Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СОЗДАНИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ 18
1.1. Международно-правовые и историко-политические предпосылки создания Венецианской комиссии 18
1.2. Цели и особенности создания Венецианской комиссии 39
1.3. Юридическая природа Венецианской комиссии 47
1.3.1. Частичные и расширенные соглашения как особые формы сотрудничества государств в рамках Совета Европы 47
1.3.2. Создание Венецианской комиссии на основе частичного соглашения 59
1.3.3. Эволюция Венецианской комиссии от частичного до расширенного соглашения 62
ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ 66
2.1. Правовые основы функционирования Венецианской комиссии 66
2.1.1. Сравнительный анализ основных положений Уставов Венецианской комиссии 1990 и 2002 гг 66
2.1.2. Структура и порядок работы Венецианской комиссии по действующему Уставу и внутреннему Регламенту 71
2.2. Виды и правовая природа актов Венецианской комиссии 76
2.3. Особенности взаимодействия Венецианской комиссии с другими органами Совета Европы 95
2.4. Сотрудничество Венецианской комиссии с третьими международными организациями и государствами 104
ГЛАВА III. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ВЕНЕЦИАНСКОЙ КОМИССИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ВНУТРЕННЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВ И РАЗРАБОТКЕ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКИХ НОРМ 111
3.1. Правовая помощь государствам при проведении ими конституционных реформ 111
3.1.1. Анализ заключений Венецианской комиссии о соответствии европейским стандартам новых конституций государств и субъектов Федерации (на примере Российской Федерации и Чеченской Республики) 111
3.1.2. Правовое консультирование государств в связи с вступлением в Европейский Союз (на примере Эстонии) 123
3.2. Вклад Венецианской комиссии в совершенствование конституционного правосудия 125
3.3. Участие Венецианской комиссии в урегулировании конституционных кризисов 131
3.4. Содействие Венецианской комиссии совершенствованию избирательного законодательства 135
3.4.1. Устранение пробелов в национальном законодательстве государств... 135
3.4.2. Кодификация и гармонизация стандартов в области выборов и референдумов 139
3.5. Деятельность Венецианской комиссии по совершенствованию механизмов защиты прав человека 152
3.6. Некоторые аспекты защиты прав меньшинств в деятельности Венецианской комиссии 161
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 171
ПРИЛОЖЕНИЯ 174
Приложение 1. Устав Венецианской комиссии (Европейской комиссии за
демократию через право) 2002 г 174
- Международно-правовые и историко-политические предпосылки создания Венецианской комиссии
- Сравнительный анализ основных положений Уставов Венецианской комиссии 1990 и 2002 гг
- Анализ заключений Венецианской комиссии о соответствии европейским стандартам новых конституций государств и субъектов Федерации (на примере Российской Федерации и Чеченской Республики)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 90-е годы XX века произошло беспрецедентное расширение Совета Европы (далее - также СЕ, Совет), членами которого стала большая группа государств - т.н. «новых» демократий. Это обусловило появление новых приоритетов в деятельности СЕ, актуальных и по сей день, а именно: предоставление государствам квалифицированной правовой помощи, способной адаптировать законодательство «новых» демократий к европейским стандартам в области права и прав человека, а также дальнейшая разработка общеевропейских правовых стандартов. Для реализации указанных приоритетов СЕ создал ряд органов, среди которых -Европейская комиссия за демократию через право, больше известная как Венецианская комиссия (далее - также Комиссия, ВК).
В 1996 г. полноправным членом Совета Европы стала также Российская Федерация, которая участвует в деятельности ВК с момента её создания.
Венецианская комиссия, состоящая из независимых экспертов-юристов, была изначально задумана как орган, оказывающий «срочную конституционную помощь» «новым» демократиям. За первые десять лет своей деятельности (1990 - 2000 гг.) Комиссия разработала заключения в совокупности на более чем шестьдесят проектов конституций, действующих конституций (в том числе на Конституцию Российской Федерации 1993 г.) и поправок к конституциям. Тем самым Комиссия оказала серьёзное влияние на формирование конституционного законодательства государств и на создание общеевропейского конституционного наследия. Эта деятельность ВК продолжается и сегодня, что делает настоящее исследование актуальным и своевременным.
Сфера деятельности Венецианской комиссии постоянно расширяется, не ограничиваясь только предоставлением правовой помощи конституционного характера: ВК работает также в сфере избирательного права, политических партий, конституционного правосудия, прав человека, прав национальных
меньшинств и др. На расширение спектра деятельности ВК влияют следующие международно-правовые и политические факторы:
развитие прецедентного права Европейского Суда по правам человека (далее также - ЕСПЧ);
деятельность уставных и неуставных органов Совета Европы;
деятельность других европейских международных организаций, в частности Европейского Союза (далее - также ЕС) и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее — ОБСЕ) и их влияние на национальное право входящих в них государств;
географическое расширение состава Венецианской комиссии (правовой основой Комиссии с 2002 г. стало расширенное соглашение1, что позволяет и неевропейским государствам участвовать в её деятельности и получать правовую помощь);
неослабевающая потребность государств-членов ВК, включая неевропейские государства, в правовой экспертизе их законодательств по широкому кругу вопросов;
изменения и кризисные явления в политической ситуации в государствах-членах ВК.
Венецианская комиссия готовит заключения, содержащие рекомендации в отношении законодательства конкретных государств, разрабатывает принципы и стандарты в форме руководящих начал или «сводов (кодексов) должного поведения» (codes de bonne conduite), «унифицирующих» ту или иную область (например, выборы), которые используются законодательными, правоприменительными и иными органами государств, участвующих в работе Комиссии.
1 В конце 90-х гг. XX века на русском языке также называлось «открытым соглашением», поскольку помимо государств-членов Совета Европы - по сути, в том числе, исходя из географического критерия, закрытой организации, к таким соглашениям могли присоединяться государства-нечлены СЕ и неевропейские страны.
Всё вышесказанное указывает на то, что данное диссертационное исследование, будучи актуальным, имеет и теоретическое, и практическое значение.
Степень разработанности темы в научной литературе. На настоящий день в отечественной и зарубежной правовой литературе отсутствует комплексное исследование Венецианской комиссии, процесса её создания и эволюции, а также правового анализа её актов и влияния её деятельности на национальные правовые системы.
Проблематика настоящего исследования лишь в краткой и общей форме затрагивается в отдельных работах при освещении функционирования вспомогательных органов Совета Европы, к которым относится Венецианская комиссия. В этом плане отметим работы С.А. Горшковой (Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство: Монография, М., 2001), М.Л. Энтина (Международные гарантии прав человека. Практика Совета Европы. М., 1992), X. Клебеса и Ф. Бенуа-Ромер (Право Совета Европы: на пути к общеевропейскому правовому пространству, пер. с англ. М., 2007) и др.
В зарубежной специальной литературы встречаются отдельные статьи о деятельности Венецианской комиссии. В этой связи следует отметить таких зарубежных авторов, как С. Алфега, Дж. Маленверни, Дж. Буккикио и П. Гаронн, Ж. Робер, М.-О. Ведеркер, Т. Маркерт, С. Бартоле.
Поскольку в настоящей диссертации помимо других вопросов исследуется правовая природа актов Венецианской комиссии, естественным было обращение к общим теоретическим вопросам и трудам, касающимся природы актов международных организаций, сущности рекомендательных норм, в том числе норм «мягкого» права, и конкретно к работам Г.И. Тункина, И.И. Лукашука, В.Л. Толстых, А.Л. Колодкина, Ким Док Чжу, М.Ю. Велижаниной, а также М. Виралли, А. Бойла и К. Чинкин, Э. Мантона, К. Тьеберж и др.
Анализу частичного соглашения, в форме и на основе которого была создана, в частности, Венецианская комиссия, была посвящена кандидатская
диссертация И.К. Кузнецова (Международно-правовые формы сотрудничества государств по специальным вопросам в рамках Совета Европы. М., 2008), статья Е.С. Алисиевич (Частичные соглашения как форма сотрудничества государств в рамках Совета Европы, Московский журнал международного права. М., 2009). Проблематика частичных соглашений затрагивалась в диссертационной работе З.Б. Демичевой (Правовые стандарты Совета Европы. М., 2006) и в статье СВ. Кузнецова (Институциональная структура и источники права Совета Европы. М., 2002). Сотрудничество государств в форме частичных соглашений также исследовалось зарубежными авторами — Ш. Трифонасом (Фонд восстановления Совета Европы. Вклад в общую теорию вспомогательных органов международных организаций. Париж, 1974), А.-Ш. Кисом (Вступление государств в Совет Европы. Париж, 1963), А. Coy (Вклад конвенционной деятельности Совета Европы в право договоров, диссертация на соискание степени доктора права. Страсбург, 1997) и др.
В то же время многие вопросы создания, эволюции и правового регулирования деятельности Венецианской комиссии до настоящего времени оставались неизученными в отечественной правовой науке.
Цели и задачи исследования. Главная цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании причин создания Венецианской комиссии, подробном анализе юридической природы её актов, направлений и практических результатов её деятельности, в том числе в контексте участия в работе ВК российской стороны.
Достижение поставленной цели обеспечивается посредством постановки и решения следующих задач:
S исследовать международно-правовые и историко-политические предпосылки создания Венецианской комиссии; охарактеризовать цели и задачи Венецианской комиссии по обеспечению ценностей, принципов и стандартов Совета Европы;
S на примере Венецианской комиссии изучить правовую природу всей «семьи» частичных соглашений; дать их понятие и определение, охарактеризовать преимущества; S объяснить причины создания Венецианской комиссии именно в форме частичного соглашения; проследить эволюцию Венецианской комиссии от частичного до расширенного соглашения; S изучить правовую природу актов Венецианской комиссии, представляющих собой рекомендательные нормы, включая нормы «мягкого» права; S проанализировать деятельность Венецианской комиссии по консультированию государств, в том числе Российской Федерации, в области конституционных реформ, включая разработку конституций, поправок к ним, совершенствования конституционного правосудия, законодательства о выборах; S исследовать и оценить вклад Венецианской комиссии в разработку
общеевропейских стандартов в области избирательного права; S исследовать деятельность Венецианской комиссии в области прав
человека и национальных меньшинств; S выявить степень влияния актов Венецианской комиссии на национальное право государств-членов. Объектом диссертационного исследования является система отношений, складывающаяся в результате деятельности Венецианской комиссии.
Предмет диссертационного исследования — заключения, «своды (кодексы) должного поведения» и другие акты Венецианской комиссии, её Устав, ежегодные отчёты; совместная деятельность Венецианской комиссии и уставных и неуставных органов Совета Европы, ЕСПЧ, а также сотрудничество ВК с ЕС, ОБСЕ; Конституции и проекты конституций государств, избирательные законы государств в контексте деятельности ВК; Устав Совета Европы, относящиеся к теме диссертации акты Совета Европы, в частности,
резолюции Комитета министров СЕ (далее - КМ), регулирующие частичные и расширенные соглашения.
Методологическая основа работы. В диссертации в качестве научного инструментария использовался диалектический метод научного познания, основанный на учёте взаимозависимости и взаимообусловленности явлений объективного мира. В рамках данного метода применялись формально-юридический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой (компаративистский), логико-теоретический, лингвистический и обобщающий методы научного анализа и синтеза.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды специалистов в области международного и европейского права, исследования, которые в том или ином аспекте рассматривают правовое регулирование и акты вспомогательных органов Совета Европы, аспекты создания и деятельности Венецианской комиссии, научные работы теорико-правового характера А.Х. Абашидзе, Е.С. Алисиевич, М.В. Баглая, Ю.С. Безбородова, М.М. Бирюкова, И.Б. Борисова, Г.М. Вельяминова, М.Ю. Велижаниной, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, А.Н. Вылегжанина, С.А. Голубка, С.А. Горшковой, Б.Л. Зимненко, В. Д. Зорькина, И.С. Иванова, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского, Р.А. Колодкина, И.К. Кузнецова, Ким Док Чжу, Ю.И. Лейбо, О.В. Лутковой, Ю.М. Колосова и Э.С. Кривчиковой, И.С. Кузнецова, СВ. Кузнецова, И.И. Лукашука, В.И. Лысенко, Н.Б. Пастуховой, Г.П. Толстопятенко, В.Л. Толстых, Б.Н. Топорнина, Г.И. Тункина, СВ. Черниченко, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина, В.М. Шумилова и др.
В исследовании также использовались работы зарубежных учёных С. Бартоле (S. Bartole), Дж. Букиккио (G. Buquicchio), А. Бойла и К. Чинкин (А. Boyle, Ch. Chinkin), П. Гаронна (P. Garonne), В. Гебали (V. Ghebali), П. Дайе и А. Пеле (P. Dailler, A. Pellet), X. Клебеса и Ф. Бенуа-Ромер (Н. Klebes, F. Benoit-Rhomer), А.-Ш. Киса (A.-Ch. Kiss), В. Константинеско (V. Konstantinesco), Д. Констаса (D. Constas), Е. Cornu (Е. Cornu), А. Ла Пергола (A. La Pergola), X.
Лаутерпахта (Н. Lauterpacht), Р. Ван дер Линдена (R. Van der Linden), Г. Лундестада (G. Lundestad), Дж. Малинверни (G. Malinverni), Э. Мантон (E. Manton), Т. Маркерта (Th. Markert), У. Мифсуда Бонничи (U. Mifsud Bonnici), С. Нико (S. Nicot), В. Плаза (V. Plaza), Т. Реве (Th. Revet), Ж. Робера (J. Robert), A. Coy (A. Sow), Д. Таршиса (D. Tarschys), К. Томучата (Ch. Tomuchat), Ш. Трифонаса (Ch. Tryphonas), К. Тьеберж (Ch. Thieberge), Д. Шелтон (D. Shelton), К. Шнайдер (К. Schneider) и др.
Ряд зарубежных источников вводятся в отечественный научный оборот впервые.
Нормативную базу исследования составляют акты Совета Европы, в частности, Устав СЕ, Устав Венецианской комиссии 1990 г. (Резолюция КМ 90(6)), пересмотренный Устав ВК 2002 г. (Резолюция KM Res(20b2)3), внутренний Регламент ВК 2002 г., Декларация ПАСЕ №187 об учреждении Комиссии за демократию через право, заключения Венецианской комиссии, Свод рекомендательных норм при проведении выборов 2002 г., решения ЕСГТЧ, Декларация КМ "О будущей роли Совета Европы в европейском строительстве", Рекомендация ПАСЕ 1119 (1990) «О ситуации в Центральной и Восточной Европе», Резолюция КМ 93(28) «О частичных и расширенных соглашениях» и др.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа представляет собой первое комплексное специальное юридическое исследование на уровне кандидатской диссертации, полностью и целиком посвященное Венецианской комиссии как органу Совета Европы. В диссертации обобщается всё основное, что было написано ранее о Венецианской комиссии и содержится комплексный анализ правовых аспектов создания и эволюции ВК, всех сторон её деятельности, её актов и их значения для внутригосударственных правовых систем.
Как представляется диссертанту, подобное рассмотрение в качестве темы научной работы всего, что касается Венецианской комиссии Совета Европы,
представляет собой попытку отойти от традиционного «игнорирования» консультативных органов международных организаций и разрабатываемых ими актов. На примере Венецианской комиссии автор по-новому осмысливает роль отдельно взятого консультативного органа международной организации -Совета Европы - для совершенствования национального права, в том числе внутригосударственного права России, и прогрессивного развития международного и европейского права.
При этом диссертант солидаризируется с теми отечественными и зарубежными исследователями, которые расширительно толкуют понятие «европейское право», включая в него и право Совета Европы.
В настоящем диссертационном исследовании продолжен анализ мало изученных правовых основ сотрудничества государств на основе частичных, расширенных частичных и расширенных соглашениях СЕ. Подобные формы соглашений существенно облегчают сотрудничество в рамках Совета Европы как европейских, так и неевропейских государств.
Кроме того, в диссертации впервые обобщён большой объём правовых, нормативных, доктринальных, архивных и иных материалов о Венецианской комиссии.
На основе поставленных задач, на защиту выносятся следующие базисные положения:
Создание Венецианской комиссии было вызвано историко-правовыми и политическими процессами в Европе в конце 80-х начале 90-х гг. XX века и новой ролью в них Совета Европы. ВК способствовала установлению и укреплению правовых связей государств-кандидатов на вступление в СЕ, а также новых членов СЕ с Советом Европы.
В связи с официальным названием Венецианской комиссии -«Европейская Комиссия за демократию через право» - впервые в российской юридической науке исследуется и вводится в научный оборот концепция «демократия через право», под которой понимается развитие, укрепление и
сохранение демократических ценностей и принципов и их обеспечение с помощью правовых методов.
3. Сформулировано и обосновано определение частичных соглашений как
особой правовой основы и формы сотрудничества государств в рамках Совета
Европы, действующих на основе резолюции Комитета министров в какой-либо
определенной области и касающихся только части государств-членов СЕ.
Кроме того, на примере Венецианской комиссии продемонстрировано, что органы, созданные на основе частичных, частичных расширенных и расширенных соглашений СЕ способствуют широкому распространению европейских стандартов за пределами Европы.
Установлено, что природа частичных соглашений схожа с т.н. «продвинутым сотрудничеством» в Европейском союзе. Частичные соглашения Совета Европы и институт «продвинутого сотрудничества» в ЕС роднит то, что на их основе в рамках организации может сотрудничать лишь определённое число (т.е. не все) государств-членов этих организаций по специальным вопросам. Это дополнительно говорит о взаимовлиянии правовых систем наиболее близких в Европе объединений - СЕ и ЕС.
Установлено, что Венецианская комиссия была создана на основе частичного соглашения по ряду причин, среди которых не только изначальное намерение лишь части государств-членов участвовать в её деятельности, но и срочность, правовая возможность её быстрого создания, простота финансирования деятельности ВК государствами-членами. Эволюция формы и правовой основы деятельности Венецианской комиссии от частичного до расширенного соглашения объясняется расширением её состава от 18 государств-членов СЕ в начале до 47 членов СЕ плюс 19 неевропейских государств и Европейская комиссия в настоящий момент. Это позволяет сделать вывод о неуклонном и значительном возрастании роли ВК.
Устанавливается, что акты Венецианской комиссии содержат рекомендательные нормы, причём часть из них является «мягким» правом,
например Свод рекомендательных норм при проведении выборов 2002 г., Руководящие начала и отчёт о финансировании политических партий 2001 г., Заключение о запрете финансирования политических партий из иностранных источников 2006 г., Положение о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах 1999 г.
Данные акты ВК по вопросам выборов и политических партий выражают opinio juris государств, т.е. воспринимаются государствами-членами как право. Доказательством тому служат решения и постановления ЕСПЧ и некоторых национальных судов, которые ссылаются на указанные акты ВК. Таким образом, показывается начало процесса формирования обычного права.
Обосновывается, что разработанный Комиссией Свод рекомендательных норм при проведении выборов 2002 г. (далее - также Свод) может стать основой европейской Конвенции Совета Европы в области выборов.
6. Доказывается, что Венецианская комиссия:
является единственным органом европейской международной организации (СЕ), разрабатывающим заключения по конституционному праву;
вносит существенный вклад в осуществление конституционных реформ и приведение конституций государств в соответствие со стандартами европейского конституционного наследия во многих европейских, (включая Россию), а также неевропейских государствах;
вносит большой вклад в разработку европейского избирательного права посредством кодификации и гармонизации стандартов в области выборов и референдумов;
способствует решению юридических проблем в области прав человека, в частности, касающихся одновременного существования Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ), Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, а также Хартии основных прав ЕС в контексте нескольких систем защиты прав человека в Европе;
2 CDL-AD(2002)023rev.
- вносит важный вклад в регулирование прав национальных меньшинств
в Европе, в том числе и по вопросам их участия в общественной жизни, защите
региональных языков и языков меньшинств;
является посредником для предотвращения и разрешения конституционных кризисов в государствах-членах;
- своими актами в целом оказывает большое влияние на национальное
право государств-членов.
7. В результате обобщения собранных материалов устанавливается, что ВК оказывала и продолжает оказывать правовую помощь Российской Федерации в различных областях, а именно: конституционная реформа, конституционное правосудие, выборы, основные права человека и др.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы обусловлено тем, что в ней продолжена разработка таких малоисследованных проблем в отечественном правоведении, как роль частичных соглашений, особенностей деятельности консультативных органов на примере Венецианской комиссии Совета Европы и в этой связи дополнительно исследуются рекомендательные нормы, включая нормы «мягкого» права.
Исследованы исторические, политические и международно-правовые предпосылки создания Венецианской комиссии, её правовая форма как органа, созданного в форме частичного соглашения, эволюция правовой базы, юридическая природа её актов, правовое регулирование, взаимодействие с другими органами Совета Европы и международными организациями, и, наконец, непосредственно её деятельность и влияние её актов на международное, европейское и национальное право.
Практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что оно может быть использовано в процессе дальнейшего изучения права Совета Европы и в целом права международных организаций. Также результаты исследования могут быть полезны и для понимания и
использования рекомендательных норм, включая нормы «мягкого» права, национальными законодательными, правоприменительными и иными органами. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы Конституционным Судом РФ, конституционными судами стран, участвующих в работе Венецианской комиссии, законодательными органами, соответствующими подразделениями МИД России, Центральной избирательной комиссией РФ, Государственной Думой РФ, Венецианской комиссией, Советом Европы в целом, иными международными организациями, а также преподавателями в процессе чтения курса международного и европейского права, права защиты прав человека, конституционного, избирательного и других отраслей права.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертационная работа выполнена на кафедре европейского права МГИМО(У) МИД России. Материалы и результаты настоящего исследования опубликованы в 3-х научных статьях, оглашены в докладах и тезисах на 9-ти научных и научно-практических конференциях.
Проведение исследования стало возможным благодаря обучению автора на юридическом факультете Университета им. Пьера Мендеса Франса (г. Гренобль, 2005 - 2008 гг.). Во многом исследованию способствуют опыт работы автора в международных организациях, особенно в Венецианской комиссии Совета Европы (Страсбург, январь-март 2006 г., январь-июль 2010 г.), в отделе кодификации правового отдела ООН (г. Нью-Йорк, июнь - сентябрь 2007 г.) и в Директорате по связям с общественностью Совета Европы (г. Страсбург, 2008 - 2009 гг.).
При подготовке диссертационного исследования использовались материалы библиотеки Совета Европы, архивов Совета Европы, библиотеки центра Espace Europe (г. Гренобль), библиотеки Университета им. Пьера Мендеса Франса, кафедры и центра европейского и международного права юридического факультета ННГУ им. Н.И. Лобачевского (г. Нижний Новгород), Научной
библиотеки МГИМО (У) имени И.Г. Тюлина, Российской государственной библиотеки им. В.И. Ленина.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертанткой, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, трёх глав, заключения, четырёх приложений и библиографии.
Международно-правовые и историко-политические предпосылки создания Венецианской комиссии
Для послевоенного этапа развития международных отношений и их правового регулирования характерна активизация процессов интеграции, а также увеличением числа международных межправительственных организаций. Кроме того, стали появляться состоящие из международных независимых экспертов органы, значение которых возросло особенно за последние два десятилетия. К таким органам в рамках Совета Европы (СЕ) относится Европейская комиссия за демократию через право, известная также как Венецианская комиссия.
Изначально деятельность Венецианской комиссии в значительной степени концентрировалась на правовой помощи государствам (как европейским, так и в некоторых случаях неевропейским) в области конституционного права. Данное направление деятельности ВК получило название «конституционной инженерии» (конституционного строительства) .
Законотворчество в этой отрасли права исконно считалась прерогативой исключительно государства; до определённого времени международные организации не оказывали правовую помощь по конституционным реформам. Однако за последние двадцать лет государства-члены СЕ согласились с тем, чтобы правовая помощь СЕ распространилась и на конституционное право -самую закрытую отрасль, ранее наименее подверженную влияниям извне.
Подтверждая отмеченную выше эволюцию восприятия государствами особой роли Совета Европы для конституционного права, следует в то же время отметить тот факт, что в 80-е гг. XX века (период подготовки создания Комиссии) необходимость специального органа, занимающегося правовым консультированием стран по конституционным вопросам, ставилась государствами под сомнение: конституционное право продолжало оставаться в то время «неприкасаемым». Традиционно ссылались на то, что проблематика конституционного права относилась к делам, по существу входящим во внутреннюю компетенцию государств по смыслу Устава ООН (ч.7 ст.2).
События конца 80-х - начала 90-х гг. XX века в Центральной и Восточной Европе (далее - ИВЕ) побудили государства пересмотреть свои взгляды на возможный вклад Венецианской комиссии в осуществление в этих странах правовых реформ. «Новые» демократии нуждались в международном учреждении, которое осуществляло бы правовое консультирование при подготовке различных внутренних актов, в том числе и конституционного характера, помогая вырабатывать нормы в соответствии с принципами европейского конституционного наследия.
Ещё одной предпосылкой создания ВК стало возрастание роли юридически необязательных норм как в международных отношениях и праве в общем, так и в праве Совета Европы, в частности и, соответственно, снижение роли конвенций. СЕ как международная организация всегда был значительным источником документов, устанавливающих определённые правовые стандарты. Этот факт подтверждается, например, многочисленными конвенциями, заключёнными под его эгидой. В своей совокупности они способствуют распространению демократических стандартов по всему континенту4. Однако конвенции не всегда являются эффективными. Так, по мнению французских юристов, Ф. Бенуа-Ромер и X. Клебеса, «эффективность некоторых из конвенций иногда подвергается сомнению»5.
Сравнительный анализ основных положений Уставов Венецианской комиссии 1990 и 2002 гг
Венецианская комиссия была учреждена Резолюцией 90(6) Комитета министров в соответствии с уже упомянутой ст. 17 Устава Совета Европы, закрепляющей возможность образования уставными органами различных комитетов и комиссий. Как было показано выше, изначально ВК была создана как орган, действующий на основе и в форме частичного соглашения, а затем трансформировалась в расширенное соглашение. Юридически переход от частичного к расширенному соглашению ВК в 2002 г. был закреплён в её новом (пересмотренном) Уставе, который действует в настоящее время (см. также Приложение 1. Устав Венецианской комиссии 2002 г.).
Рассмотрим эволюцию состава и компетенции Комиссии с учётом изменения её правовой базы в 2002 г.
Если в прежнем Уставе 1990 г. речь шла только о государствах-членах СЕ, которые имели право участвовать в работе Комиссии, то в новом Уставе 2002 г. говорится, что в ВК могут участвовать и государства-нечлены СЕ. В новом Уставе ВК также подчёркивается независимый характер Комиссии и гибкость методов ее работы.
Прежний Устав 1990 г. указывал на необходимость сотрудничества Венецианской комиссии со странами, не являющимися членами СЕ, и, в частности, делал акцент на взаимодействии со странами ЦВЕ. В Уставе 2002 г. такого положения нет, что объясняется историческими причинами: к 2002 г. в странах ЦВЕ уже практически завершилось так называемое «срочное» конституционное строительство и деятельность ВК постепенно переориентировалась на другие направления б.
Устав 2002 г. отразил расширение целей Венецианской комиссии. Так, было добавлено положение о необходимости «претворять в жизнь принципы правового государства и демократии» (ч. 1 ст. 1 Устава 2002 г.). Другие цели, которые преследует Комиссия, по сути своей не изменились: «изучение правовых систем государств-участников, прежде всего с целью сближения этих систем и исследование проблем, связанных с функционированием, укреплением и развитием демократических институтов».
Устав 2002 г. практически не изменяет приоритетные направления деятельности Комиссии, а именно: «укрепление конституционных, законодательных и административных принципов и инструментов, обеспечивающих эффективность функционирования демократических институтов, а также реализацию принципа верховенства права; обеспечение основных прав и свобод, особенно тех, которые касаются участия граэ/сдан в деятельности общественных институтов и вклада органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии» (ч.2 ст.1 Устава 2002 г.).
Устав 2002 г. вводит новое направление деятельности Комиссии, демонстрирующее более активную роль ВК и географическое расширение сферы её деятельности: «С целью продвижения основных ценностей правового государства, прав человека и демократии Комиссия поощряет создание аналогичных структур в других регионах мира и может устанавливать с ними контакты для успешного осуществления совместных программ, находящихся в сфере ее деятельности» (ч.З ст.1 Устава 2002 г.).
Анализ заключений Венецианской комиссии о соответствии европейским стандартам новых конституций государств и субъектов Федерации (на примере Российской Федерации и Чеченской Республики)
Венецианская комиссия в первую очередь является специализированным органом, который занимается анализом конституционного права и практики, причём не только государств-членов Совета Европы, но и стран, не являющихся его членами. ВК оказывает содействие, даёт рекомендации, оказывает своего рода «срочную конституционную помощь» в области конституционного права и в этих целях анализирует акты конституционного характера, как уже отмечалось, как по просьбе государств, так и органов СЕ (ст. 2 Устава ВК).
Как уже упоминалось, ВК при оказании содействия по конституционным вопросам создаёт рабочую группу (в основном из членов Комиссии), которая в работе руководствуется, как указывает профессор С. Алфега, «принципами диалога и сотрудничества» . Рабочая группа либо содействует разработке конституционных актов, либо готовит заключение о том, насколько законодательные предложения в определенной области соответствуют европейским стандартам, и какие есть возможности улучшить тексты, основываясь на европейском опыте, причём Комиссия, как справедливо отмечает С. А. Голубок, «в большинстве случаев старается не давать однозначных ответов, принимая во внимание региональные и национальные особенности».
В подавляющем большинстве случаев Комиссию просят дать заключение на проекты законов, находящихся в разработке, а не на уже принятые документы а posteriori, в которые значительно труднее внести изменения. Заключение Комиссии, по мнению Дж. Букиккио и П. Гаронна имеет целью, прежде всего, «повлиять на составление текста для того, чтобы в нём были наиболее полно и точно учтены европейские стандарты»255.
Участие Комиссии на разных стадиях процесса принятия конституции/конституционного закона помогает учесть её комментарии и, как правило, является весьма конструктивным. Несмотря на то, что при подготовке окончательного текста в большинстве случаев заключения Комиссии принимаются во внимание, ВК «не ставит целью навязать свое решение, а предпочитает обмен мнениями, применяя метод диалога, а не директивного указания» .
По мнению исследователя С. Нико, «Венецианская комиссия сыграла активную роль в процессе разработки конституций, консультируя государства по таким вопросам, как разделение властей, парламентарная демократия, правовое государство, независимость судебной власти, гражданские права и соблюдение иерархии законов»257, а Дж. Букиккио и П. Гаронн говорят о ВК как о «факторе конституционной гармонизации»258.
Государства принимают решение запросить заключение Комиссии без какого-либо давления, «их решение суверенно, но долгом Совета Европы является разделить с ними науку построения демократических институтов» .12 мая 1992 г. Россия передала в Совет Европы заявку с просьбой о принятии в эту организацию. В связи с этим Комитет министров направил просьбу Венецианской комиссии разработать заключение по Основному закону России - её Конституции, а именно ответить на вопрос: соответствует ли будущая Конституция России европейскому конституционному наследию.
Россия, осознавая себя частью мирового сообщества, в начале 90-х гг. взяла твёрдый курс на уважение и признание принципов и норм международного права, европейских стандартов по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, плюралистической демократии и правового государства. Поэтому закономерным явилось представление проекта Конституции Российской Федерации на международную экспертизу260. С другой стороны, по словам Н.В. Витрука, ассоциированного члена ВК от России в период 1992-1995 гг., «Президент использовал в плане легитимности авторитет Совета Европы» .
Венецианской комиссии для экспертизы был представлен сначала проект Конституции, одобренный 12 июля 1993 г. Конституционным совещанием. Свои отзывы на проект Конституции РФ представили десять членов и наблюдателей Венецианской комиссии .
