексема «control» в гораздо большей степени означает «прямое вмешательство», «руководство». В рус ском же языке «контроль» - это лишь «проверка, а также наблюдение с це лью проверки», что вовсе не предполагает разделения и принятия на себя от ветственности за состояние дел. Поэтому через понятие «контроль» просле живается пример не совсем удачного привнесения в научный оборот России данного иноязычного термина. А понимание сути гражданского контроля ус ложняет тот факт, что в англоязычной среде предпочитают в большинстве случаев использовать не «civilian control», a «civil control», где «civil» также имеет значение «гражданский» с юридическим контекстом принадлежности к государству.
В словарях слово «гражданский» имеет следующее значение: «относящийся к правовым отношениям граждан между собой и с государственными органами и организациями». Атрибутивный характер данного термина, встраиваемого в широкий спектр словоупотребления (гражданский кодекс, гражданское право, гражданский спор, гражданский долг, гражданский брак, гражданская война и т.п.), подчеркивает, прежде всего, что данный признак свойственен лишь сознательному члену общества - гражданину. Безусловно, антонимичный ряд «гражданский/военный» позволяет противопоставить общество и армию. А слово «демократический» означает «участие и влияние всего коллектива» в руководстве этим же коллективом, тем самым подразумевая известную степень самоуправления. Но в настоящее время в России наиболее распространенным пока остается термин «гражданский контроль», являющийся своеобразной калькой от английского языка, где в это выражение вкладывается несколько другой, более глубинный смысл. Полагаем, что в российских условиях наиболее удачным все же является термин «демократический контроль», так как он имеет большую точность по сравнению с термином «гражданский контроль».
В настоящее время от ряда общественных структур в нашей стране исходят инициативы о придании общественным организациям функций контроля за деятельностью власти и государственного аппарата. Однако полагаем, что в конкретно сложившейся социально-политической ситуации этого нельзя делать, хотя участие общественных организаций (институтов гражданского общества) в социально значимой деятельности госаппарата (и даже силовых структур) вполне допустимо. Но сам по себе контроль общества априори не может являться эффективным и, очевидно, всегда будет в обозримом будущем вторичен по отношению к политическому контролю. При этом скорее всего, можно вести речь о разделении функций между властью и обществом: власть осуществляет политический контроль, а гражданское общество - общественную экспертизу всех социально значимых решений органов государственной власти и наблюдение за тем, как эти решения реализуются на практике.
Размышляя над проблемами контроля действий власти, диссертант пришел к выводу о том, что для нашей страны все же скорее более приемлем западный вариант, когда контроль за ее действиями возложен на парламент, обязательно являющийся представительным органом. Исходя из этого, нами была сформулирована еще одна проблема участия общественности и граждан в государственном управлении в нашей стране.
В-пятых, в нашей стране фактически отсутствует система парламентского контроля за деятельностью правительства РФ. А если смотреть на эту проблему несколько шире, то можно согласиться с исследователем К.В. Дю-ковым, считающим, что в России «...не только очень ограничены функции по контролю за деятельностью правительства, но фактически функции законодателей ничтожно малы по сравнению с функциями исполнительной ветви власти» .
При этом полагаем, что в нашей стране только законодательная власть (естественно, кроме главы государства) может называться властью представительной. Юридический словарь определяет представительную власть как совокупность полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении (парламенте, муниципальном совете), на строго определенный срок, а также совокупность самих представительных органов власти2.
Вместе с тем, представительную власть нельзя отождествлять с властью законодательной, поскольку не всегда и не всякая представительная власть включает законодательные полномочия (так, осуществляющие представительную власть муниципальные советы не принимают законодательные акты) и наоборот, не всякая законодательная власть осуществляется, органами представительной власти (например, законодательная власть абсолютного монарха). Кроме того, представительная власть, помимо нормотворческих, имеет контрольные, а иногда распорядительные и иные полномочия.
Тем самым полагаем, что мы можем еще раз подчеркнуть важность реального включения органов законодательной власти, имеющих представительный характер (ведь правительство, обладающее .законодательной инициативой, но формирующееся главой государства, представительным органом фактически не является) и представительных органов, не включенных в систему законодательной власти - в государственное управление.
