Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторический процесс формирования правового режима воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами 19-50
1.1 .Становление национального режима воздушного пространства до принятия Парижской конвенции 1919года 19-27
1.2. Развитие национального режима воздушного пространства до принятия Чикагской конвенции 1944 года 27-36
1.3. Влияние Чикагской конвенции 1944 года на формирование раздельного режима международного и национального воздушного пространства 37-50
Глава 2. Влияние международного права на действующий режим суверенного и международного воздушного пространства 51-115
2.1. Общая характеристика источников международного права, участвующих в формировании правового режима воздушного пространства 51 -89
2.2. Правовой режим воздушного пространства Российской Федерации 90-105
2.3. Место и роль международного права в установлении режима воздушного пространства Российской Федерации 106-115
Глава 3. Проблемы совершенствования международно-правового режима воздушного пространства 116-179
3.1. Определение понятий, применяемых в воздушном праве и необходимость их унификации 116-133
3.2. Влияние национального воздушного права на совершенствование международно-правового режима воздушного пространства 133-144
3.3. Перспективы прогрессивного развития и кодификации международного воздушного права 144-179
Заключение 180-182
Список литературы 183-198
- Развитие национального режима воздушного пространства до принятия Чикагской конвенции 1944 года
- Влияние Чикагской конвенции 1944 года на формирование раздельного режима международного и национального воздушного пространства
- Правовой режим воздушного пространства Российской Федерации
- Влияние национального воздушного права на совершенствование международно-правового режима воздушного пространства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Взаимосвязь международного и
внутригосударственного (национального) права обосновывалась еще в
начале двадцатого века. Например, известный российский ученый
Ф.Ф.Мартенс в своей монографии «Современное международное право»,
изданной в 1902 году, придавал изучению этого вопроса особое значение.1
Анализируя утверждения Ф.Ф. Мартенса, применительно к современным условиям Т.Я. Хабриева констатирует следующее: «В XXI веке взаимосвязь международного и национального права очевидна и не требует доказывания, но в эпоху глобализации они становятся системами, взаимодействие которых объективно подвергается существенным изменениям, а значит, они нуждаются в постоянном изучении, коррективах совокупности доктринальных подходов, в приложении дополнительных усилий ученых в данной сфере».2
В настоящее время действует две взаимосвязанные системы норм, устанавливающие правовой режим воздушного пространства, расположенного над государственной территорией (суверенное воздушное пространство) и за ее пределами (международное воздушное пространство). Система норм национального права и система норм международного права, образуют соответственно национально-правовой и международно-правовой режимы воздушного пространства. От качества взаимодействия этих двух систем непосредственно зависит уровень обеспечения эффективности и безопасности использования воздушного пространства при осуществлении в нем различных традиционных и появившихся (появляющихся) новых видов деятельности: полеты воздушных судов (гражданских, государственных и
1 «Обе правовые системы являются тесно соприкасающимися кругами, где и позитивное и негативное влияния
обратимы друг на друга. Оторвать системы друг от друга, построив замкнутое, «закрытое общество» вне
орбиты международного общения - значит причинить явный вред всему внутригосударственному развитию,
взрастить «уродливое дерево государственности». Но гипертрофированный примат абсолютно всех норм
международного права без их предварительной адаптации на почву национальную - будет злом не менее
опасным, способным разрушить государственные устои, подорвать национальный суверенитет государства».
Мартене Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. Спб., 1902. с.366.
2 Влияние международного права на национальное законодательство. Отв. ред. Т.Я.Хабриева и
Ю.А.Тихомиров. -М, 2007. с. 3
экспериментальных), баллистических и иных ракет, снарядов, космических и аэрокосмических аппаратов, использование лазеров и т.п. В настоящее время не существует эффективных международно-правовых норм, регламентирующих действия государств в воздушном пространстве по предотвращению и пресечению противоправных действий с участием летательных аппаратов (в том числе воздушного терроризма), что создавало и создает постоянные «воздушные конфликты», которые приводили порой к
катастрофическим последствиям. . Террористические акты 11 сентября 2001 года в США наглядно продемонстрировали абсолютную неготовность мирового сообщества предвидеть и своевременно предотвращать такие бесчеловечные акции. Изощренность мышления, жестокость и полное отсутствие каких-либо нравственных принципов у террористов дают основания полагать, что они способны изобрести новые способы доставки смертоносных веществ и устройств, в том числе с помощью авиационных и ракетных технических средств.
Национальное законодательство достаточно оперативно реагирует на эти процессы, в то время как международное право бездействует и не предлагает ничего, чтобы разрешить накопившиеся проблемы, выставить правовые заслоны новым актам террористов, устранить угрозы безопасности аэронавигации, особенно в воздушном пространстве, расположенном за пределами государственной территории.
Взаимодействие международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства может обеспечивать механизм специально созданный для этой цели мировым сообществом. По замыслу диссертанта данный механизм будет предназначен для всестороннего изучения и использования национального правотворческого опыта при
Трагические события, связанные с уничтожением советскими истребителями южнокорейских граждански самолетов - Боинга -707 над Карелией в 1978 году, Боинга -747 над Сахалином в 1983 году, американской ракетой иранского пассажирского воздушного судна над Персидским заливом в 1988 году и уничтожением ракетой украинских войск ПВО российского самолета ТУ-154 в международном воздушном пространстве над Черным морем в 2001 году.
разработке норм международных договоров, уточняющих правовой режим воздушного пространства, которые в свою очередь, будут не только регламентировать использование международного воздушного пространства в соответствии с современными объективными потребностями пользователей воздушного пространства4, но и приводить к сближению национальные правовые режимы воздушного пространства. Результатом работы механизма взаимодействия указанных правовых режимов должно стать образование единообразных правил и процедур использования воздушного пространства, как над государственной территорией, так и за ее пределами.
Изложенные выше обстоятельства обуславливают и предопределяют актуальность темы диссертации и вопросов, выносимых диссертантом на защиту.
Целью исследования являются процессы формирования и
совершенствования международно-правового режима воздушного
пространства, его современное состояние, проблемы, с которыми сталкиваются
отдельные государства и мировое сообщество в целом при нормативно-
правовой регламентации использования суверенного и международного
воздушного пространства, направленной на создание наиболее эффективной,
рациональной и безопасной всеобъемлющей аэронавигации (т.е.
аэронавигации, охватывающей все виды деятельности в воздушном пространстве), а также на предотвращение и пресечение противоправных действий с участием летательных аппаратов.
Основными задачами исследования являются:
1. установить общность подходов в определении понятий, используемых в национальном законодательстве, международных договорах по воздушному праву, стандартах и рекомендуемой практике ИКАО в целях единообразного их толкования и применения при регулировании вопросов, относящихся к режиму использования воздушного пространства, а также предложить новые понятия в этой области, восполняющие пробелы;
4 Определение понятия «пользователи воздушного пространства» см. в 3.1 диссертации
проанализировать на примере законодательства России и других стран СНГ влияние национального права на формирование в международном воздушном праве новых норм;
определить основные принципы, в соответствии с которыми должны формироваться международно-правовые и национально-правовые режимы воздушного пространства, отвечающие потребностям всех пользователей воздушного пространства;
выявить основные критерии, на основании которых определяется правовой статус различных районов воздушного пространства;
оценить содержание различных двусторонних и многосторонних договоров в области международного воздушного права, устанавливающих режим воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами, с целью последующего их использования в новом международном договоре в области аэронавигации;
6. установить примерное содержание нового международного договора в
области аэронавигации, предназначенного кодифицировать нормы,
регулирующие использование воздушного пространства с учетом стандартов и
рекомендуемой практики ИКАО и сложившихся обычаев в этой области;
7. разработать предложения по совершенствованию режима
использования воздушного пространства, в частности установить основания,
процедуры и порядок применения силы в отношении летательных аппаратов-
нарушителей;
обосновать необходимость учреждения специального международного межправительственного органа под эгидой ООН, функциями и компетенцией которого должны являться обеспечение взаимодействия государств в области регулирования использования воздушного пространства, а также содействие планомерному развитию аэронавигации;
обосновать необходимость разработки проекта универсального международного договора в области аэронавигации и предложить структуру этого договора.
Объектом исследования являются отношения, возникающие между субъектами международного права по поводу использования воздушного пространства в целях обеспечения эффективной и безопасной аэронавигации.
Предметом исследования являются акты международного и национального права, нормы которых устанавливают правовой режим воздушного пространства. Рассмотрено более двадцати международных договоров, проведен их сравнительный анализ и выявлены принципы и нормы, которые могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования использования воздушного пространства, а также обычно-правовые нормы, содержащиеся в основном в многолетне применяемых стандартах и рекомендуемой практике ИКАО. Кроме того, устанавливаются положения документов ИКАО, которые в соответствии с Договором по открытому небу приобрели статус норм международного права. Проанализированы нормативные акты государств, положения которых устанавливают режим воздушного пространства, и выявлены положения, которые предполагается использовать при разработке новых норм в целях заполнения имеющихся пробелов в международном воздушном праве в области аэронавигации.
Степень научной разработанности диссертации можно охарактеризовать следующим образом. В отечественной научной юридической литературе проблема комплексного правового регулирования использования воздушного пространства и применения национального (советского) правотворческого опыта в международно-правовой сфере впервые была отражена Ю.Н.Малеевым в работе «Международное воздушное право. Вопросы теории и практики» (1986 г.). В конце XX и в начале XXI века к этой проблематике, в той или иной степени, обращались в своих диссертационных работах А.В.Зиневич (1978 г.), М.П.Копылов (1980 г.), А.В.Мезенцев (1997 г.), Ф.И.Сапрыкин (1998 г.), М.Д.Товмасян (2001 г.), А.А.Баталов (2003 г.), И.А.Круглова (2005 г.), Ш.А.Абдурахманова (2007 г.), М.М.Стребков (2007 г.), Е.А.Самородова (2009 г.) и др.
Необходимо отметить, что все указанные авторы в основном изучали вопросы, касающиеся правовых статусов воздушного пространства и деятельности в воздушном пространстве, прежде всего, гражданской авиации в коммерческих целях (подробнее - в соответствующих главах настоящей диссертации). Вопросы же комплексного международно-правового регулирования использования воздушного пространства и всеобъемлющей аэронавигации указанные выше авторы затрагивали фрагментарно, применительно к исследованию возможностей совершенствования отдельных видов деятельности в воздушном пространстве, в основном в интересах воздушных перевозок и авиационных работ. По мнению же диссертанта вопросы международно-правовой регламентации, аэронавигации подлежат отдельному изучению в отрыве от целей деятельности, осуществляемой в воздушном пространстве.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в науке международного права:
проанализирован механизм взаимодействия национального и
международного режимов воздушного пространства и сделаны предложения,
относительно совершенствования этого механизма в целях обеспечения
эффективной и безопасной аэронавигации, путем использования
внутригосударственной законодательной практики для принятия международно-правовых положений, устанавливающих единообразный и равноправный порядок использования воздушного пространства при осуществлении в нем любых видов деятельности в соответствии с приоритетами, установленными нормами международного права;
- обосновываются международно-правовые основания и процедуры применения силы (в том числе оружия) в отношении летательных аппаратов, используемых в преступных целях (террористических воздушных судов).
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и специально-юридические методы. В числе первых -проблемный, формально-логический, системно-прогностический методы,
анализ, синтез и другие методы. В числе вторых - историко-правовой, сравнительно-правовой, классификационный и нормативный методы и техническо-юридический анализ.
Теоретическую основу диссертации составляют исследования, проведенные советскими и российскими учеными: А.Х.Абашидзе, В.Д.Бордуновым, А.Н.Верещагиным, В.Э Грабарем, B.C. Грязновым, В.П. Гуреевым, А.Я.Капустиным, Ю.М.Колосовым, М.Н.Копыловым, А.И.Котовым, М.И.Лазаревым, В.Л.Лахтиным, Ю.А.Малеевым, Ф.Ф.Мартенсом, Г.М.Мелковым, А.П.Мовчаном, С.В.Молодцовым, И.С.Перетерским, В.П.Серегиным, М.А.Таубе, Б.Р.Тузмухамедовым, Т.Я.Хабриевой, а также иностранными учеными: M.Ambrozini, B.Cheng, J.C.Cooper, Danton, P.Faauchile, M.Lemoine, N.M.Matte, M.Milde, J.T.Murchison, Ch.Rousseau, J.C.Verplaets и др.
Нормативными источниками диссертации являются действующие и прекратившие свое действие двусторонние и многосторонние международные договоры, нормативные правовые акты Российской Федерации, Советского Союза, США, Великобритании, Франции, Германии, Украины, Казахстана, Белоруссии, Таджикистана, Киргизии, Грузии, Абхазии и др.
Проведенное исследование позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения:
Первое. Обосновывается необходимость совершенствования правовых режимов суверенного и международного воздушного пространства в целях устранения угроз безопасности аэронавигации. Установлены причины несоответствия режима международного воздушного пространства реальным потребностям мирового авиационного сообщества в обеспечении безопасности полетов воздушных судов, его отставания от передовых национальных законодательных решений, позволяющих обеспечить безопасную деятельность военной и гражданской авиации. На этой основе предлагаются новые решения проблемы обеспечения взаимодействия международного и национального права в сфере аэронавигации, и обосновывается необходимость принятия
новых международных норм, устраняющих риски и угрозы безопасности международной аэронавигации.
Второе. Доказывается объективная потребность в расширении предметной сферы действия международного воздушного права (установленной в настоящее время Чикагской конвенцией 1944 г.) и распространение его не только на гражданские воздушные суда, но и на государственные воздушные суда и на другие виды деятельности в воздушном пространстве (полеты баллистических ракет, спускаемых космических аппаратов, стрельбы и т.п.).
Третье. Учитывая фрагментарность положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в вопросах статуса и режима международного воздушного пространства над исключительной экономической зоной и отрытым морем, выдвинуты и обоснованы предложения по устранению пробелов в регулировании использования этого воздушного пространства, уточнению правовых рамок действующего режима воздушного пространства над архипелажными водами, международными транзитными проливами, Антарктикой и Арктикой.
Четвертое. Предлагается ввести в международное воздушное право разработанные диссертантом новые определения понятий: «аэронавигация», «административный (государственный) и диспетчерский разрешительно-уведомительный порядок», «экспериментальное воздушное судно», «пользователи воздушного пространства», «структура воздушного пространства» и др., а также произвести унификацию существующих терминов, используемых в национальном и международном воздушном праве;
Пятое. Опираясь на практику инспекционных международных полетов государственных воздушных судов иностранных государств в соответствии с Договором по открытому небу 1992 г., предлагается создать универсальную международно-правовую базу для унификации национальных правил полетов и ОВД (во всяком случае в отношении полетов по маршрутам) в суверенном воздушном пространстве, особенно за пределами диспетчерских зон, используя
для этого соответствующие документы ИКАО.
Шестое. Существует необходимость разработки международно-правовых норм, регламентирующих действия государств по предотвращению и пресечению противоправных действий (в т.ч. с помощью оружия) в суверенном и международном воздушном пространстве, преднамеренно создающих угрозу жизни и здоровью людей, безопасности воздушных судов в полете, сооружений, устройств и объектов на земле.
Седьмое. Используя передовую законодательную практику государств необходимо разработать принципиально новый международный договор, устанавливающий правовой режим воздушного пространства (суверенного и международного) для организации, осуществления и обеспечения всеобъемлющей аэронавигации. В этот документ должны войти нормы, которые касались бы всех пользователей воздушного пространства, а также организаций, деятельность которых может представлять угрозу безопасности полетов летательных аппаратов (вне зависимости от их правового статуса), а также органов обеспечивающих аэронавигационные процессы.
Восьмое. В целях повышения безопасности национальной и международной аэронавигации доказывается необходимость международно-правового определения прав и ответственности государств в области организации использования воздушного пространства в установленных для них районах полетной информации за пределами суверенной территории.
Девятое. Изменения и дополнения, которые предлагают внести многие отечественные и иностранные ученые (Ю.Н. Малеев, М.Д. Товмасян, Э.Роча, М. Милде, П.П.С. Хаанаппель и др.) в Чикагскую конвенцию 1944 г. (вплоть до полного ее пересмотра) содержат в основном положения, касающиеся только гражданской авиации и практически не затрагивают регламентацию аэронавигационных процессов. Чикагская конвенция 1944 г., даже если ее будут пересматривать, должна распространять свое действие только на гражданскую авиацию, к которой предъявляются специальные требования в области обеспечения безопасности воздушных перевозок (например,
сертификация авиационного оборудования и аэропортов).
Теоретическая значимость исследования состоит в выдвижении концепции составления универсального международного договора в области аэронавигации, основанной на современном национальном опыте и на выделении из системы международного воздушного права принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и международными межправительственными организациями в области использования воздушного пространства.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его результаты могут быть использованы при выработке позиции РФ для проведения консультаций и переговоров с государствами, в органах и специализированных учреждениях ООН, с другими международными межправительственными организациями (например, в рамках Программы Россия - НАТО «Инициатива сотрудничества в воздушном пространстве» -2003 г.) относительно международно-правовых аспектов использования воздушного пространства. Материал диссертации также может быть полезен при проведении научно-исследовательских работ в области национального и международного воздушного права, организации учебного процесса на юридических факультетах Московского, Санкт-Петербургского и иных университетов, в Московском государственном институте международных отношений, Московской государственной юридической академии, в других юридических и авиационных высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения данной диссертации были использованы автором в лекциях и на семинарах проведенных в Российском Университете Дружбы Народов, военных и гражданских авиационных учебных заведениях по темам: «Советское и российское воздушное право», «Международное воздушное право», «Правовой режим воздушного пространства».
Структура диссертации обусловлена избранной темой. Диссертация состоит из Введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, Заключения и Списка литературы.
Развитие национального режима воздушного пространства до принятия Чикагской конвенции 1944 года
Первым многосторонним договором, явившимся фундаментом всего международного «права воздушных передвижений» (так тогда называли воздушное право), и в частности, правового режима воздушного пространства, была Конвенция о регулировании воздушной навигации. Эта Конвенция была подписана в 1919 году на Парижской мирной конференции, созванной для послевоенного (имеется ввиду окончание Первой мировой войны) урегулирования, в том числе вопросов, связанных с нормализацией международных полетов. Однако, ратификация Конвенции затянулась на длительное время, по мнению В.Д.Бордунова, прежде всего, из-за содержания ее статьей 5 и 34, которые «содержали ряд дискриминационных положений. Так ст. 5 проводила резкую грань между странами-участницами Конвенции и не участвующими в ней государствами, отказывая последним в праве осуществления полетов их воздушных судов над территориями договаривающихся стран, а ст. 34 закрепила положение, обеспечивающее господство пяти стран-победительниц (в Первой мировой войне - А.Т.) в Международном комитете по воздушной навигации.. .В дальнейшем в эти статьи были внесены изменения, частично устранившие упомянутые недостатки».22 Положения рассматриваемой Конвенции нас будут интересовать (для целей диссертации) в той степени, в которой они были позаимствованы из нормотворческои практики государств и впоследствии влияли на совершенствование национального воздушного законодательства (механизм взаимодействия национальной и международной правовых систем). Конвенция включала положения: о юридической природе воздуха (о правовом статусе воздушного пространства над государственной территорией - А.Т.), о допущении полетов над чужой территорией, о правилах полетов (при взлете, полете и посадке). Кроме того, Конвенция устанавливала общие требования, касающиеся свидетельств воздушньк судов и патентов на право летчика управлять воздушным судном (свидетельство пилота - А.Т.), и перечень грузов, которые могут быть перевозимы на воздушных судах и др. Изучение положений Парижской конвенции 1919 года, позволяет сделать вывод, что ее действие распространялось на все воздушные суда (гражданские и государственные). Конвенция, кроме основного текста, имела восемь приложений, являвшихся ее неотъемлемой частью и поэтому носивших обязательный характер (это очень важное правовое решение А.Т.). Приложения регламентировали некоторые технические вопросы воздушных передвижений: опознавательные знаки, судовые книги, огни и сигналы, минимум требований от летчика, таможенный вопрос и т.п.23 Однако государства не были готовы выполнять предписания приложений. Это привело к тому, что государства «практически не соблюдали принятые международные стандарты».2
Установления Парижской конвенции 1919 г. не регламентировали коммерческие воздушные перевозки, т.к. только «25 августа 1919 г. начались перевозки пассажиров и грузов по первой международной воздушной линии Лондон-Париж на приспособленном для этих целей бомбардировщике, а затем по линии Брюссель-Париж. Их объемы были весьма незначительны, и мало кто предвидел, что еще при жизни одного поколения авиация займет столь ответственное место в международной транспортной системе»."
Существенным недостатком Парижской конвенции 1919 г. явилось отсутствие в ней положений, регламентирующих использование воздушного пространства за пределами государственной территории (международного воздушного пространства). До принятия в 1944 году Конвенции о международной гражданской авиации и в 1958 году Конвенции об открытом море (Женевская конвенция 1958 г.) правовой статус и правовой режим международного воздушного пространства не устанавливались. «Свобода полетов над открытым морем осуществлялась на основе обычая»." Только с появлением положений ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. о том, что «Над открытым морем действующими являются правила, установленные в соответствии с настоящей Конвенцией» начинается становление международно-правового режима воздушного ; пространства за пределами государственной территории, однако только в отношении полетов гражданских воздушных судов (подробнее в главе 2 диссертации). Правовой же статус такого воздушного пространства впервые был обозначен в статье 2 (п. 4) Женевской конвенции 1958 г. и «свобода полетов стала составной частью принципа свободы открытого моря»."
Сравнительный анализ национальных воздушных законодательств рассмотренных в параграфе 1.1. диссертации, и норм парижской конвенции 1919 г. наглядно показывает, что при разработке этого международного договора преимущественно была использована законодательная практика ведущих в авиационном отношении государств. Это касается положений о суверенитете государств над своим воздушным пространством, о разрешительном порядке влета в воздушное пространство иностранного государства, о правилах полетов и т.д.
В середине 20-х годов прошлого столетия юристы и специалисты в области авиации, обладая определенным историческим багажом и международно-правовой базой в сфере права воздушных передвижений (прежде всего это Парижская Конвенция 1919 г.), начали активную разработку или доработку национальных нормативных актов, регламентирующих полеты воздушных судов и деятельность авиации. В этом случае мы уже наблюдаем иной процесс взаимодействия национального и международного воздушного права — трансформацию положений Парижской конвенции 1919 г. в национальное воздушное законодательство. Таким образом, воздушное законодательство отдельных государств посредствам международно-правового механизма воздействует на совершенствование правовых режимов воздушного пространства других государств, обладающих средствами воздушных передвижений.
К 30-м годам практически каждое государство (имеются в виду государства, обладающие авиационными средствами передвижения - А.Т.) имело специальное воздушное законодательство, устанавливающее правовой режим воздушного пространства." (Бельгия - Закон о воздушном передвижении - 1919 г.; Венгрия - Закон о воздушном передвижении - 1925 г.; Испания -Королевский декрет о воздушном передвижении - 1919 г.; Италия - Закон о воздушном передвижении - 1919 г.; Франция - Закон о воздушном передвижении- 1921г.
Анализ нормативных актов различных государств, устанавливающих правовой режим воздушного пространства, показывает сходство вопросов, подлежащих правовому регулированию. Нормы права, включенные в эти акты, носили регулятивный или запретительный характер и были призваны обеспечить государственную безопасность и безопасность граждан. Эти нормы были направлены на предотвращение нарушений воздушными судами государственных границ, недопущение полетов над особо важными (секретными) объектами и их фотографирование, устанавливали правила производства полетов, в том числе и иностранных воздушных судов, регламентировали меры безопасности при проведении демонстрационных, акробатических полетов и полетов над населенными пунктами, местами скопления людей и животных. В шведском законодательстве мы находим первый акт, прямо направленный на обеспечение мер предупреждения : столкновений воздушных судов (Королевский декрет от 8 декабря 1922 г.)." Для данной работы последний акт имеет особое значение (см. подробнее в гл. 3 диссертации).
Воздушного законодательство дореволюционной России (его система и содержание) являлось французской моделью правового регулирования использования воздушного пространства при полетах воздушных судов.
Влияние Чикагской конвенции 1944 года на формирование раздельного режима международного и национального воздушного пространства
Указанная выше концепция создания и совершенствования воздушного права оставила за пределами советского законодательства отношения, возникающие в связи с осуществлением в воздушном пространстве не авиационной деятельности (стрельбы, пуски ракет, взрывные работы, катапультирование и т.п.). Советские воздушные кодексы 1932, 1935, 1961 годов регулировали отношения только в области гражданского воздушного флота и не регламентировали деятельность другой авиации (например военной авиации). Здесь уместно заметить, что Декрет СНК (1921 г.) о воздушном передвижении не содержал каких-либо изъятий относительно других видов авиации и воздухоплавания (военной и экспериментальной). Наоборот, Декрет устанавливал общеобязательные предписания для всей авиации Республики.40 Наряду с сужением рамок правового регулирования в советское воздушное право вошли нормы, относящиеся к другим отраслям права (гражданскому -договор воздушной перевозки, административному - административная ответственность, финансовому - воздушное страхование и т.д.). Эти нормы не регулировали каких-либо специфических отношений, присущих именно деятельности, связанной с использованием воздушного пространства. Напротив, аналогичные нормы с незначительными особенностями регламентируют любой транспортный договор, любое страхование, определяют административную ответственность за невыполнение установленных правил.
Принятая в 1944 году Конвенция о международной гражданской авиации укрепила позицию о необходимости национально-правового и международно-правового регулирования отношений только в области деятельности гражданской авиации. Само название этой Конвенции и положения статьи 2 (п.а)) устанавливающее, что «Конвенция применяется только к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам» послужили основными источниками и научным фундаментом для советского и иностранного воздушного права.
Устойчивость приведенной выше позиции в отношении воздушного права мы можем пронаблюдать не только, анализируя акты законодательства Союза ССР (до 1983 г.), но и труды известньк советских ученых юристов. Например, в книге А.Н.Верещагина «Международное воздушное право», вышедшей уже в 1966 году, приводится система национального воздушного законодательства, которая в основном содержит те же компоненты, что и система И.С. Перетерского. В ней также наблюдается «гражданско-авиационный» подход и наличие правовых норм, регулирующих отношения, не относящиеся к использованию воздушного пространства отношения. Однако, следует заметить, что в указанной работе А.Н.Верещагин, размышляя о пределах действия национального авиационного законодательства в пространстве и по кругу объектов, приводит примеры распространения действия законов некоторых стран на всю авиацию (включая военную), а также не только на воздушные суда (т.е. на летательные аппараты, поддерживаемые в атмосфере благодаря взаимодействию с воздухом), но и на ракеты и другие летательные аппараты, способные летать независимо от наличия плотных слоев воздуха и вследствие этого уже не могут называться воздушными судами. В качестве примеров приводится преамбула американского закона 1958 года, где говорится, что одной из его целей является обеспечение безопасного и эффективного использования воздушного пространства как гражданскими, так и военными воздушными судами. По мнению А.Н.Верещагина тот же закон (раздел 101) дает расширительное определение понятия "воздушное судно", под которое могут подпадать любые искусственно созданные летательные аппараты, способные передвигаться в воздушном пространстве.
Устойчивые позиции И.С.Перетерского, А.Н.Верещагина и других ученых правоведов явились причиной того, что воздушные кодексы Союза ССР 1932, 1935,45 196146 года другой деятельности в воздушном пространстве СССР, кроме полетов гражданских воздушных судов не регулировали. Однако приведенные выше примеры достаточно свидетельствуют и о том, что наши ученые юристы, в том числе и А.Н. Верещагин, на протяжении всей истории развития советского воздушного права стремились (хотя только теоретически) создать всеобъемлющее правового регулирование использования воздушного пространства.
Известно, что Советский Союз присоединился к Чикагской конвенции 1944 г. только в 1970 году. Но даже если бы он это сделал раньше никаких последствий в области формирования правового режима воздушного пространства СССР не произошло. Полноценный, т.е. всеобъемлющий правовой режим можно сформировать только в том случае, если он основывается на универсальном международно-правовом акте, который устанавливает порядок использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, а не только в отношении гражданских воздушных судов.
Естественно, что отсутствие международного договора и законодательства, регулирующих в воздушном пространстве деятельность негражданской (военной) авиации и другую деятельность не могло остановить бурный процесс развития авиа- и ракетостроения, совершенствования артиллерийской и другой техники, для испытания и применения которой требовалось использование воздушного пространства. Безусловно, каждая из указанных видов деятельности соответствующим образом регламентировалась ведомственными нормативными актами. Однако, отсутствие закона, устанавливающего порядок использования воздушного пространства для этой деятельности, лишила нормотворческий процесс единой правовой основы, что неизбежно привело к возникновению опасных коллизий в общегосударственном правовом режиме воздушного пространства. Военная авиация осуществляла полеты по наставлениям, утверждаемым, соответствующей военной администрацией, без учета действующих правил полетов гражданской авиации. Нормативные акты, регулирующие пуски ракет, артиллерийские, танковые, зенитные стрельбы, взрывные работы и т.п. вообще не содержали положений- относительно порядка использования воздушного пространства даже в плане обеспечения безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов.
Первые правовые и технические конфликты в области использования воздушного пространства стали возникать в связи с резким увеличением интенсивности полетов военной и гражданской авиации в начале 40-х годов прошлого столетия. Но решение данной проблемы созрело только в послевоенный период, когда обеспечению безопасности полетов стали придавать особо важное значение. 23 апреля 1947 года Правительство СССР издало распоряжение № 4488 о порядке утверждения «Основных правил полетов на территории СССР» (далее ОПГГ), обязательных для авиации всех министерств и ведомств. Первые «Основные правила» были утверждены 17 мая 1947 года главнокомандующим ВВС и начальником ГУ ГВФ.47 «Воздушная проблема» была разрешена общеобязательностью данных Правил (статья 2 и 3). Статья 3 устанавливала: «Военно-воздушные силы Вооруженных сил СССР и Главное управление Гражданского воздушного флота при Совете Министров СССР при составлении наставлений по организации и производству полетов для военной и гражданской авиации должны считать основой настоящие правила». Основные правила полетов на территории СССР 1947 г. определяли: правила полетов внутренних и международных, полетов в районе аэродрома, по маршруту и воздушной трассе; знаки и сигналы, подаваемые с воздушного судна; порядок нанесения опознавательных знаков на воздушные суда и регламент подачи сигнала «Терплю бедствие», задачи и функции военной и гражданской авиадиспетчерских служб; порядок наземного обеспечения самолетовождения и связи; метеорологическое обеспечение полетов. ОПП-47 содержали необходимое и достаточное для того времени количество предписаний для гражданской и военной авиации, чтобы обеспечить единообразное и, следовательно, бесконфликтное использование воздушного пространства судами различных видов и принадлежности.
Правовой режим воздушного пространства Российской Федерации
Российский (как и ранее советский) национальный правовой режим воздушного пространства не подвергался всестороннему и целенаправленному исследованию. В трудах отечественных ученых (В.Д. Бордунова, А.Н. Верещетина, Ю.М. Колосова, М.Н. Копылова, А.И. Котова, Ю.Н. Малеева, В.П. Серегина и др.), посвященных в основном вопросам международного воздушного права, советский, а затем российский правовой режим воздушного пространства рассматривался лишь фрагментарно.
В целях изучения в дальнейшем влияния?международного права на установление правового режима воздушного пространства России (в параграфе 2.3. диссертации) необходимо проанализировать российское воздушное законодательство и другие нормативные правовые акты РФ, участвующие в формировании этого режима.
Российский национальный режим воздушного пространства устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными правовыми актами РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При этом часть 4 этой статьи 15 Конституции РФ устанавливает приоритет правил международных договоров по отношению к правилам российских законов. В то же время, данная часть не устанавливает такого приоритета по отношению к положениям самой Конституции. Конституция РФ (статья 4) устанавливает суверенитет в отношении всей территории страны, т.е. верховенство, единство и независимость российской государственной власти, которой принадлежит исключительное право принимать общеобязательные нормативные акты, регулирующие отношения на всей территории Российской Федерации. Статья 67 Конституции РФ определяет территорию Российской Федерации как совокупность территорий ее субъектов, внутренних вод и территориального моря, а также воздушного пространства над ними. Статьи 67 (часть 2) Конституции РФ также распространяет в соответствии с нормами международного права суверенные права и юрисдикцию российской государственной власти за пределы территории Российской Федерации на ее континентальный шельф и исключительную экономическую зону.
Правовой режим суверенного воздушного пространства РФ, устанавливает воздушное законодательство РФ, определяемое статьей 2 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) . Данная статья к этому законодательству относит Воздушный кодекс РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Федеральные правила использования воздушного пространства, федеральные авиационные правила, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ.
К основным актам воздушного законодательства и иным нормативным актам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства РФ относятся: 1. Законы РФ: Воздушный кодекс РФ, Закон о Государственной границе115, Закон о противодействию терроризму. 2. Указы Президента РФ, определяющие на основании пункта т) статьи 71 и статьи 112 Конституции РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов, уполномоченных в области использования воздушного пространства и контроля за порядком использования воздушного пространства, а также акты Президента РФ, утверждающие положения о некоторых федеральных органах исполнительной власти (например, Положение о Минобороне России, Положение о ФСБ и др.); 3. Нормативные акты Правительства РФ: Федеральные правила использования воздушного пространства (далее - ФП ИВП) РФ, Положение о единой системе организации воздушного движения (далее -ЕС Ор ВД), Положение о Минтрансе России.
Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим порядок использования воздушного пространства, утвержденным на уровне федеральных органов исполнительной власти, являются «Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве РФ» (далее -ФАПП)1 6.
По мнению многих ученых и специалистов к воздушному законодательству можно отнести только акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства, то есть нормы воздушного права. Например, И.С. Перетерский, обоснованно утверждал это еще в 1923 году. Такого же мнения придерживаются М. Амброзини118 и В. Лемуан119.
Воздушный кодекс РФ определяет структуру построения норм, которые служат основой формирования указанного правового режима воздушного пространства. Эта структура формируется на основании глав и статей ВК РФ, содержащих нормы воздушного права, т.е. нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с использованием воздушного пространства. Учитывая, что ВК РФ содержит большое количество отсылочных норм в интересующей нас области, представляется целесообразным рассматривать его положения совместно с соответствующими подзаконными нормативными актам. Прежде всего такие нормы размещаются в главе П этого Кодекса - «Государственное регулирование использования воздушного пространства». Глава П устанавливает перечень видов деятельности, связанных с использованием воздушного пространства, и деятельности, которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения, а также определяет круг лиц, которые относятся к пользователям воздушного пространства (ст. 11). К таким видам деятельности законодатель относит полеты воздушных судов, ракет, других летательных аппаратов и иных материальных объектов, строительство высотных сооружений, взрывные работы, а также любую деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость и т.п. Это ключевое положение дало возможность в дальнейшем осуществлять правовое регулирование использования воздушного пространства не только для полетов воздушных судов, но и для иной перечисленной выше деятельности. Важным также представляется определение в законе круга лиц, относящихся к пользователям воздушного пространства.
Воздушный кодекс РФ определяет, что государственное регулирование использования воздушного пространства единолично осуществляет один федеральный орган исполнительной власти (ст. 12). Это очень важное установление, т.к. до 4 декабря 2007 года ВК РФ120 предусматривалось, что такое регулирование в России осуществляют два федеральных органа исполнительной власти, что неизбежно приводило к спорам «кто в небе хозяин».
Влияние национального воздушного права на совершенствование международно-правового режима воздушного пространства
Основываясь на общей позиции, «что взаимодействие международного и внутригосударственного права складывается и вытекает из фактического первичного влияния внутригосударственного права на международное в процессе формирования его норм» , рассмотрим возможности современного национального воздушного права (прежде всего России и других стран СНГ) для совершенствования международно-правового режима воздушного пространства.
Изучение исторического процесса возникновения и развития международно-правового режима воздушного пространства, проведенное в главе 1 диссертации, позволяет сделать вывод, что на всех этапах данного процесса инициатива в правотворческой деятельности принадлежала и принадлежит государствам, которые, исходя из собственных, прежде всего, военно-политических и коммерческих интересов, а также интересов обеспечения безопасности, в том числе безопасности аэронавигации, используют для этого свою апробированную национальную нормативно-правовую базу.
Впоследствии нормы национальных актов вошли в двусторонние соглашения о воздушных передвижениях "ив подписанную 13 октября 1919 года универсальную Конвенцию о регулировании воздушной навигации (Парижская конвенция 1919 г.). Важно отметить, что разработка Конвенции совпала с периодом Первой мировой войны, но несмотря на это, ее действие распространялось как на гражданские так и на государственные воздушные суда.
Разработка и принятие Чикагской конвенции 1944 г. тоже совпали с военным периодом и, как считает Ю.Н.Малеев, велись «в атмосфере продолжающей (лучше сказать — возрастающей) конфронтации «капитализм - социализм». Организации Объединенных Наций в то время еще не существовало. Соединенные Штаты, которые явно лидировали в авиационных отраслях и не вели боевых действий на своей территории, стремились как можно быстрее занять ведущее место в мире в области коммерческих воздушных перевозок. Поэтому США выступили в качестве основного инициатора скорейшей подготовки новой Конвенции. Военная авиация, участвующая в это время во Второй мировой войне, не только не интересовала инициаторов создания нового договора, а наоборот они, по-видимому, преднамеренно вывели за рамки регулирования все отношения, связанные с деятельностью не только военной, но и другой государственной авиации, т.к. разработка норм будущего договора в этой области могла значительно усложнить, и как следствие, затянуть процесс принятия нового универсального международно-правового акта. В такой обстановке была принята Конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. и образована в соответствии с этой конвенцией Международная организация гражданской авиации (ИКАО). Даже, исходя из названия этой организации, становится понятным, что обращаться к ней государствам по любым вопросам, не относящимся к гражданской авиации, бессмысленно (на практике так и происходит).
Следует заметить, что сложившаяся к этому времени в большинстве государств национальная практика в области установления правового режима воздушного пространства, основанная, на положениях Парижской конвенции 1919 г., с самого начала охватывала все виды авиации. Однако использовать эту практику при разработке новой Конвенции они не смогли, т.к. большинство развитых в авиационном отношении государств, находились в состоянии войны или на их территории велись боевые действия. При таких обстоятельствах эти государства не могли противостоять давлению США. Поэтому Чикагская конвенция 1944 г. не стала тем международным договором, который бы смог реализовать основные функции международного воздушного права - обеспечить максимальное единообразие национальных воздушных законодательств и создать полноценный правовой режим международного воздушного пространства.
В результате этого национальные правовые режимы воздушного пространства в значительной степени как отличались, так и отличаются друг от друга и требуют унификации. В связи с этим еще в 1986 году Ю.Н.Малеев писал о необходимости разработки универсального договора, устанавливающего международно-правовой режим воздушного пространства. В своей работе Ю.Н.Малеев также обращает внимание на то, что «нередко бывает в процессе становления норм международного права, отдельные правовые модели, подходы к решению проблемы могут быть заимствованы из национально-правовой практики».175 Там же он предлагает использовать для этих целей вполне оправданную модель советского воздушного законодательства, заключающуюся в установлении общего правового режима суверенного воздушного пространства независимо от видов деятельности, осуществляемой в нем.
Размышляя, относительно правотворческой деятельности в бывших республиках СССР Ю.Н.Малеев писал: «По моему глубокому убеждению, российский правовой опыт в этом отношении (имеется в виду ВК РФ) должен быть тщательно изучен и максимально воспринят». Ученый оказался прав. Российский пример общего правового регулирования использования воздушного пространства на уровне закона был позаимствован другими государствами мира, прежде всего, бывшими республиками СССР (в частности, в воздушных кодексах Украины, Узбекистана, Киргизии, Казахстана, Грузии, Кыргызтана, и Таджикистана, а также таким новым государством как Абхазия).
